http://www.socius.es [email protected] Titulo: Un marco para el análisis de las políticas públicas: características y elementos definitorios del modelo de las corrientes múltiples de J. W. Kingdon Autor: Juana María Ruiloba Núñez Investigadora Dpto. Ciencia Política, UAM [email protected] Número Revista Ciencias Jurídicas y Sociales: Número 3, abril 2007 --Citar nombre del autor y publicación-- ........3.................................................................1..............2........2 2...... La ventana de oportunidad 4.....................2.3..............Procesos de formación de la agenda y especificación de alternativas 3...3.1............................1..1....................... Corriente del problema 3....Factores que propician la visibilidad de los problemas 3..13 1 .......................................... Participantes 3..... Corriente de solución 3.3...........2 3........Definición de los problemas 3....2.. BIBLIOGRAFÍA.....3......................................................13 5..3.................... CONCLUSIÓN..............................4 3........................... UN MODELO TEÓRICO: EL MARCO DE LAS CORRIENTES MÚLTIPLES...........4................ SUMARIO 1.........3.... CONSIDERACIONES GENERALES....................... INTRODUCCIÓN..... Corriente política 3.... INTRODUCCIÓN El análisis de las políticas públicas es una disciplina en auge. especificación de las alternativas de solución al problema público definido. KINGDON (1995) particularmente útil cuando el análisis trata de profundizar en el estudio de la formación de la agenda pública y de los mecanismos que llevan a la toma de decisiones políticas por parte de los actores gubernamentales. 2.1. conceptos y estrategias que intentan mejorar la calidad del proceso de transformación de recursos en impactos” (TAMAYO. nos acercamos al mundo a través de “unas lentes” (marcos analíticos). KINGDON? Hasta recientemente. Tal complejidad nos lleva a intentar buscar algún camino que nos permita simplificar la realidad y nos facilite su comprensión. W. Por tanto. en un momento determinado. decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que. adopción de una de ellas. CONSIDERACIONES GENERALES Las políticas públicas se pueden definir como “el conjunto de objetivos. La razón por la que analizar la política atendiendo a un marco teórico se debe a que partimos de la idea de que estamos ante un proceso extremadamente complejo en el que influyen gran cantidad de factores. Se considera a la política pública como un proceso en el que se incluyen al menos las siguientes fases: construcción de la agenda. ¿Por qué hemos elegido el marco analítico propuesto por J. En el presente documento profundizamos en la descripción de uno de estos marcos el llamado “de las corrientes múltiples o de la ventana de oportunidad” elaborado por J.W. el marco teórico de las etapas de la política ha sido el más utilizado en esta subdisciplina. Muchas son las aportaciones que desde la academia buscan elaborar basamentos teóricos que faciliten el entendimiento de los diversos aspectos de las políticas públicas concretas. el análisis de políticas públicas se presenta “como el conjunto de técnicas. 1997). 2 . los ciudadanos y/o el propio gobierno consideran como prioritarios”. implantación de la alternativa seleccionada y evaluación del proceso. que nos llevaran más allá de las percepciones o intuiciones permitiéndonos interrelacionar variables e incluso proponer nexos causales (SABATIER. 1999). Para ello. 1 KINGDON (1995) adapta y revisa el modelo “papelera” que fue desarrollado por Cohen. Identificar los aspectos más relevantes de los problemas políticos y las características esenciales de la vida política. Su problema o limitación fundamental es que a pesar de que ordena la realidad no la explica. ya que las fases se analizan de manera individualizada e inconexa y. la teoría del equilibrio con cambios puntuales (BAUMGARTNER y JONES). March y Olsen en 1972. la teoría del neoinstitucionalismo histórico (IMMERGURT) y tantas otras. A ello se une el ser un instrumento de fácil uso dado que se basa en la división de la política en fases y en el análisis de los elementos que inciden en cada una de las mismas. todos los marcos analíticos o modelos conceptuales para el análisis de las políticas públicas nos sirven fundamentalmente para: Simplificar y clarificar nuestro conocimiento sobre la política pública. Como afirma DYE (1992) en “Understanding Public Policy”. Ante la constricción anterior comenzó a extenderse el diseño de otros marcos teóricos y otras explicaciones más completas. más sofisticadas y más explicativas de la realidad como: el marco de las coaliciones promotoras (SABATIER y JENKINS- SMITH) la teoría de la difusión de la política (BERRY). en consecuencia. la teoría del neoinstitucionalismo racional (SCHARPF).Figura 1. Las fases de la política pública Identificación Elaboración Elección de y definición de alternativas una alternativa del problema de solución (decisión) retroalimentación Evaluación de Implantación la política de lo decidido La mayor ventaja de considerar la política como un ciclo es la sencillez del esquema interpretativo. nos encontramos ante la imposibilidad de explicar el proceso completo de la política. el marco de las corrientes múltiples (KINGDON) 1 . 3 . incluyendo elementos de otros modelos pero siguiendo de forma general la lógica del primero. -dejando a un lado la implantación y la evaluación-. nos centramos en adelante en él. esto es. 1992 3. los “actores” y los “procesos”. centrándose en el estudio de dos factores. Explicar la política pública e intentar predecir sus consecuencias. UN MODELO TEÓRICO: EL MARCO DE LAS CORRIENTES MÚLTIPLES La construcción del marco conceptual de las corrientes múltiples es el objetivo central del trabajo de KINGDON en “Agendas. En esta obra. la definición del problema. como elementos determinantes en los que apoya su análisis. Figura 2: Una fórmula: elementos definitorios del modelo de Kingdon DECISIÓN = f (participantes. 3. 4 . procesos) Fuente: KINGDON. Dada su variedad podemos señalar. Participantes Es coherente iniciar la explicación centrándonos en los participantes que influyen y construyen la política. la especificación de las alternativas de solución y la decisión. Las siguientes páginas están dedicadas a la exposición del modelo resumido en la fórmula siguiente.1. el autor parte de los resultados de una investigación en el campo de las políticas públicas de salud y transportes del Gobierno Federal de los EEUU. de manera general. Con este propósito y considerando que el marco de las corrientes múltiples es nuestro objeto de estudio en este momento. Alternatives and Public Policies” (1995). El modelo que diseña se circunscribe a las primeras fases del proceso de la política. Incrementar nuestro entendimiento de la política pública enseñándonos a discernir entre lo importante y lo accesorio. que le permiten generalizar y llegar a una serie de conclusiones sobre la formación de cualquier política. los parlamentarios y los altos cargos de la administración y algunas otras personas y grupos estrechamente relacionados con ellos. Lo haremos distinguiendo entre los que están dentro y fuera del Gobierno. Cargos de designación política. más aún en abstracto. Partidos políticos. aunque algunos de ellos influyan más en la arena política y otros más en la creación de ideas y propuestas. Procesos de formación de la agenda y especificación de alternativas Más allá de los actores involucrados. KINGDOM diferencia entre agenda de Gobierno y agenda 5 . Medios de comunicación. ya que. el de agenda. prestan atención en cada momento. no todos tienen el mismo poder. Grupos de interés. Antes. La agenda esta formada por la lista de temas o problemas a los que los responsables del Gobierno. 3. es preciso proceder a la aclaración de otro concepto. Todos pueden ser fuente de alternativas y todos tienen intereses prioritarios que desean introducir en la agenda política. además de por los recursos que es capaz de movilizar para sustentar su posición y en la fuerza con la que podría bloquear un posible cambio de la política pública. Burócratas Consultores. no obstante. pero sirven de sustento para la posterior jerarquización cualitativa de la importancia de los participantes de un política pública concreta. influencia o capacidad de ser escuchados y de actuar. Tabla 1: Los actores Dentro del Gobierno Fuera del Gobierno Representantes electos.2. Investigadores. Académicos. Otras Administraciones Públicas. La importancia de cada uno se mide en función de si ejerce influencia en la agenda.aquellos que suelen intervenir. Algunos de estos indicadores son difíciles de medir cuantitativamente. en la generación de alternativas o en ambos procesos. es esencial determinar cuales son los mecanismos que dan lugar a la configuración de la agenda y a la determinación de las alternativas. Son distintos. Un conjunto de acontecimientos políticos que aumentan las probabilidades de que se produzca una decisión política. (AGUILAR. Corriente de solución. Corriente política (en el sentido de politics) Estas tres corrientes se relacionan con los siguientes tres procesos: El proceso de construcción y de reconocimiento social de un problema. KINGDON divide el proceso dinámico de formación de la agenda teniendo en cuenta también la existencia de dos tipos –con características más propias con la lógica interna de su modelo-. El proceso de la elaboración de una serie de alternativas de intervención o solución. Corriente de problema. a la vez que una acumulación gradual de conocimiento y perspectivas entre los especialistas de una determinada área que impregne a la comunidad para que a través del proceso político impacte en la transformación de un tema dado. Y se plantea la famosa dicotomía entre agenda sistémica y gubernamental. solución y política). funcionan de forma independiente. La agenda gubernamental es la lista de temas a los que los miembros del Gobierno prestan atención. las corrientes están separadas: se ven gobernadas por diversas fuerzas. en su interior se tienen en cuenta diferentes consideraciones. 2 Tradicionalmente se recurre a las definiciones de formación de la agenda de autores como COBB y ELDER: “la formación de la agenda es el proceso a través del cual ciertos problemas o cuestiones llegan a llamar la atención seria y activa del gobierno como posibles asuntos de la política pública”.decisional 2 . Se debe producir la constatación efectiva de la existencia de un problema. y la agenda de decisión está formada por aquellas cuestiones de la agenda gubernamental que son más prioritarias o se encuentran “más cerca” de la decisión. los estilos de participación y los fines últimos se constituyen con lógicas independientes. 6 . Aunque los actores participantes en el juego se vean afectados por los tres procesos y existan elementos de conexión. y que podemos materializar en tres corrientes de procesos. Cada una de las tres corrientes (problema. Ahora centrémonos en identificar y conocer la lógica inherente a los tres procesos que afectan a la constitución de la agenda. 1996). Administraciones u otros organismos. Las administraciones. Tales factores son los siguientes: Indicadores: Los problemas a menudo se muestran a partir de indicadores.1. Estudios específicos realizados por Universidades. 7 . que resulta ser un momento crucial para la introducción de cambios en cualquier política. pueden precipitar la acción (o la inacción) en un momento dado.. porcentaje de afectados. estudios de caso. no obstante. Crisis y accidentes: Determinados acontecimientos trágicos o sorpresivos pueden propiciar la atención de los decidores públicos. se obtiene valiosa información para perfeccionar la futura redefinición y aplicación de la política. A través de ellos suele ser más fácil lograr hacer manifiesta una situación. Un accidente aéreo. La coincidencia en el tiempo de las tres corrientes (streams) abre lo que KINGDON llama ventana de oportunidad (policy window). 3.1.2. se ven obligadas a atender a algunos y a ignorar al resto.). por razones presupuestarias. A través de la evaluación. etc.2. el brote de una enfermedad infecciosa. reclamaciones o del simple día a día de los programas de forma más informal. Los indicadores no sólo reconocen un hecho sino que se convierten en muchas ocasiones en parte esencial para la interpretación del mismo. incidencia.1. ya sea. 3. Factores que propician la visibilidad de los problemas Normalmente se observa cómo gracias a determinados factores algunos problemas consiguen captar la atención pública y se ven reforzados. un huracán. Retroalimentación: Los responsables políticos y técnicos de la Administración continuamente reciben información sobre las incidencias acaecidas en los programas ya existentes. ya sean cuantificables o no (tasa de desempleo. observaciones sistemáticas.. por falta de información o por otras cuestiones. Corriente del problema Multitud de problemas pueden capturar la atención pública. Definición de los problemas Como hemos añadido antes. no es “apropiado para la acción gubernamental” según la mayoría. los problemas no son solamente condiciones y acontecimientos externos. símbolos y valores profundos pueden dominar la atención de los actores implicados en la política actuando como refuerzo en la inclusión de un tema en la agenda o como impulsor de la importancia del mismo dentro de ella. El presupuesto se convierte. W. Pero. Para J. Lo que generará expectativas favorables a la implicación de los poderes públicos que sienten que deben solventar ese problema. cuando a pesar de que algunos creen que es un asunto relevante. un tema puede ser considerado solamente como una condición. no llegando a conseguir el status de problema. en un elemento central ya que pude suponer un límite (obliga a reducir el coste de algunas propuestas e incluso a ignorar algunas dado su coste prohibitivo) o convertirse en promotor (impulsa a algunos temas a lo más alto de la agenda gubernamental). ¿cómo las condiciones se convierten en problemas? Simplemente con el deseo o la creencia de que es necesario hacer algo. ya que se trata de un asunto lo suficientemente importante como para merecer una partida presupuestaria. 3. De hecho. Los factores anteriores además deben ir acompañados por creencias que favorezcan el refuerzo de la percepción preexistente o la idea previa de la necesidad de ocuparse de ese tema.2.1. Algunas experiencias. hay una serie de indicadores que nos sirven para confirmar que una condición se ha convertido en problema. Más aún. KINGDON “querer hacer” es suficiente. La transformación se acelera gracias a: Valores: En la definición de los problemas son importantes los intereses de los actores y la concepción que cada uno tenga del estado ideal de las cosas. El mero 8 . regiones o naciones). Que no exista una solución o no sea el momento político oportuno no impide que el problema permanezca latente si en verdad se tiene el convencimiento de que debemos actuar sobre él. sino que también están constituidos por elementos perceptivos e interpretativos. Comparaciones: En ocasiones solemos hacer comparaciones de nuestra situación respecto de la de otros (entre grupos de personas. a menudo.2. para obtener una solución viable es necesaria la conjunción de varios elementos. J. miembros de una ONG. Algunas perduran. Según el marco de KINGDON. por ejemplo. Este proceso es el que hace posible que las ideas que cumplen una serie de requisitos se mantengan vivas y permanezcan a lo largo del tiempo. KINGDON acerca esta explicación al plano de la política que nos ocupa.2. Son investigadores. ser elegidos o designados. considerar la movilidad de las personas con una minusvalía física como una cuestión de accesibilidad es diferente de definir el problema entendiéndolo en términos de integración. Comunidades de expertos: Las denominadas policy communities están compuestas por los especialistas y expertos en un tema determinado. Categorías: La categorización de los asuntos políticos puede determinar la definición del problema y por ende variará las posibilidades de solución. Multitud de ideas y propuestas son posibles y se van conformando en las comunidades de expertos. Corriente de solución El proceso de elaboración de alternativas se asemeja al proceso biológico de selección natural (primeval soup). a la espera de beneficios en el caso de que se adopte la solución 9 . se combinan con otras.2. energía y reputación) para la promoción de una solución. pero a ellas corresponde la preparación (softening up) de las ideas y soluciones que serán discutidas posteriormente en la arena política. Pueden pertenecer al gobierno o no. hecho de encontrarse rezagado en dicha comparación suele ser suficiente para construir un problema. encargados de planificar y evaluar presupuestos. Pueden compartir planteamientos o estar fragmentadas. Pese a tener diversos orígenes lo que les define es que invierten una gran cantidad de recursos (tiempo. etc. Empresarios de la política: Los emprendedores o empresarios de la política son aquellas personas que defienden una idea de forma activa y presionan para introducir una solución al problema. De este modo. ser profesores universitarios. académicos. dinero. W. formar parte de un grupo de interés o de una consultoría. 3. consultores. sobreviven y prosperan mientras que el resto languidecen o simplemente desaparecen. De este modo. las campañas. los movimientos en la distribución de partidos o en la ideología predominante en el Congreso. En el marco teórico con el que nos enfrentamos. Está compuesta por: el clima en la opinión pública. KINGDON enumera algunos de los factores que constituyen la dinámica y las reglas inherentes a esta corriente: Clima político: Es una noción amplia que se sustenta en ideas. que promueven. influencia o estrategia. Del gran número de posibles alternativas inicial. cuando la audiencia está receptiva es más fácil 10 . las ideas fluyen. se perfeccionan o se adormecen a la espera de mejores tiempos. los resultados de las elecciones. Corriente de la política Fluye independientemente como las otras dos corrientes.3. y desestimamos la importancia de los contenidos. La presión política pero también “la sustancia” de las ideas son dos de los elementos que llevan a los temas a estar en los puestos relevantes de la agenda. Ideas: Las ideas importan. valores aceptables (coherentes con las visiones de políticos. eliminación de inconsistencias que faciliten la implantación). especialistas y comunidad) y costes razonables de las alternativas. Cuando hablamos entonces de política en este contexto. Más aún. nos estamos refiriendo a su acepción más específica de “juego político”. los movimientos de los grupos de interés. pensamientos comunes y direcciones percibidas a las que tiende la opinión pública. aunque también se concibe la promoción de iniciativas solidarias y de valores sin esta compensación.2. Muchos actores sienten que en ocasiones el clima político tiene importantes consecuencias. 3. el proceso de selección que estamos describiendo lleva a la determinación de una serie de criterios sin los cuales la pervivencia de las ideas no está garantizada y que se resumen en factibilidad técnica (viabilidad técnica. se pasa a una lista corta de propuestas que pueden ser seriamente consideradas. A veces estamos demasiado preocupados por las nociones de poder. etc. van y vienen. los cambios en las administraciones y en los gobiernos. La ventana de oportunidad Hemos considerado hasta ahora un sistema fluido en el cual. En otros casos es una unión parcialmente accidentada o imprevista. la posible aparición de la ventana de oportunidad. 1995). hay una renovación del partido en el poder o la percepción de un colapso inminente en un sector de la economía. afectan al contenido y continente último de la corriente política. Al igual que puede ocurrir con la alineación de planetas (KINGDON. de manera independiente y de acuerdo a dinámicas diversas. en los Ministerios o el personal de elite de la Administración pueden abrir la oportunidad a nuevas propuestas. En conclusión. normas y dinámicas es el segundo elemento a tener en cuenta. aunque en menor medida. los cambios en algunos escaños del Congreso. por lo que se puede predecir. 3. En cambio los promotores de ideas que no tienen el favor de la opinión pública se ven abocados a esperar una mejor oportunidad. El equilibrio o la oposición de las propuestas presentadas por los diversos participantes de este juego. la corriente política es una importante promotora o inhibidora de la agenda de decisión. E incluso. Al momento crucial en el que se produce la coincidencia en el tiempo de maduración de estas tres corrientes se le denomina ventana de oportunidad. impulsar nuevas propuestas.3. solución y política. El papel de los emprendedores de la política vuelve a ser de 11 . se desarrollan las corrientes de problema. Los empresarios políticos y los defensores de propuestas específicas deben de aprovechar el corto espacio de tiempo del que disponen. el apoyo a los programas existentes o su rechazo a través de un duro trabajo de lobby. su estructura. Un cambio de Gobierno puede tener poderosos efectos en la agenda. Organización de fuerzas políticas: La arena en la que se organizan las fuerzas políticas. En ciertos casos las políticas siguen ciclos. en cierto modo. la apertura de la ventana supone una oportunidad para la acción poco frecuente. Gobierno: La influencia y el poder determinante del Gobierno en la formación de la agenda y en la priorización de temas sobre los que actuar es inequívoca. la presencia de un emprendedor hábil. A veces. En resumen. Por lo tanto. Actúan no sólo como promotores de una solución – como anteriormente explicitábamos en la corriente de soluciones.gran relevancia en este momento. poniendo de relieve la importancia de ciertos indicadores y favoreciendo la atención de la opinión pública como manera de incorporar sus propuestas a lo más alto de la agenda. el cambio en el entorno político y la emergencia de una solución viable. si no hay emprendedor que tome la causa.sino que también intervienen impactando en la corriente de los problemas como impulsores de ciertas definiciones de los temas –y no de otras-. -es el momento propicio que estaban esperando-. Figura 3: Modelo Conceptual de las Corrientes Múltiples de KINGDON corriente problema corriente VENTANA solución DE OPORTUNIDAD corriente política A esto hay que añadir que la ventana de oportunidad se abre con un porcentaje muy elevado de éxito cuando se combina la presión de un problema. con destreza en la negociación y con conexiones políticas relevantes puede anticipar la apertura y favorecer la probabilidad de acoplamiento de las corrientes separadas. Más allá de su fundamental misión en la preparación del proceso. los empresarios de la política vuelven a reaparecer cuando la ventana de oportunidad se abre. la impulse y la haga suya es muy difícil que se dé la combinación cuando la ventana de oportunidad se abra. aplicable y aceptada. pero la probabilidad de decisión es dramáticamente superior si se da una alternativa de solución adecuada. 12 . la emergencia de un problema acuciante y un cambio en la administración pueden por sí mismos estructurar la agenda. (1997): “El análisis de las políticas públicas” en BAÑÓN. Alternatives.). Madrid: Alianza. L. 13 . (1996): El estudio de las políticas públicas. TAMAYO SÁENZ. La Nueva Administración Pública. M. and Public Policies. (1992): Understanding Public Policy. New Yersey: Prentice Hall Inc. Boulder: Westview. R y CARRILLO. DYE. F.) (1999): Theories of the Policy Process. (ed. Englewood Cliffs.. New York: Harper Collins.2ª ed. México: Ángel Porrúa. El marco teórico analizado en este documento puede ser utilizado como andamiaje analítico para sustentar y explicar las relaciones causales y la conexión entre los diversos componentes que definen y componen cualquier política pública que nos ocupe. (1995): Agendas. SABATIER. 10ª ed. KINGDON. A. E. J. BIBLIOGRAFÍA AGUILAR VILLANUEVA. R. El objetivo de este texto era deshilar cada uno de sus elementos para permitir un conocimiento más profundo de los entresijos de este modelo para su posterior uso. CONCLUSIÓN Como se suele afirmar reiteradamente el proceso por el que se forman las políticas públicas se caracteriza por su complejidad. T. 5.4. W. P. (comp.
Report "Rubeola Nuñez Modelo de Las Corrientes Multiples de Kingdon"