Tema I Noções Básicas sobre Administração PúblicaIntrodução A satisfação das necessidades colectivas, de um modo geral, é a tarefa fundamental da administração pública. A segurança, a cultura e o bem-estar são exemplos dessas necessidades colectivas cuja bemsatisfação está a cargo da administração pública. A administração pública pode entender-se sob dois pontos de vista: entenderpor um lado podemos entender a administração pública como organização - conjunto de serviços, organismos e entidades - e por outro lado poder-se-á entender a administração pública como a poder-seactividade administrativa - a actuação de forma regular e contínua dos serviços, organismos e entidade para a satisfação das necessidades colectivas. Primeiro em sentido orgânico e segundo em sentido material. CC/ESTIG/GSPCC/ESTIG/GSP-2006/2007 1 Tema I Noções Básicas sobre Administração Pública Administração pública em sentido orgânico O Estado é a entidade principal da administração pública e o Governo é o órgão administrativo mais importante do País, os ministérios, as direcções regionais e repartições públicas são serviços de maior relevância. Mas, o Estado não é só composto por serviços centrais, também compreende órgãos e serviços locais que actuam desconcentrada funções de interesse geral adaptadas a várias localidades (governadores civis, repartições de finanças, tesourarias, etc). Mas a administração pública não é uma actividade desenvolvida apenas pelo Estado. Para alem do estado temos outras instituições administrativas com personalidade jurídica (municípios, freguesias, regiões autónomas, universidades, institutos públicos, associações públicas, pessoas colectivas de utilidade pública). CC/ESTIG/GSPCC/ESTIG/GSP-2006/2007 2 CC/ESTIG/GSPCC/ESTIG/GSP-2006/2007 3 .Tema I Noções Básicas sobre Administração Pública Segundo Freitas do Amaral a Administração Pública é O sistema de órgãos. serviços e agentes do Estado. que asseguram em nome da colectividade a satisfação regular e continua das necessidades colectivas de segurança. cultura e bem estar . bem como das demais pessoas colectivas públicas. serviços e agentes do Estado.Tema I Noções Básicas sobre Administração Pública Administração pública em sentido material Administração pública em sentido orgânico é o conjunto de órgãos. que asseguram a satisfação das necessidades colectivas. permanente e continua dos poderes públicos. CC/ESTIG/GSPCC/ESTIG/GSP-2006/2007 4 . É a actividade de administrar. A administração pública em sentido material pode der definida como a actividade regular. desenvolvida por serviços e agentes administrativos com o objectivo de satisfazer as necessidades colectivas. bem como das demais pessoas colectivas públicas. Administração pública em sentido material é a actividade dessas entidades e serviços públicos com vista à satisfação das necessidades colectivas. Estas características devem-se ao facto de a administração devempública ser um instrumento do poder político. Isto significa que todas as organizações públicas se encontram dependentes da vontade política de representantes da colectividade. CC/ESTIG/GSPCC/ESTIG/GSP-2006/2007 5 .Tema I Noções Básicas sobre Administração Pública A administração pública e a administração privada A administração pública e a administração privada distinguem-se distinguematravés do seu objecto (sobre que incidem) e o seu fim que visam prosseguir. e pelos meios que utilizam. A actividade administrativa pública apresenta características próprias. A gestão dos recursos humanos e a fixação de preços dos serviços prestados ou dos bens produzidos. mantém.Tema I Noções Básicas sobre Administração Pública Daqui decorrem certos constrangimentos especiais que atingem as organizações públicas e às quais as organizações privadas escapam: Os objectivos que o poder político fixa para cada organização pública não podem ser alterados ou inviabilizados por iniciativa desta. do poder político que as cria. CC/ESTIG/GSPCC/ESTIG/GSP-2006/2007 6 . As organizações públicas não concorrem. As organizações públicas enfrentam usualmente restrições da falta ou insuficiência de autofinanciamento. A sua sobrevivência depende apenas. nem entre si. modifica e extingue. nem com as privadas. encontram-se limitados por vários princípios específicos do Direito encontramAdministrativo. De Justiça.Tema I Noções Básicas sobre Administração Pública A administração pública e as funções do Estado Para alem da função administrativa o Estado tem outras funções: Política. CC/ESTIG/GSPCC/ESTIG/GSP-2006/2007 7 . Legislativa. o seu objecto são as grandes opções para o País. A função de justiça é tal como a função administrativa. normas. A função legislativa também define opções. o critério e o limite de toda a actividade administrativa. a administração pública é uma actividade totalmente subordinada à lei. secundária. Assim. a satisfação das necessidades colectivas. a função política pertence aos órgãos superiores do Estado.Tema I Noções Básicas sobre Administração Pública A função política do Estado tem como fim a definição do interesse geral da comunidade. enquanto a administração pública está normalmente entregue a órgãos secundários. enquanto à administrativa cabe gerir. tem uma natureza criadora. tem uma natureza executiva consistindo em por em prática as orientações políticas. o seu carácter é condicionado e secundário. está subordinado às orientações políticas e da legislação. no entanto está sujeita à fiscalização e à direcção dos órgãos superiores. Hoje. A diferença está em que a uma (justiça) cabe julgar. A lei e o fundamento. executiva e subordinada à lei. A função administrativa tem como objectivo a realização do interesse geral da comunidade. A política tem um carácter livre e primário. CC/ESTIG/GSPCC/ESTIG/GSP-2006/2007 8 . objectivos. a assembleia da República. CC/ESTIG/GSPCC/ESTIG/GSP-2006/2007 9 . O presidente da República. O Estado O Estado é uma pessoa colectiva com personalidade jurídica. com funcionários que actuam ao seu serviço.Tema I Noções Básicas sobre Administração Pública A organização administrativa Portuguesa. A administração central do Estado. com património próprio. o Governo e os Tribunais são órgãos do Estado. Possibilidade de distinção entre órgãos e representantes. As restantes pessoas colectivas públicas são. Previsão da prática de actos jurídicos do Estado. Existência de funcionários do Estado. CC/ESTIG/GSPCC/ESTIG/GSP-2006/2007 10 . terceiros face ao Estado. para efeitos de responsabilidade civil. de órgãos do Estado.Tema I Noções Básicas sobre Administração Pública As consequências da classificação do Estado como pessoa colectiva são: Distinção entre o Estado e outros sujeitos de direito. do Estado. Estabelecimento. Entre o Estado e qualquer outra pessoa colectiva pública não há litispendência. por via constitucional ou legal. Definição das atribuições e competências a cargo dos diversos órgãos do Estado. das atribuições do Estado. constitucional e legal. quer sejam pessoas físicas ou pessoas colectivas. Delimitação do património do Estado. nem caso julgado. Enumeração. Os presidentes das Câmaras são órgãos locais dos municípios. CC/ESTIG/GSPCC/ESTIG/GSP-2006/2007 11 . tal como a administração autárquica e a administração regional. representam o Governo no seu distrito.Tema I Noções Básicas sobre Administração Pública A Administração Central e Administração Local do Estado Nem todos os órgãos e serviços do Estado têm competência extensível a todo o território. Existe administração local do Estado (governadores civis) e existe administração local que não é da competência do Estado. existem também órgãos e serviços cuja competência está limitada a determinadas áreas circunscritas. representam as populações dessa área circunscrita. Os governadores civis são órgãos locais do Estado. secretarias. CC/ESTIG/GSPCC/ESTIG/GSP-2006/2007 12 .Tema I Noções Básicas sobre Administração Pública Administração directa do Estado e Administração indirecta do Estado A administração do Estado visa o alcance da satisfação das necessidades colectivas. etc). distintas do Estado. estamos perante a administração directa do Estado (ministérios. Quando essa actividade é realizada por serviços integrados na pessoa colectiva Estado. Quando a actividade exercida para atingir os fins do Estado é realizada por pessoas colectivas públicas. estamos perante a administração indirecta do Estado. Indirecta (devolução de poderes) através da criação de entidades com personalidade jurídica. empresas públicas. O Estado tem poderes de intervenção. Serviços sem autonomia / serviços com autonomia (escolas/universidades).Tema I Noções Básicas sobre Administração Pública A função administrativa é Assumida pelo Estado sob duas formas: Directa através de órgãos e serviços sob a dependência do Governo. Não pertencem ao Estado mas prosseguem fins atribuídos ao Estado. CC/ESTIG/GSPCC/ESTIG/GSP-2006/2007 13 . associações públicas. São: institutos. As Direcções-Gerais. O Laboratório Nacional de Engenharia Civil.Tema I Noções Básicas sobre Administração Pública São exemplos de serviços pertencentes à administração directa do Estado: A Presidência do Conselho. DirecçõesSão exemplos de organismos pertencentes à administração indirecta do Estado: A Junta Autónoma de Estradas. As Secretarias de Estado. Os Ministérios. CC/ESTIG/GSPCC/ESTIG/GSP-2006/2007 14 . podendo e devendo prosseguir diversas atribuições. Organização em ministérios: Os órgãos e serviços do Estado. a nível central. Pluralismo de órgãos e serviços: São numerosos os órgãos do Estado. CC/ESTIG/GSPCC/ESTIG/GSP-2006/2007 15 . por assuntos ou matérias.Tema I Noções Básicas sobre Administração Pública As principais características do Estado e a sua administração directa são as seguintes: Unicidade: O Estado é a única pessoa colectiva deste género. Tem natureza originária. Multiplicidade de atribuições: O Estado é uma pessoa colectiva de fins múltiplos. Territorialidade: O Estado é uma pessoa colectiva de cuja natureza faz parte um certo território. o território nacional. não derivada. Caracter originário: A pessoa colectiva Estado é criada pelo poder constituído. bem como os serviços administrativos que auxiliam esses órgãos. estão estruturados em departamentos. A administração indirecta fica apenas sujeita à superintendência do Governo e a administração autónoma é controlada por um simples poder de tutela. Estrutura Hierárquica: A administração directa do Estado encontra-se organizada por encontraum modelo constituído por órgãos e agentes com atribuições comuns e competências diferenciadas. do pluralismo dos órgãos e serviços. o Estado mantém sempre uma personalidade jurídica una. A Constituição submete a administração directa do Estado ao poder de direcção do Governo. CC/ESTIG/GSPCC/ESTIG/GSP-2006/2007 16 . O Património do Estado também é só um. Cada órgão do Estado.Tema I Noções Básicas sobre Administração Pública Personalidade jurídica una: Apesar da multiplicidade das atribuições. directorcada Governador civil. exerce poderes de supremacia não só em relação aos sujeitos de direito privado como também sobre as outras entidades públicas. e não apenas o seu ministério ou o seu serviço. Supremacia: O Estado-Administração por o seu caracter originário e instrumental Estadorelativamente aos fins do Estado. não é independente nem autónoma. e da divisão em ministérios. É um instrumento para o desempenho dos fins do Estado. ligados por um vinculo de subordinação. cada Ministro cada director-geral. Instrumentalidade: A administração do Estado é subordinada. cada chefe de repartição vincula o Estado no seu todo. policia e outras. à produção etc. o urbanismo. incluindo a saúde. Atribuições sociais. ao comércio externo. Atribuições económicas. ao crédito. a investigação cientifica. incluindo o ensino. incluindo defesa nacional. a segurança social. incluindo as relativas à moeda. aos preços.Tema I Noções Básicas sobre Administração Pública Atribuições do Estado É na constituição que estão enumeradas as atribuições do Estado ou seja os seus objectivos. etc. relações externas. CC/ESTIG/GSPCC/ESTIG/GSP-2006/2007 17 . ao imposto. As principais atribuições do Estado são agrupadas em quatro grupos: Atribuições de soberania. a habitação. etc. Atribuições educativas e culturais. regulamentos dos ministérios e das direcções-gerais. que integram a administração central do Estado. não é só a Constituição que fixa atribuições do Estado. Para se atribuições.Tema I Noções Básicas sobre Administração Pública Mas. CC/ESTIG/GSPCC/ESTIG/GSP-2006/2007 18 . conhecer totalmente as atribuições do Estado é necessário percorrer as leis orgânicas. Estado. ou organismos direcçõesequiparados. a lei ordinária também lhe comete atribuições. Tema I Noções Básicas sobre Administração Pública Órgãos do Estado Para cumprir as atribuições que lhe são confiadas pela Constituição e pelas Leis. Nos termos do art. e definidos na Constituição. CC/ESTIG/GSPCC/ESTIG/GSP-2006/2007 19 . a Assembleia e os Tribunais não são órgãos administrativos.110 da CRP nº1 São órgãos de soberania o Presidente da República. o Estado necessita de órgãos. o Presidente da República. Os órgãos centrais do Estado estão definidos na Constituição: Presidente da República Assembleia da República Governo e Tribunais Dos órgãos indicados. o Governo e os Tribunais. Os artºs 198º e 199º definem as competências do Governo em matéria legislativa e em matéria administrativa. não pertencem ao poder executivo. define que o Governo é de condução na política geral do País (órgão político) e o órgão superior da administração pública (órgão administrativo). incumbido do poder executivo. O artº 182º da CRP. é também um órgão político. não integra a administração. nada têm a ver com a administração. CC/ESTIG/GSPCC/ESTIG/GSP-2006/2007 20 . Os tribunais formam o poder judicial. O Governo é principalmente um órgão administrativo permanente e directo. O Governo é o órgão principal da administração central do Estado. O Presidente da República é um órgão político. nem faz parte do poder executivo.Tema I Noções Básicas sobre Administração Pública A Assembleia da República constitui o poder legislativo. Tema I Noções Básicas sobre Administração Pública O governo não só dirige a administração do Estado. CC/ESTIG/GSPCC/ESTIG/GSP-2006/2007 21 . controla as entidades públicas que fazem parte da administração mas sem pertencerem ao Estado. superintender . são exemplos as universidades. outros são dotados de autonomia administrativa. dirigir . resultam do facto da administração pública ser desenvolvida pelo Estado. através de órgãos e serviços que actuam sob a dependência do Governo. tutelar . Alguns desses serviços não tem autonomia. Estes conceitos. como superintende na administração indirecta e tutela a administração autónoma. CC/ESTIG/GSPCC/ESTIG/GSP-2006/2007 22 .Tema I Noções Básicas sobre Administração Pública Administração Local Autárquica A Administração Local Autárquica em sentido orgânico é formada pelo conjunto de autarquias locais e no sentido material é a actividade administrativa desenvolvida pelas autarquias locais. o que significa que incidem sobre um espaço de território delimitado. têm como objectivo a prossecução dos interesses das populações que residem nesse espaço. O nº 2 do art. representativos dos respectivos habitantes.Tema I Noções Básicas sobre Administração Pública O art. Os seus objectivos são atingidos através de órgãos próprios. 235 define o conceito de autarquia local. As autarquias locais são pessoas colectivas públicas territoriais. 235 da Constituição da Repúblicadefine a existência de autarquias locais na Administração Pública. que visam a prossecução de interesses próprios das populações respectivas . dotadas de órgãos representativos. São pessoas colectivas territoriais. CC/ESTIG/GSPCC/ESTIG/GSP-2006/2007 23 . Os órgãos representativos. CC/ESTIG/GSPCC/ESTIG/GSP-2006/2007 24 . Os interesses comuns.Tema I Noções Básicas sobre Administração Pública Ao conceito de autarquia estão associados quatro elementos: O território. O agregado populacional. Os órgãos das autarquias locais são eleitos por eleições livres pelas respectivas populações.Tema I Noções Básicas sobre Administração Pública O território autárquico é uma parte do território do Estado a que se chama circunscrição administrativa. o dever de pagar impostos e o direito de voto. Os membros da população de uma autarquia possuem certos deveres e direitos. como por exemplo. O território identifica a autarquia local e define a respectiva população com interesses que irão ser prosseguidos pela autarquia. CC/ESTIG/GSPCC/ESTIG/GSP-2006/2007 25 . O art. O facto dos interesses locais serem diferentes dos interesses gerais da colectividade nacional é que justifique a existência das autarquias locais cuja actuação se desenvolve ao lado do Estado que cobre a totalidade do território. os municípios e as regiões administrativas. ele é o seu substrato humano.º 236 da CRP define que no sistema Português de autarquias locais existem as freguesias. É através do agregado populacional que os interesses a prosseguir pela autarquia são definidos. As entidades públicas devem ser geridas de maneira que possam utilizar os fundos públicos da melhor forma. eficiência e economia.Tema I Noções Básicas sobre Administração Pública Princípios a respeitar na Gestão Pública: Principio de eficácia. os elementos que gerem as entidades públicas devem ser responsáveis por uma gestão prudente e eficiente dos fundos que lhes foram confiados e devem apresentar contas dessa mesma gestão. Principio da responsabilidade. CC/ESTIG/GSPCC/ESTIG/GSP-2006/2007 26 . A responsabilidade da gestão e do controlo devem estar claramente definidas. A prestação de contas e de resultados deve conter informação adequada. Os fundos públicos devem ser geridos com o máximo de esmero. Os gestores devem criar sistemas de informação convenientes que permitam o controlo e avaliação da sua gestão.Tema I Noções Básicas sobre Administração Pública Assim. A gestão de fundos públicos deve estar submetida ao cumprimento da legalidade. CC/ESTIG/GSPCC/ESTIG/GSP-2006/2007 27 .
Report "Tema 1 - Organização Administrativa do Estado"