Facultad de Ciencia Políticay Relaciones Internacionales Decano Franco Bartolacci Vicedecano Héctor Molina Secretaria Académica Sabrina Benedetto Sub Secretaria Académica Julieta Cortés Secretaria de Investigación y Posgrado Claudia Voras Sub Secretaria de Investigación y Posgrado Valeria Sassaroli Secretaria de Planificación y Gestión Institucional Cintia Pinillos Secretario de Comunicación y Gestión de Medios Edgardo Toledo Secretaria Estudiantil Lucila Dattilo Secretaria de Extensión María Inés Suidini Sub Secretaria de Extensión Paula Contino Secretaria Financiera Nadia Amalevi Secretaria de Relaciones Institucionales Cecilia Ruberto Escuela de Ciencia Política María Gabriela Benetti Escuela de Comunicación Social Elizabeth Martínez de Aguirre Escuela de Relaciones Internacionales Gustavo Marini Escuela de Trabajo Social María Eugenia Garma Comité Asesor Hugo Quiroga Osvaldo Iazzetta Gladys Lechini Susana Frutos Alicia González-Saibene Anabella Busso María Eugenia Schmuck Marcelo Cavarozzi Waldo Ansaldi Manuel Antonio Garretón Martin D´Alessandro Miguel de Luca Comité Organizador Cintia Pinillos Sofía Perotti María de los Ángeles Zayas Edgardo Toledo Nadia Amalevi Sabrina Benedetto Claudia Voras Lucila Dattilo Valeria Sassaroli Julieta Cortés Cecilia Rubio Gisela Pereyra Doval Andrea Calamari Valeria Miyar Alejandra Pereyra María Carreras Julieta Rucq Clarisa Ramachotti Tomás Mottironi Germán Villareal Diego Guevara Federico Farre Gisela Macedo Rita Grandinetti Alberto Ford Gisela Signorelli Marco Iazzetta Mercedes Betria Beatriz Porcel Mariano Sironi Alicia Villamajó Florencia Rovetto Betina Rosinvalle María de los Ángeles Dicapua Melina Perbellini Comité Organizador Estudiantil Coordinadores Comité Estudiantil Milocco, Mailén Noelia Timó, Dafne Celeste Coordinadores Comité de Prensa Amatta, Juan Manuel Doval, Tomás Acedo, Matías Albini, Agustín Agüero Regina Arrieta, Ailén Bacciadonne, Franco Balmaceda Clavel, Enrique Barra, Daiana Bendayan, Naila Buzzano, Lucio Cardinales, Gastón Catalano, Fátima Ciliberti, Fernanda Coduri, Yael Costello, Mariano Cusumanos, Florencia D´Aló, Pilar Del Arca, Guadalupe Deutsch, Verónica De Zan, Juan Luis Di Lenarda Pierini, Juan Pablo Doval, Tomás Espinoza, Julieta Felitti, Martin Furlotti Barros, Mariano Garavaglia, Giuliana García Scavuzzo, Álvaro Graziano, Belén Gutiérrez, Andrés Gutierrez, Maria Hummel, Ianara Kinderknecht, Agusto Manso, Victoria Mántaras, Martina Marcaida, Paulina Martinez, Sabrina Martinez Prieto, Laura Mondelli, Celina Musto, Victoria Nieva Atrib, Juan Pasqualis, Liza Peñaranda, Javier Pereyra, Magalí Rocío Ponchon, Leandro Procicchiani, María Florencia Rivet, Agustina Rubinich, Greta Serrat, Ana Simonetta, Juan Cruz Schwarzstein, Julia Schroether, Boris Secchi, Federico Serra, Belén Silva, Carolina Sullivan, Lucía Terzagui, Mercedes Traverso, Juan Ignacio Valenzuela, Ana Eugenia Vallejo, Facundo Velazquez, Ukay Vernetti, Carla Verón, Damián Villar, Belén Ayechú Viola, Natalia Gisel Zarzur, Ignacio Zurita, Virginia Belén 19 El Congreso El Congreso sobre Democracia es un tradicional encuentro académi- co que desde 1994 se realiza cada dos años en la ciudad de Rosario, Argentina, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relacio- nes Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. A veinte años de aquel primer Congreso sobre Democracia, la Facultad se prepara para recibir a cientos de expositores nacio- nales e internacionales que se dan cita para debatir en torno a los escenarios actuales y futuros de las democracias latinoamericanas, en el marco de paneles, mesas redondas, simposios, presentaciones de libros y revistas científcas y numerosas mesas de ponencias. Dada la relevancia académica y política que ha ganado a lo largo de sus primeras diez ediciones, el Congreso ha recibido, así, la visita de prestigiosos académicos, líderes políticos y autoridades de las distintas escalas gubernamentales, como también de destacados comunicadores y periodistas. Otro rasgo distintivo del Congreso es la participación masi- va de estudiantes de nuestro país y la región, quienes se han apro- piado del evento como un espacio de socialización académica, con instancias para compartir y debatir sobre sus propias experiencias y producciones, así como para conocer personalmente y escuchar a referentes centrales para su formación. La consigna En esta oportunidad, la consigna del Congreso es “Entre el malestar y la innovación. Los nuevos retos para la democracia en América Latina.” La democratización es un proceso dinámico que siempre permanece incompleto y no reconoce un punto de llegada. Por el contrario, se trata de de una búsqueda sin término que persigue un horizonte móvil. La apuesta por la democracia requiere un perma- nente compromiso cotidiano para profundizarla y expandirla y exige renovar los desafíos para evitar su declive y vaciamiento. Su perma- nencia no está asegurada de antemano y está expuesta constante- mente al riesgo de inversión, de desdemocratización. El escenario internacional de estos últimos años nos ilustra sobre procesos relacionados con la democracia que se mueven en direcciones opuestas y nos muestran que el entusiasmo de algunas experiencias convive con marcados signos de agotamiento y ma- lestar en sociedades que perciben los límites de los procedimientos democráticos para procesar los desafíos de un mundo globalizado. El Congreso se presenta entonces como un ámbito de discu- sión académica, pero también política, para problematizar y debatir acerca de los límites y las tensiones de la democracia, los “malesta- res”, así como las estrategias posibles e innovadoras para profundi- zarla y mejorarla, atendiendo al desarrollo, la inclusión y el respeto a los derechos humanos, a partir del reconocimiento de la comple- jidad y diversidad de su despliegue en el escenario latinoamerica- no. Un escenario atravesado por temporalidades e historias tan di- versas, donde América Latina se presenta celebrando tres décadas de inédita continuidad democrática, con luces y sobras, marchas y contramarchas pero mostrando que la democracia es hoy un valor compartido por sus sociedades que se apropian de las herramientas que ofrece para expresar sus demandas e inscribir nuevos derechos. La institución organizadora La Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario cuenta con una vasta trayectoria académica y reconocimiento público. También es manifesto su com- promiso institucional con la consolidación de la calidad democrática y con la construcción de canales de diálogo entre la Universidad y los actores sociales, políticos y gubernamentales. Su oferta académica está compuesta por cuatro carreras de grado que son las Licenciaturas en Ciencia Política, Comunicación Social, Relaciones Internacionales y Trabajo Social. Asimismo, la casa presenta una importante oferta en materia de posgrado, con Espe- cializaciones, Maestrías, y Doctorados vinculados con aquellas dis- ciplinas. La Facultad cuenta también con un Instituto de Investigacio- nes, en el que desarrollan sus actividades investigadores y becarios del Consejo Nacional de Investigaciones Científcas y Tecnológicas (CONICET) y del Consejo de Investigaciones de la UNR y del Progra- ma Nacional de Incentivos a la Investigación. El Instituto nuclea a dis- tintos Centros de investigación que orientan sus investigaciones en distintas áreas de las Ciencias Sociales. En 2013, la Facultad cumplió 40 años y lo festejó con diversas actividades académicas y sociales, de las que participó la comunidad educativa en su conjunto. Entre el malestar y la innovación: los nuevos retos para la Democracia en América Latina Trabajo preparado para su presentación en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014 La estrategia energética externa de Rusia entre 2003-2012. La proyección asiática como alternativa a la cooperación energética con Europa Lic. Ana Lucía Mucci
[email protected] – UNR Área temática: Política Internacional Abstract El trabajo posee una impronta descriptiva en el cual se sustenta una hipótesis general. La misma sostiene que la estrategia energética externa de Rusia para el período 2003- 2012 logra instrumentarse mediante dos esquemas de cooperación energética. Por un lado, un modelo mantenido con Europa, mercado tradicional de hidrocarburos rusos, mientras que por otro lado se proyecta otro esquema alternativo en Asia. Para dar sustento a dicha hipótesis se describen las características principales de la estrategia energética externa rusa, seguido por un relevamiento de las particularidades que hacen que los esquemas se diferencien entre sí. This is descriptive work based on a general hypothesis. It supports that the external energy strategy of Russia for the period 2003-2012 is executed mainly by two cooperation schemes. On one side, a scheme is linked to Europe, Russian traditional energy market, while on the other side the second cooperation model is held with Asia. In order to back up the hypothesis, the main characteristics of the Russian external energy strategy are described, followed by a detailed statement of the features that make a contrast between the two schemes. 2 La estrategia energética externa de Rusia entre 2003-2012. La proyección asiática como alternativa a la cooperación energética con Europa Características principales de la estrategia energética externa de Rusia La producción energética es sumamente relevante para la economía rusa ya que es la principal actividad económica del país y constituye más del 30% del PBI. El objetivo estratégico de la política energética externa es justamente consolidar la posición rusa en los mercados de gas y petróleo. La importancia del sector energético en Rusia quedó evidente luego de la crisis económica que atravesó el país en 1998, a pesar de que el nivel de actividad haya sido muy bajo en esos años en comparación con la era soviética. En 1996 se produjeron sólo 6 mb/d (millones de barriles por día) mientras que el punto máximo de producción petrolera durante el período soviético fue de 11.4 mb/d en 1987 (GUSTAFSON, 2012). Sin embargo, el sector se recuperó hacia 1999, “gracias al aumento de los precios del petróleo que se triplicaron entre enero de 1999 y septiembre de 2000” 1 los importes del crudo han ido en alza al igual que la producción de hidrocarburos en Rusia, tal es así que este aumento en ambos sentidos permitió que la nación supere la crisis de 1998 (ZUBELZÚ, 2008: 6). Debido a la relevancia de la actividad energética, el gobierno, a través del Ministerio de Energía, elaboró una Estrategia Energética rusa para el período 2003-2012 y luego será modificada en 2009, extendiéndose al 2030. En este documento oficial se hace referencia a la arista externa de dicha estrategia. Es por ello que en este apartado se describen las características principales de la proyección externa de la estrategia energética de Rusia en el período 2003-2012. En primer lugar, las condiciones geográficas excepcionales con ricos yacimientos de gas y petróleo. Las enormes reservas 2 , muchos de ellos exploradas pero no explotadas aún, han permitido a Rusia mantener un nivel de producción importante a escala global. En este sentido, resulta central la relevancia que tiene la planificación estatal plasmada en el documento Estrategia Energética en base a estos recursos excepcionales con el fin de consolidar y aumentar la actividad del sector dado que es el más importante de la economía rusa. Según un informe de la British Petroleum (2010), Rusia se convirtió en el mayor productor de petróleo en 2009 con un total de 10,032 miles b/d (barriles por día), es decir, el 12,9% mundial. En lo que respecta al gas natural, ese mismo año producía un total de 527.5 bmc, el 17,6% de la producción mundial. La mayor parte de la energía producida fue y es destinada a los mercados internacionales y se estima que para 2030 seguirá siendo el mayor exportador de gas y petróleo de manera combinada. En segunda instancia se observa una tendencia a la concentración del poder político por parte del gobierno ruso y el despliegue de un nacionalismo de tinte económico. Ellos se han visto reflejados en el proceso de renacionalización del sector energético iniciado con la primer administración de Putin junto con la extensión de la red de ductos bajo el mando de empresas estatales y la proyección externa de la Estrategia Energética fortalecida por la internacionalización de las compañías más importantes del sector, entre ellas las de rectoría estatal. Con el inicio de la administración de Putin se inaugura 1 El barril de petróleo Brent cotizaba en USD10 a fines de 1998, mientras que a principios del 2000 su precio rozaba los USD25, es decir un aumento de 150%. 2 Posee 1/3 de las reservas globales de gas natural y 1/10 de las de petróleo. 3 el proceso de reestatización en 2003 3 en el que se redefine el rol del Estado en el sector y de su relación con las empresas privadas. Para llevar a cabo el proceso “el Estado se ha servido de todos los instrumentos a su alcance: políticos, jurídicos, legislativos y técnicos, pero tampoco ha dudado en llevar a cabo acciones que podrían bordear la legalidad e incluso incluir el chantaje. Como resultado del proceso, el Estado ruso ha vuelto a desarrollar un rol principal en el sector energético” (SÁNCHEZ ORTEGA, 2011: 275). En el mismo año que se inicia el proceso de renacionalización, el Ministerio de Energía de la Federación Rusa elaboró su primer Estrategia Energética hasta el 2020. El principal objetivo de la misma establecía alcanzar una nueva calidad en combustibles y del complejo energético y un mayor crecimiento de la competitividad en la producción y servicios en el mercado mundial de las empresas rusas. Este mayor dominio sobre la producción se refuerza con el control centralizado por parte del Estado de la red de oleoductos y gasoductos. Desde el Kremlin se considera que mantener este control para garantizar el abastecimiento energético a sus mercados más importantes es fundamental para su seguridad energética. Por esa razón no resulta un detalle menor que sean las empresas de rectoría estatal 4 quienes controlen el tránsito de gas y petróleo en territorio ruso y, a su vez, sean quienes promuevan y concreten proyectos a nivel internacional, favoreciendo su expansión externa. Las empresas rusas productoras de gas y petróleo han logrado internacionalizarse respondiendo al objetivo que se planteó en la Estrategia Energética 2003-2020 de mejorar la inserción en los mercados internacionales. A través de la internacionalización de empresas como Gazprom, Rosneft, LUKOIL, TNK-BP el Estado ruso ha podido consolidar la proyección externa de su Estrategia Energética. Estas características, a su vez, están condicionadas a un factor de índole coyuntural relacionado con la necesidad de modificar la Estrategia en 2009, lo cual ha sido consecuencia del contexto internacional signada por la crisis económica financiera de 2008. La recesión afectó principalmente a los países de la UE, tradicional mercado de los energéticos rusos. Por ello, ante el descenso de las exportaciones, lo cual se suma a los bajos precios del crudo, el Kremlin decidió diversificar los mercados externos para la venta de exportaciones y la búsqueda de nuevos socios para sus proyectos de exploración y explotación de hidrocarburos. Entre estos mercados alternativos figura Asia, con el que Moscú busca fortalecer no sólo la cooperación energética sino también en otros ámbitos para así evitar episodios de conflictividad como los que han sucedido con Europa. Los esquemas de cooperación de la Estrategia Energética Externa rusa: Europa y Asia La estrategia energética externa rusa tiene como principal tarea consolidar la presencia de empresas de su nacionalidad en mercados externos. En virtud de ello, se han establecido diferentes esquemas de cooperación articulados desde el Estado con diversas regiones, entre ellas Europa y Asia. Estos dos modelos son prioritarios para Moscú, dado que el mercado europeo ha sido tradicional para la venta de energía, principalmente de gas natural, mientras que el asiático surge como alternativa dentro de 3 Entre las principales empresas renacionalizadas durante la administración Putin se encuentran: Yukos que pasó a ser propiedad de Rosneft, Gazprom, Sibneft comprada por GazpromNeft, y también aumentó la participación estatal en LUKOIL y TNK-BP. 4 Los gasoductos son controlados por Gazprom bajo el denominado Sistema Unificado de Suministro de Gas y los oleoductos por la empresa estatal Transneft. 4 la estrategia de diversificación, oficialmente puesta en marcha con la Estrategia Energética rusa para el período 2009-2030. El esquema de cooperación energética con Europa El vínculo energético entre Rusia y los países de la Unión Europea (UE) ha sido muy importante durante varias décadas dentro de la política energética de Moscú y esta importancia queda reconocida en la Estrategia Energética de Rusia para el período 2003-2020. La relación está caracterizada por la interdependencia asimétrica, dado que la UE depende más de las importaciones de Rusia que ésta de las ventas a Europa. Esta situación ha quedado evidenciada en las consecuencias que tuvieron para Europa los episodios conocidos como “la guerra del gas” entre Rusia y Ucrania en 2006 y 2009. Consecuentemente la UE instrumentó una estrategia de diversificación como principio de su seguridad energética para reducir la dependencia del gas ruso. No obstante esto, la asimetría se ha ido profundizando porque la estrategia europea no ha tenido éxito. Rusia, por su parte, ha podido concretar sus proyectos de construcción de rutas alternativas con destino a Europa que eviten el paso por países de tránsito con los que existen o existieron tensiones (Ucrania, Belarús 5 y Polonia). La asimetría y la falta de armonía en los intereses en el esquema de cooperación energética entre Rusia y Europa no impiden el desarrollo de la cooperación a través de ciertos mecanismos como: los contratos de largo plazo, la construcción de gasoductos y los acuerdos de producción compartida. Más puntualmente, los avances concretos en la cooperación energética se han logrado de manera bilateral (con Alemania e Italia principalmente) y no en el ámbito regional, a pesar de los intentos de establecer marcos jurídicos y negociaciones al respecto. La complejidad para poder alcanzar afinidad en los intereses y una relación más equilibrada ha conllevado a que éste esquema de cooperación esté marcado por la tensión en el vínculo. La interdependencia está presente en las relaciones bilaterales debido a que Europa es el mercado importador de gas más grande y, de acuerdo a las estimaciones de los especialistas, lo seguirá siendo hasta 2030. Tanto es así que el abastecimiento ruso asciende a más de 1/3 del consumo total de gas, mientras que algunos países europeos dependen totalmente del aprovisionamiento de Gazprom (UMBACH, 2011). En este sentido, Europa al importar la mayor parte del gas de Rusia, “…será más dependiente y estará claramente más expuesto a los intereses del exportador” (GULLO y TUÑÓN, 2009: 178), siendo los costes también asimétricos en el caso de que no se logre negociar y coordinar políticas. Esta relación de interdependencia energética quedó evidenciada en las consecuencias directas que tuvo el conflicto por el gas entre Rusia y Ucrania. En 2006 la conflictividad entre ambos estados surgió a raíz del corte del suministro de gas a Ucrania por parte de Moscú ante la falta de pago y la negativa de Kiev de pagar precios de mercado. Ucrania respondió desviando el gas destinado a Europa para consumo interno, por lo que el viejo continente enfrentó problemas de abastecimiento de energía en pleno invierno. En 2007 y 2009 los cortes de gas por falta de pago se replicaron. Asimismo la interdependencia asimétrica se acentúa también en favor de Rusia porque este país ha hecho efectiva su política de diversificación de mercados, mientras que la 5 En 2007 Rusia y Belarús enfrentaron tensiones en sus relaciones energéticas en torno a los precios del gas. El desacuerdo llevó a la empresa belarusa Belneftekhim a cerrar el oleoducto Druzhba que transporta gas a Europa occidental. Esto provocó el corte de suministro de crudo por parte de la estatal rusa Transneft dejando sin petróleo a algunos países europeos por 3 días. Finalmente el conflicto se resolvió a través de negociaciones en las que se acordaron los precios del crudo y los derechos de tránsito (GARBE, HETT y LINDNER, 2011). 5 UE no ha logrado aún concretar alternativas viables para su abastecimiento. Hasta 2012 de todos los proyectos de construcción de ductos, sólo las propuestas rusas se han hecho realidad. El proyecto europeo Nabucco, rival del South Stream 6 , no ha dado indicios de que será posible una pronta conclusión (SOROKIN, 2013). Pese a este escenario marcado por la ausencia de armonía en los intereses entre Rusia y Europa y una vinculación energética asimétrica, se pueden identificar mecanismos que materializan la cooperación entre ambas partes: los contratos de largo plazo, la construcción de gasoductos y los acuerdos de producción compartida. Los contratos de largo plazo en la venta de hidrocarburos suelen ser de entre 20 y 25 años, lo cual en parte constituye un elemento de estabilidad y favorece el surgimiento de la confianza mutua entre las partes. Generalmente en estos acuerdos “el marco relativo de obligaciones contractuales explícitas de largo plazo de las partes involucradas, físicamente y económicamente vinculan a los actores de tal manera que no pueden ignorarlo ni romperlo” (GUILLET, 2011: 59). En este sentido, se puede decir que las partes se ven obligadas a negociar y coordinar políticas, ya que la cooperación no implica armonía de intereses sino justamente la existencia de intereses complementarios y conflictivos, y estos últimos son los que se observan de modo preponderante en el esquema de cooperación ruso-europeo. Otro mecanismo que contribuye a la materialización de la cooperación es la construcción de un gasoducto ya que, siguiendo la teorización de Keohane y Nye (1988), la diversidad de actores intervinientes en dicho proceso implica la puesta en marcha de una multiplicidad de canales que dinamizan la relación de interdependencia asimétrica 7 . En este sentido, Guillet (2011) afirma que los actores participantes del proceso de establecimiento de un gasoducto son: el Estado abastecedor de gas, el Estado quien compra el gas, la empresa operadora del gasoducto, la compañía encargada del diseño en infraestructura, negociaciones y permisos entre gobiernos por donde pasa el gasoducto, la empresa constructora y el ente que financie el proyecto. Todos estos actores han estado presentes en la construcción del gasoducto Nordstream, por ejemplo, que ha sido una iniciativa rusa como parte de la estrategia que busca evitar atravesar territorio ucraniano para asegurar el abastecimiento de gas a Europa, principalmente a Alemania. Este proyecto “…despertó las iras de países como Polonia y los Bálticos (Lituania, Letonia y Estonia) que se dieron cuenta que perderían en el futuro importantes ingresos por ser países en tránsito…” (PROGRAMA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 2011: 225). Sin embargo, y pese a la dificultad de arribar a un escenario de plena armonía de intereses dado el complejo entramado de actores, proyectos como el mencionado son una garantía de cooperación ya que “nadie puede ganar una guerra de gas: todas las partes pierden –abastecimiento, ingresos, reputación, confianza- mientras se mantengan inevitablemente ligados mediante un gasoducto” (GUILLET, 2011: 59). 6 El gasoducto South Stream enlaza el territorio ruso con Europa del Este y desde allí al norte del continente pasando por el mar Negro. Este gasoducto es parte del sistema de gasoductos Corredor del Sur (Southern Corridor), recorre 925 km y su construcción quedó inaugurada a fines del 2012. 7 El enfoque de la interdependencia compleja de Keohane y Nye nos permite destacar que en el esquema de cooperación energética participan varios actores los cuales implican el establecimiento de múltiples canales de comunicación (KEOHANE Y NYE, 1988). En este sentido, el canal interestatal se constata en los esquemas de cooperación mediante el diálogo entre los Estados, el transgubernamental se evidencia a través de la presencia de las secretarías y ministerios que participan en dicho esquema y el transnacional está también presente debido a la participación de diversas empresas dedicadas a la producción energética. 6 Por último cabe mencionar la presencia de algunos, aunque escasos, acuerdos de producción compartida tanto en upstream como en downstream 8 , lo cual representa otro camino para aumentar la fiabilidad entre las partes (MITROVA, 02/10/08) y promover una mayor coordinación entre actores tanto públicos como privados. Dentro de estos proyectos se pueden identificar algunos acuerdos realizados entre la estatal Gazprom y sus socios europeos. La joint-venture formada para la construcción del Nord Stream constituye un claro ejemplo de cooperación energética entre Rusia y la UE, donde han participado tanto actores privados como públicos de nacionalidad alemana y holandesa 9 (SÁNCHEZ ORTEGA, 2011). Si bien al principio el proyecto generó rechazó en muchos países, principalmente en Europa central y oriental, finalmente fue apoyado por la UE bajo el auspicio de Alemania que activó su influencia en la región. Nord Stream es la única garantía de abastecimiento que se ha concretado en corto plazo y que excluye el paso por Ucrania y los países de Europa del Este, estados que no cuentan con la confianza de Moscú. Este escenario, además de dar cuenta de la puesta en marcha de un mecanismo que favorece la cooperación entre Rusia y Europa, profundiza la interdependencia asimétrica que existe entre ambos actores. Esto sumado al aumento de las ventas de gas natural ruso hacia este mercado y las estimaciones que estas seguirán en alza 10 . A contramano de la política energética común que intenta promover Bruselas, la característica de estos acuerdos es que son bilaterales, y resultan de una táctica de “divide y vencerás” llevada a cabo desde el Kremlin (GULLO Y TUÑÓN, 2009). En este sentido, dentro de los socios europeos más relevantes se encuentra Alemania con la subsidiaria de BASF, Wintershall, quien ha logrado importantes acuerdos con Gazprom. Un ejemplo de la cooperación entre los dos países fue la construcción del gasoducto Nord Stream. También estuvo presente esta compañía alemana en la construcción del gasoducto South Stream la cual en 2011 firmó nuevamente un acuerdo con Gazprom para obtener la participación del 15% (RIA NOVOSTI, 21/03/2011). Otro gran socio europeo de Gazprom es la estatal italiana Eni con quien se ha pactado un acuerdo por el suministro de gas natural hasta 2035 (GULLO Y TUÑÓN, 2009). En 2012 acordó con Rosneft la participación del 33% en el proyecto de exploración y explotación de varios yacimientos offshore en el Océano Ártico. A cambio de esta participación se ha tratado la posibilidad de que firmas rusas puedan explotar yacimientos que la compañía italiana tiene en el norte de África (KRAMER, 2012). Además de los instrumentos indicados como mecanismos de materialización de la cooperación energética, se han implementado otras medidas tendientes a favorecerla como por ejemplo el establecimiento de un marco jurídico compartido entre Rusia y la UE. No obstante, no se ha podido concretar un marco jurídico definitivo entre Bruselas y Moscú debido al desacuerdo en torno a las inversiones y el tránsito en el sector energético, lo cual impide avanzar en las negociaciones. En cuanto a las inversiones como primer obstáculo, muchos países de la UE exigen el principio de reciprocidad para que terceros países, en este caso Rusia, puedan acceder a las infraestructuras de redes (BELYI, 2009). Este requisito dificulta la llegada de Gazprom a los consumidores finales europeos. En este sentido, la Comisión Europea en 8 Dentro de la industria de gas y petróleo se le llama upstream al sector que se encarga de la exploración, perforación y extracción de petróleo o gas natural. El sector de downstream realiza aquellas actividades relacionadas a la refinación del petróleo y regasificación del gas natural así como la producción y comercialización de sus productos derivados. 9 Para Nord Stream Gazprom participó con un 51%, las alemanas Wintershall y E.ON con el 20% cada una y la holandesa NV Nederlandse Gasunie con el 9% restante (SÁNCHEZ ORTEGA, 2011). 10 En 2013 las ventas de gas a Europa aumentaron un 16% con respecto a 2012 (RIA NOVOSTI, 30/12/2013). 7 2007 propuso que las compañías de terceros países no tengan permitido adquirir el control sobre los sistemas de transmisión comunitaria, es decir sobre las redes de transmisión de energía, a menos que estén avaladas por un acuerdo entre la UE y el país en cuestión (MITROVA, 2008). Por su parte, el Kremlin ha establecido limitaciones a las inversiones extranjeras en el sector energético mediante la ley de inversiones extranjeras en áreas estratégicas y la ley de los recursos naturales del subsuelo. En lo que refiere al tránsito en el sector energético europeo como segundo obstáculo en las negociaciones, la falta de consenso gira en torno al Tercer Paquete Energético de la UE elaborado en 2009. Este regula las cuestiones relativas al transporte de gas natural que son justamente aquellas que impiden a una empresa de gas tener el control absoluto del gasoducto por el cual abastece dicha energía. Esto representa un obstáculo para que Gazprom pueda expandir su influencia en el mercado europeo ya que debe compartir los beneficios económicos con otras firmas extranjeras (BÁBICH, 2011). En resumen, el eje rector del esquema de cooperación energética entre Rusia y la UE es la interdependencia que vincula a ambos actores y esto pese a que la misma sea de tipo asimétrica, lo cual motiva el surgimiento de varios obstáculos en la relación como expresión de los intereses conflictivos existentes. Dado este contexto, Rusia y algunos estados de la UE lograron avances concretos a través de acuerdos bilaterales al tiempo que tanto Moscú como Bruselas han implementado individualmente estrategias para disminuir los niveles de asimetría. Aun así “ninguna de las dos partes es capaz de destruir la simbiosis que se ha desarrollado entre Rusia y Europa. Rusia y la UE se complementan entre sí en energía debido a su proximidad geográfica, infraestructura de transporte y vínculos tradicionales” (MITROVA, 02/10/08). Y es debido al peso de la cuestión energética, que otros issues de la agenda entre ambas partes han quedado atravesados por aquellas tensiones. Desde la perspectiva europea las tensiones surgen, justamente, por los altos niveles de asimetría existentes en la relación de interdependencia que los liga a Rusia y porque sus estrategias de diversificación de oferta energética no han tenido éxito. Por otro lado, desde la visión rusa las asperezas en el vínculo aparecieron, en primera instancia, cuando Bruselas tomó medidas en torno a la liberalización de mercado de gas europeo 11 . Las mismas son desfavorables para las empresas rusas, como Gazprom, ya que les impiden consolidar su monopolio en el viejo continente. Si bien la estatal rusa sigue siendo el principal proveedor de gas natural, no puede apuntalar su control sobre el sistema de transporte y distribución europeos, impidiéndole llegar directamente a los consumidores finales. Frente a esta situación, y a sabiendas de la interdependencia energética, tanto la UE como Rusia han instrumentado estrategias para mejorar su posición relativa. Una problemática que aqueja la vinculación entre las partes ha sido la iniciativa de Bruselas de impulsar alternativas al abastecimiento de gas ruso y, consecuentemente, la respuesta de Moscú. Éste tipo de iniciativa se hace con el fin de garantizar el abastecimiento proveniente del exterior, aumentando los lugares de aprovisionamiento para reducir la vulnerabilidad derivada de las interrupciones del suministro de gas natural (SÁNCHEZ ORTEGA, 2011). A raíz de la ya mencionada “guerra del gas” con Ucrania y las tensiones con otros países de tránsito como Polonia, la UE ha buscado otros proveedores de energía para minimizar la dependencia de Rusia y las consecuencias de los conflictos que ésta tiene con otros países que llevaron a los cortes de suministro. 11 Las primeras medidas en torno a la liberalización de mercado europeo de gas natural se tomaron en los 90. La última decisión adoptada por la UE quedó establecida en la Directiva 2003/55/CE del Parlamento Europeo y del Consejo. 8 A partir de estos episodios, en los que tanto Moscú, Kiev como Bruselas se vieron afectados, cada uno buscó nuevas estrategias en materia de cooperación energética así como rutas alternativas de importación y exportación. La UE ha considerado viable la posibilidad de construir nuevos ductos provenientes del Caspio y Asia Central. Según Guillet (2011) existe un consenso geopolítico en Occidente de que Europa es demasiado dependiente de las importaciones de gas ruso y que ésta dependencia seguirá creciendo. La alternativa energética más cercana para Europa son los países del Caspio: Turkmenistán, Kazajstán y Azerbaiyán como los posibles, mientras Irán es considerado un caso especial 12 . Desde Moscú se ha intentado mantener el predominio sobre Europa y se han buscado rutas alternativas para sus gasoductos de manera tal que se evite el tránsito por Ucrania. Por esta razón, el Kremlin y Gazprom han propuesto la construcción del ya mencionado South Stream para hacer fracasar el proyecto europeo. Moscú desconfía de las estrategias europeas y “ha mirado al papel estratégico de la UE de junio de 2007 en Asia Central como una amenaza a sus propios intereses geopolíticos y energéticos en la región” (UMBACH, 2011: 31). Esta situación de desconfianza se refleja en la llamada “guerra de gasoductos” entre la UE y Moscú. El proyecto más amenazante desde la perspectiva rusa es la construcción del gasoducto Nabucco, que recorre 3.300 km desde Azerbaiyán vía Georgia hacia Turquía y desde allí hacia Austria vía Bulgaria, Rumania y Hungría. Como respuesta a la estrategia europea de diversificación de proveedores de energía, el Kremlin se negó a ratificar el Tratado sobre la Carta de la Energía y llamó a firmar un nuevo acuerdo en energía que garantice la seguridad energética global. La ausencia de un marco legal entre las dos partes no permite que se asegure la cooperación energética sobre la base de la confianza mutua. La ratificación del tratado ofrecería a la UE la ventaja de acceder a los gasoductos para un transporte gratuito de gas natural proveniente de Asia Central. Sin embargo, en el acuerdo no se menciona el acceso de Rusia a los gasoductos europeos (RIA NOVOSTI, 22/05/2009) ya que tal impedimento está establecido en las medidas tomadas en el marco de la liberalización del mercado europeo de gas. A su vez, los desacuerdos se incrementan porque el Kremlin ha decidido aumentar la cooperación con otros grandes productores de gas como Irán, Argelia, Venezuela, Qatar y los países de Asia Central, lo cual crea una posición de debilidad para Europa (MITROVA, 02/10/08). Ejemplo de ello es el acuerdo de cooperación política y económica que Gazprom firmó con la estatal argelina Sonatrach, segundo proveedor de gas a Europa (GULLO Y TUÑÓN, 2009). Tales negociaciones han derivado en variadas acusaciones por parte de Occidente, principalmente de representantes de la OTAN (Organización de Tratado del Atlántico Norte) y la UE, hacia Rusia por perseguir el fin de crear un “cartel del gas” 13 . La situación desfavorable se acrecienta para Europa, no sólo porque sus estrategias de diversificación no tienen éxito, sino que surge un nuevo elemento coyuntural que refuerza su dependencia de Rusia. El panorama internacional se complica a partir de la incertidumbre política generada a partir de los sucesos en Medio Oriente desde 2011 conocidos como “Primavera Árabe”, los cuales instauraron nuevas perspectivas sobre la 12 A pesar de sus enormes reservas de gas y petróleo, Irán no es considerado un proveedor de energía viable por parte de la UE debido a las sanciones económicas impuestas por Occidente como consecuencia del programa nuclear iraní. 13 La idea rusa de crear un cartel del gas surge a partir de las negociaciones con Argelia, Qatar e Irán. Tanto la OTAN como la UE estuvieron alertas ante ello y consideraban que Rusia utilizaría estos potenciales acuerdos como arma de negociación política (EL MUNDO, 14/11/2006). 9 cooperación energética entre Rusia y la UE. Ante el corte del suministro de crudo desde Libia como resultado del enfrentamiento entre Gadafi y fuerzas opositoras, y el peligro que la situación se repita con Argelia y Egipto, Bruselas comenzó a mirar con menos desconfianza a Moscú por temor a que su seguridad energética se vea comprometida nuevamente (BÁRBICH, 11/03/2011). Este escenario sumado al hecho de que los proyectos de gasoductos bajo auspicio ruso estaban todos en marcha mientras que las alternativas planeadas por la UE no habían comenzado a concretarse aún. Asimismo, las tensiones acaecidas en el ámbito energético han influido en las posiciones adoptadas con respecto a otros issues de la agenda bilateral. De esta manera, se cometen perjuicios a la confianza mutua, un bien tan preciado en el negocio energético (MITROVA, 02/10/08). Un ejemplo de ello son las posiciones tomadas durante la Guerra de Georgia en 2008. La zona del Cáucaso, donde Rusia aún tiene dificultades para asegurar totalmente su influencia, “es el principal pasillo, aunque no el único, a través del cual los gasoductos y los oleoductos de las regiones del Caspio y de las ex repúblicas de Asia Central pueden pasar para llegar a los mercados europeos y americanos, sin hacerlo a través del gigante ruso” (GULLO Y TUÑÓN, 2009: 181). Durante el enfrentamiento bélico entre Rusia y Georgia en la región de Abjasia y Osetia, la UE actuó como mediador, siguiendo los intereses de dos de sus miembros más poderosos, Alemania e Italia, quienes dependen en gran medida de la energía rusa. Otro ejemplo de índole política que ha quedado condicionado por la dependencia energética de la UE ha sido el caso de la posibilidad de expansión de la OTAN hacia ex repúblicas de la URSS: Ucrania y Georgia. A raíz de las Revoluciones de Colores 14 ocurridas en estos dos países, se tensionaron las relaciones con Moscú y más aún después que ambos líderes de estas revueltas, el ucraniano Yuschenko y el georgiano Saakashvili, pidieran el ingreso a la OTAN a cambio del apoyo militar brindado a Estados Unidos en su lucha contra el terrorismo. A partir de esto, en la Cumbre de la organización realizada en Bucarest en 2008, se le otorgó a los dos países caucásicos el Membership Action Plan, a pesar de la oposición de Alemania y Francia (RUIZ GONZÁLEZ, 2012). Este veto se explica por el grado de dependencia del gas ruso que tienen estos países y, por lo tanto, han previsto las consecuencias en el vínculo energético que podrían traer aparejado una membrecía de Georgia y Ucrania. Además, la gran consecuencia de la Revolución Naranja en Ucrania y de la posición pro occidental adoptada por Kiev fue la negativa del Kremlin a seguir vendiéndole gas a precio subsidiado. En este contexto, cabe destacar la actitud prudente adoptada por la UE, la cual marca una diferencia con el papel activo que tuvo Estados Unidos en dichos episodios. A partir de ello se sucederán las ya mencionadas guerras del gas de 2006 y 2009 que afectaron directamente a la seguridad energética europea. La situación de tirantez política se agravó aún más en 2011 cuando Ucrania hizo público su deseo de ser parte de la UE y, consecuentemente, recibió un nuevo rechazo por parte de Gazprom de venderle gas más barato (MUCCI, 2011). Mientras tanto Rusia, consciente de su dependencia del mercado europeo y de las tensiones ocurridas en torno a la cooperación energética, supo aprovechar la situación y profundizó un nuevo esquema de cooperación que mantiene con países asiáticos. Este, a diferencia del que se estableció con la UE, va a estar caracterizado por la presencia de un diálogo interestatal intenso, mayor cooperación en otras áreas no sólo la energética y 14 Se denominan así a las serie de manifestaciones políticas ocurridas en Ucrania en 2004 (Revolución Naranja), Georgia en 2003 (Revolución Rosa) y Kirguistán en 2005 (Revolución de los Tulipanes). Todas ellas han sido caracterizadas como reformistas y democratizadoras por la prensa occidental. Los líderes de las revueltas eran apoyados por Washington y sostenían un discurso anti-ruso. 10 la coordinación para realizar mayores proyectos de explotación conjunta, llevados a cabo principalmente por empresas de rectoría estatal. El esquema de cooperación energética con Asia La proyección asiática de la estrategia energética externa de Rusia empieza a tomar impulso luego de los conflictos energéticos con Europa y, también, debido a los cambios coyunturales fruto de la crisis económica financiera de 2008-2009. El esquema que Rusia instrumenta con Asia, principalmente con los países de la Comunidad de Estados Independientes (CEI) 15 , República Popular China, Corea, Vietnam, J apón e India, se enmarca dentro de la estrategia de diversificación de mercados externos. Por su parte, los países asiáticos, principalmente los pertenecientes a Asia-Pacífico, han buscado la diversificación en las fuentes de suministro de energía, “lo cual crea una base sólida para la cooperación entre Rusia y dichos países. Además abre nuevas posibilidades para Rusia de explotar los yacimientos de hidrocarburos que se encuentran en Siberia Oriental y Extremo Oriente (SIDORENKO, 2011). Al respecto, es oportuno señalar que Rusia establece dos tipos de vinculación diferente según se trata de países productores de gas y petróleo o países importadores de energía rusa. Por un lado figuran los países de Asia central, con los cuales es notoria la política de acercamiento que se promueve desde el Kremlin con ambos. Por un lado, desde Moscú consideran que es importante fortalecer la cooperación con los países productores de Asia Central (Azerbaiyán, Kazajstán, Uzbekistán y Turkmenistán) para tener mayor influencia sobre ellos y así evitar que establezcan lazos cooperativos más estrechos con Europa, logrando que Rusia se mantenga como principal ruta de exportación. Por otro lado, se encuentran los países de Asia-Pacífico, con los cuales se pretende garantizar las exportaciones de energéticos para reducir la dependencia de las ventas que se destinan a la UE. Por ello, los mercados asiáticos son prioridad en la estrategia rusa y se prevé “…aumentar el peso de las exportaciones rusas de petróleo dirigido a esos países de 3% en 2002 a 30% en 2020 y las de gas, de 3% a 15% durante el mismo periodo” (SIDORENKO, 2008). Hechas estas disquisiciones, en el esquema de cooperación ruso-asiático se pueden identificar dos elementos de suma relevancia que lo diferencia del modelo que se proyecta con Europa. En primer lugar, se detecta un mayor desarrollo de proyectos energéticos conjuntos, donde hay una participación importante de las empresas estatales. En segundo lugar se observa que los países de la región han estado mejor predispuestos a cooperar, no sólo en el ámbito de la energía, sino también en otras cuestiones de seguridad, económicas, políticas y sociales, acompañado de un diálogo interestatal intenso. El auge del interés por relacionarse más con sus vecinos orientales surge como una variante a la tradicional proyección europea de la política exterior rusa, la cual se ha visto obstaculizada por la ausencia de avances en la integración y por la crisis sistémica por la que atraviesa Europa (KARAGANOV, 2014). Asimismo, desde principios del siglo XXI Moscú ha buscado reposicionarse globalmente como potencia emergente, aumentando su presencia en todas las regiones del mundo En este sentido, Moscú tiene como objetivo la búsqueda de inversiones para sus sectores estratégicos, entre ellos el energético, lo cual confluye con la política de expansión económica de países como China, J apón e India. No sólo las inversiones son importantes, sino también hay un fuerte interés comercial de poder colocar productos 15 La Comunidad de Estados Independientes fue creada en 1991 y los países miembros son Armenia, Azerbaiyán, Belarús, Kazajistán, Kirguistán, Moldavia, Rusia, Tayikistán, Uzbekistán y Turkmenistán como Estado asociado. 11 rusos en los grandes mercados asiáticos. Ya en 2012 Asia Pacífico representaba el 24% del comercio exterior de Moscú y, además, planea afianzarse como “puente comercial” entre Europa y Asia. La proyección asiática se hace más viable aún en un contexto en el que el consumo energético de la UE se vio afectado por la crisis económica financiera. Por esta razón, Moscú ha buscado destinos más atractivos para dirigir las exportaciones de recursos energéticos, más interesantes aún por la cercanía geográfica, como por ejemplo China, India y Asia Oriental. La región de Asia Pacífico, por su parte, ha experimentado un gran crecimiento económico desde fin del siglo XX, incluso lograron recuperarse rápidamente de la recesión económica mundial de 2009, creciendo a un ritmo de 8,3% en 2011 16 (BANCO MUNDIAL, 19/12/2012). “El Este de Asia se convierte definitivamente en el núcleo de crecimiento económico mundial, aún con fuerte dependencia de exportaciones de materia prima y en este sentido representa para la Federación Rusa un gran reto para realizar una política exterior mutuamente ventajosa” (PRUDNIKOV ROMEIKO, 2011: 295). Por lo tanto, para mantener dicha dinámica de crecimiento económico, las economías asiáticas deben asegurarse el abastecimiento continuo de energía. Tal es así que para los gobiernos de los países asiáticos los recursos energéticos tienen una importancia estratégica y la necesidad de cooperación para asegurarse su seguridad energética es creciente, tanto para los países importadores como los exportadores (LEN, 2007). Una evidencia del “giro hacia el este” de la política energética experimentado por Moscú se puede dilucidar en la implementación del Eastern Gas Program. En Septiembre de 2007 el Ministerio ruso de Energía e Industria aprobó el Programa de Desarrollo de una producción integrada de gas, transmisión y sistema de abastecimiento en Siberia Oriental y Extremo Oriente teniendo en cuenta las potenciales exportaciones a China y otros países de Asia-Pacífico. El gobierno asignó a Gazprom la ejecución y coordinación de dicho programa 17 . El director ejecutivo de Gazprom, Alexéi Miller, argumentó que “Asia sustituirá a Europa como destino del gas ruso en un futuro próximo. El programa oriental es una prioridad y va a acelerarse” (BONET, 16/09/2012). Para ello, la Estrategia Energética hasta el 2030 prevé la creación de centros de extracción de gas y petróleo en esa región de Rusia y la ampliación de la capacidad de oleoductos y gasoductos. Muchos de los proyectos se llevan conjuntamente con países asiáticos, por lo tanto, fue necesario llevar adelante negociaciones y coordinación política. El desarrollo de estos proyectos en la región oriental de Rusia tiene como fin consolidar su posición en los mercados internacionales de hidrocarburos explotando esa zona estratégica. Además “…la creación en Siberia Oriental y Extremo Oriente de nuevos centros de producción de petróleo y gas es de suma importancia no solamente para que Rusia pudiera convertirse en un importante actor en los mercados asiáticos de energéticos y de esa manera asegurar sus intereses económicos y geopolíticos, sino también como estímulo para el desarrollo económico y social de esa región del país” (SIDORENKO, 2011: 9). 16 China, la economía más grande de Asia Pacífico, creció un 9,3% en el 2011 (BANCO MUNDIAL, 19/12/2012). 17 A través de este programa se concretaron centros de producción gasífera en la región de Sajalín y el territorio de Kamchatka. Gazprom posee la licencia para la explotación de varios yacimientos en esa zona. Entre ellos figuran como los más importantes Chayandinskoye, Kovyktinskoye, Sajalín II y III (SITIO WEB DE GAZPROM). 12 Dentro de las importantes obras en Siberia Oriental y Lejano Oriente se destacan el oleoducto Siberia-Océano-Pacífico 18 (ESPO por sus siglas en inglés). “La construcción del gran oleoducto oriental, ESPO, es de importancia geoestratégica para Rusia, ya que permite diversificar exportaciones de su crudo, reducir su dependencia de los clientes europeos y aumentar su presencia en la zona de Asia y el Pacífico” (PRUDNIKOV ROMEIKO, 2011: 282). Se espera que este nuevo gasoducto provoque el desarrollo de los yacimientos de Siberia oriental, los cuales son claves para el escenario energético ruso, más aún en vista de una reducción de volúmenes de producción en Siberia occidental (KONONCZUC, 2008). Además este proyecto pone en evidencia la cooperación energética entre las dos potencias regionales, Rusia y China, quienes a través de las empresas Rosneft y la estatal china Corporación Petrolera Nacional China (CPNC) han firmado un contrato por 20 años para el envío de crudo (PLATTS, 2010), y, además, China concedió un crédito a Rosneft y Transneft para que se concrete el proyecto con la condición de que el crudo llegue al mercado chino (STRATFOR, 2012). También participan otras empresas en el proyecto como Sinopec, Gazprom Neft, Surgutneftegaz, TNK-BP y ExxonMobil. Siguiendo con los proyectos estratégicos en la región, se pueden mencionar la explotación de recursos hidrocarburíferos en la plataforma de Sakhalin. Allí se desarrollan Sakhalin I, II y III. El primero es manejado a través de un consorcio internacional en el que participan ExxonMobil (30%), el consorcio japonés SODECO (30%), Rosneft (8,5%), la rusa Sakhalinmorneftegas-Shelf (11,5%) y la empresa estatal petrolera india, ONGC Videsh Ltd. (20%). También hay posibilidades de que Gazprom participe en dicho proyecto. En lo que se refiere al segundo proyecto en la plataforma, el gobierno de Putin realizó un movimiento estratégico para “…conseguir controlar todas las fuentes energéticas presentes en Rusia, en particular el yacimiento Sakhalin II, que había sido alquilado para su exploración y eventual explotación a British Petroleum” (GULLO y TUÑÓN, 2009: 184). Gazprom tomó el control de este enorme yacimiento, en el que también participan empresas japonesa, MITSUI, y malaya, Diamond gas 19 . Gazprom también consiguió la licencia para el proyecto Sakhalin III a través del cual se abastecerá a las regiones del Lejano Oriente. Además permitirá el desarrollo del proyecto de Gas Natural Licuado (GNL) en Vladivostok, otro gran plan prometedor llevado a cabo por la empresa rusa. Este comprende la construcción de un centro de gas natural licuado para exportar a mercados asiáticos, en el que participa J apón, un país clave en este esquema de cooperación energética. Para poder impulsarlo, en 2005 la compañía firmó un acuerdo de cooperación en el sector gasífero con la Agencia de Recursos Naturales y Energía del Ministerio de Economía, Comercio e Industria de J apón. Esta cooperación es reforzada con dos acuerdos en 2011, en el que participa la compañía J apan Far East Gas Company, y un memorándum firmado en 2012 en el que se prevé el financiamiento para promover el proyecto (SITIO WEB DE GAZPROM). Además de los proyectos llevados a cabo en la región oriental de Rusia, hay otros desarrollados junto con las repúblicas centroasiáticas. La estrategia en la región de Asia Central que se realiza conjuntamente con los países productores de hidrocarburos de la zona, se entiende dentro del mismo contexto que la que se proyecta en Asia-Pacífico. 18 El oleoducto Siberia-Océano-Pacífico comenzó a funcionar en 2009 transportando crudo desde el puerto de Kozmino, cerca de Vladivostok hacia los países de la cuenca del Pacífico, incluido los Estados Unidos (PLATTS, 2010). La extensión de este gasoducto es de 4.800 km. 19 El operador del proyecto Sakhalin es la firma Sakhalin Energy y los accionistas de ella son: Gazprom con el 50%, un subsidiaria de Shell con el 27,5%, Mitsui & Co con el 12,5% y Diamond Gas (subsidiaria de Mitsubishi Corporation) con el 10%. 13 Moscú ha buscado acercarse a las ex repúblicas soviéticas de Asia Central, atraerlas a su órbita y, a través de la cooperación en varios ámbitos, intentar que estos países no profundicen lazos con Bruselas. Tal es así que “una de las principales estrategias exteriores adoptadas por Putin fue la de favorecer un reacercamiento, y lograr tanto el control como la influencia sobre la totalidad de las repúblicas ex soviéticas de Asia Central. Este reacercamiento permitió a Rusia controlar a través de Gazprom el desarrollo y la distribución de los múltiples recursos energéticos de estos países” (GULLO Y TUÑÓN, 2009: 184). En 2007 Moscú acordó con Turkmenistán y Kazajstán la construcción del gasoducto Pre-Caspian que vincula Rusia con Asia Central, otro proyecto para hacer frente a la iniciativa europea de evitar pasar por territorio ruso el gas extraído de países asiáticos. Gazprom y Lukoil trabajan conjuntamente con la empresa estatal kazaja KazMunaiGaz a través de una joint-venture en los yacimientos Tsentralnoye y Imashevskoye ubicados en el Mar Caspio y en territorio kazajo respectivamente. Ambos países participan del Consorcio del Oleoducto del Caspio 20 que transporta crudo desde Kazajstán hacia el Mar Negro pasando por Rusia. Además en 2003 con Turkmenistán se firmaron acuerdos de abastecimiento por 25 años y Rosneft se aseguró su participación en un yacimiento que el país vecino tiene en el Mar Caspio. Rusia ha intentado mantener a los dos países dentro de su órbita energética a través de diferentes acuerdos y aumentando su inversión en los sectores energéticos de esos países (SÁNCHEZ ORTEGA, 2011). Con Kirguistán se firmó un acuerdo entre Gazprom y el gobierno en 2003 para cooperar en la industria del gas por un período de 25 años. Dicha cooperación fue reforzada por protocolos posteriores en los que participa la compañía estatal Kyrgyzgaz 21 . La cooperación con el país se ha visto obstaculizada por la serie de conflictos internos que han surgido desde 2005 causando inestabilidad político-social. Mientras que con Uzbekistán, a pesar de la reticencia de cooperar con Moscú, Gazprom ha establecido acuerdos de cooperación estratégica con la empresa estatal Uzbekneftegaz. En 2004 se firmó un acuerdo de producción compartida por 15 años para explotar yacimientos en territorio uzbeco. En materia de transporte de energía, Gazprom y la uzbeca Uztransgaz permitieron el paso del gas turkmeno por el gasoducto Bujará-Urales que atraviesa Uzbekistán (SIDORENKO, 2008). Por último, la cooperación energética con Azerbaiyán ha estado atravesada por ciertos obstáculos ya que Bakú ha consolidado sus vínculos energéticos con Europa, siendo para esta última la alternativa más viable al gas ruso. No obstante, esto no ha impedido la cooperación entre Gazprom y la compañía estatal azerí SOCAR 22 y potenciales acuerdos entre esta última y la rusa Rosneft. De esta manera, Moscú se garantiza productivos vínculos energéticos con los países de Asia central, lo cual se entiende desde una visión geopolítica y económica por la ubicación de éstos en el mapa mundial y por la abundancia de sus recursos hidrocarburíferos que es necesario transportarlos hacia otros territorios. Tal como asegura Sidorenko (2008: 909): 20 En el Consorcio del Oleoducto del Caspio (Caspian Pipeline Consortium en inglés) participan diversas empresas como Chevron, Shell, ExxonMobil, Eni, British Gas, Rosneft y Lukoil. Tiene una extensión de 1.500 km y es abastecido por petróleo de Kazajstán principalmente pero también de Rusia (SITIO WEB DE CASPIAN PIPELINE CONSORTIUM). 21 En octubre de 2008 Gazprom firmó un Memorándum de Entendimiento para desarrollar la cooperación en el marco de la privatización de parte de la empresa estatal Kyrgyzgaz. En 2012 se negociaba para que la estatal rusa pudiera adquirir mayor participación en los activos de Kyrgyzgaz (SITIO WEB DE GAZPROM). 22 En 2010 Gazprom y SOCAR firmaron un acuerdo en el que se establece la compra de gas azerí por parte de la estatal rusa (GAZPROM, 03/12/10). 14 “Para garantizar la transportación del gas que proviene de los países de Asia a los mercados de terceros países, durante la visita del presidente Putin en mayo de 2007 a los países de Asia Central, los líderes de Rusia, Kazajstán, Turkmenistán y Uzbekistán firmaron una declaración conjunta sobre el desarrollo de las capacidades de transportación de gas en la región de Asia Central, que prevé la reconstrucción de la red existente de gasoductos, y la declaración conjunta sobre la construcción de un nuevo gasoducto que pasará por el territorio de Turkmenistán y Kazajstán por la costa del mar Caspio. El objetivo de ese acuerdo es incorporar el gas turkmeno a la red rusa de gasoductos y dirigirlo a los países europeos.” En sintonía con esto, la cooperación con las repúblicas centroasiáticas también es vista en función de fortalecer la estrategia energética instrumentada con Asia-Pacífico. Según Sidorenko (2008), en la Estrategia Energética de Rusia para el período 2020 se planteó el objetivo de incorporar a largo plazo los recursos energéticos de Asia central pertenecientes a la CEI al balance energético de Rusia para poder abastecer los mercados asiáticos. Esto se logrará a través de la cooperación establecida entre empresas nacionales estatales al servicio de los intereses de la nación, para llevar a cabo proyectos de exploración y explotación conjunta y construcción de ductos. “El acceso a tales recursos y la posibilidad de controlar su tránsito a mercados internacionales crea la base para que Rusia pueda materializar su estrategia de seguir siendo un actor importante en los mercados internacionales de energéticos” (SIDORENKO, 2008: 904). Tal es así que en el ámbito energético “…se ha establecido el objetivo de crear un mercado integrado de energía. La cooperación en materia de energía es la responsable de apertura de nuevos ductos y la firma de contratos de abastecimiento entre Repúblicas de Asia central y Rusia con el objetivo de abastecer a China” (SÁNCHEZ ORTEGA, 2011: 419). Por otro lado, dentro de la región se destacan algunos estados claves en este esquema de cooperación energética ruso-asiática. Uno de ellos es China, cuya participación a través de las concesiones de créditos para los diferentes proyectos es sumamente relevante y, además, la mayoría de los proyectos energéticos de la región apuntan a abastecer su gran mercado. En este sentido, el oleoducto ESPO no se podría haber hecho sin la cooperación establecida entre el gobierno chino y ruso. “Durante la visita que el presidente Vladimir Putin efectuó a China en marzo de 2006, la empresa rusa Transneft y la Corporación Petrolera Nacional China firmaron un protocolo relativo a las cuestiones de la proyección y construcción del tramo entre Skovorodino y la frontera china, cuya longitud será de 70 kilómetros y la capacidad alcanzará 30 millones de toneladas al año” (SIDORENKO, 2008: 898). Previo a dicho protocolo, las compañías firmaron en 2004 un Acuerdo de Cooperación Estratégica en el que se asegura el abastecimiento de gas ruso al país asiático así como las posibilidades de acuerdos de producción compartida. Parte de ese gas será suministrado a través del gasoducto Altai 23 , que es una extensión del Sistema Unificado de Suministro de Gas, propiedad de Gazprom. Posteriormente se firmaron nuevos acuerdos en 2009 y 2010 para reforzar el vínculo energético. La cooperación en materia de energía se ha profundizado con Corea del Sur y Vietnam. Con Corea del Sur se firmó en 2006 un acuerdo intergubernamental en el que se garantiza el suministro de gas al país asiático a largo plazo. Además Gazprom ha establecido cooperación con la empresa pública Korea Gas Corporation (KOGAS) para 23 El gasoducto Altai tendrá una extensión de 2.600 km desde Rusia hasta territorio chino. Luego se unirá con el gasoducto chino Occidente-Oriente que llega hasta Shangai. 15 el abastecimiento de gas ruso al mercado coreano 24 , ya que ambas son las empresas autorizadas por los gobiernos de ambos países para supervisar el suministro de gas natural. Con Vietnam la cooperación energética ha ido en aumento en los últimos años. El Acuerdo de Asociación Estratégica firmado en 2012 selló la colaboración entre Hanoi y Moscú, el cual se centra en la cooperación en energía y defensa. Vietnam necesita garantizar su seguridad energética para asegurar un crecimiento económico estable y Rusia está dispuesta a suministrar su mercado y permitir la participación de empresas vietnamitas en la exploración de gas natural. Rosneft también tiene presencia en el país siendo un socio estratégico en la refinería Nhon Hoy, mientras que la estatal Petrovietnam obtuvo la licencia para explotar petróleo en el Mar Pechora en Siberia. El crudo con destino al mercado vietnamita será suministrado a través del oleoducto ESPO (STRATFOR, 2013). A diferencia de lo que sucede en Europa, los proyectos energéticos conjuntos son muchos más ambiciosos y en ellos participan la mayoría de los países de la región. Además la cooperación ocurre tanto a nivel bilateral como multilateral, promovida desde Moscú 25 . Ejemplo de la estratégica energética multilateral bajo auspicio ruso fue la propuesta hecha en 2007 de crear un Club Energético en el marco de la Organización de Cooperación de Shangai (OCS), como un mecanismo de regulación de las exportaciones de Asia central y como garantía de abastecimiento a los mercados asiáticos. Las perspectivas de que esto se concrete depende del aval de China, a quien Rusia no ve como un competidor en Asia central sino como un socio estratégico, porque este mecanismo multilateral evitaría una posible rivalidad entre las dos potencias regionales por los recursos energéticos (BLAGOV, 2007). La posibilidad de integrar los mercados energéticos asiáticos a través de la cooperación multilateral 26 también permitiría controlar la presencia de otras potencias como Estados Unidos o la UE en Asia central y favorecer un mayor flujo de inversiones en proyectos energéticos y mejor planificación de los mismos. La otra característica del esquema entre Rusia y Asia esta relacionada con que la cooperación no sólo se limita al ámbito energético, sino también se ha logrado en otros campos de las agendas. Moscú ha buscado reposicionarse en la región y reforzar su liderazgo, también en cuestiones de seguridad, económicas y políticas. La estrategia rusa en Asia consiste principalmente en buscar y concretar puntos de concurrencia e interés mutuo (GUTIERREZ DEL CID, 2010). Moscú sostiene que como potencia euroasiática debe tener mayor presencia en la zona y, por lo tanto, “…aspira a tener un papel preponderante en los procesos políticos, económicos y de seguridad en la región de Asia Pacífico. Es un miembro del APEC y tiene una cercana relación con la 24 El primer acuerdo de cooperación entre las dos firmas fue en 2003. Sin embargo, el vínculo energético entre ambas naciones se ha profundizado, logrando la negociación para explorar y producir gas de manera conjunta así como para expandir la red de gasoductos desde Rusia hacia Corea del Sur (GAZPROM, 06/04/2012). 25 Otros países asiáticos también han hecho propuestas para establecer una red de cooperación energética. India es uno de ellos; en 2006 el Ministro de Petróleo y Gas Natural propuso conformar una Comunidad Asiática de Energética. También el Ministro de Comercio, Industria y Energía de Corea del Sur hizo referencia a la necesidad de planear un Sistema de Transportación de gas y petróleo Interasiático. Mientras que la iniciativa japonesa giró en torno a crear un Sistema Energético Sustentable y Flexible (LEN, 2007). 26 Otro ejemplo de cooperación energética multilateral se realiza a través del Foro Económico Euroasiático en el que participan los ministros de Energía de los países miembros. En la mesa redonda de los ministros se ha venido tratando el tema de formar un club energético al igual que en la OCS. 16 Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ANSEAN)” (GUTIÉRREZ DEL CID, 2010: 55) 27 . Por un lado nos encontramos con la política rusa hacia Asia Central, la cual es articulada en torno a una táctica que privilegia el acercamiento y la cooptación. El reacercamiento hacia estos países es expresado por Sánchez Ortega (2011: 388) quien sostiene que “este cambio de actitud se ha materializado en lo energético en una aceptación de las demandas tradicionales de las repúblicas centroasiáticas y en una mejor sintonía en el terreno político”. Además, el Kremlin procura restarle atractivo a dichas repúblicas como alternativa al aprovisionamiento energético ruso, de cara a una Europa que ansia diversificar sus proveedores. Consecuentemente, Moscú acciona a través de su poder de control sobre los ductos que pasan por los países de Asia central con dirección al mercado europeo y vigila tanto los niveles de exportación que tienen hacia el viejo mundo como las inversiones que de allí recepcionan. Incluso Uzbekistán, quien ha llevado a cabo una política exterior de tinte pro occidental a través de la cooperación militar con Washington y los acuerdos con la OTAN, fue también atraído a la órbita rusa. En primer lugar, porque éste país centroasiático depende de Moscú en materia energética; en segundo lugar Rusia ha sido condescendiente con el régimen autoritario uzbeco. En este contexto se dio inicio a la cooperación en materia defensiva a través de un acuerdo en 2005 y el posterior retiro de Tashkent de la GUAM 28 (SÁNCHEZ ORTEGA, 2011) que trajo como consecuencia el pedido a los Estado Unidos de que evacue su base militar en Karsi Kanabad (GUTIÉRREZ DEL CID, 2010). De este modo, Rusia ha intentado boicotear el fortalecimiento del vínculo energético entre los países de Asia Central y Europa, aunque no ha impedido la asociación de estas naciones con China. Cabe señalar que, muy por el contrario, Moscú colabora con Pekín para frenar la presencia de otros estados en la región, principalmente Estados Unidos. La estrategia de poder de Rusia en Asia Central estaba siendo socavada por la intransigencia de sus políticas hacia las repúblicas de la región, dando como resultado el alejamiento político y la independencia energética de esos estados. En virtud de ello se permitió avanzar en la cooperación en otros ámbitos como el económico, a través de la Comunidad Económica Euroasiática (EurAsEc) 29 , así también en lo militar de la mano de la Organización del Tratado de Seguridad Colectiva (OTSC) 30 que también pretende convertirse en un mecanismo de cooperación política. En su nueva estrategia en Asia Pacífico, Rusia ha desarrollado contactos cercanos con China, Corea del Sur, Vietnam y también ha intentado normalizar sus vínculos con J apón (GUTIÉRREZ DEL CID, 2010). Es por ello que se evidencia un acercamiento a los países de esa región y hacia algunos de Asia meridional, como es el caso de la India. La proyección al este de la estrategia rusa tiene el claro objetivo de fortalecer vínculos 27 APEC (Asia-Pacific Economic Cooperation) es un foro multilateral de carácter económico y comercial creado en 1989 y del cual forman parte un total de 21 países: Australia, Brunei, Canadá, Indonesia, J apón, Corea del Sur, Malasia, Nueva Zelanda, Filipinas, Singapur, Tailandia, China, Hong Kong, Papua Nueva Guinea, México, Estados Unidos, Taiwán, Rusia, Chile, Perú y Vietnam. La última cumbre se realizó en Vladivostok en 2012. 28 Esta organización integrada por Georgia, Ucrania, Azerbaiyán y Moldavia fue establecida en 1997, a la que Uzbekistán se integra en 1999. El fin de la alianza es la cooperación en materia de seguridad, para contrarrestar a Rusia, así como también en cuestiones económicas. 29 Esta fue creada en 2000 por iniciativa de Putin y sus miembros son: Belarús, Kazajstán, Kirguistán, Rusia, Tayikistán, y Uzbekistán y como observadores se encuentran Ucrania, Moldavia y Armenia. En 2011 entró en vigor una Unión Aduanera entre Belarús, Rusia y Kazajstán (SÁNCHEZ ORTEGA, 2011). 30 Esta organización instaurada en 2002 bajo auspicio de Moscú cuenta como miembros a Armenia, Belarús, Kazajstán, Kirguistán, Rusia y Tayikistán. Uzbekistán se reintegró en 2006. 17 con la región de mayor crecimiento del siglo XXI. Para ello Moscú promueve diferentes escenarios para la cooperación con estos estados. El diálogo más prioritario para Rusia es el que se ha establecido con China, fortalecido por la Asociación Estratégica acordada en 2011, en conmemoración a los 10 años del Tratado de buena vecindad, amistad y cooperación. Las cumbres de alto nivel se dan de manera regular, tanto entre ambos presidentes como entre ministros de los respectivos Estados. Además el esquema cooperativo bilateral cuenta con una estructura institucional formada por varios comités y grupos de trabajo para ámbitos específicos, donde las conversaciones sobre energía también forman parte de esa estructura. Ambos países promueven la cooperación en materia de seguridad a través de la OCS, Organización de Naciones Unidas (ONU), rechazan la expansión de la OTAN hacia el este y, además, Rusia constituye una fuente fundamental de armamento y tecnología de defensa para Pekín (GUTIÉRREZ DEL CID, 2010). Según Sánchez Ortega (2011) tanto China como Rusia persiguen intereses similares dentro de estos ámbitos multilaterales. En primer lugar, evitar la presencia de potencias occidentales, seguido por asegurarse mercados para sus productos en esta región y, también, están interesadas en los recursos energéticos de sus vecinos. La asociación estratégica es un mecanismo que permite a ambos países consensuar en torno a posiciones que deben tomar frente a problemas globales. Además la pertenencia de ambas naciones al grupo BRICS 31 y G20, refuerza el vínculo y la cooperación en diversas áreas. Incluso con J apón, con quien aún no ha firmado el Tratado de paz por la II Guerra Mundial 32 , mantiene un vínculo económico y político muy importante. A pesar de su disputa territorial, “…desde 1990 se ha establecido una mayor diversificación en el diálogo político, ha habido encuentros de altos funcionarios, se suscribió el Acuerdo de Promoción y Protección de Inversiones y se firmó el Programa J aponés de Asistencia a Rusia” (GRACIA HERNÁNDEZ, 2011: 265). Además se pretende acordar posiciones similares en ámbitos multilaterales como la ONU (donde Rusia apoya la moción japonesa de obtener un asiento permanente en el Consejo de Seguridad), APEC, G8, ASEAN y promover la cooperación bilateral en base a la dependencia energética que tiene J apón y la necesidad de inversiones extranjeras que padece Rusia. En lo que respecta al ámbito multilateral, un claro ejemplo de cooperación que integra países asiáticos es la OCS, establecida en 2001 por China, Kazajstán, Kirguistán, Rusia, Tayikistán y Uzbekistán. También se encuentran como observadores, India, Pakistán, Irán, Afganistán y Mongolia. Uno de los objetivos principales de la organización es la cooperación en materia de seguridad y, además, mantiene vínculos con la OTSC. En el área económica dentro de la APEC, según Prudnkov Romeiko (2011) “Rusia está llamada a jugar uno de los papeles clave en la constitución de la nueva arquitectura energética y de transporte”, así como en el desarrollo de otras industrias estratégicas como la de la defensa rusa, con fuerte presencia en estos países. En resumen, el esquema de cooperación energética que instrumenta Rusia hacia Asia es caracterizado por la cooperación, no sólo en el ámbito de la energía, sino también en lo militar, político y económico. Esto a su vez, es fortalecido por un diálogo interestatal intenso que Moscú mantiene con todos los países de la región. La coordinación en varios ámbitos de las agendas externas se ve favorecida por la existencia de intereses complementarios, principalmente con los países de Asia-Pacífico y por el interés 31 BRICS es un foro de países emergentes formado por Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica quien se sumó en 2011. El término fue acuñado por el economista de Goldman Sachs, J im O’Neill. La primera cumbre presidencial del grupo se realizó en 2009 en la ciudad rusa de Ekaterinburgo. 32 El Tratado de Paz entre Moscú y Tokio sigue pendiente desde 1945 por el conflicto territorial que se mantiene en torno a las Islas Kuriles. 18 demostrado por el Kremlin en reposicionarse en la región y promover un liderazgo desde su visión como potencia euroasiática. Reflexiones finales Las características descriptas evidencian la consolidación de un coloso energético que tiene relevante peso en el escenario mundial. La importancia de la producción de gas y petróleo en la economía rusa se ve reflejada en la elaboración a largo plazo de la estrategia energética, y principalmente de su proyección externa. La aristaexterna de la política energética de Rusia se instrumenta mediante esquemas de cooperación energética, que mantiene con Europa y con Asia principalmente. Con los países de la UE, la cual es un mercado tradicional de los hidrocarburos rusos, se instrumentó un vínculo energético caracterizado por la interdependencia asimétrica, desfavorable para Europa, y por la tensión presente en dicho esquema de cooperación. A pesar de esta relación desequilibrada y la presencia de intereses conflictivos se han desarrollado mecanismos que contribuyen a la materialización de la cooperación. La presencia de obstáculos para poder avanzar en las negociaciones generó tensiones en el vínculo y suscitó la aparición de estrategias energéticas tendientes a disminuir el nivel de dependencia en el vínculo entre Moscú y Bruselas. En el marco de esas estrategias, Rusia optó por profundizar un esquema de cooperación con los países asiáticos, como alternativa viable al mercado europeo, caracterizado por la presencia de un diálogo interestatal intenso, mayor cooperación en otros ámbitos y la coordinación para realizar importantes proyectos de explotación conjunta. La existencia de intereses complementarios, principalmente con grandes países como China, ha sido favorable para el fortalecimiento del vínculo energético y, a su vez, permite a Moscú compensar la dependencia de las ventas de energía a Europa. Estos dos esquemas de cooperación ilustran la proyección externa de la Estrategia Energética rusa en el período estudiado y además dan cuenta de cómo Moscú pudo concretar la tarea más importante de la última versión de aquella: la diversificación de los mercados externos. Bibliografía BÁBICH, Dmitri, “Punto de inflexión para unas nuevas relaciones entre Rusia y la UE”, RIA Novosti, Moscú, 11 de Marzo de 2011. Disponible en: http://sp.ria.ru/opinion_analysis/20110311/148499784.html (Última fecha de consulta 10/07/2014). BANCO MUNDIAL, “Asia oriental y el Pacífico siguen brillando en el sombrío panorama mundial”, Comunicado de prensa, 19 de Diciembre de 2012. Disponible en: http://www.bancomundial.org/es/news/press-release/2012/12/19/east-asia-pacific- remains-bright-spot-difficult-global-landscape (Última fecha de consulta: 19/07/2014). BELYI, Andrei (2009) “La posición rusa con respecto al Tratado sobre la Carta de la Energía”, Real Instituto Elcano, Madrid. 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[email protected], Universidad Nacional de Rosario Gisel Degen Ailán-
[email protected], Universidad Católica de Santiago del Estero María Florencia Mera-
[email protected], Universidad Católica de Santiago del Estero Área Temática: “Desafíos de la democracia en el mundo” “Trabajo preparado para su presentación en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014.” El hito de Crimea, Autodeterminación de los Pueblos, Soberanía y Democracia. Comparación con la situación de las Islas Malvinas en el contexto internacional. Abstract El objetivo de la presente exposición es reflexionar acerca de la legitimidad de la autodeterminación de un pueblo para desmembrarse de una organización política determinada y su consecutiva unificación a otra, a través de la ratificación popular por medio de un mecanismo de democracia semidirecta. Para ello tomaremos como objeto de estudio y reflexión la situación actual de Crimea tras el referéndum separatista, analizaremos brevemente la constitución de su población, historia, territorio, instituciones y los hechos políticos más destacables para hallar elementos que justifiquen el pretendido derecho de autodeterminación del pueblo Crimeo. Para lograr una mejor comprensión acerca de la temática abordada, compararemos el precedente crimeo con la situación de las Islas Malvinas, para determinar si los isleños pueden ejercer el derecho de autodeterminación para continuar siendo un enclave colonial británico o para lograr su independencia. Apoyaremos nuestro análisis en los preceptos que sostienen que un mecanismo democrático sólo puede legitimar el derecho de libre determinación de los pueblos cuando se reúnen ciertos aspectos políticos, económicos, sociales, culturares y territoriales. INTRODUCCIÓN Para descubrir una región es importante identificar aspectos externos e internos que la definen. Anhelamos poder aportar elementos que contribuyan a una clara comprensión de la situación actual de Crimea y la comparación con Islas Malvinas en el marco internacional. Para ello, es necesario saber que Crimea es una península situada en la costa septentrional del Mar Negro, en el sur de Ucrania. Su capital históricamente fue Sebastopol pero luego de la independencia de Ucrania de la Unión Soviética en 1991, se conservó la base naval, bajo administración rusa. Tal es así que, la capital de Crimea fue trasladada a la segunda ciudad de la península, Simferópol. Vale decir que, actualmente, es Simferópol la capital de las divisiones administrativas rusa y ucraniana. Su costa cuenta con bahías y puertos, la población de Crimea alcanzó los 2 033 700 habitantes, 13 distribuidos por grupo étnico de la siguiente forma: rusos 58,32 %; ucranianos 24,32 %; tártaros de Crimea 12,1 %; bielorrusos 1,44 %; tártaros 0,54 %; armenios 0,43 %; judíos 0,22 %; y otros (polacos, moldavos, azerís, uzbecos, coreanos, griegos, alemanes, gitanos) 2,63 %.14 También hay italianos. La República de Crimea está dividida en 25 regiones: 14 raiones (distritos) y 10 municipios, conocidos oficialmente como «territorios gobernados por los ayuntamientos». Vale decir que, la ciudad de Sebastopol se encuentra en la península de Crimea, pero está separada administrativamente del resto de Crimea, siendo uno de las ciudades federales de Rusia. Sebastopol, aún teniendo una administración separada, está integrado dentro de la infraestructura de toda la península. El poder legislativo está formado por un parlamento unicameral, el Consejo Estatal de la República de Crimea. El poder ejecutivo está representado por el Consejo de Ministros, liderado por el Primer ministro de la República de Crimea. La autoridad y operaciones del Consejo Estatal de Crimea y el Consejo de ministros de Crimea están determinados por la Constitución de Crimea y otras leyes de la República de Crimea, además de las decisiones tomadas por el Consejo. El poder judicial es administrado por los tribunales de justicia, como parte de la judicatura de Rusia. Cabe destacar que los reservas crimeas de energía son de 165 300 millones de metros cúbicos de gas y 44 millones de toneladas de petróleo, aunque algunas estimaciones sitúan en 2,3 billones de metros cúbicos el gas de los yacimientos marinos sin explotar. Crimea es habitada por múltiples grupos étnicos atraídos por su geografía, su clima y sus recursos terrestres y marítimos. Los primeros pobladores conocidos fueron los cimerios, los escitas, los godos y los hunos. Los antiguos griegos instalaron sus primeras colonias en las costas del mar Negro en el siglo V aC, y llamaron a la península Tauris por los indígenas que la habitaban. Crimea todavía conserva ejemplos de la antigua arquitectura urbana griega en Quersoneso, en la actual Sebastopol. Se dice que los griegos llevaron a Crimea la cultura del cultivo de la vid y la elaboración del vino, que hoy día constituye una parte importante de su agricultura. Intentaremos abordar la temática desde una visión globalizadora donde los aspectos históricos, jurídicos, políticos, financieros y sociales son tan significativos, para efectos del presente análisis como los administrativos y culturales. ACTUALIDAD DE CRIMEA Del Euromaidán a la anexión de la República de Crimea y la ciudad de Sebastopol a la Federación Rusa. Desde hace dos décadas la Unión Europea y Ucrania buscan estrechar lazos para establecer una unión política entre ambas partes, la primera en miras a garantizarse la provisión de gas natural de Ucrania en un contexto regional de inestabilidad, y la segunda a incrementar sus exportaciones a los países europeos, atraer inversiones extranjeras, y establecer vínculos políticos y sociales con los miembros de la Unión Europea de los cuales muchos de los ucranianos del oeste del país sienten una conexión natural por su estrecha relación histórica y vínculos cada vez más próximos, y por el otro lado la Unión Europea que reconoce a Ucrania como país europeo con una historia y valores compartidos con los restantes miembros de la Unión 1 . Dichas partes buscaron plasmar dicha unión a través de un tratado internacional denominado “Tratado de Cooperación entre la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica y sus Estados miembros, en una parte, y Ucrania, en la otra”, conocido sencillamente con el nombre de “Acuerdo de Asociación Ucrania – Unión Europea”, el cual se encontraba redactado desde el 30 de Marzo de 2012, pero fue finalmente suscripto el 21 de Marzo del presente año luego de toda una serie de eventos, que estancaron su ratificación, los cuales desembocaron en la crisis ucraniana y el derrocamiento del entonces presidente Viktor Yanukovich. En su faz económica, el Tratado contempla establecer condiciones para que existan mejores relaciones económicas y comerciales que conduzcan a la integración gradual de Ucrania en el mercado interior de la Unión Europea, incluso mediante el establecimiento de una zona de libre comercio de alcance amplio y profundo, y contribuir a los esfuerzos de Ucrania para completar la transición a una economía de mercado operativa, a través de entre otros medios, la aproximación progresiva de su legislación a la de la Unión 2 . Asimismo el Acuerdo compromete a Ucrania a ciertas reformas que abarcan una amplia gama de áreas como las judiciales, financieras, laborales, de libre circulación, 1 Thompson (2014) "That's still far short of the $35 billion the Ukrainian government says it needs.) 2 Boletín Oficial de la Unión Europea en español, http://www.boe.es/doue/2014/161/L00001- 02142.pdf). intercambio de información y personal en el ámbito de la justicia, modernización en la infraestructura energética de Ucrania, y disponer el acceso del país al Banco Europeo de Inversiones. Ello debe realizarse progresivamente a través de una serie regular y sostenida de Cumbres entre ministros, expertos y otros personal oficial de ambas partes 3 . Durante los años 2012 y 2013 el Acuerdo de Asociación Ucrania – Unión Europea sufrió un estancamiento, y varios idas y vueltas, debido a la postura de la Unión Europea de ratificar el Tratado hasta que la ex-primer ministro de Ucrania Yulia Timoshenko sea puesta en libertad, la misma fue detenida y condenada en Ucrania en octubre de 2013 a siete años de prisión acusada de abuso de autoridad y obstrucción de la justicia, que llevaron a Ucrania a firmar una serie de contratos de gas desventajosos para Ucrania durante el año 2009 4 , organizaciones internacionales, representantes de la Unión Europea, y de Estados Unidos aseveraron que la condena obedecía exclusivamente a causas políticas, diciendo que se trataba de una persecución selectiva hacia los miembros de la oposición ucraniana y del anterior gobierno. Respondiendo a peticiones de políticos opositores ucranianos se boicoteó la celebración de la Eurocopa 2012 en Ucrania 5 . La Unión Europea reafirmó su decisión de ratificar el acuerdo de asociación pero siempre que se demuestre por parte de Ucrania, avances tangibles en materia electoral, judicial y constitucional. El presidente de Ucrania, Viktor Yanukovich, instó a la Rada Suprema (Poder Legislativo ucraniano) a aprobar un paquete de leyes para ajustarse a los criterios solicitados por la Unión Europea, cuando todo estaba encaminado a ella, el 21 de noviembre de 2013 no sólo no se sancionan ninguna de la leyes, sino que además se emite un decreto del primer ministro ucraniano Mykola Azarov que dispuso la suspensión de la firma del Acuerdo de Asociación, y en su lugar se propuso la creación de una comisión de comercio que debería ser integrada por Ucrania, la Unión Europea y la Federación Rusa y además se reclamaba que por parte de la Unión Europea se compense la pérdida de la producción industrial. El presidente Yanucovich asiste a la cumbre de la Unión Europea pero el acuerdo no es firmado. 6 3 Boletín Oficial de la Unión Europea en español, http://www.boe.es/doue/2014/161/L00001- 02142.pdf) 4 Puede consultarse en: http://www.eltiempo.com/mundo/europa/ARTICULO-WEB- NEW_NOTA_INTERIOR-10540784.html) 5 Puede consultarse en:http://deportes.elpais.com/deportes/2012/06/21/eurocopa_futbol/1340312357_065722.html) 6 Puede consultarse en: http://www.bbc.com/news/world-europe-25134682 Hacia fines de noviembre estalla el Euromaidán, que es el nombre con el que se denominó a una serie de manifestaciones y disturbios heterogéneos de índole europeístas, nacionalistas y derechistas, iniciados por estudiantes universitarios y a la que sumaron distintos colectivos de la sociedad ucraniana, y que tuvo por epicentro la Plaza de la Independencia (Maidán) en Kiev, y que llevaron a la destitución del presidente Viktor Yanukovich, que tuvieron como desencadenante la suspensión de la firma del Acuerdo de Asociación. Tras varios meses de protestas, el 20 de febrero del presente año, ocurrió un matanza de al menos 60 personas que se conoció como el “Jueves Negro”, lo cual llevó a los opositores al gobierno de Yanucovich a tomar la sede de las principales instituciones gubernamentales con sede en Kiev. La Rada Suprema toma el control del país, conformando un gobierno autoproclamado, lo que es considerado por Rusia como un neto golpe de estado, cayendo así el gobierno de Víktor Yanucovich. Posteriormente, se deroga la ley de Lenguas Co-oficiales, lo que inició las manifestaciones pro-rusas, en el contexto del Euromaidan, estando dicho colectivo conformado en su mayoría por rusos étnicos y ucranianos rusófonos. En dicho contexto, las autoridades de Crimea solicitaron asistencia de la Federación Rusa, que desplegó sobre la península y en Sebastopol sus Fuerzas Armadas, con el objetivo de garantizar la seguridad de los habitantes y de las bases militares rusas allí asentadas. Mientras que la península convocaba a un Referéndum para decidir sobre el estatus político de península fundamentando tal decisión en la opinión consultiva de la Corte Internacional de Justicia respecto a Kosovo respecto que el Derecho Internacional no contiene ninguna prohibición para que las declaraciones de independencia puedan ser invalidadas, el ayuntamiento de la ciudad de Sebastopol resolvieron el 6 de marzo de 2014 formar parte de la Federación Rusa como territorio federal, fundamentando su decisión en base a la Carta Europea sobretodo en lo referente a las autonomías locales, como asimismo a las cláusulas 38 y 69 de la Constitución de Ucrania, al artículo 1º de la Convención Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y al artículo 1º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Previamente del aplastante resultado del Referéndum del 16 de Marzo, la República de Crimea y la ciudad de Sebastopol, el 11 de marzo, declararon conjuntamente su independencia respecto de Ucrania, lo cual fue reconocido por Rusia, pero tachado de ilegal por el autoproclamado gobierno de Kiev y por Estados Unidos de América. El 12 de marzo de 2014, Bielorusia, es el segundo país en reconocer la independencia de ambos Estados. El Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, el 15 de marzo, dictó una resolución por la cual rechazaba la realización del referendo, pero el mismo fue vetado por Rusia, por ser uno de los cinco miembros permanentes con tal poder. Finalmente el 16 de marzo con una amplia participación popular representada por el 83,1 % de los electores en condiciones de sufragar, es decir, 1.534.815 electores, se celebra el Referendo sobre el estatus político de Crimea. La pregunta original del referendo que debía ser aceptada o rechazada era «¿Apoya usted la autodeterminación de Crimea en el seno de Ucrania sobre la base de los acuerdos y tratados internacionales?» fue reemplazada por dos opciones Pregunta 1: «¿Está a favor de la unificación de la península de Crimea con Rusia como sujeto de la Federación?» Pregunta 2: «¿Está a favor de la restauración de la constitución de Crimea de 1992 y del estatus de la península de Crimea como parte de Ucrania?» La opción a favor de adherirse a la Federación Rusa ganó por el 96,77 % de los votos escrutados. El mismo día se celebró en Sebastopol otro referéndum para decidir si dicha ciudad se anexaba a Rusia o si se retornaba a la Constitución de 1992 permaneciendo en Ucrania, la primera opción se impuso con el 95,6 % de los votos, y la segunda sólo el 3,37%, el resto fueron votos inválidos, todo ello sobre una masa de 274.101 electores de un total de 305.000 votantes registrados 7 . Decisión que es rechaza por el Parlamento Europeo. Posteriormente, el Consejo Supremo de Crimea, emitió una solicitud formal de reintegración a la Federación Rusa, y envió una delegación de funcionarios crimeos a Rusia para reunirse con los miembros de la Duma Estatal y el Consejo de la Federación Rusa a fin de gestar los actos jurídicos pertinentes para la anexión de los territorios a la Federación. Finalmente el 18 de marzo del presente año fueron firmados los Acuerdos de Adhesión de la República de Crimea y la ciudad de Sebastopol como sujetos federales, la primera bajo el estatus legal de “república” y la segunda bajo el estatus de “ciudad federal”. Dicho acuerdo prevee que los dos sujetos estatales federales obtendrán representación en el parlamento ruso a partir del año 2015, que Crimea abandonará el huso horario de Ucrania para adoptar el de Moscú, que la moneda oficial es el rublo ruso que coexistirá con la moneda ucraniana hasta el 2016, año en que esta última deberá ser abandonada, se dispuso que los bienes de la petrolera Chernomorneftegaz y de la empresa de transporte de gas Ukrtransgaz situados en el territorio de la península pasan a ser propiedad de la República de Crimea, y que la Federación asistirá económicamente a la península otorgándole una ayuda financiera del equivalente a 410 millones de dólares estadounidenses, se reservó el 7 Puede consultarse en: http://actualidad.rt.com/actualidad/view/122565-crimea-referendo- adhesion-rusia. http://www.c-inform.info/news/id/770, http://referendum2014.ru derecho para los tártaros de Crimea a crear su propia autonomía, asimismo los ciudadanos crimeos y de Sebastopol tendrán los mismos derechos que los ciudadanos rusos, los mismos salarios, jubilaciones, y servicios sociales. El 19 de marzo, la Corte Constitucional de la Federación Rusa reconoce por unanimidad la legitimidad del tratado de adhesión de Crimea y Sebastopol a la Federación de Rusia, afirmando su constitucionalidad. Ese mismo día, Vladímir Putin, presentó a la Duma Estatal el acuerdo de adhesión de Crimea y Sebastopol, para tramitar la ratificación de este documento, y una enmienda para el texto de la Carta Magna sobre la conformación de dos territorios federales nuevos. El 20 de marzo los diputados de la Duma Estatal ratificaron en una reunión extraordinaria los textos del acuerdo interestatal y el proyecto de ley sobre la adhesión de la República de Crimea y Sebastopol. De los 450 diputados en total, 444 se han mostrado a favor y uno en contra. El 21 de marzo el Consejo de la Federación, retificó en una reunión extraordinaria el proyecto de ley sobre la adhesión de la Crimea y Sebastopol, con 155 votos a favor de un total de 166 miembros. Finalmente, unas horas más tarde, Vladímir Putin, firma la ley de la adhesión. Luego, la ley fue publicada en Rossiyskaya Gazeta, el diario oficial del Gobierno ruso. El 24 de marzo el Consejo de Seguridad Nacional de Ucrania decidió retirar sus tropas de Crimea. El día anterior, el ministerio de defensa ruso informó que en 189 unidades militares e instituciones de las Fuerzas Armadas de Ucrania en la península se izó la bandera rusa. El 26 de marzo fueron creadas la Fiscalía de la República de Crimea y la Oficina del Fiscal de Sebastopol. El 28 de marzo el Ministerior de Defensa de Rusia comunicó que el repliegue de las unidades del Ejército ucraniano que manifestaron su voluntad de seguir al servicio de Kiev concluyó, y todas las instalaciones militares en Crimea están en manos rusas. La nueva Constitución de la República de Crimea fue aprobada el 11 de abril, con la participación de 88 de los 100 diputados del Parlamento de la región. El texto dice que la República de Crimea es un Estado democrático y de derecho dentro de la Federación de Rusia. Las relaciones entre la República de Crimea y Rusia se establecen sobre la base de un acuerdo. Además, establece que la República de Crimea es una parte «inseparable» del territorio de Rusia. Entró en vigor al día siguiente al ser publicada en el boletín oficial Crimskie Izvestia. A partir de abril de 2014, los crimeos recibieron un aumento del 25 por ciento en sus ingresos, y el gobierno ruso informó de que se hará de manera progresiva hasta el 100 por ciento en los meses siguientes. El presidente ruso afirmó que Crimea «debe sentirse segura de que su economía se fortalecerá tras la ejecución de medidas tomadas por su gobierno». Ucrania no reconoció la adhesión de Crimea y Sebastopol a la Federación de Rusia, al igual que la independencia de los territorios que formaron parte de Ucrania entre 1954 y 2014. Según declaró un portavoz del Ministerio de Relaciones Exteriores ucraniano, Kiev consideró que la decisión de adhesión «no tiene relación con la democracia, el derecho y el sentido común». El Gobierno de Ucrania pidió a las Naciones Unidas el 19 de marzo que declare Crimea «zona desmilitarizada» y que obligue a las fuerzas prorrusas a abandonar la zona. Los presidentes del Consejo Europeo, Herman van Rompuy, y de la Comisión Europea, José Manuel Barroso, divulgaron una declaración conjunta sobre la situación en torno a Crimea, aclarando que la Unión Europea no reconoce la anexión de Crimea y Sebastopol a la Federación de Rusia. Tanto la Unión Europea como Estados Unidos anunciaron sanciones contra funcionarios crimeos y rusos. El Secretario General de la OTAN, Anders Fogh Rasmussen, condenó las acciones de Rusia en Crimea denominándolo como una «anexión ilegal». El 27 de marzo, se votó una resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre la integridad territorial de Ucrania, declarando «inválida» la secesión de Crimea y Sebastopol. A favor de la resolución se pronunciaron cien naciones, once votaron en contra y 58 se abstuvieron. Las autoridades rusas cuestionaron la votación. El embajador ruso ante la ONU, Vitali Churkin, subrayó que el documento incita a la «confrontación». Los gobiernos de Nicaragua, Afganistán, Siria y Venezuela reconocieron la adhesión de la península a Rusia. La posisión de Bielorrusia es confusa. Por un lado el gobierno ha dicho que Ucrania debe permanecer «invidivisible» y por el otro el presidente ha afirmado que «hoy Crimea es de facto parte de la Federación Rusa», sin importar si es reconocida o no. El gobierno bielorruso fue uno de los que reconoció el referéndum del 16 de marzo. Anteriormente, países miembros de la Comunidad de Estados Independientes, como Armenia, Kirguistán, y Kazajistán; y otros como Venezuela, Uganda, Afganistán, Corea del Norte, Siria, Bolivia, Cuba, Nicaragua y Zimbabue habían reconocido como «legítimo» el resultado del referendo. También se sumaron los estados con reconocimiento limitado de Abjasia, Nagorno Karabaj y Osetia del Sur. La Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa declaró que la adhesión rusa de Crimea era «ilegal». Retornando al asunto del Acuerdo de Asociación que desencadenó la crisis ucraniana, el mismo fue finalmente firmado el 27 de junio de 2014, por el autoproclamado gobierno de Kiev y por la Unión Europa, en una reunión celebrada en Bruselas. Desde aquel momento Rusia consideró que el Acuerdo traería graves consecuencias a la economía ucraniana y para las relaciones comerciales entre Kiev y Moscú 8 . Los expertos consideran que la firma del Acuerdo posibilitará la entrada a Ucrania de productos mas competitivos que podrían perjudicar la economía del país, y en el único área donde podría competir, que es el agropecuario, la Unión Europea estableció cuotas restrictivas en protección a algunos de los miembros del bloque, principalmente a Francia. 8 Véase: http://www.telam.com.ar/notas/201406/69003-ucrania-union-europea-acuerdo-crisis.html AUTODETERMINACIÓN DE LOS PUEBLOS, DEMOCRACIA Y SOBERANÍA El Derecho Internacional reconoce hoy al derecho de la autodeterminación de los pueblos como un principio fundamental del ordenamiento jurídico. Encontramos su reconocimiento y reglamentación en diferentes resoluciones, tratados, e incluso en importantes organizaciones internacionales. Se trata del derecho de los pueblos a decidir sus propias formas de gobierno, conseguir su desarrollo económico, social y cultural, como así también establecerse en cuanto a estructuras y formas, de manera libre, sin injerencias externas y de acuerdo con el principio de igualdad. Tomaremos a la Carta de Naciones Unidas, los Pactos Internacionales de Derechos Humanos, y las resoluciones de la Asamblea General más relevantes en esta cuestión, como ser la 1514 (XV), 1541 (XV) o 2625 (XXV) para conocer acerca de este derecho reconocido, pero raramente aplicado en todas sus dimensiones. La Carta anuncia los propósitos de las Naciones Unidas, en su artículo primero, proclamando el objetivo de fomentar entre las naciones relaciones de amistad basadas en el respeto al principio de la igualdad de derechos y al de la libre determinación de los pueblos, y tomar otras medidas adecuadas para fortalecer la paz universal. Con esto notamos la importancia que le atribuye este instrumento de valor importantísimo dentro de lo que acontece en el escenario internacional, al mencionar el derecho de la autodeterminación de los pueblos dentro los propósitos rectores de la Organización, los cuales deben ser respetados y promovidos por todos los Estados que forman parte de la misma. De igual manera, la Carta de la ONU hace referencia en su artículo 55, mencionando: Con el propósito de crear las condiciones de estabilidad y bienestar necesarias para las relaciones pacíficas y amistosas entre las naciones, basadas en el respeto al principio de la igualdad de derechos y al de la libre determinación de los pueblos, la Organización promoverá: • niveles de vida más elevados, trabajo permanente para todos, y condiciones de progreso y desarrollo económico y social; • la solución de problemas internacionales de carácter económico, social y sanitario, y de otros problemas conexos; y la cooperación internacional en el orden cultural y educativo; y • el respeto universal a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión, y la efectividad de tales derechos y libertades. Observamos como la Organización recuerda sus principios rectores, al prever su promoción al desarrollo económico y social, la cooperación internacional y el respeto universal de los derechos humanos. Tomamos a la Resolución 1514 (XV) de la Asamblea General de Naciones Unidas adoptada en el año 1960 como la primera contribución de la Organización significativa a la definición del derecho a la autodeterminación. Dicho documento se refiere expresamente a la “concesión de la Independencia a los países y pueblos coloniales”, reafirmando que se considera una negación de los derechos humanos fundamentales cuando los pueblos se enfrentan a dominaciones y explotaciones extranjeras, comprometiendo la paz y la cooperación internacionales. Este documento se redacta teniendo presente el compromiso de los Estados ante Naciones Unidas de actuar en conjunto para el fortalecimiento de los derechos fundamentales del hombre, basándose en la dignidad, la igualdad, los valores de las personas que son parte de las pequeñas y grandes naciones. Así también, reconoce el deterioro del desarrollo de la cooperación económica internacional, el desarrollo social y cultural de los pueblos, si continuamos frente a vestigios del colonialismo. Declara también que todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación; en virtud de este derecho, determinan libremente su condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural 9 . Esta Declaración ha servido de base jurídica y política para la lucha en pos de la descolonización que inició en 1960. Continuando la línea de aportes al tema en cuestión por parte de la Asamblea General, tomamos la resolución 2625 (XXV), del año 1970, “Declaración sobre los principios de derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas”. En esta declaración, nos encontramos con principios rectores que están plasmados en la Carta de las Naciones Unidas, teniendo en cuenta la promoción de los derechos fundamentales de todos, principalmente haciendo hincapié en el principio de igualdad de derechos y de la libre determinación de los pueblos. Por su parte, la resolución 1541 (XV), crea el Comité Especial de Descolonización (o conocido también como Comité Especial de los 24) para controlar la situación de los 16 territorios no autónomos que quedan en la lista de Naciones Unidas 10 , protegiendo los intereses de los pueblos por medio del diálogo entre las Potencias administradoras y los 9 Res. A 1514 (XV), 1960. 10 Con el nacimiento de la ONU más de 80 Territorios coloniales se independizaron como resultado de la libre determinación, otros territorios eligieron la libre asociación o la integración con un Estado independiente. gobiernos locales. El documento relata los principios que deben servir de guía a los Estados Miembros para determinar si existe o no la obligación de transmitir la información que se pide en el inciso e del art. 73 de la Carta 11 , resolviendo la enumeración de estos, teniendo la “intención de que el capítulo XI de la Carta se aplicara a los territorios considerados entonces de tipo colonial” 12 , vinculando el concepto de “territorio no autónomo a un estado dinámico de evolución y progreso hacia la plenitud del gobierno propio” 13 . La obligación a la transmisión de información correspondería a aquel territorio que está separado geográficamente del país que lo administra y es diferente éste en sus aspectos étnicos o culturales, como así también elementos de carácter administrativo, político, jurídico, económico o histórico. Dicha obligación cesa en el momento en que el territorio y su población alcanzan la plenitud del gobierno propio. Tal como queda plasmado en lo recientemente redactado, Naciones Unidas ha puesto especial atención en el derecho de la libre determinación de los pueblos, a través de las resoluciones y declaraciones que hemos analizado brevemente. Expresa sistemáticamente cuáles son los pasos básicos que deben seguir los pueblos para lograr la libre determinación o su autodeterminación: • Los miembros del Comité necesitarán reunirse con los representantes del Territorio y de la Potencia administradora para debatir sobre el estado constitucional actual del Territorio y comprender qué desea hacer el pueblo. • Tras estas consultas, se podrá realizar un estudio sobre las opciones de libre determinación en el que se explicarán en detalle las implicaciones de cada opción para que el pueblo del Territorio lo entienda claramente. • Cooperando estrechamente, el Comité Especial de los 24, los representantes del Territorio no autónomo y la Potencia administradora llevarán a cabo los pasos hacia el acto de la libre determinación. 11 Art. 73 inc. e de la Carta de la ONU: Los Miembros de las Naciones Unidas que tengan o asuman la responsabilidad de administrar territorios cuyos pueblos no hayan alcanzado todavía la plenitud del gobierno propio, reconocen el principio de que los intereses de los habitantes de esos territorios están por encima de todo, aceptan como un encargo sagrado la obligación de promover en todo lo posible, dentro del sistema de paz y de seguridad internacionales establecido por esta Carta, el bienestar de los habitantes de esos territorios, y asimismo se obligan: E a transmitir regularmente al Secretario General, a título informativo y dentro de los límites que la seguridad y consideraciones de orden constitucional requieran, la información estadística y de cualquier otra naturaleza técnica que verse sobre las condiciones económicas, sociales y educativas de los territorios por los cuales son respectivamente responsables, que no sean de los territorios a que se refieren los Capítulos XII y XIII de esta Carta. 12 Res. A 1541 (XV) 13 Res. A 1541 (XV) • Simultáneamente, el Comité Especial de los 24, los representantes del Territorio y la Potencia administradora desarrollarán un programa de información pública sobre todas las opciones y sus implicaciones. • Las Naciones Unidas ayudarán al Territorio no autónomo a implementar el acto de libre determinación. 14 SITUACIÓN DE MALVINAS EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL La cuestión de Malvinas nos remonta a una época cruda y difícil que debió sobrepasar nuestra patria en el año 1982. La Argentina, un país lleno de riquezas naturales, pero con poca suerte en el establecimiento de sus bases políticas y económicas, sufrió una época donde los ideales de muchos quedaron bajo escombros de dolor y sufrimiento, que aún hoy dejan vestigios de heroísmo, a pesar de los resultados y la actual situación que no nos favorece. La República Argentina sobrepasaba un régimen político no democrático, gobernada por la Junta Militar, presidida por el General Galtieri. Acaecían hechos de inestabilidad, principalmente por parte de los trabajadores y sindicatos, quienes reclamaban por bajos salarios. Esto provocaba un deterioro del gobierno militar, que respondía con represión, y debilitaba más aún su fuerza política. Ante tal situación, la Junta toma una decisión que cambiaría la situación política en el pueblo argentino. El anuncio a todo el país de la recuperación militar de las Islas Malvinas. Cabe destacar el fervor patriótico que despertó dicho anuncio, ya que se lo consideraba como un importante paso adelante en los objetivos que teníamos como nación. Pero esta sensación de patriotismo, tapaba la dura consecuencia que significaba este suceso. La “recuperación de Malvinas” era fuertemente apoyada por el pueblo, sin tener en cuenta que estábamos atacando a un miembro de la OTAN, aliado estratégico de los Estados Unidos, miembro de la Unión Europea, Grupo de los Siete Países Industrializados, contando con fuerzas militares profesionales, altamente entrenadas, con reservas materiales en armamento y elementos bélicos, claramente superiores a las de nuestro país. Lamentablemente ese era el lugar que Argentina ocupaba en el mundo, y la derrota bélica del 2 de abril de 1982 frente a Gran Bretaña en las Islas Malvinas, es lo que dejó en evidencia que nuestra nación tenía una notable fragilidad de alianzas con las grandes potencias. En cuanto a las negociaciones para la recuperación de las Islas, el Comité de Descolonización de Naciones Unidas se encuentra completamente estancado, ya que no hay avance alguno entre las partes. Si bien, la ONU ha trabajado en dicho conflicto desde 1965, con el pronunciamiento de resoluciones relativas a la cuestión Malvinas, y el Secretario General cumple con su misión de buenos oficios, la comunidad internacional poco puede actuar efectivamente, ya que solo existen instancias negociadoras, pero no ejecutivas o resolutorias. 14 Puede consultarse en: http://www.un.org/es/decolonization/questions_answers.shtml Ante el reclamo territorial, Gran Bretaña se centra en la postura (de por cierto válida) de que habrá que dilatar en el tiempo cualquier negociación tomando el argumento: “mientras los habitantes de las Islas Falklands no acepten que se negocie con Argentina, el gobierno inglés nada puede hacer”. Existen ciertos marcos que entrarían en una futura negociación, los cuales analizaremos brevemente. El retroarriendo, contraarrendamiento o leaseback propone un reconocimiento por parte de Gran Bretaña a la soberanía argentina. Al mismo tiempo, Argentina le solicitaría al gobierno inglés que administrara las islas por un plazo a determinar. Al finalizar éste, Argentina alcanzaría la soberanía plena. Viéndolo 32 años después, pensamos que esta podría haber sido una buena opción, porque quizá hoy las Malvinas no estarían bajo ocupación británica. Más aún cuando sabemos que este mecanismo jurídico estuvo entre las opciones negociadoras de Gran Bretaña desde 1968. Precisamente, la Junta Militar rechazó este tipo de negociación en 1980, cuando el Subsecretario británico, Nicholas Ridley realizó la propuesta. Otra opción en la mesa de negociaciones serían el condominio 15 , cuya experiencia más concreta en este mecanismo se dio en 1974, durante el último gobierno del presidente Perón. Sin embargo, como sabemos, esta opción tampoco fue considerada. Relata el Embajador Carlos Ortiz de Rosas, en una nota que apareció en el diario La Nación el 1 de abril de 2006, que el 11 de junio de 1974, la Embajada británica en Buenos Aires le propuso al gobierno argentino un condominio en las Malvinas, con el español e inglés como idiomas oficiales, doble nacionalidad de los isleños y supresión de los pasaportes; los gobernadores de las islas serían nombrados alternativamente por la reina y por el presidente argentino y las dos banderas podrían flamear en las islas. “Perón, inteligentísimo”, explica Ortiz de Rosas, “le dio instrucciones a Alberto Vignes, su Cansiller, quien me dio una fotocopia de ese acuerdo. Le dijo: “Vignes, esto hay que aceptarlo de inmediato; una vez que pongamos el pié en Malvinas no nos saca nadie, y poco después vamos a tener la soberanía completa”. Quince días después de estos hechos, moría Perón. Semanas después, cuando el Canciller insistió ante Isabel (Perón), ésta le dijo: “No tengo la fuerza política del General para venderle esto a la opinión pública. 16 Hoy, después de la guerra, estas condiciones ya no están entre las opciones negociadoras. Existe una voluntad nula y rígida por parte del gobierno inglés. Sin embargo, creemos que es necesario sostener la presión sobre la faz diplomática, ya que de esta manera mantendríamos activo el reclamo en la vía multilateral. Según lo expresado por el Profesor Jorge José Torres, en su exposición efectuada en la apertura del Seminario “MALVINAS: 25 AÑOS DESPUÉS”, planeta ciertas propuestas que define como indispensables para definir una política exterior de estado para la recuperación de Malvinas. Primeramente, forjar una verdadera política de recuperación de 15 En Derecho Internacional Público: Régime de dos o más Estados sobre un mismo territorio (ej.: condominio francobritánico sobre Nuevas Hébridas hasta su declaración de independencia en 1980 bajo el nombre Vanuatu), puede consultarse en: http://www.enciclopedia- juridica.biz14.com/d/condominio/condominio.htm 16 Véase en Torres, Jorge José, “Malvinas: 25 años”, Integración en Ideas, publicación del IDELA/UNT, 2007, p. 8. Malvinas, a cargo del gobierno nacional y sobre la base de un consenso nacional, detallando los objetivos a alcanzar, los instrumentos, como así también los procedimientos a aplicar. Esta idea tiene como eje central la construcción nacional, a largo plazo, bajo políticas de estado bien definidas, que cada uno de los gobiernos de turno deban seguir, para lograr el objetivo tan importante para la nación argentina. Otro elemento fundamental es la recuperación que necesita nuestro país de la credibilidad internacional, desarrollando alianzas que maximicen nuestras bases de poder. Es importante que Argentina cuente con aliados en el escenario internacional, para conseguir otro tipo de respuestas por parte de Gran Bretaña. Un cuadro de alianzas políticas con otros países se considera necesario para maximizar nuestras bases de poder, y nuestra capacidad internacional. Es importante mencionar la labor diplomática de Argentina, sumando reconocimiento de sus legítimos derechos soberanos en espacios como el MERCOSUR, la UNASUR, la CELAC, foros multilaterales como el ASPA, el Movimiento de países no alineados, el G7, la Cumbre de Países Árabes y de América del Sur, la Cumbre de América del Sur y África y las Cumbres Iberoamericanas 17 . Dichas instituciones han reiterado llamados a ambos gobiernos para que reanuden las negociaciones para solucionar la disputa de la soberanía. También es importante mencionar la solidaridad de toda América Latina, al rechazar actividades ilegales del Reino Unido en materia militar, actividades de exploración y explotación de recursos naturales renovables y no renovables. Es contradictorio pensar en la actitud que sostiene Gran Bretaña, al desobedecer en cierta medida (al estar plasmado en diversas resoluciones de las Naciones Unidas) a los llamados permanentes de la comunidad internacional. Contradictorio principalmente porque no estaría obedeciendo a los preceptos que deberían regir para un miembro permanente del Consejo de Seguridad de la ONU, con responsabilidades en matería de paz y seguridad internacionales. REFERENDUM SOBRE LA SOBERANÍA DE LAS ISLAS MALVINAS En 2011 el gobernador de las Islas Malvinas, Nigel Haywood, propuso un referéndum para que los isleños decidan si querían o no seguir siendo británicos, ello como consecuencia de las manifestaciones del ministro de Defensa argentino Arturo Purricelli, quien sostuvo que los habitantes de Malvinas eran rehenes del Ejército Británico. 17 Puede consultarse en: http://noticias.unsam.edu.ar/2014/03/31/a-32-anos-de-malvinas-un- reclamo-justo-por-jorge-taiana/ La Asamblea Legislativa de las Islas Malvinas acogiendo la idea anunció el referéndum el 12 de junio de 2012, que se celebraría entre el 10 y el 11 de marzo de 2013, y sometería a la consulta popular la siguiente interrogante «¿Desea que las islas Malvinas mantengan su estatus político actual como un territorio británico de ultramar?». Como respuesta se podría optar por un «sí» o «no». En caso de que los isleños rechazaran la continuación de su situación actual, se llevaría a cabo un segundo referéndum con posibles alternativas políticas 18 . Hacia fines de 2012, Guillermo Carmona, presidente de la Comisión de Asuntos Exteriores de la Cámara de Diputados de Argentina, condenó el referéndum diciendo que «esto no tiene ningún valor en absoluto, desde Argentina rechazamos la posibilidad de la libre determinación de la población implantada, como la población británica implantada en las Islas Malvinas». A principios del año 2013, los senadores argentinos solicitaron una sesión especial que fue convocada el 13 de marzo a fin de repudiar el referéndum. Filmus dijo en aquella oportunidad que el referéndum «no cambia en absoluto la posición argentina» y expresó: «Este referéndum es una nueva acción política de naturaleza publicitaria pergeñada por el Reino Unido, ante la ofensiva diplomática que ha llevado a cabo Argentina en todos los foros internacionales y la solidaridad que ha concitado entre las naciones. Debemos denunciar la trampa que esconde la apariencia de “participación popular” en el caso de un pueblo implantado. Esta maniobra publicitaria no tiene ninguna validez para la legislación del derecho internacional». Estaban habilitados para votar un total de 1672 electores, pero 155 de ellos (9,2 %) no concurrieron a sufragar. De los que sí lo hicieron 1513 optaron por la continuidad de la administración británica sobre las islas (99,83 % de los votos), mientras que 3 personas (0,17 %) votaron por un cambio al statu quo, sin que pueda determinarse cual era la solución propuesta, pues ello sería motivo de un segundo referendo en caso que esta opción sacara mayoría, cosa que no ocurrió 19 . En aquel momento, ante el resultado eleccionario, la embajadora argentina en el Reino Unido, Alicia Castro, expresó que «los kelpers, son británicos, pero el territorio en el que habitan no lo es» 20 . 18 Falkland Islands referendum question proposed. Penguin News. 1 de noviembre de 2012. (http:/ / www. penguin-news. com/ index. php/news/ politics/ item/ 454-falkland-islands-referendum- question-proposed) 19 Véase en: http:/ / www. bbc. co. uk/ news/ uk-21750909 FUENTE http:/ / www. falklands. gov. fk/ home/ referendum-2013/ 20 Abrumador triunfo del Sí en el referéndum de Malvinas. (http:/ / www. clarin. com/ malvinas/ Abrumador-triunfo-referendum-Malvinas_0_880712159. html) Dario Clarin (13 de abril de 2013) COMPARACIÓN CON EL REFERENDUM DE CRIMEA El 17 de marzo de 2014, a más de un año del referendo y en plena Crisis de Crimea, la presidente argentina Cristina Fernández de Kirchner, tras un encuentro con el Romano Pontífice Francisco hizo mención al conflicto con el Reino Unido por las islas Malvinas y aprovechó la ocasión para hacer un comparación con el referéndum de Crimea. Criticó la «doble moral» de los países occidentales al afirmar que «un referéndum realizado por Crimea es malo, pero uno hecho por los kelpers es bueno». El 22 de mayo, el legislador isleño Roger Edwards leyó en Fiji por tercera vez un discurso en la Cumbre Pre-Comité de Descolonización de las Naciones Unidas (Pre-C24). Allí comparó el referéndum de Malvinas con el de Crimea (debido a la crítica de la presidenta argentina del «doble rasero» de los países Occidentales). Explicó ante el comité los motivos por el cual se llevó a cabo la consulta en las islas y criticó al gobierno argentino por sus reacciones y sus políticas en América Latina por su reclamo de soberanía, refiriéndose al país como «nuestro vecino agresivo» en algunas ocasiones. Edwards dijo que el referéndum en las Malvinas «fue desarrollado por el gobierno isleño durante un período de varios meses, y en consulta con los habitantes», fueron «transparentes», contaron con obervadores internacionales y se realizó «de conformidad con la Ley de las islas». En cambio, el referéndum de Crimea, «violó la Constitución de Ucrania, y se organizó en un apuro, sin consulta y sin la participación del Gobierno de Ucrania. Se llevó a cabo en presencia intimidatoria de las fuerzas armadas externas, en lugar de los observadores internacionales». Dijo también que el derecho de los isleños a determinar su propio futuro es «inequívoco» por el principio de la libre determinación de la Carta de las Naciones Unidas. CONCLUSIÓN De todo lo expuesto hasta aquí, observamos que la libre determinación de los pueblos, se encuentra en un estado embrionario, en un estado de mero principio que carece de una regulación precisa en el ámbito internacional que establezca su alcance y las formas para su ejercicio, y que sea reconocido por todas las naciones que forman parte de las Naciones Unidas. En definitiva el ejercicio de la libre determinación de un pueblo, dependerá por el momento, del ejercicio de la fuerza, o la amenaza de ello, única forma de garantizarse el respeto de los demás pueblos y naciones. Asimismo arribamos a la conclusión, de que una población implantada en el territorio de otra nación, no puede ejercer el derecho de autodeterminación tal cual lo manifiesta Naciones Unidas, pero que por su capacidad militar, puede mantenerlos de hecho, aunque nunca de derecho, frente a terceros, ejerciendo actos de soberanía, que deben ser juzgados ilegítimos por la comunidad internacional, aunque sean innegable que son válidos para sus miembros dentro de las fronteras usurpadas. Bibliografía y fuentes Boletín Oficial de la Unión Europea en español, http://www.boe.es/doue/2014/161/L00001- 02142.pdf) Falkland Islands referendum question proposed. Penguin News. 1 de noviembre de 2012. (http:/ / www. penguin-news. com/ index. php/news/ politics/ item/ 454-falkland-islands-referendum- question-proposed) http:/ / www. bbc. co. uk/ news/ uk-21750909 FUENTE http:/ / www. falklands. gov. fk/ home/ referendum-2013/ http:/ / www. clarin. com/ malvinas/ Abrumador-triunfo-referendum-Malvinas_0_880712159. html) Dario Clarin (13 de abril de 2013) http://actualidad.rt.com/actualidad/view/122565-crimea-referendo-adhesion-rusia. http://deportes.elpais.com/deportes/2012/06/21/eurocopa_futbol/1340312357_065722.html) http://noticias.unsam.edu.ar/2014/03/31/a-32-anos-de-malvinas-un-reclamo-justo-por-jorge-taiana/ http://www.bbc.com/news/world-europe-25134682 http://www.boe.es/doue/2014/161/L00001-02142.pdf). http://www.c-inform.info/news/id/770, http://referendum2014.ru http://www.eltiempo.com/mundo/europa/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_INTERIOR- 10540784.html) http://www.telam.com.ar/notas/201406/69003-ucrania-union-europea-acuerdo-crisis.html http://www.un.org/es/decolonization/questions_answers.shtml Res. A 1514 (XV), 1960 Res. A 1541 (XV) Thompson (2014) "That's still far short of the $35 billion the Ukrainian government says it needs.) Torres, Jorge José, “Malvinas: 25 años”, Integración en Ideas, publicación del IDELA/UNT, 2007 La Cooperación Sur-Sur en América del Sur y el rol de los actores subnacionales. Autores: Calvento, Mariana 1 Rolandi, Ma. Lis 2 “Trabajo preparado para su presentación en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014.” Resumen: El presente trabajo busca abordar las características de la cooperación en América del Sur desde principios del S. XXI y el rol de los actores subnacionales. En este marco, se distingue la cooperación Sur-Sur la cual es definida como el proceso por el cual dos o más países en desarrollo procuran alcanzar sus objetivos de fomento de la capacidad nacional por medio de intercambios de recursos, así como a través de iniciativas colectivas regionales e internacionales. Este trabajo buscará realizar una aproximación a la cooperación Sur/Sur, analizando sus adelantos y la importancia para el nivel subnacional. Introducción Para el análisis de la cooperación internacional (CI) se tomará como punto de partida a las transformaciones del escenario mundial y la necesidad de realizar una nueva conceptualización sobre esta cooperación donde la cooperación Norte/Sur (CNS) con características verticalista y tradicional comienza a desdibujarse, surgiendo la necesidad de nuevas estrategias de cooperación, principalmente la cooperación Sur/Sur, que involucra a viejos y nuevos actores y donde los propios países en desarrollo ponen en común sus recursos, capacidades y experiencias. Para ello, se realizará un desarrollo de las diferentes modalidades que adquiere la cooperación S/S, a partir de 1970 y particularmente en la década del ´90 en América Latina, donde intervienen diferentes actores: gubernamentales, universidades, entidades locales y regiones fronterizas, con el objetivo de fortalecer las capacidades e intercambiar experiencias en la región entre países de una misma renta. Se analizarán las diferentes acepciones de la cooperación S/S y sus características entre las que sobresalen la horizontalidad, el consenso, la solidaridad y la equidad; permitiendo reforzar las relaciones bilaterales e incrementando el poder de negociación de los foros multilaterales. Por otro lado, se ahondará sobre las diferentes modalidades de Cooperación S/S, destacando sus características principales, así como sus fortalezas y debilidades. Finalmente, se establecerán las consideraciones finales sobre la temática y algunos interrogantes al respecto, con el objetivo de dar continuidad a la presente investigación. Parte del análisis se basará en la necesidad que poseen los países de América del Sur de contar con indicadores fehacientes, como herramienta de medición, en relación a cooperación en sí, teniendo en cuenta la eficacia, la eficiencia, la sostenibilidad y la gestión de la CSS. 1 Docente – Investigadora de la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires – FCH – Centro de Estudios Interdisciplinario de Problemáticas Internacionales y Locales (CEIPIL-CIC). Investigadora Asistente CONICET. 2 Docente – Investigadora de la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires – FCH – Centro de Estudios Interdisciplinario de Problemáticas Internacionales y Locales (CEIPIL-CIC). El análisis estará basado en la utilización de bibliografía general y específica sobre el tema y a través de fuentes primarias como son los documentos oficiales emitidos por organismos internacionales. Las transformaciones de la Cooperación Internacional El concepto de Cooperación Internacional, y asumiendo que dicho término posee diferentes alcances y significados, implica “el establecimiento y la concertación de acuerdos y proyectos específicos, múltiples pero autónomos, fundados en el mutuo interés y conveniencia, [donde] no se asumen compromisos adicionales, finaliza cuando se cumple el fin determinado o decae el interés que lo motivó (Vachino, 1981:70). En ese sentido, para el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD): “La Cooperación Internacional es la relación que se establece entre dos o más países, organismos u organizaciones de la sociedad civil, con el objetivo de alcanzar metas de desarrollo consensuadas” (PNUD, 2003). Dicha relación o acuerdo puede ser celebrado por personas jurídicas, organizaciones no gubernamentales, organismos y/o Estados. En este marco se considera que a través de la Cooperación Internacional se generan relaciones entre bloques y entre países permitiendo el fortalecimiento de las relaciones en el sistema internacional global. Conjuntamente, este mecanismo permite disminuir problemáticas concretas favoreciendo el desarrollo social y económico de los países receptores y de la región en general, estableciendo espacios de estabilidad política, y gobernabilidad. Entre las causas de los procesos de cooperación se puede mencionar: en términos económicos, la búsqueda de la eficiencia y/o la reducción de costos en las transacciones realizadas por los Estados y la pretensión de compartir recursos internacionales. En términos políticos y militares surge la necesidad de protegerse frente a amenazas externas comunes. En términos sociales, el motor impulsor de la cooperación es el deseo de reducir externalidades como sucede, por ejemplo, con el deterioro del medio ambiente (Curvale, 2012). Por otro lado, es necesario destacar que existen diferentes tipos de Cooperación Internacional. Al respecto Curvale (2012) clasifica la cooperación en relación al tema, actores y según el grado de desarrollo. Según el tema “podemos encontrar una cooperación humanitaria, científico-tecnológica, financiera, económica y técnica. Por otra parte, según los actores que participan, podemos diferenciar una cooperación multilateral (centralizada o descentralizada) o bilateral (centralizada, descentralizada o mixta). Por último, según el grado de desarrollo del donante encontramos Cooperación Norte- Sur, Cooperación Sur- Sur y Cooperación Triangular” (Curvale, 2012:5). El presente análisis se centrará en este último tipo de cooperación, según el desarrollo del donante, haciendo una breve referencia a las modificaciones en la misma en las últimas décadas y se hará hincapié en las diferentes modalidades de la CSS. En ese sentido, el modelo de cooperación N/S consiste esencialmente en un flujo de transferencia voluntaria de recursos desde los países del Norte (vía multilateral 3 o bilateral 4 , mediante fondos financieros reembolsables 5 o a través de donaciones 6 ) hacia 3 Es aquella que proviene de organismos internacionales, intergubernamentales, regionales o subregionales. 4 Se efectúa entre gobiernos, ya sea directamente o a través de una agencia gubernamental por medio de acuerdos o convenios suscritos entre ambos; también puede otorgarse a instituciones privadas, como las ONGs. Admite la cooperación económica, técnica o financiera. 5 Es aquella que debe reintegrarse a la fuente en un plazo determinado y bajo condiciones financieras específicas. 6 Es una cooperación técnica, financiera o en especie cuyo valor no es reintegrable a la fuente. los países del Sur, con el objetivo de paliar la pobreza y mejorar el desarrollo de los países del Sur. Luego de décadas de implementación, los resultados de la cooperación N/S han sido escasos. Para Guillermo Santander (2012), una parte importante de la explicación del escaso impacto que el sistema de ayuda ha tenido en la promoción del progreso y bienestar de los países del Sur reside en la lógica en la que este sistema descansa desde su nacimiento. El contexto de bipolaridad en el que surge (en plena Guerra Fría) y los procesos de descolonización entonces en curso generaron una inserción subordinada de los países en desarrollo al sistema de ayuda. Se conformó así un sistema vertical y unidireccional, asentado en una lógica Norte-Sur que marcaba una férrea separación entre donantes (países desarrollados) y receptores (países en desarrollo). Santander considera que “una parte considerable de los flujos de ayuda encuentran una mejor explicación en las agendas e intereses de los donantes que en las verdaderas necesidades de desarrollo de los receptores. De esta forma, en muchas ocasiones los donantes han recurrido a sus políticas de ayuda como instrumentos para la persecución de sus propios intereses (comerciales, políticos o de seguridad, entre otros), distorsionando su naturaleza, cometido y objetivos. A ello hay que añadir los elevados niveles de descoordinación con los que tradicionalmente han operado los donantes, desaprovechando las complementariedades que pudieran existir e incrementando los costes de gestión para los receptores” (Santander, 2012:1). En este contexto, se observa una modificación en las formas de cooperación, donde la CSS va adquiriendo mayor posicionamiento. Al respecto, Rojas Aravena y Beirute Brealey (2011) señalan: “La fuerza que ha retomado la cooperación Sur-Sur, y las enseñanzas que ésta ha dejado, no significan que la cooperación Norte-Sur ya no juegue ningún papel; por el contrario, uno de los mayores desafíos actuales en el tema de cooperación es establecer una forma en la que ambas modalidades de cooperación confluyan”. En términos históricos, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) considera que la cooperación S/S se da a partir de la segunda mitad de la década del ´50. Sin embargo, se coincide con Ayllón Pino (2010:5) quien explicita que a partir de la década del 1970 se observa un dinamismo en el proceso de dicha cooperación: “Entre todas las regiones del mundo en desarrollo donde más intensas, dinámicas y pujantes han sido las experiencias de Cooperación Sur-Sur y donde más avances se han registrado en su articulación en marcos de debate y discusiones multilaterales se encuentra, sin lugar a dudas, América Latina”. En efecto, algunos de los principales hitos, elaboraciones conceptuales y acuerdos de este movimiento se produjeron en la región en ese período, como el concepto de Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo (CTPD) que fuera resultado de la Conferencia de Buenos Aires de 1978 que, auspiciada por la Organización de las Naciones Unidas (ONU), desencadenó la puesta en marcha del Plan de Acción de Buenos Aires (PABA). Este Plan supuso la confirmación de la importancia de esta modalidad de cooperación en América Latina entre diferentes actores gubernamentales, universidades, entidades locales y regiones fronterizas. Entre los objetivos básicos de la CSS apuntados en el PABA, figuraban: aumentar la capacidad de los países en desarrollo para valerse de medios propios; reforzar la capacidad colectiva para intercambiar experiencias y desarrollar fortalezas complementarias; fortalecer las capacidades para afrontar colectivamente los problemas de las relaciones económicas internacionales; incrementar el volumen y eficacia de la cooperación internacional; acrecentar la capacidad técnica y tecnológica propia promoviendo la transferencia de tecnología y pericia; propiciar un mayor acceso a las experiencias y tecnologías; perfeccionar las capacidades de absorción de nuevas tecnologías; contribuir a solucionar las necesidades de los países menos adelantados; ampliar la colaboración en las actividades económicas internacionales. Estos procesos y avances sobre la Cooperación Sur-Sur permitieron el desarrollo conceptual de la temática, desde sectores académicos como desde las organizaciones internacionales interesadas. En ese sentido, desde un punto de vista conceptual Ojeda (2010:93) señala que, “…la CSS es entendida como aquella cooperación que otorgan unos países medianamente desarrollados a otros de similar o menor desarrollo relativo en las áreas o sectores en las que han logrado éxitos o han adquirido una experiencia propia, y que se pueden extender mediante diferentes mecanismos de intercambio (técnicos, económicos, científicos, etc.) para contribuir al desarrollo de capacidades en otros países, generando redes de cooperación, no sólo en el ámbito institucional sino en el social”. Efectivamente, la CSS posee ciertas características y principios que la distinguen como: la horizontalidad, la preservación de la diversidad, la protección de la identidad cultural, la no interferencia en los asuntos internos de los Estados y la comprensión de las situaciones propias de los países. Asimismo, tiene la peculiaridad de ser un mecanismo desarrollado entre socios iguales respetando su independencia y la soberanía nacional. De esta manera, este mecanismo de cooperación, reviste un carácter particular al emplear recursos locales, menores costos y la posibilidad de ejecutarse de manera flexible, rápida y sin condicionalidades. Por su parte, las Naciones Unidas han propuesto que, en el marco de su labor normativa y sus actividades operacionales, la cooperación Sur-Sur se defina como “proceso por el cual dos o más países en desarrollo procuran alcanzar sus objetivos individuales o compartidos de fomento de la capacidad nacional por medio de intercambios de conocimientos, personal cualificado, recursos y servicios de especialistas, y por medio de iniciativas colectivas regionales e internacionales, incluidas asociaciones de colaboración entre gobiernos [como los subnacionales], organizaciones regionales, la sociedad civil, las instituciones académicas y el sector privado, en beneficio propio o mutuo entre las regiones y dentro de ellas”. En este sentido, en el II Informe de CSS de la Secretaria General Iberoamericana (2009) se explicitan las características específicas: 1.- Su horizontalidad. Los países cooperan en calidad de socios, más allá de los niveles de desarrollo, de forma voluntaria, sin vincular la concesión de la ayuda a contrapartidas y sin condiciones de tipo económico, político o de procedimiento. 2.- Su consenso. La ejecución se somete a consenso por los responsables, en marcos de negociación común. 3.- Su equidad. Los beneficios son consistentes en la medida que se potencian mutuamente las capacidades críticas de desarrollo, con una distribución equitativa de las mismas, al igual que con los costes, asumiéndose de forma compartida y proporcional las posibilidades de cada contraparte. Complementando estas características, el Informe de la Cooperación S/S en Iberoamérica (2009) redacta los criterios y fortalezas de la dicha cooperación de la siguiente manera: 1. La Cooperación Sur-Sur se basa en la solidaridad para la ampliación de capacidades a través de la cooperación técnica. Se trata de un compromiso voluntario entre países que quieren abordar conjuntamente los desafíos del desarrollo y los retos de la pobreza y la desigualdad. 2. Esta cooperación es direccionada a todos los sectores y ámbitos que se requieren, evitando una relación vertical y asistencialista en la búsqueda del desarrollo y optando por la asociación horizontal entre actores como principio básico de actuación. 3. La Cooperación Sur-Sur no sustituye a la tradicional Norte-Sur; tampoco es subsidiaria ni un instrumento de ésta. Más bien aspira a articularse, cuando sea posible, con los planes y programas de la Cooperación Norte-Sur, a partir de su propia experiencia y con las miras puestas en lograr los mejores resultados de forma eficiente y solidaria. El espacio para esta articulación son las demandas de los países en desarrollo expresadas en sus planes y prioridades nacionales. 4. La Cooperación Sur-Sur apuesta por una relación entre cooperantes que ofrecen y demandan beneficios en condiciones de reciprocidad. 5. La Cooperación Sur-Sur encuentra una gran aceptación ya que deriva de acuerdos entre países que enfrentan desafíos de desarrollo similares a nivel local y global, lo cual facilita la adecuación de las acciones a necesidades y perspectivas comunes. Este hecho favorece el entendimiento mutuo y permite además compartir modelos de gestión ya implementados por los países del sur, donde se toman en cuenta tanto los aciertos como los errores y lecciones aprendidas. 6. La Cooperación Sur-Sur, como se recogió en el PABA, desarrolla su acción en múltiples sectores, teniendo su principal fortaleza en el ámbito de la cooperación técnica y del fortalecimiento de capacidades. Los expertos que los países ofrecen en la Cooperación Sur-Sur, son especialistas y técnicos con una gran experiencia en sus respectivos sectores de actividad al provenir de las filas de sus respectivas administraciones. Por lo tanto los expertos de la Cooperación Sur-Sur implican un costo que debe ser reconocido por otros actores de la cooperación. 7. Los países en desarrollo, especialmente en una misma región, comparten experiencias comunes así como vínculos culturales que facilitan la comprensión mutua y pueden mejorar la efectividad de los proyectos y programas de cooperación. 8. Los países hacen un uso efectivo de las tecnologías dentro de la Cooperación Sur-Sur, dado que los recursos tecnológicos de los países en desarrollo oferentes de cooperación presentan características de adaptabilidad que facilitan su uso, mantenimiento y conservación. 9. La Cooperación Sur-Sur apuesta por la eficacia y eficiencia en el uso de los recursos de cualquier tipo, limitando costes y poniendo en juego experiencias contrastadas. Precisamente, el principal objetivo de la CSS, consiste en alcanzar mayores niveles de cohesión social, desarrollo y autosuficiencia, motivada por la búsqueda de soluciones para disminuir los problemas que, en muchos casos, son comunes. Esto se puede lograr gracias al éxito de algunos países que han alcanzado mayores niveles de desarrollo socioeconómico en sus regiones y a la cooperación que ellos brindan al sur. En ese sentido, Gladys Lechini (2009) sostiene que este mecanismo de cooperación, está dirigido al reforzamiento de las relaciones bilaterales y a la conformación de coaliciones entre los países del sur que incrementan su poder en las negociaciones de los foros multilaterales. La conceptualización de la cooperación Sur-Sur A partir del recorrido conceptual e histórico experimentado por la cooperación internacional, así como de las definiciones y características de la cooperación Sur-Sur se avanza sobre las diferentes modalidades de esta cooperación, entre las cuales se puede mencionar: a) la Cooperación Horizontal Sur-Sur bilateral: esta ha sido la modalidad más aplicada entre los países de la Región y se desarrolla preponderantemente a través del intercambio de experiencias y conocimientos. Entre las características de este tipo de cooperación se puede señalar que: se trata de una cooperación entre gobiernos, lo que asegura que dicha colaboración responda a prioridades nacionales; la identificación y formulación de los proyectos y/o programas se realiza con la participación de todos los actores involucrados, lo que asegura su apropiación; la elección de los expertos, el tipo de asistencia técnica y su modalidad, así como el cronograma de actividades se define y revisa conjuntamente; a partir de Comisiones Mixtas (o similares), se establece un Programa de actividad que puede ser monitoreado y evaluado a su finalización en acuerdo con todas las partes. En el año 2011, los países iberoamericanos mantuvieron en ejecución un total de 586 proyectos y 229 acciones de Cooperación Sur-Sur Bilateral. Según los datos Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica (2012), el grueso de la cooperación fue ejecutado por apenas tres países: Brasil, Argentina y México, quienes explicaron prácticamente el 70% de los 586 proyectos de 2011. Entre ellos también hubo diferencias sustanciales, pues Brasil impulsó casi el doble de intervenciones que Argentina (210 proyectos –un 36% del total- frente a 120 –un 20,5%-) y el triple que México (77 proyectos, igual a un 13,1%). Muy cerca les siguieron Colombia, Cuba y Chile, quienes registraron 55, 53 y 38 proyectos cada uno, lo que añadió al 70% anterior otros 25 puntos de participación. Conjuntamente cerca de un 40% de los proyectos de Cooperación Horizontal Sur-Sur Bilateral en ejecución en 2011 se concentraron en el fortalecimiento de las economías nacionales. Asimismo, la mayor parte de éstos (un 70%) estuvieron orientados a apoyar actividades productivas, mientras que el menor número de éstos (un 30%), a la creación de infraestructuras y servicios económicos básicos. Por su parte, el resto de la cooperación de 2011 (un poco más de un 60%) se distribuyó en mitades prácticamente equivalentes, entre el refuerzo a los temas sociales (32,8% de los 586 proyectos de 2011) y a otros sectores que no clasifican bajo la rúbrica de los socio- económico (28,5%). Finalmente, las 229 acciones de 2011 mostraron otro patrón de distribución en el que las más multisectoriales (42,8%) destacaron frente a las económicas (31,8%) y las sociales (25,3%). Dentro de este esquema de Cooperación Sur- Sur Horizontal, una de las acciones más relevantes es el Programa Iberoamericano para el Fortalecimiento de la Cooperación Sur-Sur 7 . Este Programa tiene su origen en el trabajo de los Responsables de la Cooperación Iberoamericana que a lo largo de 2007, desarrollaron una “Estrategia de la Cooperación en el marco de la Conferencia Iberoamericana” que fue aprobada dentro del Programa de Acción de la XVII Cumbre Iberoamericana de Santiago de Chile. Su campo de actuación es la Cooperación Sur-Sur, que ha recibido un notable impulso en la región en los últimos años y que enfrenta desafíos asociados a la capacidad de las instituciones impulsoras. En el Programa Iberoamericano se hace referencia a la necesidad de que se incluyan sistemas de información sobre actividades como: formación del personal, 7 Países participantes: Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, Guatemala, El Salvador España, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Portugal, Republica Dominicana , Uruguay. financiación de algunas acciones singulares, compartir posiciones y buenas prácticas y, en general, fortalecer la red de Responsables de Cooperación. Su objetivo es fortalecer y dinamizar la Cooperación Sur-Sur Iberoamericana, contribuyendo a la calidad e impacto de sus acciones, así como a la promoción del intercambio de experiencias que sean adaptadas a los contextos y prioridades de las políticas públicas de cada país, contribuyendo a éstas, por medio de: • El desarrollo y fortalecimiento de las capacidades institucionales de los organismos que gestionan la cooperación internacional en los países Iberoamericanos a través de la formación y capacitación, del desarrollo de sistemas de información y de la discusión y formación de posiciones comunes en la región sobre esta materia. • La identificación y divulgación de casos y experiencias de Cooperación Sur-Sur, que reflejen necesidades y prioridades nacionales y regionales, adaptables a diferentes realidades; así como contribuir de manera activa a la elaboración anual del Informe de Cooperación Sur-Sur de Iberoamérica. Este Programa pretende construir desde las ventajas, enfrentando estos retos y debilidades, contribuyendo a la calidad de los proyectos y programas y al fortalecimiento de las instituciones que lideran la cooperación sur-sur en los países a través de la realización de cursos de posgrado, especializado cooperación sur-sur; diseño de indicadores para la medición de la cooperación sus-sur; consolidación de un plan de capacitación y formación; apoyo a la sistematización de experiencias de cooperación sur-sur de los países miembro. b) la Cooperación Horizontal Sur-Sur Regional: Se ejecutó en torno a programas, proyectos y acciones realizadas, junto a otros socios, por un mínimo de tres países iberoamericanos en desarrollo. Estuvo orientada hacia la promoción del desarrollo de las distintas subregiones a las que afectó. En este sentido, tanto el objetivo como la estrategia fueron compartidos por todos los participantes, esto además del diseño e implementación de la cooperación. Todos los programas, proyectos y acciones contaron con un marco o con una dimensión institucional, es decir y más allá de sus variantes específicas, todos contaron con un esquema formal de regulación de la relaciones entre los cooperantes. En cuanto al esquema de financiación respondió a tres fórmulas de características distintas: una primera con toda la financiación a cargo de los países miembro; una segunda con fondos procedentes en su totalidad de actores extra- regionales; y una última dónde el presupuesto fue asumido y compartido por ambos tipos de cooperantes. La Cooperación Regional estipula Programas de cooperación en temas particulares como salud, medio ambiente, comercio que atañen a una región específica, por ejemplo América Latina, el Caribe, la región iberoamericana, etc. Estos programas tienen por objeto reforzar los vínculos de integración entre los países miembros, crear redes sectoriales y dilucidar temas de común interés de la Región. Dentro de este tipo de cooperación las modalidades son diversas puesto que los proyectos pueden afectar a un solo país, a un grupo de países o a toda la región. c) La cooperación triangular, aunque no hay consenso sobre la conceptualización de la misma, hay ciertos elementos que permiten identificarla. El Director de la Unidad de CSS del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) definió a la misma como “la cooperación técnica entre dos o más países en desarrollo que es apoyada financieramente por donantes del Norte u organismos internacionales” (2011). El Instituto Ecuatoriano de Cooperación Internacional (INECI) definió esta cooperación como una “modalidad innovadora de cooperación horizontal que consiste básicamente en la asociación de una fuente tradicional (bilateral o multilateral) y un país en desarrollo medio, otorgante de cooperación horizontal, para recurrir conjuntamente en acciones a favor de una tercera nación en desarrollo”. Según el Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica (2012) “La cooperación triangular puede ser útil en situaciones en las que un país del Sur dispone de conocimientos especializados, experiencia o recursos válidos para otro país del Sur, mientras que una tercera instancia (otro país o una organización multilateral) puede estar en situación de aportar capacidad adicional con fines de apoyo a la aplicación. En este contexto, la capacidad puede ser institucional (capacidad de gestionar proyectos de cooperación para el desarrollo), financiera o sistémica (capacidad para concebir y diseñar enfoques para todo el país encaminados a resolver destacados problemas sociales)”. Como se desprende de lo anterior, la Cooperación Triangular está estrechamente relacionada con la Horizontal. Asimismo, su formato “mixto” permite que en esta modalidad de Cooperación Triangular confluyan todo tipo de actores (Norte y Sur) con todo tipo de recursos (asistencias a la vez técnicas y financieras). Sus características también permiten que la Cooperación Triangular integre los elementos que identifican a la Cooperación Sur-Sur (horizontalidad, consenso, equidad). Sin embargo, no se limita a ésta y va más allá, lo que permite que sea asumida como puente de articulación entre la Sur-Sur y la Norte-Sur. Así queda recogido en la Declaración de Marrakech aprobada por el G77 durante la Primera Cumbre del Sur de 2003, la cual entiende la Cooperación Triangular como una expresión de la relación entre ambos tipos de cooperaciones (SEGIB, 2009). Para Gómez Galán, Ayllón Pino y Albarrán Calvo (2011: 13-14) “el enfoque fundamental de la cooperación triangular viene definido por la actuación conjunta de dos actores a favor de un tercero. Esta colaboración agregada supone aprovechar las ventajas y capacidades de cada socio haciendo más eficiente y eficaz la transferencia de recursos, obteniendo así avances significativos y estables sobre el desarrollo en el país receptor”. Sin embargo, los autores expresan también los inconvenientes en este tipo de cooperación: “El mayor problema de cooperación triangular es su escaso desarrollo conceptual e instrumental y metodológico, no existiendo por el momento estrategias claras, ni evidencia de su capacidad para realizar aportes a la movilización de procesos de desarrollo de forma sostenible, aunque esto no sea razón suficiente para desestimar su utilización dado su reciente y aún inconclusa gestación”. Entre las potencialidades y fortalezas de la cooperación triangular, los autores destacan: • promueve la cooperación horizontal entre países con diferentes niveles de desarrollo en áreas de interés común. Su base es la construcción igualitaria de asociaciones más horizontales entre las partes. • refuerza y complementa los mecanismos tradicionales de cooperación bilateral, fomentando el aprendizaje mutuo. • se adapta mejor a las características de ciertas regiones y a las condiciones que poseen los Países de Renta Media (PRM) para ser receptores y donantes en materia de desarrollo. • constituye un puente entre la tradicional cooperación N-S y la S-S (…) • la multiplicidad de actores implica mayor riqueza en los abordajes. • potencia la movilización de recursos para multiplicar el impacto de la CSS, permitiendo una mejora cualitativa y cuantitativa de los diversos programas de cooperación horizontal. • Representa un vehículo que potencia las capacidades adquiridas por países en desarrollo en grado más avanzado y viabiliza la difusión y extensión de experiencias de éxito en los socios emergentes (…) La importancia en dicha cooperación se visualiza a través de la SEGIB en los registros de Proyectos 8 / acciones 9 en el año 2009, un total de 46. Sin embargo, el grado de participación y el rol ejercido por cada país en esta cooperación difirió 10 . En lo que se refiere al análisis sectorial de la Cooperación Sur-Sur y Triangular, los resultados corroboraron que se trató de actividades de elevada complejidad científico-tecnológica. De lo expuesto se desprende que existen múltiples beneficios y oportunidades en la cooperación triangular, sin embargo también se observan ciertos desafíos, especialmente en lo referente a la necesidad de mejorar los sistemas de información de las unidades técnicas de los países (SEGIB, 2009). d) La Cooperación Descentralizada: en un sentido estricto, consiste en la cooperación realizada por las administraciones subnacionales (gobiernos autónomos, diputaciones, ayuntamientos). Según la Red Argentina para la Cooperación Internacional (RACI), “en un sentido amplio, se trata de un nuevo enfoque de la cooperación caracterizado por la descentralización de iniciativas y de la relación con el Sur, por la incorporación de una amplia gama de nuevos actores de la sociedad civil y por una mayor participación de los actores de los países del Tercer Mundo en su propio desarrollo”. Un mecanismo de cooperación a destacar es la Cooperación Descentralizada que tiene en cuenta la multiplicación de los actores y agentes que se incorporan a estos procesos, una mayor demanda de participación por parte de la sociedad civil, agentes intermedios, empresas, universidades, ONGs. Dentro de esta categoría es primordial destacar la importancia de la participación de los organismos subnacionales o locales que cooperan. La Cooperación Descentralizada puede definirse como un “nuevo enfoque en las relaciones de cooperación que busca establecer vínculos directos con los órganos de representación local y estimular sus propias capacidades de proyectar y llevar a cabo iniciativas de desarrollo con la participación directa de los grupos de población interesados, tomando en consideración sus intereses y sus puntos de vista sobre el desarrollo” (González Parada, 1998). Uno de sus elementos definidores es el hecho de que la acción debe beneficiar a los socios de ambos lados, ya que el objetivo principal 8 Conjunto de acciones encaminadas a satisfacer un objetivo común hacia un destinatario específico, a través de su ejecución en el marco de uno o varios sectores y/o temas. Posee los siguientes elementos: periodo de ejecución definido, presupuesto, resultados esperados, programa en que se inserta; e igualmente, debe prever un mecanismo de seguimiento y evaluación. Se habrá aprobado en un marco de cooperación (comisión mixta, acuerdo interinstitucional, acuerdos generales de cooperación, o similares). 9 Representa una expresión concreta y acotada de la Cooperación Internacional. Se ejecuta en un solo sector y/o tema a través de modalidades específicas (asesoría, pasantía, investigación conjunta, misión de diagnóstico, seminarios, etc.). Cuando es parte de un proyecto es el medio para alcanzar los objetivos y resultados del proyecto; por el contrario, cuando no es parte de un proyecto, es una acción puntual 10 Como primer oferente, Chile ejecutó prácticamente el 40% de las acciones y proyectos registrados; otro 40% se explicó por la actuación conjunta de México, Brasil y Argentina; mientras tanto, Costa Rica, Venezuela y Bolivia mostraron pesos relativos menores, de un 9%, 7% y 2%, respectivamente. Mientras tanto, los países que ejercieron el rol de receptores en un mayor número de ocasiones fueron El Salvador (20%), Bolivia y Paraguay (17% cada uno), junto a Ecuador (13%). Por debajo de estos se ubicaron Costa Rica, Colombia y Nicaragua (peso relativo sobre el total ejecutado de entre el 7 y el 9%); Guatemala, República Dominicana y Honduras (entre un 2 y un 4% del total). Sólo hubo dos países iberoamericanos que ejercieran de segundo oferente: Cuba, quien compartió varias triangulaciones Sur-Sur-Sur junto a Venezuela y Bolivia; y España, presente en el 10% de las triangulaciones ejecutadas en 2009. Dos países extra-regionales, J apón y Alemania, acapararon el rol de segundos oferentes en un 37% y un 30% de las ocasiones, respectivamente. Otros actores mantuvieron participaciones puntuales: Canadá y Corea del Sur; la OIT; el BID y el BCIE. de la cooperación descentralizada es el de asociar dos contrapartes en una acción de claros intereses recíprocos. Se sostiene que la cooperación descentralizada más que un nuevo instrumento es un nuevo enfoque de la cooperación, con características propias que la diferencian de las propuestas tradicionales (Bossyt, 1995; González Parada, 1998) nuevos y más flexibles operadores; mejores opciones de participación ciudadana; mayor aprovechamiento de su capacidad vinculante entre las comunidades del norte y del sur; disminuye el número de intermediarios que gestionan las iniciativas; coloca a los agentes en el centro mismo de ejecución y les traspasa responsabilidades; mejora la adaptación de las operaciones a las necesidades y las hace más viables; incrementa la propiedad local y la credibilidad; estimula la participación de las entidades subnacionales en el campo de las relaciones internacionales; refuerza la gestión internacional subnacional a la vez que es impulsada por ésta; incrementa la sustentabilidad de las acciones, la multiplicidad de actores (gobiernos autónomos, locales y provinciales; organizaciones sociales, fundaciones, universidades, centros de investigación, empresas públicas de gestión de servicios, grupos de desarrollo, agencias de desarrollo económico local), la socialización de la cooperación y una planificación más realista. Entre las debilidades de este tipo de cooperación se menciona la limitación de recursos, la escasa coordinación y la ausencia de estrategias y herramientas adecuadas. Entre sus fortalezas, se manifiesta la adaptabilidad de este tipo de cooperación que en su momento estuvo asociada a las lógicas de la Norte-Sur y que en la actualidad adquiere un fuerte componente de cooperación Sur-Sur. La Generación de Indicadores para la Cooperación Sur-Sur Una de las preocupaciones y desafíos más importantes hacia el interior de la CSS, es la necesidad de contar con herramientas de medición, a la vez que evaluar e identificar los diferentes modos de cooperación. Por tal motivo, las Agencias y Direcciones Generales de Cooperación de los países, la Secretaría General Iberoamericana y el Programa Iberoamericano para el Fortalecimiento de la Cooperación Sur-Sur (PIFCSS) han orientado su accionar para la formulación de indicadores. En este sentido, en septiembre de 2011 se celebró en Quito (Ecuador), un primer Seminario-Taller sobre “Indicadores para la Cooperación Sur-Sur: necesidades, posibilidades y desafíos”. En dicho Seminario-Taller, fueron convocados los 19 países miembros del Programa, además de representantes de organismos conocedores de la materia, como la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y académicos. Los representantes discutieron en torno a dos cuestiones imprescindibles en todo proceso de construcción de indicadores: ¿Para qué medir? Es decir el objetivo; y ¿Qué medir?, es decir a través de qué. Tras lograr algunos acuerdos se realizó de manera exploratoria, una primera reflexión acerca del ¿Cómo? llevar a cabo las mediciones acordadas. Posteriormente, en marzo de 2012, tuvo lugar en Montevideo (Uruguay), el Seminario-Taller “Cuestionario para el Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica 2012: revisión, mejora e incorporación de indicadores”. En esta oportunidad, el objetivo era elaborar, para cada uno de los indicadores propuestos, una definición, una fórmula de cálculo y unos metadatos 11 que facilitasen tanto “el mejor entendimiento (posible -de dichos indicadores-, como su óptima) socialización” (Mondragón, 2002; p.54). Por último fue necesario testear dichos indicadores. Por sus características, el espacio más óptimo para ello y para conocer su potencial tratamiento era el Informe de la Cooperación Sur-Sur (2012) es decir, el mismo que reúne todos los datos disponibles sobre la CSS de la región. De los acuerdos alcanzados, Cristina Xalma (2013) realiza un exhaustivo resumen en el que explicita: “El ¿Para qué medir? quedó sujeto al intento de dar respuesta a cuestiones que pueden organizarse bajo tres grandes bloques de temas: a) La posibilidad de dar visibilidad a la Cooperación Sur-Sur; b) La gestión (de corto, medio y largo plazo, diaria y estratégica) de la Cooperación Sur-Sur y, más explícitamente, lo que afecte a su proceso de planificación y seguimiento. Dentro de este mismo bloque, debería estar incluido todo lo que permita profundizar en el conocimiento de la institucionalidad de las Unidades Técnicas de los países; c) La evaluación de la propia Cooperación Sur-Sur. En cuanto a ¿Qué medir?, la propuesta fue: dar visibilidad a las distintas dimensiones de la CSS; en cuanto a la gestión se trató desde la identificación de la toma en cuenta de prioridades estratégicas y de desarrollo nacional hasta la disponibilidad de recursos humanos, materiales y financieros. A su vez, en función del marco teórico que sustenta la práctica de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica, la evaluación debería abordar cuestiones relacionadas tanto con los resultados como con el proceso, por tal motivo se acordó buscar Indicadores que permitieran conocer qué sucede con la eficiencia, la eficacia y la sostenibilidad de la CSS, pero teniendo en cuenta el cumplimiento de la horizontalidad, equidad, reciprocidad y responsabilidad compartida. Entre las características que deben cumplir estos indicadores se encuentran: estar inscripto en un marco conceptual, ser claros y de fácil comprensión, comparables en tiempo y espacio, ser relevantes, no ser exclusivos de una acción específica, ser confiables y consistentes, disponer de una cobertura real estable, ser factibles y de costo razonable (SEGIB 2012). En cuanto a las dificultades para la medición, Cristina Xalma (2013: 8) explica que los representantes de los países “coincidieron en que los indicadores de los que se querría disponer para evaluar la Cooperación Sur-Sur, especialmente en los aspectos relacionados con su proceso, son los más difíciles de obtener. En este sentido se reflexionó acerca de cómo medir conceptos como la horizontalidad, la equidad, la reciprocidad o la pertinencia y se acordó que, de momento, es mejor avanzar en éstos sólo a través de los estudios de casos”. Por tal motivo, en Montevideo (2012) se consensuó acerca de los datos primarios a tener en cuenta para redactar posteriormente indicadores confiables; en este sentido se tuvo en cuenta para los Proyectos la fecha de aprobación, de inicio y finalización de los mismos, así como el costo directo ejecutado y costo directo presupuestado. Posteriormente, el Seminario –Taller de Quito fue muy importante ya que se asumió el compromiso que, para el 2013, Iberoamérica posea un sistema básico de Indicadores 11 el término fue acuñado por J ack Myers en la década de los 60 para describir conjuntos de datos. La primera acepción que se le dio (y actualmente la más extendida) fue la de dato sobre el dato, ya que proporcionaban la información mínima necesaria para identificar un recurso. Puede incluir información descriptiva sobre el contexto, calidad y condición o características del dato. El término no ha evolucionado en gran medida desde esta fecha pero sí lo han hecho los conceptos asociados a él, las aplicaciones y el nivel de uso de los metadatos. para la Cooperación Sur-Sur. Para lograrlo se planteó un plan de trabajo que permitiera avanzar en las siguientes aspectos: la elaboración de unos Metadatos que doten de rigor técnico a los Indicadores para la Cooperación Sur-Sur; la realización de algunas pruebas piloto con los indicadores obtenidos, en tres países cuyos sistemas de información registren niveles de desarrollo distinto; la realización de talleres temáticos sobre aquellos Indicadores que requieran de una homogeneización previa de criterios; el impulso a iniciativas que reduzcan las brechas existentes entre los sistemas de información de los que hoy disponen los distintos países iberoamericanos y el avance hacia el diseño e implementación de una plataforma virtual compartida que permita ingresar y compartir información siguiendo un formato compatible para todos. Las dificultades para estipular los indicadores fueron numerosas, no sólo por la escasa disponibilidad de datos hasta ese momento, sino porque para la construcción de los mismos es necesario partir de ciertas premisas como su confiabilidad, para la cual era necesario la elaboración de Metadatos que doten de rigor técnico a los Indicadores y la a realización de algunas pruebas piloto con los indicadores obtenidos, en tres países cuyos sistemas de información registren niveles de desarrollo distinto. A pesar de las dificultades, el resultado final fue la obtención de un amplio conjunto de posibles Indicadores para la Cooperación Sur-Sur, parte de los cuáles fueron testeados en el Informe de la CSS en Iberoamérica 2012; su aplicación y uso final permitió dar un avance relevante en el conocimiento de lo que sucede en la región. Entre los Indicadores acordados se pueden mencionar a aquellos relacionados con la visibilidad como: número de proyectos y acciones, costo de la cooperación ofrecida y recibida, número de proyectos y acciones por país de destino y origen, número de proyectos y acciones por sectores y por modalidad (beca, voluntariado, técnica), valor de la cooperación ofrecida y recibida. También se estipularon Indicadores referidos a la estrategia de desarrollo, capacidades y necesidades ejecutadas; disponibilidad de recursos humanos, materiales y financieros. A la hora de evaluar la Cooperación se tomó en cuenta la equidad y reciprocidad, la responsabilidad compartida, la pertinencia y eficacia, así como la sostenibilidad, innovación y replicabilidad. A pesar de haber logrado la definición de dichos Indicadores, Cristina Xalma destaca los nuevos retos en relación a los indicadores regionales: • Mejorar las capacidades que los países tienen en relación al registro y reporte de datos. Es decir, avanzar en el desarrollo de los Sistemas de Información (SSII) sobre Cooperación de los que disponen los países. Este esfuerzo de mejora requiere a su vez de un trabajo colectivo que apunte en dos direcciones complementarias: el diseño de un Sistema de Información que pueda, con sus variantes nacionales, ser un referente regional alcanzable por todos; el cierre de las brechas que hoy existen entre los SSII de los distintos países iberoamericanos. • Optimizar el uso de los datos básicos y de los indicadores que ya se tienen. Dos opciones alternativas para ello serían: a) Recurrir a la aplicación de técnicas estadísticas hasta ahora no usadas (estimar modas y medianas, identificar los valores que más se repiten o elaborar gráficos de distribución por percentiles). b) Sopesar la posibilidad de trasladar y adaptar parte de los indicadores que hoy son usados para la CHSS Bilateral para otras modalidades como la Triangular. • Evaluar los procesos en aspectos claves para la CSS como pueden ser la horizontalidad, la equidad o la reciprocidad y avanzar en la construcción de uno de los indicadores por el que los países manifiestan más interés: la valorización económica de la CSS. La autora concluye que “finalmente, todo el trabajo de registro y de generación de información, tanto a nivel nacional como regional, podría resultar más fácil a través del uso compartido de una plataforma virtual. De la mano de esta plataforma común se llevaría a cabo un proceso de actualización y compartimentación de la información que dotaría de gran agilidad a la gestión y a la toma de decisiones de los países en torno a la Cooperación Sur-Sur” (Xalma, 2013: 25). A partir de las necesidades expuestas, en función de los indicadores regionales, los países han propuesto para 2013, por medio del Plan Operativo Anual (POA) del Programa Iberoamericano para el Fortalecimiento de la Cooperación Sur-Sur, una serie de actividades como un nuevo diagnóstico del estado en que se encuentran los SSII de los países de la región y, a partir de este, realizar un taller que permita identificar fortalezas y debilidades y diseñar un plan de trabajo que permita disminuir las brechas existen en Iberoamérica, logrando la implementación de una plataforma virtual compartida que permita ingresar y compartir información entre todos los países de la región. Perspectivas sobre el rol de la cooperación internacional en la Agenda de Desarrollo Post 2015: En diciembre del año 2000, los líderes de las naciones del mundo aprobaron la declaración del Milenio, con el objetivo de atender los principales retos globales; de esta manera se elaboraron los ocho Objetivos del Desarrollo del Milenio 12 (ODM) los cuales deberían ser cumplidos al finalizar el año 2015. Se considera que el emplazamiento de objetivos permitió avanzar en la concreción de metas, indicadores y la formulación de programas y políticas públicas efectivas al igual que la evaluación de los resultados a nivel nacional e internacional, permitiendo hacer hincapié en aquellas áreas que pueden tener una mayor impacto en general. Al respecto el Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica 2013-2014 señala los aspectos positivos y negativos de dichos Objetivos: “es innegable que los ODM han demostrado ser una herramienta útil para enfocar prioridades y canalizar recursos: los debates en torno a esos objetivos han contribuido a legitimizar los retos que plantea la erradicación de la pobreza a escala global, así como la necesidad de generar estrategias para lograr la prosperidad mundial (…) pero los ODM también han sido objeto de críticas a partir de las cuales podemos extraer lecciones para el futuro. Se han mencionado entre sus limitaciones la generalidad de los objetivos, el hecho de que se avocan a la obtención de lo mínimo o la falta de cuestiones que hagan a la sostenibilidad de los resultados” (SEGIB 2013: 24). Conjuntamente se señala en dicho Informe la escasa articulación entre los objetivos económicos, sociales y ambientales y especialmente la existencia de un desequilibrio interno, ya que la mayoría de los objetivos recaen en el cumplimiento de los países en desarrollo y no en los países con mayores posibilidades. Por tales razones se hace necesario articular nuevos objetivos con la experiencia desarrollada hasta el momento para generar y enriquecer la Agenda de Desarrollo Post 2015 y debatir acerca del rol de la cooperación S/S para los países de Latinoamérica. El 12 Los objetivos del Desarrollo del Milenio son: 1- Erradicar la pobreza extrema y el hambre, 2- Lograr la enseñanza primaria universal. 3- Promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer 4- Reducir la mortalidad infantil. 5- Mejorar la salud materna. 6- Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades. 7- Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente. 8- Fomentar una asociación mundial para el desarrollo Informe señalado establece que “se hace necesario promover el debate en la construcción de una nueva agenda de cooperación internacional alineada a la nueva agenda de desarrollo que facilite y promueva la participación de todos los actores involucrados en los procesos de desarrollo, entre ellos la sociedad civil, el sector privado y la academia, siempre actuando articuladamente con los Estados nacionales que deben conservar su rol de liderazgo en el diseño y ejecución de políticas públicas”. (SEGIB 2013: 26) Ante este contexto el Informe identifica una serie de desafíos que considera importantes para la región frente al proceso de construcción de la agenda post ODM, a saber: a) apropiarse de la agenda participando de una manera decisiva en su elaboración, ya que la misma reconocerá la importancia de los países de la región en la cooperación internacional a través de señalar las posibilidades de contribuir y las necesidades específicas; b) establecer claramente la importancia de la CSS, su aporte en la Agenda de Desarrollo a CSS en relación al desarrollo de los países; c) requerir que se tengan en cuenta las necesidades de todos para construir una agenda de desarrollo verdaderamente global, apoyando a los países y regiones que poseen una condición de mayor vulnerabilidad; d) construir una agenda con cortes transversales, donde las temáticas de interés sean aquellas que atañen a las preocupaciones de la región. En este sentido, durante los días 7 y 8 de noviembre de 2013 en Barranquilla (Colombia) se realizó el I Congreso Internacional de Cooperación al Desarrollo “Agenda Post 2015. Oportunidades y Desafíos en la Construcción de Paz". En dicho Congreso se buscó generar un espacio de reflexión y debate entre académicos y otros actores involucrados en el tema de la cooperación y las transformaciones que han surgido en torno a la agenda de Cooperación Internacional al Desarrollo en cuatro áreas temáticas 13 , contribuyendo en el análisis, la definición y puesta en marcha de acciones estratégicas, gracias a un dialogo que favorezca la complementariedad, el aprovechamiento del potencial y los recursos que ofrece cada actor implicado. Por lo tanto, la agenda post 2015 se constituye en un momento clave y esencial para influir en las agendas de desarrollo que se implementarán en los próximos años. De ahí que retomar sus contenidos y abrir un espacio de reflexión y debate en relación a la cooperación, entre los líderes de la región latinoamericana es una tarea primordial Consideraciones finales: Debido a los cambios en el sistema internacional y los escasos resultados de la Cooperación N/S, es que la Cooperación S/S se ha ido imponiendo. Es necesario destacar que la CSS con múltiples objetivos, y formas de cooperación brinda ventajas, permite lograr beneficios, negociar en otros términos frente a los países desarrollados y responde a la necesidad de concretar mecanismos que se ajusten más a las realidades del sur. Es por ello que resulta importante aprovechar el contexto económico internacional que presenta las condiciones propicias para profundizar este nuevo mecanismo a fin de lograr mejores niveles de desarrollo en los países del sur, fructificando el rol que están 13 Derechos humanos: Construcción y Reconstrucción en el contexto del Post-Conflicto; participación Política y Ciudadana: Herramientas para la Gobernabilidad; elementos Transversales en la Cooperación Internacional: Sostenibilidad Ambiental y Empoderamiento de la Mujer, su papel como agente activo en el desarrollo; eficacia de la Cooperación al Desarrollo: Balance y Perspectivas. teniendo como protagonistas algunas potencias regionales que pueden impulsar esta cooperación y fomentar esta herramienta despojada de condicionalidades y provista de oportunidades. El presente análisis permite visualizar la complejidad del término cooperación internacional y especialmente el de cooperación Sur/ Sur, donde se manifiestan diferentes modalidades de cooperación, entre las que se destacan la Cooperación Horizontal S/S bilateral, la cual ha sido la modalidad más empleada entre los países de la región latinoamericana, observándose un número de proyectos y acciones elevadas, especialmente en el fortalecimientos de las economías, siendo Argentina, Brasil y México los mayores ejecutores. En este tipo de cooperación, una de las acciones a destacar es el Programa Iberoamericano de Fortalecimiento de la Cooperación S/S, cuyo objetivo es dinamizar esta modalidad de cooperación y ha tenido avances significativos en la materia. Por su parte, la cooperación S/S Regional, que se conforma con un mínimo de tres países iberoamericanos, tiene por objeto la promoción de diferentes subregiones y la definición de temas de interés común a la región. En cuanto a la cooperación triangular, la misma es considerada como articulación entre la Cooperación N/S y la S/S, con el objetivo de aumentar la eficiencia de los recursos, aunque existen debilidades considerables en su estrategia de instrumentación y sus sistemas de información. Por último, la Cooperación descentralizada se convierte en el espacio de actuación de una multiplicidad de actores a través de mecanismos que combinan la cooperación Norte/Sur, la Sur/Sur bilateral y triangular, impulsando el rol activo de actores subnacionales. Por tanto, la modalidad general de cooperación Sur-Sur cobra relevancia y aún más ventaja en la región latinoamericana dados los puntos en común que comparten los países que la integran, incluyendo el idioma, la historia, las condiciones socioculturales y, sobre todo, las innovaciones que algunos países de América Latina han realizado en materia de avances tecnológicos, en el ámbito del conocimiento y en el desarrollo de áreas de servicios. Asimismo, enfrentan los mismos desafíos y se encuentran con problemas similares para sortear, y pueden compartir entonces las experiencias de cómo han resuelto o están tratando de abordar estos conflictos dentro de sus fronteras. En el devenir de estos últimos años, la región iberoamericana ha registrado un importante avance en uno de sus principales desafíos: la generación de Indicadores para la Cooperación Sur-Sur. Efectivamente, el trabajo conjunto, intergubernamental y horizontal, llevado a cabo por los países junto a la Secretaría General Iberoamericana y el Programa Iberoamericano para el Fortalecimiento de la Cooperación Sur-Sur, ha generado avances significativos, debido a la cantidad posible de Indicadores para la CSS que se puede generar. Sin embargo las posibilidades ofrecidas por estos indicadores todavía poseen un limitante importante que es la plena disponibilidad de datos y la confiabilidad de los mismos. La Cooperación S/S plantea importantes desafíos en la actualidad y hacia el escenario futuro. En efecto, los países de la región latinoamericana buscan generar un espacio de reflexión y debate entre académicos y los diferentes actores involucrados en el tema contribuyendo en el análisis, la definición y puesta en marcha de acciones estratégicas, gracias a un dialogo que favorezca la complementariedad, el aprovechamiento del potencial y los recursos que ofrece cada actor implicado. A pesar de las similitudes, de la región, en cuanto a las realidades económico- sociales, y la homogénea identidad histórica, es importante reconocer que, la diversidad cultural, las diferentes ideologías conjuntamente con la heterogeneidad física, la económica y política, son rasgos que manifiestan una real complejidad para lograr una integración y una cooperación pujante. Para superar estas dificultades se necesita de una comprometida voluntad política y objetivos precisos para el bienestar de la población de la región. Bibliografía: Ayllón Pino, Bruno (2010) “El Impulso de la Cooperación Sur-Sur en América Latina. ¿Nuevas Formas de Cooperación Regional?” Breviario en Relaciones Internacionales del Cea-Unc. N° XVI. Disponible en: http://www.cea.unc.edu.ar/boletin/n-anteriores/016/articulo1-.pdf Benzi, Daniele y Lo Brutto, Giuseppe, “La cooperación Sur-Sur en América Latina a principios del siglo XXI (un enfoque menos indulgente) Texto presentado en el Coloquio Volver al desarrollo o salir de él. Límites y potencialidades del cambio desde América Latina, mesa de trabajo ¿Cuál es el tipo de vinculación de América Latina a la economía mundial?, Facultad de Economía (BUAP), 14 y 15 de Noviembre de 2011, Puebla (México). En proceso de publicación en Aceves, L., Sotomayor, H. (coord.), Volver al desarrollo o salir de él. 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[email protected] Universidad Nacional de Rosario. Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales. MESA REDONDA: “India frente al mundo: democracia, desarrollo y relaciones exteriores”. RESUMEN. El presente trabajo se propone describir las relaciones económico-comerciales entre la República de la India y la República Argentina en el período 2003-2013 como consecuencia del proceso de diversificación e intensificación de las relaciones exteriores, iniciado por ambos países en la última década. Para ello, el estudio busca analizar la estrategia argentina de apertura comercial a partir de 2003, así como la política económico-comercial implementada por India a partir de la década del ’90. Por último, presenta las acciones del gobierno de la Provincia de San Luis-Argentina en India, en el marco del esfuerzo realizado por fomentar relaciones con el exterior, incrementar las exportaciones y atraer inversiones hacia la región. Trabajo preparado para su presentación en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014. 2 1. Introducción. Tradicionalmente, la región de Asia-Pacífico en general, e India en particular, han tenido una importancia secundaria para la política exterior argentina en comparación con Sudamérica, Estados Unidos y la Unión Europea. La intensificación de los vínculos económico-comerciales entre India y Argentina en los últimos años fue producto de dos acontecimientos. Por una parte, la renovada política exterior india caracterizada por la diversificación de sus relaciones con los distintos países de la comunidad internacional, entre los cuales se encontraba Argentina. Por otra parte, la nueva definición de la política exterior argentina orientada a profundizar la estrategia de apertura de mercados y de diversificación de exportaciones y de países exportadores. No obstante, debe tenerse en cuenta que la orientación tomada por los gobiernos indio y argentino a partir del año 2003 tuvo sus efectos más tarde cuando se avanzó en la creación de instancias que fortalecieron el vínculo bilateral. En este sentido, el presente trabajo se propone describir las relaciones económico-comerciales entre la República de la India y la República Argentina en el período 2003-2013 como consecuencia del proceso de diversificación e intensificación de las relaciones exteriores, iniciado por ambos países en la última década. De forma más específica, se busca identificar las consecuencias que tuvo la estrategia argentina de apertura comercial a partir de 2003 en relación al país asiático. Asimismo, se contemplará la política económico-comercial implementada por India a partir de la década del ’90 y las repercusiones que tuvo para Argentina. El presente trabajo se encuentra organizado de la siguiente manera. En primer lugar, se realizará una descripción del comercio bilateral en los últimos años y, considerando las potenciales capacidades y la supuesta complementariedad de la economía de ambos países, se pretende exponer las perspectivas para la relación bilateral en los próximos años. En segundo lugar se hará mención a las medidas adoptadas por los gobiernos nacionales para el fortalecimiento del vínculo económico-comercial entre India y Argentina. De esta manera, se presentan las instituciones que promueven el vínculo mencionado y se analiza el papel de los gobiernos en el impulso de las negociaciones empresariales. Finalmente, Se presentarán las acciones del gobierno de la Provincia de San Luis-Argentina en la República de la India, iniciadas en mayo de 2013 con la inauguración de una Oficina Comercial en Chennai. Las mismas, se encuentran en el marco del esfuerzo realizado por el gobierno provincial para fomentar relaciones con el exterior, incrementar las exportaciones y atraer inversiones hacia la región. 2. Una nueva forma de inserción en el mundo. A partir del 2003 la región asiática en general cobró creciente relevancia en el diseño de las relaciones exteriores de Argentina. Esto se debió a la convergencia que se dio entre la ‘renovada’ política exterior de la República de la India a partir de 1991, y la moderna política de comercio exterior argentina a partir de la presidencia de Néstor Kirchner. 2.1 La ‘renovada’ política exterior de la India. La República de la India constituye, detrás de China, el segundo país más poblado del mundo con 1.210 millones de personas (Censo de India, 2011). Según información del Fondo Monetario Internacional, India poseía, durante el periodo 1947- 1991, una economía de lento crecimiento (-3,5% promedio). A pesar de eso, el país pasó a tener crecimientos superiores al 9% en los tres años previos a 2008, cuando la tasa de crecimiento anual descendió a 6,2% y aumentó levemente el año siguiente, para superar en 2010 los niveles anteriores con 10,4%. 3 La dinámica que la economía ha adquirido se basa en una fuerte convicción de los indios en sus capacidades y en las actuales posibilidades; convicción con la que esperan conducir al país a una prosperidad sin precedentes (Viassa Monteiro, 2010: 341). Para que la economía india pueda mantener una alta tasa de crecimiento para los próximos años sería necesaria una serie de reformas adicionales que completen el esfuerzo iniciado hace más de sesenta años. Desde la independencia de India, el gobierno apuntó al establecimiento de una economía planificada, llevando adelante una estrategia de crecimiento hacia adentro, inspirado en el modelo soviético de desarrollo. Durante sus primeras cuatro décadas como estado independiente las características del sistema económico adoptado fueron la expansión del sector público, el control de las actividades privadas y la restricción de las inversiones extranjeras con el objeto de lograr la autosuficiencia nacional (Giaccaglia, 2011: 85). El nuevo contexto mundial iniciado con el fin de la Guerra Fría, la caída de la Unión Soviética, la Guerra del Golfo y la política de los Estados Unidos en Asia, jugaron un rol fundamental para un cambio de visión que fue el punto de partida para una serie de importantes transformaciones económicas en la India (CARI, 2005: 42). En 1991, el gobierno de Narasimha Rao (1991-1996), lanzó un ambicioso programa de liberalización económica que combinó medidas de estabilización a corto plazo con reformas estructurales a largo plazo. La nueva etapa de reforma, que dio un duro golpe a gran parte de la arquitectura de la llamada economía socialista india, incluyó un amplio proceso de privatizaciones, mayor apertura comercial y desregulación económica. (Giaccaglia, 2011) En palabras de Shovon Ray (Ray en Giaccaglia, 2011: 86, 87), puede hablarse de dos fases en el proceso de reformas económicas iniciado en India en 1991. La fase inicial, desde 1991 hasta 1996, se focalizó en amplias reformas de sectores claves de la economía e implicó una liberalización del comercio, el establecimiento de un régimen cambiario determinado por el mercado y la apertura a las inversiones extranjeras. La segunda fase de reformas comenzó en 1997 y se extiende hasta la actualidad. En la misma se ha buscado tanto profundizar las medidas ya establecidas como iniciar nuevas. En este periodo el proceso sufrió una desaceleración por causas externas e internas. No obstante, hacia fines de la década del noventa, el Primer Ministro Athal Bihari Vajpayee (1998- 2004) logró estabilizar la situación política del país y, en consecuencia, se retomaron las reformas económicas. Manmohan Singh (Primer Ministro Indio entre el año 2004 y mayo de 2014), defensor de la economía mixta, fue ministro de finanzas de Narasimha Rao a mediados de los ’90. Es conocido como “el arquitecto de la reforma económica india” (CARI, 2005: 31). En 2004, el gobierno dio a conocer la “Política Nacional de Comercio Exterior” para el periodo 2004- 2009, donde se destacó la necesidad de aumentar el comercio. Se buscaron alcanzar dos objetivos: duplicar la participación del país en el comercio mundial de mercancías en cinco años, poniendo especial atención en sectores como joyas, software y fármacos; y utilizar la expansión de los intercambios comerciales como medio para fomentar el crecimiento económico y la generación de empleo (WTO, 2011: 2). En efecto, el valor de las exportaciones ascendió de US$ 63.000 millones en 2004, a US$ 155.000 millones en 2008. Además, esta expansión de las actividades comerciales significó la creación de 136.000 nuevos puestos de trabajo (Viassa Monteiro: 2010). Entre el segundo semestre de 2008 y el primero de 2009, la crisis financiera mundial se profundizó y se extendió a nivel global, lo que generó la recesión más amplia y profunda desde los años treinta, con una caída sincronizada de la producción y el comercio internacional (Simonoff, 2012: 121). La India procuró contener e invertir la tendencia descendente de las exportaciones y ampliar sus medidas de apoyo, sobre todo las destinadas a 4 los sectores gravemente afectados por la recesión mundial. Así, el gobierno de Manmohan Singh, lanzó la “Política Nacional de Comercio Exterior” para el periodo 2009-2014. Su objetivo a corto plazo consistía en alcanzar un crecimiento del 15% anual de sus exportaciones mientras que el objetivo de largo plazo era acelerar el crecimiento de las exportaciones al 25% anual y duplicar la participación de la India en el comercio mundial para el año 2020 (WTO, 2011: 2, 3). El primer objetivo fue conseguido a fines de 2009 cuando las exportaciones alcanzaron los US$ 178.660 millones (Giaccaglia, 2011: 90, según datos de Foreign Trade Policy for 2009-2014, 27/08/2009, p. 5). Además, al presentarse la política comercial para este período, las autoridades volvieron a expresar la necesidad de promover la diversificación de los mercados y los productos para lograr los objetivos. De esta manera, la actual política comercial india se propone, por un lado, diversificar los mercados incorporando destinos no tradicionales de América Latina, África y Asia, así como también emprender una tarea de simplificación de procedimientos administrativos a fin de que disminuyan los costos de transacción. Por otro lado, el gobierno ha fomentado la internacionalización de las empresas nacionales. Hasta hace poco tiempo casi no existían empresas indias, sobre todo privadas, entre las empresas destacadas en la Fortune500 1 . En 2008 aparecieron en la lista siete, dos de ellas privadas, tal como se enumera a continuación: Indian Oil, Reliance Industries (privada), Bharat Petroleum, Tata Steel (privada), Oil & Natural Gas y State Bank of India (Viassa Monteiro, 2010: 349). En la actualidad, son ocho las compañías indias en la lista de las 500 empresas más grandes del mundo. La economía de India sufrió importantes cambios estructurales. A lo largo de los siglos fue una economía predominantemente agrícola, pasando a convertirse en una próspera economía de servicios en la que predominan los servicios de valor añadido como los de tecnología de la información, investigación y desarrollo, servicios financieros, servicios médicos y auxiliares de diagnósticos, entre otros (Viassa Monteiro, 2010: 338-339). El PBI está constituido en un 50% por el rubro servicios. Según la Comisión Económica para América Latina, en un informe del año 2011, a partir de los sesenta, la participación de este sector en la riqueza nacional del país tuvo un aumento de quince puntos porcentuales y continúa expandiéndose. En la actualidad representa el 35% y el 26% respectivamente del total de exportaciones e importaciones totales (mercancías y servicios) de la India. (CEPAL, 2011) De hecho, las empresas indias que operan en el sector de computación e información, en especial en externalización de negocios y conocimiento, se convirtieron en los principales inversionistas de India en el exterior (CEPAL, 2011: 21). En definitiva, gracias al proceso, iniciado en 1947 de deconstrucción del sistema intervencionista, India atraviesa hoy un momento de prosperidad sin precedentes encaminado a la generación de riqueza y crecimiento económico del país, con una apertura al comercio mundial que presta al estudio más específico de la relación con la República Argentina. 2.2 La moderna política de comercio exterior argentina En Argentina en la década de 1980, predominaron las políticas altamente restrictivas al comercio exterior, de corte proteccionista y con un fuerte sesgo anti-exportador. A inicios de los ’90 este esquema fue abandonado y se optó por una política comercial orientada hacia la apertura externa y con fuerte apoyo a la modernización de la estructura productiva interna, 1 Ranking de las 500 empresas más grandes del mundo en la Revista Fortune500. 5 tendiente a fortalecer las capacidades competitivas del país en el comercio internacional (Obschatko en Peri, 2008: 7). Sin embargo, la profundidad de la crisis política, económica y social en diciembre de 2001 marcó el rumbo de las decisiones políticas y puso al país ante un cambio de régimen. La primera señal del alejamiento del modelo económico y social fue el fin de convertibilidad (Simonoff, 2012: 120). En los primero años del nuevo milenio, el sector externo cobró importancia como generador de recursos para el Estado, como así también, como dinamizador del crecimiento económico de la Argentina (Peri, 2008: 8). A partir del 2003, las exportaciones argentinas de bienes comenzaron una tendencia creciente. Por un lado, este salto exportador fue consecuencia de transformaciones ocurridas en la década del noventa como importantes cambios tecnológicos y organizacionales del sector agroindustrial pampeano, y el aprovechamiento de ‘nuevos’ recursos naturales como el petróleo, la minería y el gas, que no habían sido explotados anteriormente. A su vez, ambos procesos estuvieron acompañados por una importante transnacionalización de la actividad productiva que permitió incorporar nuevos capitales y tecnologías (Rozemberg; Kosakoff; Bisang en Peri, 2008: 8). El gobierno de Néstor Kirchner se propuso en 2003, como parte del alejamiento del modelo neoconservador de los noventa, una nueva forma de inserción en el mundo. Desde este momento, la política exterior argentina sufrió un giro autonomista pretendiendo dejar de lado el alineamiento con los Estados Unidos llevado adelante durante la década anterior. Se priorizaron las relaciones tanto político-diplomáticas como económicas con los países de la región, se establecieron alianzas con otros PAÍSES de similares recursos y valores, y se aplicó una estrategia de apertura comercial con la intención de multiplicar el intercambio y diversificar mercados, entre los que se encontraba India. Rafael Bielsa, Ministro de Relaciones Exteriores (2003-2005), anunció: “Conocemos el papel protagonista que está alcanzando Asia en los asuntos internacionales, en los cuales China, Japón e India ocupan un lugar relevante. Sin embargo no hemos sido capaces, hasta ahora, de incorporar ese conocimiento en la formulación y práctica de nuestra política exterior”. (BIELSA, 2004: 11). Cabe aclarar que, desde principios de 2002, la devaluación del dólar estimuló la recuperación económica, gracias a la existencia de capacidad ociosa industrial (sector que aumentó sus exportaciones en un 129% entre 2002 y 2007) y a las ventajas comparativas en materia agrícola (creció un 137% en el mismo periodo). En términos generales, el volumen de exportaciones argentinas creció alrededor de un 168% desde el 2002 al año 2010, pasando de 25.650 millones de dólares en la primera fecha a casi 68.500 en la última. La balanza comercial siguió siendo positiva, no sólo por la salida de la convertibilidad, sino además por el aumento de los precios internacionales y los volúmenes exportados (Simonoff, 2012:122). Si bien fue evidente la profundización y diversificación de los destinos de las exportaciones argentinas -las principales áreas de comercialización: MERCOSUR, el Sudeste Asiático, el NAFTA y la Unión Europea, rondan entre un 12 y un 24%-; las importaciones están menos equilibradas, con una preeminencia del MERCOSUR en casi un 30%, y un creciente aumento de la llegada de productos de origen chino (Simonoff, 2012). En el año 2011, Cristina Fernández de Kirchner destacó, en su discurso de asunción, que el comercio exterior apuntalado por “un mercado interno creciente y pujante”, fue una de “las políticas activas del gobierno” que permitieron al país, durante su primera gestión presidencial (2007-2011), “sortear la brutal crisis que se volcó en todo el mundo en 2009”. Resaltando la importancia de considerar el comercio exterior y el comercio interior como “dos caras de una misma moneda” anunció la creación de una Secretaría de Comercio Exterior en la órbita del 6 Ministerio de Economía, que funcionaría de manera conjunta con la Secretaría de Comercio Interior (Fernández de Kirchner, 2011). Entre 2007 y 2011 el comercio exterior argentino continuó la senda de crecimiento iniciada en 2003: las exportaciones registraron un crecimiento anual promedio del 14,1% y las importaciones lo hicieron a una tasa anual del 20,7% (en dólares corrientes). Es importante resaltar que ambos porcentajes están influenciados por el brusco descenso del comercio global en 2009. En 2010 y 2011 se registró una tasa anual de crecimiento de las exportaciones de 22,8%, y de un 38,3% en el caso de las importaciones, lo que evidencia la fuerte inserción de la economía argentina en el comercio global (WTO, 2013: 9). 3. El comercio bilateral en los últimos años. Tras una década de relación prioritaria con los Estados Unidos, y luego de la crisis del 2001, el gobierno nacional argentino se propuso la diversificación de los lazos internacionales. A su vez, la región asiática también tuvo esta pretensión en sus políticas. Así, resultaba clave pensar la definición que se hacía de los objetivos de política exterior y la convergencia de tres dinámicas. En primer lugar, las consecuencias de la crisis de 2001 que volvieron preciso la diversificación e intensificación de las relaciones exteriores. En segundo lugar, el boom de Asia en la economía mundial tras la crisis del 97-98, que implicó una redistribución de los pesos relativos de la economía en el escenario internacional. En tercer lugar, el ingreso de China a la Organización Mundial de Comercio, con los distintos impactos que ello tuvo sobre la política comercial de este país en general, y en particular hacia la región sudamericana (Zelicovich, 2011: 2,3). La aparición de China y la India, como demandantes de alimentos y materias primas industriales provocó un incremento en los precios internacionales de los “commodities”, y abrió, de esta manera, una oportunidad para los países ricos en recursos naturales, que poseen ventajas comparativas y competitivas en el sector agroalimentario y en las producciones minera, pesquera, energética y forestal (Peri, 2008: 7). Aunque en menor grado que China, India es un destacado importador y consumidor del tipo de productos básicos de los que América Latina y el Caribe es un gran productor (CEPAL, 2011: 17). La región de Asia y el Pacífico ha pasado a ser un socio comercial muy importante para América Latina y el Caribe, sobre todo en lo que respecta a importaciones provenientes de los países asiáticos. El comercio entre América Latina e India es un fenómeno reciente que ha ido en constante crecimiento. Según las estadísticas oficiales de los países de América Latina y el Caribe, se estima que las importaciones provenientes de India han alcanzado los 10.000 millones de dólares en 2010, al tiempo que las exportaciones de la región hacia India totalizaron 9.000 millones de dólares (CEPAL, 2011: 37). Sin embargo, la República de la India no es todavía un importante destino para las exportaciones de América Latina y el Caribe: en el período 2008-2010 sólo recibió el 0,9% del total de las exportaciones de la región, concentradas principalmente en productos básicos y manufacturas basadas en recursos naturales. A pesar de la mayor diversificación de productos importados, en el período 2008-2010, solo un 1% del total de las importaciones de América Latina y el Caribe provinieron de este país (CEPAL, 2011: 41). En cuanto a las relaciones entre el gobierno de India y Argentina, es importante destacar el fortalecimiento de los vínculos políticos y, al mismo tiempo,y, la complementariedad de ambas economías. El intercambio bilateral aumentó un 264% entre los años 2003 y 2010, pasando de 695 millones de dólares en 2003 a 2528 millones de dólares en 2010 (Collados, 2011: 57). La India es el segundo socio comercial asiático para Argentina, luego de China, 7 mientras que Argentina es el tercer socio comercial latinoamericano para la India, después de Brasil y México. La política exterior argentina se propuso el objetivo de “consolidar la política comercial como una política de Estado permanente que trascienda la duración de los mandatos de gobierno y cuente con la concurrencia del sector privado, de la comunidad académica, y de la sociedad civil en general”. La estrategia de inserción económica se definió bajo el concepto de “integración productiva”, según el cual se daba prioridad a la complementación comercial. De esa manera se retomó el concepto de reciprocidad, entendido como “el necesario equilibrio que debe existir entre concesiones que la Argentina otorga y aquellas que recibe” (Bielsa, 2005). Dentro de ella, y tal como mencionará Néstor Kirchner, se resaltó la profundización de “la estrategia de apertura de mercados, incrementar sustancialmente nuestro intercambio con el resto del mundo; diversificar exportaciones hacia bienes con mayor valor agregado; desconcentrar las ventas por destino y multiplicar el número de exportadores de modo que los beneficios del comercio exterior se derramen sobre todas las ramas productivas” (Kirchner, 2003). En 2005, el ex-presidente argentino, señaló que “los acuerdos alcanzados con China, India, Pakistán, Vietnam, Marruecos y Corea abren una fase nueva e interesante; además de incrementar el volumen de nuestras exportaciones, exploran formas asociativas para la inversión productiva”. A pesar de que la política exterior argentina a partir del 2003, tuvo y tiene el objetivo de reducir su dependencia económica de China, Europa y Estados Unidos y diversificar su comercio con otros países como India; la realidad es que el comercio bilateral entre este último país y Argentina tiene una importancia marginal para cada uno (Collados, 2011: 59). En los siguientes cuadros puede observarse dicha afirmación. Cuadro I. Argentina: exportaciones a India y ASEAN, 2008-2010. (en millones de dólares) Total de exportaciones por destino. Participación en el total de exportaciones. Argentina India ASEAN Mundo India ASEAN Mundo 2.800 8.145 193.825 1,4% 4,2% 100% Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Entre los años 2008 y 2010 el valor del total de exportaciones realizadas por Argentina fue de 193.825 millones de dólares, mientras que el valor de las destinadas a India fue de 2.800 millones de dólares, es decir el 1,4 % del total. Cuadro I. Argentina: importaciones de India y ASEAN, 2008-2010. (en millones de dólares) Total de importaciones por destino. Participación en el total de importaciones. Argentina India ASEAN Mundo India ASEAN Mundo 1.427 4.211 152.749 0,9% 2,8% 100% Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Por otro lado, la participación en el total de importaciones de India a Argentina representa el 0,9% del total. Es decir que, del valor total de importaciones que recibió Argentina en el periodo 2008-2010 (152.749 millones de dólares), 1.427 millones de dólares fue el valor de importaciones provenientes de la India. 8 Teniendo en cuenta la complementariedad hallada a la hora de analizar la composición del comercio bilateral 2 y los esfuerzos realizados por los gobiernos para mejorar el vínculo político-diplomático y comercial, es posible proyectar el desarrollo de potencialidades existentes. En concordancia con las políticas ya analizadas de los gobiernos indio y argentino y, pensando en la utilización de la expansión comercial como un instrumento para lograr el crecimiento económico y generar empleo, podemos decir, entonces, que el aumento del intercambio comercial entre Argentina e India traería importantes beneficios para los países en cuestión. 4. Perspectivas en las relaciones económico-comerciales. En la actualidad se sostiene que, dado el paradigma de crecimiento de América Latina y el Caribe, y el favorable concepto que los latinoamericanos tienen de la India, existen grandes posibilidades de que el comercio aumente en los próximos años. No abstante, Marcelo Regúnaga, ex Secretario de Agricultura de la Nación, en el Simposio Argentina-Asia en 2030 en abril de 2014, concluyó que aún existen desafíos en la relación entre Argentina y los países asiáticos, incluida India: “son necesarios acuerdos que faciliten el comercio bilateral, con mayor intercambio de datos y sobre barreras sanitarias”. Además añadió que la Argentina debe derogar barreras al comercio no habilitadas por la OMC y promover acuerdos de cadenas y especialmente alianzas con empresas extranjeras (Regúnaga: 2014). Para las empresas, “las limitaciones para importar y exportar en la Argentina son la principal dificultad. Se debería mejorar el ambiente de inversiones y reducir las excesivas regulaciones”, dijo Zhao Teng, presidente de la gigante naviera china Cosco, en el Sínodo de abril de 2014 en la ciudad de Buenos Aires. Efectivamente, en la actualidad se cuestionan a nivel multilateral, a través de la Organización Mundial de Comercio, las nuevas formas de proteccionismo evidenciadas en la creciente proliferación de barreras no arancelarias. Sin embargo, la ejecución de una ambiciosa y activa política de promoción comercial es, según el Examen de las políticas comerciales elaborado por la OMC sobre Argentina, uno de los ejes de acción estratégica del Gobierno Nacional para profundizar el crecimiento, el empleo y la mejora en la inserción externa en la presente coyuntura internacional (WTO, 2013: 13). En este sentido, Argentina realiza un gran esfuerzo por incrementar y diversificar las exportaciones, tanto en materia de destinos como de regiones, productos y empresas. Por un lado, se apunta a consolidar, en materia de destinos, las exportaciones hacia socios comerciales tradicionales del país, así como contribuir a la apertura de nuevos mercados caracterizados por su dinámica de crecimiento. Por otro lado, se busca diversificar la oferta exportable, poniendo énfasis en los productos con mayor valor agregado en origen y con contenido de tecnología local para impulsar la demanda de empleo de calidad en el país (WTO, 2013: 13). La política de promoción comercial argentina se hace efectiva a través de una serie de acciones impulsadas por el gobierno nacional, y converge con el esfuerzo realizado por el gobierno indio, contribuyendo a la consolidación del vínculo comercial entre los dos países. 2 Entre los principales productos exportados de Argentina a India se encuentran el aceite de soja, el aceite de girasol y cuero. Y, entre las principales importaciones argentinas provenientes de India podemos mencionar los químicos orgánicos, lubricantes, vehículos y autopartes. Para ampliar información ver “Guide for Business with Argentina, Uruguay y Paraguay” de Embajada de la República de la India en la República Argentina. 9 5. Fortalecimiento efectivo del vínculo comercial. El gobierno argentino impulsa su política comercial a través de acciones e instituciones jurídicas, político- diplomáticos y empresariales. En concreto, los instrumentos vigentes que contribuyen a fortalecer el vínculo comercial con la República de la India son: 1. La Cámara de Comercio e Industria Argentina- India (CCIAI) fue creada en 2008 como una iniciativa del Embajador Viswanathan 3 . Está conformada por distintas empresas y compañías de ambos países y tiene como objetivos principales fortalecer las relaciones comerciales y los negocios entre Argentina e India, facilitar información y asistencia a aquellos empresarios que tengan la intención de comerciar con el otro país y estimular las exportaciones, importaciones e inversiones. (Collados, 2011: 61) 2. Acuerdo Preferencial de Comercio entre Mercosur y la República de la India. Fue firmado el 25 de enero de 2004, en consideración al Acuerdo Marco (2003) 4 , “como primer paso para la creación de un Área de Libre Comercio” (art. 2). Entró en vigencia en junio del 2009. El Acuerdo contemplaba compromisos relativos a acceso a mercados: cobertura preferencial para 450 productos de cada una de las partes con rangos de preferencia arancelaria del 10%, 20% y 100%. Además de las listas de preferencias arancelarias que se encontraban en los Anexos 1 y 2, se creó, al mismo tiempo un Comité de Administración Conjunta que mantendría reuniones ordinarias al menos una vez al año. Según Paladino, dicho acuerdo constituyó un primer paso que se iría profundizando anualmente en sus sucesivas revisiones (Paladino en CARI, 2005: 142). 3. Por último, existen una serie de herramientas para la promoción de exportaciones. En este sentido actúa la Cancillería Argentina, a través de la Subsecretaría de Comercio Internacional, de la Fundación ExportarAr y de una red de Secciones Económicas y Comerciales de las Embajadas, Consulados y Centros de Promoción de Argentina en el Exterior. La política de promoción comercial se hace efectiva a través de misiones comerciales multisectoriales y sectoriales en el exterior, la identificación de oportunidades comerciales por parte de las más de 140 representaciones argentinas en el mundo, las visitas de importadores extranjeros a nuestro país, y la participación en ferias y exposiciones internacionales. Las representaciones argentinas en todo el mundo trabajan para hacer efectivas estas acciones, facilitar a las empresas nacionales información de mercado y asistirlas a lo largo del proceso exportador (WTO, 2013: 14). En la República de la India, por otro lado, se promueven las exportaciones desde el Departamento de Comercio del Ministerio de Comercio e Industria, donde nació el programa Focus LAC y otros dos programas destinados a la promoción de las exportaciones. En primer lugar, el Market Access Initiative (MAI) a través del cual se ofrece ayuda financiera a actividades de promoción de exportaciones hacia determinados países y sobre determinados productos. Esta ayuda financiera se dirige a Consejos de Promoción de Exportaciones, Cámaras de Comercio e Industria, Agencias de los Gobiernos Estatales, misiones comerciales indias en el exterior, entre otras. 3 Embajador de India en Argentina hasta Agosto de 2012. 4 Los postulados más importantes del Acuerco Marco firmado el 17 de junio de 2003 fueron: en primer lugar, los gobiernos acordaban concluir al 31 de agosto de 2003, un Acuerdo de Preferencias Fijas de alcance limitado, dirigido al incremento del flujo de comercio bilateral a través del otorgamiento de un acceso efectivo a sus respectivos mercados por medio de concesiones mutuas. En segundo lugar, se establecía un Comité de Negociación, que reuniría las veces que las Partes Contratantes acordaran. Además, con el fin de ampliar el conocimiento mutuo sobre las oportunidades comerciales y de inversiones existentes, las Partes estimularían actividades de promoción comercial, tales como seminarios, misiones empresariales, ferias, simposios y exposiciones. 10 En segundo lugar, el programa Marketing Development Assistance (MDA) brinda asistencia financiera a Consejos de Promoción de Exportaciones y Organizaciones de Promoción Comercial para actividades que incluyen la participación en ferias internacionales y misiones comerciales en India y en el exterior, seminarios de promoción de exportaciones y asistencia económica a aquellos exportadores indios que viajen a regiones como América Latina, países miembros de ASEAN, países del CIS (Commonwealth of Independent States), Australia y Nueva Zelanda por cuestiones de negocios (Collados, 2011: 64). También existen líneas de financiamiento otorgadas por el Export Import Bank de la India. El foco principal del Banco es promocionar las exportaciones de la India ofreciendo financiamiento en varias etapas del ciclo de exportación. Para lograrlo, ofrece una amplia variedad de servicios, entre las cuales se pueden mencionar los créditos pre y post embarque, crédito comprador, cartas de crédito, financiamiento de proyecto y garantías. En este marco, me pareció interesante realizar, en el siguiente apartado, un análisis del vínculo que la Provincia de San Luis- Argentina está desarrollando con la República de la India. 6. Misión oficial y comercial del gobierno de la Provincia de San Luis-Argentina a India, en el marco de la nueva vinculación internacional ‘de San Luis al mundo’. En la actualidad, la Oficina Comercial de San Luis en Chennai es la única oficina latinoamericana en el sur de India y es la primera provincia latinoamericana en tener una representación en este país (Robles, 2014). El Dr. Sergio Lais Suarez, Cónsul Honorario de la India en Argentina, fue quien impulsó el proyecto de radicación de la oficina de San Luis en la India. “Se presentó la propuesta al Ministerio de Industria, Comercio, Minería y Transporte y rápidamente entendimos que San Luis debía orientar su política de comercio exterior al gigante asiático”, explicó el Lic. Paulino Gómez Miranda, jefe de Comercio Exterior y Relaciones Internacionales de la Provincia de San Luis 5 . La ciudad elegida para comenzar a realizar intercambios comerciales, culturales y turísticos fue Chennai, la tercera ciudad más importante del país. A continuación se realizaron dos misiones comerciales a la India. La primera, en 2013, consistió en el viaje de una delegación menor donde se realizaron los contactos necesarios y se establecieron las bases para la que sería la misión comercial más grande organizada en los últimos años desde Argentina. El gobernador de la Provincia de San Luis, Claudio Poggi y una comitiva compuesta por 3 Ministros, Intendentes y 34 empresarios de San Luis, realizaron en mayo de 2013 una misión comercial e institucional en la India con los objetivos de fortalecer la relación bilateral entre la República de la India y el Gobierno de la Provincia de San Luis; inaugurar la Oficina Comercial, Cultural y Turística del Gobierno de la Provincia de San Luis en la ciudad de Chennai; consolidar y diversificar la oferta exportable de la provincia, generando oportunidades de negocio y de vinculación comercial en un mercado de 1.200 millones de habitantes; y, procurar inversiones indias en la provincia de San Luis. La misma tuvo una duración de 8 días en donde se visitó las ciudades indias de Nueva Dehli, Noida, Agra y Chennai. Al regreso de la intensa actividad en el exterior, el titular de Sinteplast 6 , Miguel Ángel Rodriguez, que integró la comitiva de empresarios, hizo referencia a las ventajas de mejorar el 5 Vía correo electrónico enviado el día 11/07/2014 6 Sinteplast es una empresa argentina líder en el mercado de pinturas y revestimientos. 11 vínculo comercial con la India, entre las que destacó la posibilidad de “intercambio de tecnologías, validación y verificación de algunas materias primas que podemos tener para abaratar nuestros costos y la factibilidad de exportar nuestros productos a nichos de mercados para los cuales ellos no son competitivos” (Agencia San Luis, 2013). Los principales objetivos de la Oficina Comercial, Cultural y Turística del Gobierno de la Provincia de San Luis en la ciudad de Chennai son: • Asesorar a las empresas de San Luis en temas de comercio exterior para la introducción y exposición de sus productos a través de un showroom con presencia permanente en la ciudad de Chennai, India. • Difundir y promocionar el Directorio de Comercio Exterior y la Oferta Exportable de la Provincia de San Luis ante las Cámaras y Entidades Empresariales/Industriales del Estado de la India. • Organizar y participar de Misiones Comerciales, Ferias y Rondas de negocios entre empresarios de la Provincia y empresarios indios. A fines de junio de 2014, Adriel Dalgaard Knott, Director de la Oficina Comercial de San Luis en Chennai manifestó, en el marco del seminario ‘Haciendo negocios con América Latina’: “es grato saber que, después de este año de continuo esfuerzo, comenzamos a cosechar frutos y somos reconocidos en la región como referentes para quienes consideran Sudamérica como destino de sus inversiones”. La provincia ofrece a los empresarios extranjeros numerosas ventajas competitivas. Se destaca por poseer el 45% de las autopistas del país y el 98% de conectividad con internet inalámbrica gratuita. Además, diferentes consultoras internacionales han destacado la administración de la provincia y la presencia de empresas como Kimberly Clarck o Arcelor Mittal. Otra acción destinada a favorecer las relaciones entre la Provincia de San Luis e India fue la creación de un sitio web (www.investinsanluis.sanluis.gov.ar) que se utiliza para realizar el primer acercamiento con los interesados en invertir. La página contiene un libro electrónico 7 que desarrolla de manera muy atractiva los privilegios que ofrece la Provincia como destino para inversiones: se presentan los sectores industriales y el potencial exportador de la Provincia, se destacan los incentivos gubernamentales favorables, los esfuerzos en el campo de la investigación, el cuidado del medio ambiente y las facilidades para la comunicación, entre otros beneficios. Luego, los inversores interesados pasan a trabajar con el Director de la Oficina Comercial. De esta manera, es posible afirmar que los esfuerzos realizados por el gobierno de la Provincia de San Luis para la promoción de inversiones y el comercio exterior, y la buena disposición de las autoridades indias, sobre todo de la Embajada en Argentina, contribuyen a fortalecer el vínculo comercial. Por otro lado, resulta importante destacar que el aumento de inversiones de la India en San Luis, como así también la radicación de empresas en la región, generaría una mejora en la tecnología que aumentaría la productividad, como así también fomentaría una cultura exportadora en las empresas locales. 7 E-book disponible en: http://www.investinsanluis.sanluis.gov.ar/ebook/ebooksanluisindia.html#/1/ 12 Conclusión. El programa de liberalización económica lanzado por Narashimha Rao (1991-1996) y aplicado como modelo, aunque con variantes de estilos y velocidades, por distintos gobiernos hasta la actualidad, permitió una serie de cambios estructurales en la economía india. En palabras de Eugenio Viassa Monteiro, “estamos asistiendo al renacimiento de uno de los países más poderosos del planeta”. La economía india ha pasado de ser una economía predominantemente agrícola, de lento crecimiento, a una economía próspera en la que predominan los servicios. Por otro lado, el gobierno de Néstor Kirchner se propuso una nueva forma de inserción en el mundo. El ex presidente buscó profundizar la apertura comercial del país con la intención de aumentar el intercambio, diversificar exportaciones y los mercados, entre los que se encontraba India. La actual Presidente, Cristina Fernández de Kirchner, ha continuado con esta política de comercio exterior. En 2004, el gobierno indio lanzó la “Política Nacional de Comercio Exterior para el período 2004-2009 destacando la necesidad de expandir los intercambios comerciales para fomentar el crecimiento económico y la generación de empleo. En 2009 se dio a conocer la nueva “Política Nacional de Comercio Exterior” para el periodo 2009-2014, en la que las autoridades reiteraron la necesidad de promover la diversificación de los mercados y productos para alcanzar los objetivos propuestos. De esta manera, es posible afirmar que existen las bases políticas para una profundización de las relaciones económico-comerciales entre India y Argentina. Y, efectivamente, el comercio bilateral ha aumentado entre el año 2003 y 2010 un 264%. A pesar de los esfuerzos realizados hasta el momento, la República de la India no es todavía un importante destino para las exportaciones de América Latina y el Caribe en general, ni para las argentinas en particular. Pero existe potencial para el incremento del intercambio comercial y se está trabajando para fortalecer el vínculo por medio de acciones e instituciones en ambos gobiernos nacionales, como así también en gobiernos subnacionales como es el caso de la provincia de San Luis. ES Se considera fundamental para tal tarea por parte del gobierno argentino, en primer lugar, continuar con las misiones comerciales y negociaciones para poder hacer un buen diagnóstico e identificar las demandas y posibilidades que Argentina podría aprovechar de la economía India, teniendo en cuenta la predisposición de las autoridades. Y, en segundo lugar, seguir trabajando en la consecución de valor agregado en la industria local para el incremento de las exportaciones adecuadas a las necesidades de la clase media india en crecimiento. 13 Bibliografía. Libros y artículo académicos. BIELSA Rafael (2004), “La política exterior argentina en el marco de la integración regional”, en Revista Diplomacia, Estrategia y Política. CARI (2005), “Argentina – India. Un desafio y una oportunidad para la vinculación económico comercial”. CEPAL (2011), “La India y América Latina y el Caribe. Oportunidades y desafíos en sus relaciones comerciales y de inversión”. COLLADOS, María Florencia (2011), “La renovada política exterior de la República de la India y su impacto en las relaciones bilaterales con la República Argentina en el período 2003-2010”. GIACCAGLIA, Clarisa, “El rol de IBSA (India, Brasil y Sudáfrica) en el sistema internacional contemporáneo: ¿qué tipo de desarrollo y para quién?”. GIACCAGLIA, Clarisa (2011), “Estrategias de política exterior de los poderes medios emergentes: India, Brasil y Sudáfrica en la post-Guerra Fría. El caso de IBSA (2003-2010), TESIS DE DOCTORADO, DOCTORADO EN RELACIONES INTERNACIONALES , UNIVERSIDAD NACIONAL DE ROSARIO. PERI, Graciela (2008), “Prioridades de las políticas de comercio exterior de Argentina”. REGÚNAGA, Marcelo (2014) en www.agro.uba.ar/argentinaasia2030/?page_id=1077 SIMONOFF, Alejandro (2012), “Cinco claves explicativas para la política exterior argentina posterior a la crisis de 2001”, en Argentina y Brasil: proyecciones internacionales, Cooperación Sur-Sur e integración. VIASSA MONTEIRO, Eugénio (2010), “El despertar de la India. El milagro económico en el país de los emprendedores”. WORLD TRADE ORGANIZATION (2011), “India. Trade Policy Review”. WORLD TRADE ORGANIZATION (2013), “Examen de las políticas comerciales. Informe de la Argentina”. ZELICOVICH Julieta (2011), “Las relaciones económicas de Argentina con China, ASEAN, Japón e India durante el gobierno de Nestor Kirchner y Cristina Fernandez de Kirchner (2003-2010). Obstáculos, ventajas y oportunidades del vínculo”, Centro Argentino de Estudios Internacionales. 14 Artículos periodísticos. Cristina anunció la creación de una ‘Supersecretaría’ de Comercio Exterior, La Nación, 10 de diciembre de 2011. Disponible en: www.lanacion.com.ar ROBLES, Julián (2014, 2 de julio), “San Luis promociona oportunidades de negocios en la India”, Agencia de Noticias San Luis. Discursos. FERNANDEZ DE KIRCHNER, Cristina (2011), Discurso en el acto de asunción del mando. Disponible en: www.casarosada.gov.ar Entrevista televisiva. AGENCIA SAN LUIS (2013, mayo), Miguel Ángel Rodríguez Pte. Siteplast y UIA. Disponible en: www.youtube.com/watch?v=yzNltspmNLk 15 Anexo 1. Empresas que formaron parte de la misión comercial de San Luis en la India: ABANSA SRL ALQUIMAQ SA ALTA TENSIÓN SA – GENERAL PLASTIC AVH SAN LUIS SRL BANCO SUPERVIELLE BELLMURO LABORATORIOS DE LA SIERRA CARIN PUNTANA CERRO BAYO CHITA SA CANDELARIA CIA. ARGENTINA DE GRANOS / PURAMEL COOPERATIVA DE PRODUCTOS GOURMET DIASER SA DOS ANCLAS SA EDUCANDO EXISOFT FINCA CORTADERAS FLORA SAN LUIS / BRF FOODS GLOBOAVES SA GLUCOVIL SA GRUPO PRANDI – PRAGA ALIMENTOS JUPLAST SA (BAGGIO) LUMMINS ORGANIZACIÓN GLOBAL 16 PARMENTIER PLASTAR SA RIBEIRO SA ROVELLA CARRANZA SA SINTEPLAST SA SISTEMAS DE RIEGO SA SONDEOS THYSSEN PLASTIC SOLUTIONS UNITECH VENADOS MANUFACTURA PLÁSTICA SA “Turquía en el siglo XXI: Mitos y realidades en el gobierno del AKP” Autores: Caprile, Delfina (
[email protected]) Conti, Alejo (
[email protected]) Nóbile, Joaquín (
[email protected]) Estudiantes de la Universidad Nacional de Rosario Área temática: Política Internacional Resumen: La actualidad política de la República de Turquía está signada, desde hace más de una década, por el Partido de la Justicia y el Desarrollo (AKP). Hace 12 años, su llegada al poder significó una profunda reforma gubernamental y un rápido avance en los ámbitos económico, social y político. En 2014, la realidad turca ya no ofrece las mismas perspectivas. El gobierno del AKP ha impulsado en el último tiempo una serie de propuestas influidas por el pensamiento religioso y conservador, que han puesto directamente en jaque la calidad de la democracia turca. ¿El "modelo turco" de democracia es un ejemplo a seguir para los países islámicos? Trabajo preparado para su presentación en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014. 1 1. Introducción. El pasado marzo se conmemoraron noventa años transcurridos desde la caída del Califato Otomano, derogado por la revolución kemalista, dando de esta manera un paso crucial hacia la construcción de una nueva Turquía, nacional, moderna y secular. La abolición de toda autoridad religiosa sobre el nuevo ordenamiento turco constituyó, desde sus comienzos, uno de los pilares de la naciente República Turca. El movimiento revolucionario, surgido de las cenizas de un desmembrado y ocupado Imperio Otomano, y encabezado por un general que se había destacado en la Primera Guerra Mundial, Mustafá Kemal, logró, luego de años de enfrentamientos, revertir el orden pactado en Sèvres por las potencias victoriosas. Después de someter a los sectores del ejército otomano todavía leales al Sultán y expulsar a las tropas extranjeras de ocupación –como griegos e italianos- en la llamada “Guerra de la Independencia”, Kemal y sus revolucionarios proclamaron en octubre de 1923 la República Turca, y obtuvieron rápidamente el reconocimiento de los demás países. Y en una acción que demostró la orientación política de su líder, el 3 de marzo de 1924 se abolió el Califato, desterrándose de esta manera toda influencia religiosa sobre el nuevo Estado. El propio Kemal logró constituir en torno a su persona un vasto movimiento, que encontró su principal apoyo en las Fuerzas Armadas y en los sectores de mayor poder económico del país. De esta manera, el recuerdo y la ideología de Kemal (llamado posteriormente Atatürk, padre de los turcos) dominaron, directa o indirectamente, el sistema político de la República de Turquía, controlando la dirección de la política estatal durante más de setenta años. No obstante, hoy en día, en la actual Turquía el tablero político ha cambiado, principalmente desde la irrupción del Adalet ve Kalkınma Partisi o AKP, Partido de la Justicia y el Desarrollo. Este partido, ampliamente apoyado por la población turca y asentado en el poder desde hace ya más de una década, ha optado por seguir un rumbo diferente para su país, incorporando nuevamente –de manera moderada pero constante- el Islam a la vida política turca. El AKP en sí mismo constituye un partido relativamente reciente. Este partido fue fundado en el año 2001, luego de la ilegalización del Partido de la Virtud –o Fazilet Partisi- uno de los representantes de la línea islamista en la política turca. El sector más moderado de dicho movimiento optó por constituir un nuevo partido, que rompiera con el extremismo de los políticos islámicos anteriores, y estuviera dispuesto a jugar dentro de las reglas del secular sistema político de Turquía. Desde su llegada al poder en 2002, lleva más de once años a cargo de la política turca, constituyéndose como el partido con mayor respaldo en las sucesivas elecciones que se han dado durante este periodo. Entre sus figuras más destacadas se encuentran Abdullah Gul (primer ministro entre 2002 y 2003, ministro de relaciones exteriores entre 2003 y 2007, y presidente desde 2007 hasta la actualidad), Recep Tayyip Erdoğan (anterior alcalde de Estambul, y primer ministro desde 2003 hasta la actualidad) y Ahmet Davutoğlu (académico y Ministro de Relaciones Exteriores desde 2009). La adopción de una serie de medidas en el ámbito nacional, como la prohibición del acceso a determinadas páginas de Internet, la derogación de la norma que no permitía llevar velo a las funcionarias públicas, o la regulación de la venta de alcohol; sumadas a un diferente posicionamiento a nivel internacional, simbolizado entre otras cosas por la política de mejorar las relaciones con los países musulmanes de la región del Medio Oriente (incluidos Irán y Siria), la búsqueda de situar a Turquía en una 2 posición de liderazgo sobre la comunidad sunnita, el acercamiento solidario hacia Palestina, con el consiguiente enfriamiento de los vínculos con Israel (especialmente desde la cuestión de la Flotilla de la Libertad), y el apoyo discreto a las revueltas populares de la llamada Primavera Árabe, reflejan el cambio de rumbo adoptado por este moderno partido que busca vincular el Islam con la democracia y una pujante economía de mercado, en una triada que ha llamado la atención de los analistas de todo el mundo. La actuación del AKP en estos años ha dado como resultado una situación peculiar dentro del mundo islámico: una sociedad y un partido gobernante donde la religión hace notoria su influencia, pero donde a la vez se respeta la idea secular del Estado y se respetan formalmente los canales y las instituciones democráticas. Por su especificidad dentro de la de la región de Medio Oriente, Turquía ha llamado la atención de los demás países y la opinión pública internacional. Esto no significa necesariamente que la gestión del AKP en la última década al frente del gobierno turco haya sido un camino de rosas. Los recientes escándalos de corrupción de numerosos funcionarios del partido, y las protestas juveniles de la plaza Taksim, reprimidas con dureza por las fuerzas del orden turcas, han puesto al AKP a la mira de todos. Lo que deseamos preguntarnos en este trabajo es si realmente el “Modelo Turco” es un faro para el resto de los países de la región, si es acaso el primer modelo exitoso de una democracia islámica, si el AKP ha logrado combinar esos dos principios de manera pacífica, logrando constituir un sistema político limpio, tolerante e inclusivo -algo que en el resto de los países del mundo musulmán ha brillado por su ausencia- o si, como parecen demostrar los últimos acontecimientos, se trata de un régimen que comienza a dar muestras de erosión, atrapado entre sus propias contradicciones. 2. La política laica kemalista, el surgimiento de partidos islamistas y la irrupción del AKP. Las reformas introducidas por Kemal desde la presidencia de la República (que ocupó entre 1923 y 1938) constituyen, sin duda alguna, una bisagra en la historia turca. Al momento de comandar el futuro del nuevo país, las intenciones de Kemal eran claramente revolucionarias frente a la tradicional forma de vida de los turcos bajo el Imperio Otomano. El proyecto del presidente turco aspiraba a reformar por completo las costumbres de la sociedad turca, y a impulsar nuevas instituciones que transformarían a Turquía en un Estado moderno, en un Estado diseñado a partir del modelo occidental. De acuerdo estas ideas occidentales, un Estado moderno debía asumir una serie de características esenciales, como la secularización de las instituciones públicas, la igualdad jurídica entre los ciudadanos, la soberanía económica o la unión de todos los habitantes del territorio turco bajo una sólida identidad nacional. Durante la larga presidencia de Kemal se tomaron decisiones que iban a cambiar la forma de vida de los turcos en numerosos aspectos: además de la abolición del Califato, se derogó la sharia o ley islámica, así como el sistema Millet, que establecía tribunales distintos para cada confesionalidad religiosa dentro del Imperio; se cerraron numerosas escuelas religiosas; se prohibió el uso del fez y del velo entre los funcionarios públicos; se sancionó un nuevo código civil inspirado en los ya existentes en el mundo occidental; se reconocieron algunos derechos de la mujer, como el de votar y poder ser elegidas para ocupar cargos públicos; se adoptaron el calendario, el alfabeto, 3 la vestimenta y el modo de vida occidentales; y finalmente se reformó la Constitución, transformando los principios rectores de la política kemalista en las máximas jurídicas a seguir de allí en adelante por la República. La influencia política de Atatürk en vida fue inconmensurable; tras su muerte, su ideario occidentalista encontró el apoyo los sectores más poderosos de Turquía, las Fuerzas Armadas, que habían alcanzado poder y legitimidad popular luego de la Guerra de la Independencia, habían sido favorecidas por la política de Kemal, se identificaban a ultranza con el ideal nacionalista turco, y se consideraban a sí mismas baluartes del Estado moderno y secular, a cargo de la defensa de esta nueva Turquía tanto frente a amenazas externas como a posibles disidencias internas; y el Establishment económico y productivo turco, especialmente aquellos empresarios e industriales que se habían beneficiado de la política proteccionista de Atatürk. La alianza de estos sectores, sumada al apoyo genuino del pueblo turco que observó cómo había ganado numerosas libertades y había mejorado su nivel de vida desde la época kemalista, y al apoyo del mundo occidental que veía en Turquía un sincero aliado, fueron suficientes para que los principios kemalistas rigieran el destino del Estado turco durante décadas, y asentaran los ideales nacionalistas y laicos en el conjunto de la población. Por otro lado, cuando sintieron que dicha forma de hacer política podía peligrar por la asunción de un gobierno menos comprometido con el nacionalismo turco secular, las Fuerzas Armadas no dudaron en producir golpes de Estado (como en 1960-61, 1970-73, 1980-83 y 1997), aunque la mayoría de las veces contaban con pleno apoyo civil. Dentro del espectro político turco, el surgimiento de sectores “islamistas” es relativamente tardío, alcanzándose cierta influencia recién en los años setenta, gracias a la Millî Görüş (“Visión Nacional”) de Necmettin Erbakan. Este movimiento religioso- político responde al modelo de los movimientos islámicos tradicionales del resto de la región: critica duramente a la sociedad occidental y su modo de vida permisivo, y postula la necesidad de trasladar la fe islámica al ordenamiento político. Insiste en la defensa de los valores tradicionales musulmanes y su último objetivo es instalar a la sharia como base jurídica del país, aunque no olvida el contexto nacional turco, promueve la modernización e industrialización y hace especial énfasis en el acercamiento a los demás Estados musulmanes de la región, algo que el kemalismo rechazó durante años. Este modelo de política islamista subsistió entre los partidos de base religiosa en Turquía por los siguientes 30 años. Si bien durante los ’70 y ’80 los militares kemalistas no persiguieron a los partidos islámicos (incluso en algunos casos los ampararon), pues su principal enemigo ideológico interno era la izquierda pro-soviética, los años ’90 perfilaron el conflicto político en que se basa la política turca de hoy (Farrés et al; 2008). Sumado a la caída soviética y al desprestigio de los sectores izquierdistas, los partidos islamistas demostraron que habían aprovechado los años de actividad, fundamentalmente ganando posiciones en la sociedad a través de diversas obras de ayuda a los sectores marginados de la población. En las elecciones de 1994 obtuvieron numerosas alcaldías de ciudades importantes, y en 1995 recibieron el 21% de los votos en las elecciones generales. A partir de este momento, los militares, el Establishment económico y la población occidentalizada observaron que el islamismo podía constituir una fuerza política masiva, y temieron que, una vez presentes en el Estado, impulsaran una legislación que entendían como anticuada y regresiva. Las actitudes extremistas de algunos miembros de la coalición islámica los llevaron a impulsar el control de estos movimientos, lo que 4 se hizo notorio a partir del golpe “posmoderno” de 1997 y la ilegalización constante de los partidos religioso-políticos. En este momento es donde el AKP hace su aparición, rompiendo con la tradición de los partidos islámicos. En 2001, el ala más moderada y conservadora del islamismo, liderada por el ex alcalde de Estambul, Recep Tayyip Erdoğan, decide fundar un nuevo partido, el Adalet ve Kalkınma Partisi, que busca seguir el ejemplo de los partidos de centro-derecha europeos, cuyo ideario está profundamente influido por valores religiosos (aunque se resistan a expresarlo de esa manera), pero cuyo objetivo no es la transformación de Turquía en un “Estado Islámico” ni la imposición de la sharia, sino el impulso de medida islamistas dentro del sistema democrático. En un contexto de debilidad económica y desprestigio de los partidos turcos tradicionales, el experimento se muestra rápidamente exitoso: en 2002, el AKP obtuvo muy buenos resultados en las elecciones, logrando la mayoría absoluta en el Congreso. A partir de allí, se inicia una nueva etapa en la historia turca. 3. El AKP en el poder. En primer lugar, es necesario señalar que el AKP se proclama a sí mismo “independiente de la religión” y ha negado constantemente que su último propósito sea “islamizar” el Estado turco. En este sentido, Erdoğan contrarrestó las acusaciones de sus oponentes más laicistas al señalar que: “al entender la religión como patrimonio social, no consideramos que sea correcto conducir nuestras políticas a través de ella, o de intentar transformar el gobierno ideológicamente. […] La religión es un valor sagrado y colectivo […] y no debería ser sujeto de utilización política, ni causar ninguna división entre el pueblo turco” [traducción propia] (Farrés et al; 2008:113). Definitivamente, la imagen que el AKP necesita dar al electorado turco y al resto del mundo es la de un partido que no rompe con la tradición laica de Turquía, que por más que se base en valores religiosos no va a superponer el Islam a las instituciones públicas. Por ello, en su programa 1 señalan que: “el partido constituye una plataforma donde la integridad de la República de Turquía y el Estado secular, democrático, social y de derecho son considerados esenciales”. “el AKP rechaza toda explotación de los sagrados valores religiosos, de manera política o económica. Crear presión sobre la población religiosa en un país democrático, donde se supone que personas diferentes pueden vivir juntas, impactaría de modo negativo sobre el pluralismo, la coexistencia, el diálogo y la tolerancia” [traducción propia] (AKP; 2012:23). Ahora bien, tras esta proclamación del respeto al laicismo y la diferenciación con partidos islamistas de otros países de la región, se esconden también consideraciones mucho más realistas. Los dirigentes que se escindieron del tronco del movimiento islamista turco para crear el AKP tenían la suficiente lucidez política para comprender 1 Para más información, el programa completo del AKP puede consultarse online en la web http://www.akparti.org.tr/english/akparti/parti-programme 5 que el único modo en que un partido de base religiosa podía obtener suficiente crédito entre la sociedad y resistir los embates del ejército era a través de una estrategia profundamente conservadora, que no amenazara los lineamientos básicos del país y no fuera percibida como una amenaza. Luego de la batería de ilegalizaciones hacia los anteriores partidos y la reacción de las Fuerzas Armadas (que, sin embargo, han intervenido cuando contaban con el apoyo mayoritario de la población civil) los líderes del AKP tenían claro que la sociedad turca no toleraría una agenda claramente islamista. Es por ello, por el temor al desprestigio de ser asociados a los movimientos islamistas tradicionales, que el AKP no ha dudado en proclamarse continuador de la tradición laicista del país. A su vez, la presencia de una fuerte clase media turca, que diferencia a la República de los demás países islámicos de la región, integrada por profesionales con altos niveles educativos e histórico contacto con la sociedad occidental, impuso siempre serias restricciones al avance de partidos o movimientos que postularan políticas demasiado radicales o que buscaran modificar fuertemente el status quo. Como señala Ricard González: “Como en cualquier país capitalista, esta clase media es reacia a cualquier medida que pueda llevar caos e inestabilidad al país, y suponer su aislamiento internacional, por lo que nunca apoyará una revolución islámica, como muy bien saben Erdoğan y los otros dirigentes del AKP” (González Samaranch; 2008:196) No obstante algunos hechos que parecen contradecir las afirmaciones del AKP, que analizaremos más adelante, lo cierto es que en un primer momento los nuevos gobernantes se han conducido de manera muy prudente, relegando los proyectos más polémicos e inspirados en consideraciones religiosas hasta la consolidación de su dominio sobre el Estado. A nuestro entender, el éxito electoral del AKP y su estabilidad al frente del gobierno han estado sustentados en el giro moderado de sus dirigentes islamistas, fundamentalmente sobre las base de tres factores: democratización, conservadurismo social y economía de mercado. A pesar de las sustanciales diferencias ideológicas, desde Atatürk ningún movimiento político había insistido tanto en la necesidad de fortalecer el sistema político democrático turco como el AKP. El programa oficial del partido sostiene que el mismo “ha comenzado la más profunda democratización y el más extenso proceso de cambio en la historia de la República” y que “al romper la tutela política, el AKP ha hecho posible que la voluntad de los ciudadanos se refleje en instituciones y organizaciones públicas” [traducción propia] (AKP; 2012:4). Frente a una sociedad que mostraba altos niveles de desconfianza hacia las instituciones públicas, y a una historia de frecuente inestabilidad gubernamental que incluyó ilegalizaciones partidarias y golpes de Estado, la primera etapa del AKP transcurrió por el camino del respeto absoluto de las instituciones democráticas. En un primer momento, el partido no se quedó en la mera retórica, e impulso un paquete de reformas que ampliaban la libertades civiles. En este sentido, el papel de la Unión Europea es crucial: al abrir la posibilidad de la integración de Turquía fijando como prerrequisito un sistema democrático estable, seguro e inclusivo, el gobierno del AKP aprovechó la oportunidad e impulsó un amplio paquete legislativo, 6 “ampliando las garantías sobre la libertad de expresión, reunión y asociación, y modificando distintos aspectos relacionados con las minorías, contra la tortura, aboliendo parcialmente la pena de muerte, ampliando el margen de acción de los partidos políticos, otorgando ciertos derechos al pueblo kurdo [como la autorización para emitir un canal en su lengua] y limitando el poder de los militares en política” (Ferrán et al; 2008:116). También en el aspecto democratizador queremos señalar cierto pragmatismo en la gestión del AKP: al impulsar el respeto a los derechos fundamentales y al sistema político, el partido respalda su propia protección; asegurando la defensa de las instituciones públicas, asegura su propia permanencia en las mismas. Y como observaremos más adelante, una vez asentado en el poder, en el último tiempo ha cambiado ciertas actitudes y ha asumido posturas poco pluralistas. El conservadurismo social es otro pilar de la política del partido, en el sentido que le permite posicionarse frente a la oposición como un gobierno que rechaza toda forma de extremismo político-religioso, y al mismo tiempo impulsar una velada política inspirada en fuentes religiosas. El propio AKP no ha dudado en reconocerse a sí mismo como “conservador-democrático” y en afirmar que: “el conservadurismo democrático está basado en una concepción que favorece el cambio gradual y pautado por sobre el brusco. El cambio social es la forma más fundamental de cambio. Interrumpir la evolución social, económica, cultural o política es sumamente negativo; […] también lo es intentar imponer cambios de manera totalitaria, de arriba hacia abajo, sin que la sociedad tengo impacto en la decisión. El conservadurismo refuta el radicalismo. […] La política debe estar basada en el compromiso, la desfragmentación y la tolerancia, no en el conflicto y la polarización” (AKP; 2012:6) Como esbozamos anteriormente, el conservadurismo responde al cambio estratégico de los políticos islamistas turcos, que encontraron en esta fórmula una salvaguarda efectiva de su poder. Así puede transformarse en un movimiento “paraguas” que acapare el apoyo de sectores islamistas, pero también de sectores vinculados al modelo neoliberal, y modere las críticas de sus opositores. La última pero no menos importante herramienta que posee el régimen del AKP para ganar legitimidad entre el electorado es el éxito económico, acompañado del quiebre del Establishment tradicional y el surgimiento de una nueva clase empresarial mucho mejor dispuesta hacia la política del partido. En este aspecto, el AKP vuelve a colocarse enfrente del movimiento kemalista: mientras que éste había impulsado el proteccionismo de los productos turcos y la plena soberanía económica, favoreciendo a los industriales de las regiones más importantes del país a través de una incipiente industrialización por sustitución de importaciones; el AKP ha optado por una amplia apertura del mercado. El partido gobernante ha sabido combinar los factores anteriores con un modelo económico claramente neoliberal, basado en la apertura arancelaria y la prevalencia del mercado internacional (especialmente los países vecinos) sobre el mercado interno como destino de los productos turcos. En la visión del AKP, Turquía no podría desarrollarse económicamente, y menos aún alcanzar las cualidades de una potencia, sin 7 abrirse al mundo. Como consecuencia de este accionar, el Estado turco ha mejorado considerablemente su posición en el ámbito económico, mejorando consecuentemente las condiciones de vida de la población. En este sentido, se destaca “un ingreso per cápita en sensible aumento y por una economía que sigue creciendo a ritmos superiores del 7% anual” (Perazzo; 2012:4). El éxito de la estrategia económica del AKP ha valido que los analistas internacionales lo consideren una verdadera potencia emergente y lo coloquen dentro de la categoría “MINT” 2 . Al mismo tiempo, ha favorecido, a partir de garantizar el libre movimiento de capitales, el fortalecimiento de la Banca Islámica, y ha permitido el desarrollo de una nueva burguesía periférica –recordemos que la población de las regiones geográficamente más alejadas de Estambul posee raíces más profundamente religiosas o conservadoras- en auge gracias a las políticas de baja de costos de mano de obra, que le han permitido acrecentar su producción en los últimos años. Por último, es necesario señalar que el neoliberalismo es percibido a nivel mundial como una protección efectiva de los derechos individuales de los ciudadanos, lo cual ayuda al AKP a convencer a propios y extraños de que este partido islamista garantizará las libertades básicas de los habitantes de Turquía. En definitiva, pasados unos pocos años desde su llegada al poder, el AKP parecía haber logrado un resultado ejemplar: amalgamar en el mismo gobierno principios religiosos, solidez institucional, ampliación de libertades políticas y una economía en alza. Por ello, muchos analistas comenzaron a ver en Turquía el modelo exitoso para la convulsa región del Medio Oriente. Sin embargo, la actuación del AKP oculta en su desarrollo una serie de contradicciones que han ido aflorando con el tiempo. En etapas más recientes, el gobierno ha profundizado su agenda islamista y ha tomado una actitud francamente autoritaria, llegando en algunos casos a la represión directa, lo que le ha valido numerosas críticas dentro y fuera de Turquía. 4. La erosión del régimen: tensiones y obstáculos en la gestión del AKP. Hoy en día la situación interna de Turquía ya no es tan positiva como se vislumbraba unos años atrás. El AKP se encuentra en una encrucijada en la que él mismo se ha colocado, al radicalizar algunas de sus propuestas. En primer lugar, debemos señalar la profundización y aceleración de las políticas de base islámica por parte del AKP. Durante años, este partido fue introduciendo una serie de leyes influidas por el pensamiento religioso de sus líderes, pero de manera muy prudente, para no enfrentarse directamente con la oposición. Anteriormente, la táctica más utilizada por el AKP era proponer una ley considerada polémica en el Congreso, y mientras éste la discutía y aprobaba (gracias a la mayoría absoluta de legisladores) estar atento a la reacción de la sociedad civil frente a esta medida. Si juzgaban que esa modificación podía generar demasiada oposición, el Poder Ejecutivo ejercía el poder de veto y no la promulgaba; si contaba con el apoyo necesario en la sociedad, la llevaba adelante. Ahora bien, en el último tiempo han ganado prevalencia dentro del partido aquellos sectores más comprometidos con el pensamiento religioso, que buscan introducir cambios más profundos en el ordenamiento jurídico. Especialmente luego del triunfo en las elecciones de 2011, el AKP ha abandonado parcialmente su actitud conciliadora, aparentemente secular y en los hechos 2 Para más información acerca de los MINT, ver http://www.bbc.com/news/magazine-25548060 8 ha impulsado una agenda claramente islamista. Entre las acciones más visibles de esta política podemos encontrar: la sanción de una ley que regula el consumo de bebidas alcohólicas, prohibiendo su venta en establecimientos ubicados a menos de cien metros de una mezquita o una escuela; el importante aumento de las partidas asignadas al Directorado de Asuntos Religiosos en el presupuesto nacional; la derogación de la norma que prohibía a las trabajadoras del sector público utilizar el velo o cualquier vestimenta religiosa; la modificación de la ley que regula el acceso a Internet, permitiendo a las autoridades turcas censurar determinados contenidos sin expresa autorización judicial; la suspensión temporal del acceso a redes sociales como Twitter o Facebook, la pretensión gubernamental de evitar que estudiantes de ambos sexos convivan en residencias universitarias o departamentos; entre otras. Sumado a esto, el AKP ha construido en torno a sí mismo un fuerte liderazgo personalista y autoritario que parece amenazar las libertades cívicas y democráticas conseguidas en la primera etapa. El prestigio obtenido en la década de gobierno ha favorecido la transformación del partido en un verdadero movimiento, dentro del cual conviven transitoriamente sectores de pensamiento diversos. Concretamente, la principal figura del AKP, Recep Tayyip Erdoğan ha logrado erigirse por encima del partido, y ha impulsado una forma de política basada en su figura, frente a algunos sectores del propio partido que abogan por la continuidad institucional. Esto se ha transformado en un problema pues Erdoğan no podrá ser reelecto por un nuevo periodo en las próximas elecciones, y no ha demostrado todavía simpatía por algún “heredero” dentro del partido, lo cual agudiza la competencia interna entre los distintos sectores del mismo. Si bien es cierto que los canales democráticos formales han sido respetados escrupulosamente, la manera de hacer política del AKP rompe con algunos supuestos del pluralismo político que van más allá del mero respeto de los procedimientos institucionales. La democracia, por lo menos entendida desde un punto de vista occidental, no se limita únicamente al procedimiento electoral; junto a eso, es necesario impulsar una verdadera cultura democrática basada en el pluralismo y el respeto a los derechos de expresión y asociación. Aquí es donde el AKP ha mostrado numerosas flaquezas. Concretamente, la posesión de la gran mayoría de las bancas del Parlamento le ha restado poder a este órgano para llevar adelante sus funciones de discusión y búsqueda de consenso. La mayoría absoluta le otorga al AKP la opción de ignorar a los demás partidos y ha hecho superfluas las negociaciones, debilitando al poder legislativo como ámbito verdaderamente representativo de la sociedad. Conjuntamente, el partido gobernante ha demostrado una actitud intolerante hacia la disidencia social. Frente a la crítica creciente de la oposición partidaria, diversos sectores de la sociedad y algunos medios de comunicación, el gobierno ha optado sistemáticamente por la negación y el recorte de derechos, e incluso en algunos momentos ha llegado a la represión franca y directa. Además de la intransigencia frente a la cuestión kurda y la vulneración de numerosos derechos de dicha etnia (aunque esto es una verdadera política de Estado que trasciende el paso de los gobiernos), y la ya comentada censura informática, el gobierno expresó su autoritarismo con la cuestión de Gezi Park, en mayo de 2013 (Perazzo; 2013). Este conflicto comenzó con una tímida protesta juvenil, en la cual un grupo de ambientalistas se opuso a la construcción de un nuevo centro comercial en un conocido parque de Estambul; pero fue la intervención de la policía turca, que “intentó dispersar a los manifestantes con gases lacrimógenos y cañones de agua, deteniendo a 60 personas y hiriendo a un centenar” (Perazzo; 9 2013:4), la que rápidamente extendió la manifestación de los opositores al AKP por todo el país. La sordera del gobierno frente a las protestas, sus declaraciones minimizando el problema e incluso la defensa de la actuación de la policía transformaron una protesta local en un conflicto nacional, donde los turcos opositores no dudaron en salir a la calle y el gobierno apostó nuevamente por el autoritarismo. El saldo de 6 muertos y miles de detenidos causó la indignación de la comunidad internacional; las denuncias de numerosas organizaciones internacionales obligaron al AKP a rever su tratamiento del tema, y supusieron un duro golpe a su prestigio. Asimismo, también es necesario mencionar las numerosas sospechas de corrupción sobre muchos de los funcionarios del partido, y la sistemática negación (llegando incluso a obstaculizar diversas causas judiciales) por parte del gobierno turco. Buena muestra de esto son las amenazantes declaraciones de Erdoğan durante las últimas elecciones municipales, cuando sostuvo que “quienes han difundido mentiras [sobre su gestión] pagarán un precio” (Sanz; 2014). En definitiva, como hemos observado, el AKP enfrenta su mayor crisis de legitimidad desde que asumió el gobierno turco allá por el 2002. La profundización de las reformas islamistas, que han provocado la airada protesta de sectores que proclaman un intento de “islamización oculta” de la sociedad; el giro hacia el autoritarismo, el personalismo político y la represión; y las primeras secuelas de un espectacular crecimiento económico que no se refleja de la misma manera en todos los estratos sociales, son un cóctel que han puesto al partido en una situación sumamente vulnerable y ha abierto los ojos de los observadores internacionales, que empiezan a percibir una serie de cuestiones no resueltas dentro del pujante Modelo Turco. 5. La política internacional, otro ámbito de ruptura con la tradición. Es hora de abandonar por un momento las fronteras de Turquía y observar los principales postulados y acciones del AKP en materia internacional, pues también aquí podemos encontrar muchas diferencias con los anteriores partidos turcos, y con el patrón que la República Turca había seguido desde Kemal para relacionarse con los países que la rodean. Para clarificar esta cuestión, utilizaremos la caracterización de los principios de política exterior del AKP elaborados por Meliha Benli Altunisik (Benli Altunisik; 2011). El primer principio, y el más novedoso, es el de “cero problemas con los vecinos”, posteriormente transformado en el de “cero problemas con los pueblos”. Históricamente, Turquía se había distinguido por dar la espalda a los ex-dominios del Imperio Otomano, percibidos como una amenaza a la seguridad del país, en parte por su islamismo y en parte por los contactos con los kurdos del territorio turco. La República miraba a Europa, por lo que se había mantenido constantemente al margen de los conflictos de la región; una vez comenzada la Guerra Fría, Turquía se comprometerá definitivamente con el mundo occidental (por ejemplo, será el primer Estado de mayoría islámica en reconocer al Estado de Israel en 1949) y eludirá todo tipo de compromisos con sus vecinos orientales. Sin embargo, durante la gestión del AKP se ha apostado por mejorar las relaciones con dichos países, y se han tomado numerosas iniciativas para recomponer los vínculos con la región, basado en una estrategia a largo plazo elaborada por Davutoğlu. A primera vista, esto no parece más que una reconciliación con el pasado del país, pero en realidad es una condición necesaria para llevar a Turquía a afianzar su 10 rol como potencia regional y establecerse como potencia emergente a nivel mundial, como clarificaremos más adelante. Como expresa F. Larrabee, El mayor activismo de Turquía en Medio Oriente también se ha reflejado en su intento para fortalecer los lazos con Irán y Siria. Las relaciones de Ankara con Teherán y Damasco fueron tensas en las décadas de 1980 y 1990, en parte debido a que Irán y Siria apoyaban al PKK en su esfuerzo por desestabilizar Turquía. Pero las relaciones han mejorado significativamente en los años recientes (Larrabee; 2008:117). En primer lugar, el AKP ha buscado recomponer los lazos con la fronteriza Siria, de la cual durante años se había sospechado que ayudaba a los comandos kurdos que operaban en territorio turco. A partir de la negociación y de la obtención de acuerdos referidos al acceso a recursos acuíferos y el comercio de bienes (entre los cuales se destaca el acuerdo de Libre Comercio firmado en 2002), el AKP obtuvo que el régimen sirio quitara su apoyo al PKK kurdo (Labrado Calera; 2012). A cambio, el gobierno turco favoreció y respaldó la integración del gobierno de Al Assad en el ámbito internacional. No obstante, esta situación cambió radicalmente a partir del estallido de la Guerra Civil Siria en 2011. En primer lugar, el AKP comenzó a recelar de la autonomía de facto de la que gozan los kurdos del norte de Siria (en caso de una balcanización de la región, un Estado Kurdo sería fatal para la estabilidad interna turca); además, el comercio formal entre ambos países está casi paralizado por la guerra; y por último, el proceso democrático turco es muy estimado por los rebeldes sirios, por lo cual Turquía podría aspirar a acrecentar su influencia sobre el país vecino si el régimen de Al Assad cayese. Siguiendo este razonamiento, el AKP ha apostado definitivamente por la caída del gobierno sirio, ha brindado apoyo logístico a los insurrectos, ha abierto sus fronteras a los refugiados y ha clamado en el escenario internacional por una intervención sobre Siria. Por ello, el AKP ha cambiado su rumbo hacia el “cero problema con los pueblos”, especificando que desea tener buenas relaciones con la población de Medio Oriente, no así con algunos de sus gobiernos. En el caso iraní, las relaciones son bastante más complejas, pues Turquía e Irán rivalizan entre sí como potencias regionales, sus confesiones mayoritarias pertenecen a ramas distintas del Islam, y Turquía posee compromisos históricos con Occidente. Sin embargo, el AKP ha buscado restablecer los vínculos a partir del interés común de ambos gobiernos de impedir el surgimiento de un Estado Kurdo. En este sentido, “Turquía e Irán firmaron un acuerdo de cooperación en seguridad que calificaba al PKK como una organización terrorista” (Larrabee; 2008:117). Otro importante ámbito de colaboración es el aspecto energético, pues Irán es el segundo mayor proveedor de gas natural de Turquía (Larrabee; 2008); y gracias a diversos acuerdos que permiten a empresas turcas explorar yacimientos en territorio iraní y el plan de construcción de un gasoducto entre ambos países, la cooperación entre Turquía e Irán ha mejorado sustancialmente. Sin embargo, todavía hay dos aspectos que imponen un freno al acercamiento turco-iraní. El primero es la crisis siria, pues Teherán apoya de manera manifiesta al régimen de Al Assad gracias a sus fuertes vínculos religiosos, mientras que Ankara espera ansiosamente su caída. Pero el escollo más importante es la política nuclear seguida en los últimos años por los iraníes. Turquía sigue pendiente de esta cuestión, 11 pues la posesión de armas nucleares transformaría a Irán en una verdadera potencia negra dentro de Medio Oriente. Además, en caso de desarrollarse un conflicto internacional causado por el avance nuclear iraní, Turquía debería tomar partido por Occidente, por su condición de miembro de la OTAN, lo que dejaría a Ankara en una situación muy vulnerable por su posición geográfica. También creemos necesario señalar el viraje que ha sufrido recientemente la postura turca con respecto al conflicto árabe-israelí. Los vínculos entre turcos e israelíes estuvieron basados siempre en el pragmatismo; ambos eran miembros del bloque occidental y estaban opuestos al islamismo radical, por lo cual colaboraban asiduamente, sobretodo en la cuestión armamentística. Si bien en sus comienzos los dirigentes del AKP continuaron dicha política, la guerra y el bloqueo de Gaza en el año 2008 representaron verdaderos puntos de inflexión en la conexión entre ambos países. El AKP optó rápidamente por solidarizarse con el pueblo palestino, y buscó ocupar un rol de mediador en el enfrentamiento para acrecentar su prestigio regional; además, visto desde una perspectiva estructuralista, la necesidad de la economía turca de asegurarse mercados para sus productos industriales exportables la ponían en una situación de rivalidad con la industria israelí. Las críticas del gobierno turco hacia la política de Tel Aviv en territorio palestino fueron acrecentándose con el tiempo y el ataque israelí a la llamada “Flotilla de la Libertad” (un convoy de buques que buscaba entregar asistencia humanitaria a los habitantes de Gaza, donde nueve ciudadanos turcos resultaron asesinados por tropas de Israel) constituyó el golpe de gracia al entendimiento turco-israelí. Aunque Turquía ha obtenido más adeptos en el mundo árabe a partir de dicha postura, pues recordemos que su posición neutral frente al conflicto árabe-israelí había sido duramente criticada por los movimientos islamistas en las décadas anteriores, el enfrentamiento supuso un freno a la pretensión turca de constituirse en una referencia para la solución de conflictos en la región, y abrió una pugna entre ambos Estados que perdura hoy en día. Como observamos, la política de acercamiento hacia el mundo árabe y la intención turca de aliviar las tensiones con los Estados vecinos han obtenido éxitos parciales. No obstante, como bien señala Ilias Kouskouvelis, la política de “cero problemas con los vecinos” es en realidad la política de “cero problemas con algunos vecinos”; pues los conflictos de Chipre, Grecia y Armenia siguen abiertos y Turquía se ha reservado plena autonomía sobre las decisiones que toma en ese sentido (Kouskouvelis; 2013). El segundo principio de la política del AKP en materia internacional es el de “política exterior multidimensional”. Esto hace referencia a que la política antes comentada de “volver a mirar hacia Medio Oriente” no significa necesariamente que los turcos hayan abandonado su fuerte vínculo con el mundo occidental: ambas orientaciones pueden ser complementarias. Justamente, el objetivo de la política internacional turca es hacerse con el respeto de toda la comunidad internacional y tener la mejor relación posible con todos los países de la misma, intentando siempre que las relaciones con un país determinado no se vean afectadas por una mejora o deterioro de las relaciones con otro. Buenos exponentes de este pensamiento son el caso de las relaciones entre Turquía y Estados Unidos, las cuales siempre fueron cruciales en términos geoestratégicos para ambos países. Si bien Turquía no posee la importancia de la que 12 gozaba en la época de la Guerra Fría, sigue siendo un pilar clave en términos militares para los intereses norteamericanos en la región; lo cual debe explotar para que esta relación no se vea afectada por la ruptura de relaciones con Israel. También opera la cautela en lo referente a las relaciones con Rusia. En un primer momento Moscú vio con prudencia la llegada del AKP al poder y su pretensión de ganar influencia sobre la región, pues los rusos sospecharon que una Turquía fuerte podía rivalizar con sus propias pretensiones sobre la región y fundamentalmente sus recursos energéticos. Sin embargo, los dos países han sabido llegar a una serie de acuerdos, como la no intervención en asuntos internos del otro país, o la colaboración económica en la construcción de un nuevo gasoducto desde el Cáucaso, que pasaría por Turquía. En este sentido, y a pesar el pragmatismo imperante en ambos países, es cierto que las relaciones turco-rusas han mejorado considerablemente desde la década del ’90. La muestra más clara de este principio es que, en paralelo a su acercamiento a Medio Oriente, el AKP ha estimulado la vinculación directa entre Turquía y Europa; concretamente, ha hecho de la adhesión turca a la Unión Europea un eje de su política internacional. Desde 1999, cuando el Consejo Europeo de Helsinki reconoció a Turquía como país candidato, los sucesivos gobiernos turcos, especialmente el del AKP, han llevado adelante una verdadera transformación del orden jurídico turco, sancionando numerosas leyes. “Se aprobaron 34 enmiendas constitucionales, incluidas la reducción de la capacidad de la policía para efectuar detenciones, la expansión de los derechos humanos, el levantamiento de la prohibición de las emisiones de radio y televisión en lengua kurda y una representación civil cada vez mayor en el Consejo Nacional de Seguridad. El año 2002 se adoptó un nuevo Código Civil y tres “paquetes de armonización” (Benli Altunisik; 2011:423). No obstante los esfuerzos del AKP y el éxito de la apertura económica turca, que lograron satisfacer las condiciones europeas y abrir las negociaciones para la adhesión en el año 2004, con los años el optimismo inicial fue decayendo hasta la situación de estancamiento en que se encuentran hoy en día las negociaciones. En el enfriamiento de la relación Turquía-UE han intervenido varios factores. El primero de ellos es el conflicto abierto que Turquía mantiene con algunos miembros de la Unión, como Grecia (la disputa sobre algunas islas del Egeo todavía no se ha solucionado) y Chipre (donde el ejército turco ocupa el norte de la isla desde 1974), que hacen que estos países estén resueltos a vetar la posible entrada de Ankara en la UE. Asimismo, el retroceso en materia de derechos humanos supone un duro golpe para las pretensiones turcas; mientras el AKP continúe su política autoritaria y siga negando algunos derechos individuales fundamentales, sus posibilidades de revitalizar el proceso son francamente nulas. Por último, dos de los países más importantes de la UE, Francia y Alemania, han resuelto oponerse a la entrada de Turquía, pues ambos cuentan en su interior con fuertes minorías (musulmana, en el caso francés, y turca, en el caso alemán), a los cuales se les sumarían una gran cantidad de inmigrantes turcos, agudizando los problemas sociales dentro de dichos países. El último principio de la vinculación entre Turquía y el sistema internacional enfatiza la importancia que puede tener la mediación de Turquía en los conflictos regionales; y la pretensión del AKP de convertir a Turquía en una verdadera potencia modelo en el ámbito internacional. En efecto, el gobierno turco está dispuesto a 13 abandonar definitivamente la postura neutralista y a intervenir de manera activa para la resolución de asuntos internacionales, y a consolidar su posición de liderazgo a través de la influencia sobre distintos países del mundo islámico. En propias palabras del presidente Gul, “...el objetivo del AKP es mejorar lo más posible los niveles de vida, que el Estado provea a sus ciudadanos de prosperidad y felicidad. Y cuando digo niveles de vida, me refiero a cuestiones como democracia y derechos humanos. Éste es el objetivo principal de Turquía; cuando se eleva el nivel de vida, la economía se fortalece y el país verdaderamente se convierte en una potencia blanda”. (Tepperman; 2013:131) Turquía se ha convertido en un Estado de activa participación en los organismos internacionales como la ONU y la OTAN. Por ejemplo, ha enviado soldados para participar en las fuerzas de pacificación de la ONU en el Líbano durante la crisis de 2006, y ha participado, como mencionamos anteriormente, en la ayuda a Gaza. Sin embargo, el poder que Turquía desea construir recoge las características de un “soft power”, pues su objetivo es transformarse en una referente mediador, no llegando a la intervención armada (a pesar de que cuenta con numerosos recursos para ello). “Finalmente, la nueva visión hacía igualmente hincapié en el desmantelamiento de la securitización de la política exterior turca. Conceptos como los de poder blando, compromiso e interdependencia económica se consideran en cambio los nuevos instrumentos que tiene Turquía para relacionarse con el mundo. Turquía fue definida como un actor que podía hablar con todos y con cualquiera. La fuerza de Turquía no provenía solamente de su poderío militar, sino mucho más de su democracia y de su fortaleza económica.” (Benli Altunisik; 2011:421). Las herramientas que posee Turquía para llevar a cabo este objetivo neootomanista (Taspinar; 2009) son varias. En primer lugar, el modelo democrático turco es seguido con mucha atención por los sectores reformistas que se movilizaron durante la Primavera Árabe. En este sentido, la llegada al poder de un partido de base religiosa, pero dentro de los canales democráticos, representa para muchos manifestantes la prueba de que es posible combinar Islam y democracia. La apertura económica también puede transformarse en un factor muy importante de influencia, especialmente desde que Turquía ha orientado su producción exportadora hacia varios países árabes. Estos logros constituyen factores de prestigio que hacen que muchos ciudadanos de los países sacudidos por las revueltas observen a Turquía como un modelo a seguir. Ahora bien, el factor más importante que posee Turquía a la hora de presentarse como el país más exitoso del mundo islámico es, justamente, la religión. La República Turca no es solamente un Estado democrático (teniendo como parámetro a los países de Medio Oriente y obviando muchas de las objeciones realizadas anteriormente); no es sólo un país cuya economía está en pleno desarrollo; es un país exitoso, donde la inmensa mayoría de los ciudadanos son musulmanes. Y esa combinación, independientemente de las flaquezas o el desgaste que está mostrando el gobierno en los últimos momentos, es sumamente novedosa dentro de la región. Los turcos quieren erigirse no sólo como potencia regional, sino como potencia musulmana, especialmente 14 como potencia sunnita. Y eso los pone necesariamente en una situación de competencia con el otro referente sunnita, Arabia Saudita. La pregunta que entonces debemos hacernos es: ¿La política internacional turca está inspirada en preceptos religiosos, al igual que algunas de las medidas tomadas por el AKP en el ámbito nacional? El acercamiento a Medio Oriente, la disputa con Israel y el apoyo a movimientos islámicos durante la Primavera Árabe parecerían reflejar dicha orientación, reforzando la posición del AKP entre sus adeptos más religiosos y en el mundo árabe. Por primera vez, Turquía parecería dispuesta a hacer valer su condición de país islámico en el sistema internacional. Sin embargo, debemos matizar esta afirmación: la política turca obedece al diseño de una ambiciosa estrategia de largo plazo, destinada a convertirla en el Estado más poderoso de la región, y para ello los turcos han comprendido que deben ganarse el apoyo de la comunidad islámica y comenzar, de una vez por todas, a perseguir de manera autónoma sus intereses en Medio Oriente. 6. Conclusión. Los 13 años de gobierno del Adalet ve Kalkınma Partisi representan un nuevo hito en la historia turca; más todavía, la llegada del islamismo moderado al poder a través del libre juego democrático y la obtención del respaldo popular durante más de una década significan un avance significativo para todo el mundo árabe. Ciertamente, la gestión del AKP constituye un paso importante hacia el fortalecimiento de una política pacífica y democrática dentro de una sociedad islámica, y otorga esperanzas de cara al futuro. Los turcos están demostrando que democracia e islamismo no son necesariamente incompatibles, que la confesionalidad puede convivir con los derechos cívicos y ciudadanos. Sin embargo, para que dicha convivencia sea posible, es necesario que ningún gobierno desee colocar uno encima del otro. La Turquía kemalista realizó el intento poco exitoso de eliminar toda influencia religiosa del Estado, dando la espalda a lo que ocurría en la sociedad. El islamismo como forma de ver el mundo no puede ser menospreciada; es natural que, en sociedades como la de Medio Oriente, la moral vinculada a determinados principios religiosos se traslade a los movimientos políticos. Por otro lado, transformar el Estado en un apéndice de la religión puede suponer una grave amenaza para los derechos de aquellos ciudadanos que no comulgan con dicha creencia. Hemos observado cómo, durante la gestión del AKP, los conflictos sociales se han ido agravando a medida que las políticas de tinte islamista impactaban sobre los ciudadanos turcos -que no han dudado en salir a la calle para manifestarse- al mismo tiempo que alejan la posibilidad de que Turquía se integre de alguna manera con la Unión Europea. El gobierno del AKP es un paso necesario, pero todavía no es suficiente: la garantía de los derechos políticos, sociales, y culturales va todavía más allá de lo realizado por este partido en sus años de gobierno. Es necesario profundizar la apertura democrática de las sociedades islámicas, y evitar recaer constantemente en el autoritarismo. En este sentido, el gobierno del AKP podría tener “fecha de vencimiento” si continua sus políticas de represión e intolerancia hacia las críticas opositoras. Al mismo tiempo, el partido debe transformarse para favorecer la transparencia intrapartidaria, eliminando el carácter personalista y carismático de su liderazgo (gracias al cual la falta de un “delfín” de Erdoğan se ha transformado en un verdadero problema) y armonizando los intereses de los distintos sectores que constituyen su base electoral. 15 Todavía hay tiempo para que el AKP regrese a la fórmula que le dio tanto éxito en sus primeras elecciones, llamó la atención de la comunidad internacional, y comenzó a demostrar que la democracia en una sociedad islamizada es posible. Pero recordemos que esto constituye un proceso a largo plazo: a medida que los ciudadanos turcos obtengan una verdadera libertad de expresión, sean representados por partidos cuyos funcionarios no estén bajo sospecha, y comiencen a repensar su país y su sociedad, hará falta un gobierno suficientemente comprensivo y dispuesto al diálogo que sepa conducir el debate. ¿Podrá el AKP de Gezi Park resistir el embate o volverá a viejas prácticas para sostener su poder? 16 Fuentes y bibliografía: Adalet ve Kalkınma Partisi (2012). Political vision of AK Parti 2023. Consultado online por última vez el 01/03/2014, disponible en la web http://www.akparti.org.tr/english/akparti/2023-political-vision Aklar, Y. (2009). “Turkish perspectives on transatlantic relations”. En Soler i Lecha, E. y García, I. VIII Seminario Internacional sobre Seguridad y Defensa en el Mediterráneo. CIDOB, Barcelona. Benli Altunisik, M. (2011). “La política exterior de Turquía en el siglo XXI”. 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[email protected] Área Temática: Política Internacional Trabajo preparado para su presentación en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de Septiembre de 2014 Brasil, 2014 2 Resumen En Latinoamérica el proceso de Integración se ha debatido entre dos modelos. Un modelo responde al panamericanismo impulsado por Estados Unidos opuesto al modelo de Integración Bolivariana. Dicotomía que hunde raíces en el Congreso de Panamá convocado por Simón Bolívar y la respuesta de Estados Unidos con la Doctrina Monroe y la concepción interamericana. La Integración de Latinoamérica y Sudamérica ha dado un viraje hacia el ideal Bolivariano. Emergen instituciones como Mercosur, Unasur, Petrocaribe, ALBA, CELAC frente a proyectos como el ALCA. Latinoamérica y Sudamérica construyen un proyecto integracionista desde la base de los pueblos, independiente de programas hegemónicos. 3 Introducción La Integración que se configura en Latinoamérica y el Caribe no responde a imperativos casuales, sino que obedece a razones históricas que hunden sus raíces en la lucha emancipadora originaria de nuestros pueblos y que dibuja las contradicciones directas entre dos modelos de concertación regional. Un análisis en retrospectiva y en prospectiva da cuenta incuestionable de las dos corrientes antagónicas de Integración, esa especie de dicotomía que hilvana las relaciones de nuestros países. La Dicotomía de: - la Integración Latinoamericana y Caribeña responde al ideal bolivariano, diametralmente opuesto al - Panamericanismo, propugnado por Estados Unidos como modo deleznable de intervención en nuestras naciones y pueblos. Simón Bolívar, con su genialidad política y sociológica, comprendió lo imprescindible de la unión de la América meridional para hacer frente a las pretensiones imperiales apenas incipientes de Estados Unidos; así lo condensa en su pensamiento profético para rastrear las iniciales del presente y los principios de la Revolución Bolivariana proyectada desde Venezuela como alternativa cierta a las coartadas pro-imperiales. Venezuela, en consonancia con América Latina y el Caribe, entró en el eterno retorno de nuestra propia historia, de nuestra génesis bolivariana, para redefinir los mecanismos necesarios de solidaridad y hermandad. El Mercosur, la ALBA, Unasur, Banco del Sur, Petrocaribe y la Celac son prolongaciones del ideal bolivariano de integración esbozado en documentos impostergables como la Carta de Jamaica y en iniciativas como el Congreso de Panamá. Hugo Chávez y la Revolución Bolivariana asumieron la vanguardia del proceso de integración verdadera de Latinoamérica y el Caribe sin la injerencia de Estados Unidos en la soberanía de nuestros pueblos, aunada a una visión geopolítica suramericana independiente y asignándole un viraje estratégico al petróleo como factor de unidad y hermandad con el Caribe, esa analogía prodigiosa con la cooperación patriótica de Alejandro Petión 1 a Simón Bolívar. Hugo Chávez marca el punto de quiebre definitivo en el proceso de integración en Mar de Plata en 2005 liderando el entierro inexorable del ALCA y el nacimiento de la ALBA para la redención histórica de los pueblos al sur de Río Bravo. 1 Alexandre Pétion (Puerto Príncipe, 2 abril de 1770 - id., 29 marzo de 1818), militar y político haitiano. Hijo de una mujer negra (la dama Úrsula) y de un colono francés (Pascal Sabés). En 1788 fue enviado a Francia para estudiar en la Academia militar de París. Adopta el pseudónimo de Petión en honor de Pétion de Villeneuve, que fue miembro de la Convención y de la Sociedad de los amigos de los negros. De vuelta a su isla natal, participa en la campaña de expulsión de los británicos y de los españoles (1798-1799). Luego de vencer a los ejércitos colonialistas de Inglaterra, España y Francia, en 1815 el líder haitiano da asilo a Manuel Dorrego y convoca a Bolívar, que se encontraba refugiado en Jamaica. Petión le ofrece al futuro Libertador armas, barcos y soldados para retomar la lucha por la independencia americana. Alejandro Petión fue muy amigo de Bolívar, la ayuda que le ofreció fue de máxima importancia para la causa patriota; una deuda que aún está pendiente y que el Presidente Chávez reconoció en toda su vida política. 4 DOS MODELOS ANTAGÓNICOS DE INTEGRACIÓN: EL IDEAL BOLIVARIANO FRENTE AL PANAMERICANISMO DE ESTADOS UNIDOS La contradicción histórica de dos modelos de integración claramente distintos se hizo evidente desde el primer momento en que se gesta la emancipación de Nuestra América, entre el imperialismo norteamericano, aún en su etapa incipiente, y el ideario de Simón Bolívar. Hasta hoy esa pugna sigue permanente y responde a la misma lógica hegemónica de Estados Unidos y sus políticas intervencionistas hacia los pueblos del Sur. El ideal bolivariano de integración comienza en el Manifiesto de Cartagena (1812) cuando plantea: Yo soy del sentir y del pensar que mientras no centralicemos nuestros gobiernos americanos, nuestros enemigos obtendrán las ventajas más completas; seremos envueltos indefectiblemente en los horrores de las disensiones civiles y conquistados vilipendiosamente por ese puñado de bandi- dos que infectan nuestras comarcas. Simón Bolívar –con su acucioso sentido visionario– exhortaba a la unión de las nacientes repúblicas independientes para contrarrestar la amenaza norteamericana, ya que el imperio Español había entrado en decadencia y ese vacío de poder que dejaba podía ser ocupado por otro país hegemónico. Ante ese escenario Bolívar, en 1815, escribe un documento político imprescindible aún vigente para entender nuestra realidad geopolítica como bloque de poder. Es la Carta de Jamaica, donde expresa: Es una idea grandiosa pretender formar de todo el Mundo Nuevo, una sola nación, con un solo vínculo, que ligue sus partes entre sí y con el todo. Ya que tiene un origen, una lengua, unas costumbres y una religión, debería por consi- guiente tener un solo gobierno, que confederase los diferentes Estados que hayan de formarse. La ecuación de la integración latinoamericana y caribeña se estaba despejando y señalando para los tiempos futuros; echaba raíces en nuestra identidad originaria para no supeditarse a proyectos externos que buscaran horadar nuestra soberanía y libre determinación. Para acendrar el pensamiento integrador, Simón Bolívar redactó documentos como: - “Independencia de Venezuela con la batalla de Carabobo” (1821), - “Tratado de Liga, Confederación y Unión Perpetua” (1822), - “Independencia de Ecuador con la Batalla de Pichincha” (1822), - “Tratado de Amistad y Alianza” (1823), - “Tratado de Unión, Liga y Confederación” (1823), - “Victoria de la Batalla de Junín” (1824), 5 - “Independencia de Perú con la Batalla de Ayacucho” (1824). 2 En 1824, antes de la Batalla de Ayacucho, Simón Bolívar convoca al Congreso de Panamá con una visión anfictiónica con el objetivo de echar las bases de una confederación de naciones. No es casualidad que sea en Panamá puesto que allí confluía el equilibrio americano. El Congreso de Panamá se llevó a cabo en julio de 1826 y asistieron los representantes de la Gran Colombia, de México y Guatemala. Gran Bretaña y Holanda enviaron sus emisarios. Se aprobó la proposición de Bolívar de una Liga de países confederados y la conformación de un ejército para la defensa de las repúblicas indepen- dientes que nacían. Era una iniciativa que cabe en los preceptos teóricos del idealismo de las relaciones internacionales. Ahora bien, ¿qué acciones había tomado el naciente imperialismo norteamericano para frenar la iniciativa Bolivariana de Unidad Latinoamericana? El primer conato continuado y sostenido de la pretensión imperial norteamericana se resume en la “Doctrina Monroe” expuesta en 1823 por James Monroe, para entonces Secretario de Estado, quien pronunció aquel deleznable axioma defendido todavía hoy por Estados Unidos: “América para los Americanos”. Apenas iniciaba la divergencia entre Monroe y Bolívar, el Bolivarianismo y el Panamericanismo. 3 Los Estados Unidos de Norteamérica se resistieron desde el primer momento al ideario del Libertador Simón Bolívar de organizar al sur del Río Bravo una confederación de naciones del sur con el propósito de establecer definitivamente los contrapesos de poder para lograr la paz a largo plazo y el “equilibrio del Universo”. Por eso fraguan de manera premeditada una serie de instrumentos a lo largo de nuestra historia, a la Doctrina Monroe se le suma la Política de “Gran Garrote”, los 14 Puntos de Wilson, la Doctrina Roosevelt, la Doctrina Truman, la política del Buen Vecino, entre otros. En 1889 el secretario de Estado de Estados Unidos, James Blaine, durante el gobierno de Benjamín Harrison, convoca la 1ra. Conferencia Panamericana en Washington a la que asisten numerosos países latinoamericanos, incluyendo los representantes de Venezuela. Comenzaba a configurarse formalmente el sistema panamericano con la creación de la Oficina Internacional de las Repúblicas Americanas bajo el influjo directo e injerencista del país imperial del norte. Buenos Aires fue la sede de la siguiente Conferencia en 1910 en la que se da cuerpo a la Unión Panamericana. Retomando el ideal bolivariano ¿Cuál era la vigencia y continuidad del Bolivarianismo en la iniciativa de Integración de Nuestra América? Desde el Congreso de Panamá el proyecto integracionista, ya sin Bolívar, perdió fuerza y capacidad de poner en marcha los acuerdos que se refrendaban. Sin embargo, se convocan congresos para proseguir los postulados del Congreso de Panamá y en ese sentido se reúnen en Lima un conjunto de naciones de Latinoamérica en 1847, para luego congregarse en Santiago de Chile en 1864. Patriotas nacionalistas y nuestroamericanos como Eugenio María de Hostos, Francisco Morazán, José María Torres Caicedo y José Martí, el apóstol de la emancipación cubana, reivindicaron y ondearon, aun con las intermitencias del tiempo y la historia, el Ideario Bolivariano de Integración de los pueblos. 2 De igual manera en toda la antología epistolar de Simón Bolívar se evidencia su concepción integracionista. 3 En la presente hora de la Patria venezolana se retrata en la geopolítica internacional aquella analogía esta vez entre la Revolución Bolivariana y Estados Unidos con sus estrategias de mercado y libre comercio, como lo fue entre Hugo Chávez y la prolongación del Monroísmo en personeros como Bush. 6 Estados Unidos, en su afán panamericanista, como un prestidigitador imperial, impuso su agenda en la 9na Conferencia Interamericana de Bogotá en 1948, como resultado nace la Organización de Estados Americanos (OEA) con su Secretaría General permanente en Washington para afrenta del bolivarianismo nuestroamericano. Se completaba así formalmente y con visos consensuados el proyecto panamericanista, una prolongación del monroísmo, de la Doctrina Roosevelt y la Doctrina Truman en el contexto que precedió la Guerra Fría. No es casualidad que en Río de Janeiro en 1947 se haya firmado el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR). La OEA desde el primer momento vino a legitimar las políticas intervencionistas de Estados Unidos en Latinoamérica y el Caribe. En ese sentido Rodríguez (2012) agrega: La OEA ha sido […] instrumento de justificación de las agresiones de Estados Unidos en nuestro continente, empezando por Guatemala en 1954, a Cuba en 1961 y a República Dominicana en 1965, en 1973 la agresión fue contra Chile, por mencionar solo algunas. Así mismo, la vergonzosa expulsión de Cuba del sistema interamericano, acatando órdenes de Washington. 4 La OEA siguió acendrando su nefasto inventario de dar sustento jurídico y político al intervencionismo norteamericano, en el caso de Venezuela con la aprobación de una clase política decadente y que en esencia mantuvo los preceptos ideológicos de la Doctrina Betancourt del “cordón sanitario” frente a gobiernos y países progresistas. Sin embargo, el fin de su hegemonía panamericanista estaba anunciado con la llegada de Hugo Chávez y la Revolución Bolivariana. Los prodigios de la historia y el eterno retorno del ideal bolivariano. Con Chávez volvía la insurrección del pensamiento de Simón Bolívar, Libertador de los pueblos, para acometer, ahora sí, de manera definitiva, la verdadera Integración de Nuestra América y el Caribe. REVOLUCIÓN BOLIVARIANA Y LA INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA Y CARIBEÑA La Revolución Bolivariana entra en la escena nacional y latinoamericana en 1999 con el liderazgo incuestionable del Comandante Chávez, y viene a agitar todas las bases políticas y sociales de nuestra región para establecer un nuevo orden latinoamericano y caribeño, así como liderar la conformación de un nuevo sistema internacional pluripolar en contradicción necesaria con la unipolaridad del imperialismo norteamericano. En el plano programático y jurídico la Revolución Bolivariana convocó una Asamblea Constituyente en consonancia con el poder originario del pueblo venezolano, con el fin de redactar una nueva Carta Magna aprobada mayoritariamente en referéndum el 15 de diciembre de 1999. El Artículo 153 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela consagra el proyecto integracionista: 4 Rodríguez, S. (2012). Se ha prendido la hierba en todo el continente. Relatos de Nuestra América. Mérida- Venezuela: Centro de Estudios Políticos y Sociales de América Latina (Cepsal), p. 53. 7 La República promoverá y favorecerá la integración latinoamericana y caribeña, en aras de avanzar hacia la creación de una comunidad de naciones, defendiendo los intereses económicos, sociales, culturales, políticos y ambientales de la región. La República podrá suscribir tratados internacionales que conjuguen y coordinen esfuerzos para promover el desarrollo común de nuestras naciones, y que garanticen el bienestar de los pueblos y la seguridad colectiva de sus habitantes. Para estos fines, la República podrá atribuir a organizaciones supranacionales, mediante tratados, el ejercicio de las competencias necesarias para llevar a cabo estos procesos de integración dentro de las políticas de integración y unión con Latinoamérica y el Caribe. La Constitución Bolivariana significa el punto de inflexión con la política exterior del pasado cuyo fundamento ideológico esbozado en la vieja Constitución de 1961 defendía la integración norte-sur y se manejaba en base a la Doctrina Betancourt de aislar a los países progresistas cumpliendo con el mandato de Washington. La Carta Magna señala el camino de la integración sustentada en el ideario bolivariano, la idea anfictiónica de unidad latinoamericana, suramericana y caribeña. La Revolución Bolivariana viene profundizando gradualmente el bolivarianismo revolucionario de acuerdo a sus ciclos históricos. En ese sentido, se abre otro ciclo con el Plan de Desarrollo de la Nación 2001-2007 5 con sus Cinco Ejes. El quinto eje “Internacional” promueve el Equilibrio Internacional y la integración multipolar “para abordar con mayor eficacia las desigualdades sociales y los altos niveles de pobreza que afectan a los países de la región”. El Comandante Chávez empezaba así su política de echar las bases de una nueva geopolítica regional y subregional abarcando el Caribe que para Estados Unidos ha sido un espacio de su poder injerencista. Otro punto de quiebre se da en el año 2001 en la Cumbre de las Américas de Quebec, Canadá, cuando se firmó el Acta Constituyente del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), un nefasto instrumento imperial propuesto en 1994. El presidente Chávez para dignidad latinoamericana, caribeña y bolivariana fue el único que en solitario hizo su reserva al documento. Ahora bien, la Revolución Bolivariana impulsa y se pliega a los movimientos sociales para dejar sin efecto la tentativa del ALCA y proponer una alternativa de los pueblos. En la Cumbre de las Américas de 2005 en Mar de Plata, Argentina, se deja a un lado la iniciativa del ALCA. Ya el Comandante Chávez no estaba solo sino en apoyo de otros presidentes progresistas. Chávez arengaba: Bien, nosotros, camaradas, compañeros, amigas, amigos todos, hemos venido aquí hoy a muchas cosas, a caminar, a marchar, a saltar, a cantar, a gritar, a luchar, pero entre tantas cosas de las que hoy hemos venido a hacer aquí en Mar del Plata hoy y cada uno de nosotros trajo una pala, una pala de enterrador, porque aquí en Mar del Plata está la tumba del ALCA. 6 5 En la página web http://www.gerenciasocial. gob.ve/bsocial/ bs_06/bs_06_32_ lineagener. htm aparecen los lineamientos Generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación (2001-2007), de la siguiente manera: La política social del Gobierno Bolivariano, plasmada en los Lineamientos Generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001-2007, plantea entre los objetivos estratégicos del Equilibrio Social, alcanzar la justicia social, mejorando la distribución del ingreso y la riqueza, garantizando en forma equitativa los derechos de educación, salud, vivienda, empleo y seguridad social. Fortaleciendo la participación social y el poder ciudadano. 6 Discurso de Mar del Plata, 2005. 8 En el discurso, Chávez definía el papel a desarrollar por los pueblos organizados de Latinoamérica y el Caribe con el fin de impulsar la integración bolivariana. Agrega y exhorta: Tenemos una doble tarea, por una parte, enterrar el ALCA y el modelo económico, imperialista, capitalista. Pero por la otra a nosotros nos toca, compañeros y compañeras, ser los parteros del nuevo tiempo, los parteros de la nueva historia, los parteros de la nueva integración, los parteros de la ALBA, Alternativa Bolivariana para las Américas, para los pueblos de América, una verdadera integración liberadora para la libertad, para la igualdad, para la justicia y para la paz. 7 La Alternativa Bolivariana para los pueblos de Nuestra América se presentó como propuesta en diciembre de 2004. Partía de un documento titulado “De la integración neoliberal a la Alternativa Bolivariana para América Latina y el Caribe. Principios rectores de la ALBA”, que interpretaba la lucha de los movimientos sociales. El Acuerdo de la ALBA se firmó en abril de 2005 por Venezuela y Cuba. En la IV Cumbre de la ALBA de la Habana en 2006 se unió el Estado Plurinacional de Bolivia. Desde entonces pasa a llamarse ALBA-Tratado de Comercio de los Pueblos. Otra vertiente de la integración puesta en marcha por la Revolución Bolivariana es la Cooperación Energética, asignándole una concepción geopolítica de índole humanitaria al petróleo para el desarrollo de nuestros pueblos hermanos. Es así como se crea Petrocaribe el 29 de junio de 2005, conformado por 14 países, precedido por el Acuerdo Energético de Caracas del 14 de abril de 2000. Petrocaribe es un mecanismo solidario con los países caribeños para contrarrestar el intervencionismo de Estados Unidos. Boersner (2011) sostiene: La estrategia estadounidense consiste en la negociación de tratados de libre comercio (TLC) bilaterales con un número de países del Gran Caribe, así como de acuerdos de seguridad y cooperación contra el terrorismo. 8 Hasta este ciclo histórico la integración latinoamericana y caribeña había retomado la senda histórica del Ideario de Simón Bolívar, reivindicado por el Comandante Chávez en nombre de los sagrados principios nacionalistas de libertad, igualdad, no intervención en los asuntos internos y la libre determinación de los pueblos. Completaba Latinoamérica y el Caribe lo que Bolívar R. ha llamado: el cuarto momento de la integración […] Este cuarto momento de la integración vuelve su mirada sobre la propuesta bolivariana. Su concepción supera la integración arancelaria, una integración de mercados. 9 7 Ídem. 8 Boersner, D. (2011). La Geopolítica del Caribe y sus implicaciones para la política exterior de Venezuela, Caracas: Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales, p. 2. 9 Bolívar, R. (2004). Hacia el cuarto momento de la Integración Latinoamericana, en Ediciones de la Presidencia de la República. Para comprender la Revolución Bolivariana. Caracas: Editorial Anauco, p. 140. 9 Lo que pudiéramos llamar el quinto momento de la integración latinoamericana y caribeña comienza con el Programa de Gobierno ideado por Chávez, el Plan de Desarrollo Económico y Social 2007-2013, que define la nueva geopolítica mundial en base a un mundo pluripolar y multicéntrico. Uno de sus objetivos cardinales expresa: La construcción de un mundo multipolar implica la creación de nuevos polos de poder que representen el quiebre de la hegemonía del imperialismo norteamericano, en la búsqueda de la justicia social, la solidaridad y […], el respeto de las libertades de pensamiento, religión y autodeterminación de los pueblos […] La economía de los hidrocarburos deberá seguir teniendo un papel relevante en la política internacional de Venezuela para el fortalecimiento de relaciones multipolares en el planeta y para la política de integración latinoamericana y caribeña. Un hito relevante que sigue configurando la integración latinoamericana es la firma del Tratado Constitutivo de la Unión de Naciones Suramericanas en 2008 por parte de los 12 países que conforman la región suramericana. Se cumplía así con la proclama bolivariana de unidad condensada en la Carta de Jamaica. La creación de la Comunidad de Estados de Latinoamérica y el Caribe (Celac), en diciembre de 2011, en la Cumbre de Caracas, constituye la culminación definitoria del Proyecto de Integración Bolivariana y el inicio de un nuevo orden latinoamericano y caribeño sin la injerencia de Estados Unidos y su política intervencionista contra los pueblos. En el nuevo ciclo de la Revolución Bolivariana ¿cuál es el fundamento programático e ideológico para la Integración Latinoamericana y Caribeña? El Comandante Chávez con su genialidad visionaria y sin dejar espacio a contradicciones a largo plazo, escribió con su puño y letra un documento político imprescindible para comprender en las próximas décadas la política integracionista de la Revolución Bolivariana. Constituye este documento político el Plan de la Patria 2013-2019 que en el Tercer Objetivo histórico plantea: Convertir a Venezuela en un país potencia en lo social, lo económico y lo político dentro de la gran potencia naciente de América Latina y el Caribe, que garanticen la conformación de una zona de paz en nuestra América. Uno de sus objetivos específicos establece: Profundizar el desarrollo de la nueva geopolítica nacional y regional, latinoamericana y caribeña . El Cuarto Objetivo histórico resume el afán bolivariano de: Contribuir al desarrollo de una nueva geopolítica internacional en la cual tome cuerpo un mundo multicéntrico y pluripolar que permita lograr el equilibrio del universo y garantizar la paz planetaria. 10 La integración latinoamericana y caribeña responde a una coyuntura histórica nacionalista y soberana que enarbola el ideario de Simón Bolívar y Hugo Chávez; además, encarna el eterno retorno a las raíces originarias de Nuestra América y el Caribe para configurar un nuevo orden y una nueva geopolítica de solidaridad que asigne a los pueblos su papel definitorio. CONCLUSIONES Es una realidad palmaria el viraje de Nuestra América y el Caribe hacia una Integración Bolivariana en su concepción de solidaridad y cooperación con signos de hermandad verdadera, a contracorriente de las políticas intervencionistas de Estados Unidos y su corolario imperialista. En todo proceso histórico es necesaria la “chispa que encienda la pradera” como expresaba Mao. En Latinoamérica descuellan dos líderes en dos planos históricos distintos cronológicamente e iguales en el ideario de Integración: Simón Bolívar y Hugo Chávez. La Revolución Bolivariana vino a reivindicar el pensamiento integracionista bolivariano que coloca en el centro al pueblo en divergencia con la prioridad que asigna el modelo capitalista al comercio y sus instrumentos financieros. La historia política y social de América Latina y el Caribe tiene la impronta de la lucha del pueblo contra las pretensiones imperiales en connivencia con las clases políticas criollas y proconsulares. En ese contexto se inscribe el panamericanismo de la Doctrina Monroe, la Doctrina Truman, la Alianza para el Progreso, la Doctrina Betancourt, el ALCA, los TLC. Venezuela enarbola la bandera del ideario anfictiónico de Bolívar, el Congreso de Panamá, las ideas integracionistas constituidas en la Carta de Jamaica de conformar una unión de naciones desde el Río Bravo hasta Tierra del Fuego para establecer el “equilibrio del universo”. Para complementar Moncada afirma: El latinoamericanismo, la integración latinoamericana, es otra parte central de lo que significa bolivarianismo: la conciencia clarísima de que Venezuela sola es débil, pequeña y puede ser presa de los grandes poderes mundiales, pero que unida al resto de América Latina se convierte en un bloque de poder que puede ver a los ojos a los otros poderes. Eso es lo que Bolívar llamaba precisamente “el equilibrio del universo” frente a los grandes bloques de poder que él veía como los grandes imperios: el inglés, por ejemplo; o Estados Unidos, un imperio naciente; imperios enfermos como el español […]; él decía: “Si nosotros, que somos los herederos del imperio español, permanecemos separados, nos van a comer los otros imperios”; el único modo es que tengamos voz en el mundo, que colaboremos con el equilibrio del Universo, con una América Latina unida, fuerte, republicana y libre. El integracionismo latinoamericano, eso es Bolívar. 10 10 Moncada, S. (2004). Las Relaciones Internacionales de Venezuela, en Ediciones de la Presidencia de la República. Para comprender la Revolución Bolivariana. Caracas: Editorial Anauco, p. 118. 11 Hugo Chávez con su reserva solitaria al Acta Constitutiva del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), en la Cumbre de las Américas en Abril de 2001 en Quebec, Canadá, marcaba el eterno retorno al pensamiento bolivariano de integración latinoamericana y caribeña antagónico al panamericanismo Norteamericano. En 2005, en Mar de Plata, Hugo Chávez, en nombre de la Revolución Bolivariana, enterró al ALCA y con ello abre las alamedas para la nueva integración regional. Nacen ALBA, Unasur, Petrocaribe, Radio del Sur, Telesur, Celac. El Comandante Chávez, para completar su lucha por la redención de los pueblos, legó a la integración latinoamericana y futura las líneas cardinales de su mismo puño y letra condensadas en el Plan de la Patria para la Gestión Bolivariana Socialista 2013-2019 que en sus objetivos tercero y cuarto establecen la conformación de una zona de paz en Nuestra América en paralelo a una nueva geopolítica multicéntrica y pluripolar. Es la carta de navegación que proseguirá la Revolución Bolivariana en su papel de integrar un bloque de poder nuestroamericano y caribeño. 12 BIBLIOGRAFÍA Boersner, D. (2011). La Geopolítica del Caribe y sus implicaciones para la política exterior de Venezuela, Caracas: Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales. Bolívar, R. (2004). Hacia el cuarto momento de la Integración Latinoamericana, en Ediciones de la Presidencia de la República, Para comprender la Revolución Bolivariana. Caracas: Editorial Anauco. Moncada, S. (2004). Las Relaciones Internacionales de Venezuela, en Ediciones de la Presidencia de la República, Para comprender la Revolución Bolivariana. Caracas: Editorial Anauco. Rodríguez, S. (2012). Se ha prendido la hierba en todo el continente. Relatos de Nuestra América. Mérida-Venezuela: Centro de Estudios Políticos y Sociales de América Latina (Cepsal). FUENTES DE INTERNET Carta de Jamaica. En http://uniondelsur.menpet. gob.ve/interface.sp/ database /fichero/ free /27/1. PDF Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. En http:// www.tsj. gov. ve/ legislacion/ constitucion1999.htm Discurso de Hugo Chávez en Mar de Plata, 2005. En http://www.forlagetcolumbus .dk/dk/bogens_hjemmeside/international_politik/latinamerika/ kapitel_5/discurso_de_hugo_chavez/ Manifiesto de Cartagena. En http://www.psuv.org.ve/temas/biblioteca/ manifiesto- cartagena simon-bolivar /#.UmMO4piHrM4 Plan de la Patria 2013-2019. En http://blog.chavez.org.ve/programa-patria-venezuela- 2013-2019/objetivos-nacionales/#.UmMKGJiHrM4 Plan de Desarrollo Económico y Social 2007-2013. En http://www.cendit. gob.ve/ uploaded/pdf/Proyecto_Nacional_Simon_Bolivar.pdf Autora: Mg. Celia Romina Bruculo Pertenencia institucional: IDICSO/CONICET y Universidad Nacional de la Rioja Tema: Aproximación y balance en materia de cooperación e integración entre Argentina y Chile desde vínculos subnacionales: Comités de Integración. A 30 años del Tratado de Paz y Amistad. Resumen A 30 años de del Tratado de Paz y Amistad suscripto por Chile y Argentina, se inicia una etapa de cooperación bilateral que retoma antecedentes históricos en el devenir de los pueblos vecinos, dejando atrás aquellas tensiones más preeminentes que auguraban momentos de conflictos irresolubles. La articulación de acciones comunes no sólo encontrará en los estados nacionales un fuerte respaldo, sino que además se hace evidente el rol de las provincias argentinas y las regiones chilenas, vertebrado en los Comités de Integración 1 , como instancias que institucionalizan la cooperación transfronteriza de las unidades subnacionales. Serán analizados los instrumentos y mecanismos formales que sostienen estas propuestas de integración subnacionales y las características de hecho subyacentes a esta, describiendo los principales temas de sus agendas y sus proyecciones, considerando las articulaciones de los niveles nacionales, sub-nacional e internacionales. 1 Los Comités de Integración (CI) argentino- chilenos, fueron establecidos a partir del Acta de Entendimiento, de Buenos Aires, 1984, con la referencia del Tratado de Paz y Amistad. En sus comienzos se denominaron Comités de Frontera pero desde 1997 pasaron a llamarse Comités de Integración y tal como los define el Tratado: "foros de encuentro y colaboración entre los sectores público y privado de las provincias argentinas y regiones chilenas para promover la integración en el ámbito subnacional". El Tratado de Maipú de Integración y Cooperación entre la República Argentina y la República de Chile del año 2009, Art. 3, lo rtifica como uno de los “mecanismos institucionales bilaterales” contribuyentes a los objetivos de la integración bilateral. Introducción A 30 años de del Tratado de Paz y Amistad suscripto por Chile y Argentina, se inicia una etapa de cooperación bilateral que retoma antecedentes históricos en el devenir de los pueblos vecinos, dejando atrás aquellas tensiones más preeminentes que auguraban momentos de conflictos irresolubles. Los avances en materia de cooperación transfronteriza se dará en diversos sentidos: lo económico, comercial, lo productivo, cultural, político. A su vez la articulación de acciones comunes no sólo encontrará en los estados nacionales un fuerte respaldo, sino que además se hace evidente el rol de las provincias argentinas y las regiones chilenas, vertebrado en los Comités de Integración 2 , como instancias que institucionalizan la cooperación transfronteriza de las unidades subnacionales. En la actualidad son 8 los Comités de Integración que articulan las relaciones de provincias y regiones a lo largo de la cordillera, en los que puede observarse comportamientos y estrategias diversas, con elementos comunes y otros particulares que nos permiten reconocer algunas tendencias y características de estas instituciones binacionales, procurando objetivar tipos para el análisis en perspectiva comparada. Serán analizados los instrumentos y mecanismos formales que sostienen estas propuestas de integración subnacionales y las características de hecho subyacentes a estos poniendo la lente en los principales temas de sus agendas, elementos facilitadores y principales obstáculos en las proyecciones binacionales conjuntas, considerando las articulaciones de los niveles nacionales, sub-nacional e internacionales. Las provincias argentinas y regiones chilenas situadas a lo largo de la frontera comparten una diversidad de elementos. Con más de 5 mil Km de extensión entre ambos países (la tercera frontera más extensa del planeta), la inevitabilidad de los vínculos van posicionando espacios comunes basados en lazos históricos, culturales, sociales, económicos, entre otros, que impactan en en las cancillerías y en las políticas exteriores nacionales. Reflexionando sobre las relaciones entre el gobierno central y las unidades subnacionales, también se puede observar cómo el tipo de régimen político, entre otros aspectos, condicionan el status de los gobiernos no centrales a la hora de establecer acciones comunes con sus contrapartes de otros países. A partir de este amplio tema es que se puede pensar las relaciones argentino- chilenas en el marco de los Comités de Integración, como casos emblemáticos de la inserción internacional de unidades subnacionales (provincias argentinas y regiones chilenas) que han sido receptadas institucionalmente y dotadas de instrumental como de asistencia por los gobiernos centrales (Argentina como estado federal y Chile como estado unitario). Repasando algunas características del sistema internacional Como planteo inicial, la naturaleza de este tema requiere considerar algunos aspectos teóricos y conceptuales que nos permiten definir al sistema internacional como un orden complejo de interacciones de múltiples actores donde se desarrollan procesos conforme a derecho y otros propios de un sistema internacional anárquico. En esas dinámicas se insertan los procesos de integración y cooperación descentralizada de relaciones entre unidades subnacionales en el ámbito internacional teniendo en cuenta las relaciones argentino chilenas y en particular los Comités de Integración. Aun cuando se problematiza sobre nociones tales como la de sistema internacional y se circunscribe en esa generalidad la descripción de determinados comportamientos de actores y lógicas, debe mencionarse necesariamente la relevancia de las variables temporales y geográficas. Todo hecho y acción política transcurre en un ámbito situado geográfica e ideológicamente y puede ser dimensionado en el tiempo en sus diversas fases: tiempo corto, largo, acontecimiento, etc, de allí que el sistema internacional implique tales variables a ser analizadas y desde donde sea analizado. Se puede definir al sistema internacional actual como un orden complejo. Con elementos que coadyuvan a su estabilidad pero con amenazas latentes por una distribución asimétrica del poder, la persistencia de cierta anarquía y la ausencia de un corpus normativo y autoridades que catalicen el orden de manera pacífica. Si examinamos estrictamente lo que es la anarquía, partiremos de una definición de su significante para la Real Academia Española: “ausencia de poder público”. En el contexto internacional se puede observar la carencia de un poder ordenador supraestatal que posea legitimidad y se sitúe por sobre las partes, como tercero activo (Bobbio, 1996: 110), con capacidad efectiva de imponer derecho en tanto sanciones efectivas ante las transgresiones a un orden previsible. La anarquía no es considerada como un estado de “caos” internacional, aparece como una característica persistente dentro del sistema internacional, teniendo en cuenta además la complejidad de las relaciones internacionales, con la participación de serie de agentes que además de los estados, van configurando un conjunto de interacciones en el sistema internacional, llámense empresas, OSC, e instituciones de diversa naturaleza. Tal multiplicidad de actores refleja un sistema internacional heterogéneo donde aparecen manifestaciones de poder divergentes. La analogía al estado de “guerra de todos contra todos”, hobbesiano, es utilizada como recurso por varios internacionalistas, como Hedley Bull: “Los estados soberanos, aun cuando estén en paz, manifiestan la disposición a ir a la guerra contra otros, al mantenerse preparados para la guerra y al amenazar con la guerra como una de las opciones abiertas para ellos” (1968: 48). Esa situación de guerra latente que aparecía en Hobbes en el estado de naturaleza donde reinaba la anarquía entre los hombres, se refleja a nivel internacional pero naturalmente con variantes. Si bien no existe un Leviatán al que hayan cedido parte de sus derechos-soberanía los estados, los dispositivos que permiten cierta previsibilidad en el terreno de las RRII, permiten hablar de un orden o régimen, pero que no garantiza que la anarquía no sea la característica prevaleciente. A partir de que la globalización se erigió como fenómeno del sistema internacional moderno, independientemente de las consideraciones que establecen sus comienzos en la modernidad, bajo la consolidación de los estados naciones europeos con el emergente del imperialismo y las colonias, o más bien relacionada al vertiginoso crecimiento de las tecnologías de la comunicación, los mercados financieros y el achicamiento de las fronteras en los últimos treinta años, tal hecho resignificó la importancia de los actores de las relaciones internacionales. No obstante diversos argumentos, sostienen que el Estado nación como actor eje del sistema internacional, se encuentra erosionado en su potestad soberana, por la interacción y protagonismo de otros actores en la era del capitalismo globalizado. Según Held (1999): “la globalización económica de ninguna manera se traduce necesariamente en una disminución del poder del estado, en realidad está transformando las condiciones del ejercicio del poder del estado” (Held en Mouffe, 2007:106). En esa línea, Keating (2000) advierte la aparición de “nuevas formas de nacionalismos, menos vinculadas a la construcción de un estado en el sentido clásico y mas preocupadas por lograr una acción colectiva, tanto del gobierno como de sociedad civil frente a los mercados globales” (2009:263). Las dimensiones internas del Estado y su capacidad soberana, coexisten con una estructura compleja de actores y múltiples relaciones que hacen de estos, estructuras cada vez más permeables a una serie de influjos ad intra y ad extra, operando de manera constante, tanto desde lo público como desde los ámbitos privados. Los viejos patrones de análisis de las relaciones internacionales, estatocéntricos, cedieron espacio a nuevos paradigmas ante el entramado complejo y la multiplicidad de actores que se fueron incrementando en el escenario internacional, en las últimas décadas. “En la política de la intedependencia se encuentran involucrados intereses internos, transnacionales, y gubernamentales. Las políticas interna y externa comienzan a eslabonarse estrechamente” (Keohane y Nye, 1988:23). En un mundo de interdependencia compleja, se han ido multiplicando ciertos patrones que guían las redes de intercambios mutuos y que aparecen como “regímenes internacionales”(1988:35) que vuelven más previsibles las relaciones entre actores en el sistema internacional y que devienen tanto del terreno de acuerdos comunes públicos, desde los organismos privados y sin dudas coexisten con zonas grises donde se presenta una ausencia de normas vigentes o anomia explícitamente. En síntesis, negar la dimensión de un mundo altamente interdependiente, sería negar las actuales configuraciones de un orden donde las experiencias de integración/cooperación, la creación de organismos multilaterales, la proliferación de organizaciones internacionales de diverso orden: religiosas, étnicas, sociales, lo liderazgos personalistas, las pautas y normas comunes (regímenes internacionales), las demandas productivas, económicas y financieras, serían soslayadas y con ello se tendría una imagen incompleta e insuficientes de la política internacional. Esto último nos introduce la importancia de un “creciente grado de institucionalización de las relaciones internacionales”, un conjunto de instituciones de las más variadas se multiplicaron en las últimas décadas. Para GuyPeters una “institución política es un conjunto de reglas y rutinas interconectadas que definen las acciones correctas en términos de roles y situaciones” (2003:70), tales aparecen en el orden internacional no solo como organizaciones formales, sino como liderazgos, grupos de presión de interés que buscan influir en las decisiones internacionales con mayor o menor éxito. Cooperación Argentina-Chile La tendencia a la institucionalización de las relaciones de cooperación a nivel internacional viene siendo creciente. En el caso Argentina- Chile han ido formalizando una serie de propuestas e instancias de cooperación entre ambos países, cimentando los vínculos fronterizos. Lacoste (2005) describe las relaciones argentino-chilenas desde 1810 hasta 2010, atendiendo a los diferentes ciclos por las cuales éstas pasaron, con atención primordial a las regiones trasnfronterizas. Según la tesis de la que parte Lacoste, las relaciones de frontera atraviesan fases de mayor integración y/o conflicto, sucediéndose conforme también a los cambios e influencias que ejercen los Estados nacionales en esas relaciones, es decir según las políticas exteriores que priman de cara a la contraparte (Lacoste: 2005, 29). Así le es factible al autor analizarlas a la luz de las teorías de las relaciones internacionales, rescatando las siguientes categorías: equilibrio de poder, esferas de influencia y asociación, reconsiderando un uso de las mismas desde la óptica de una realidad que acontece en América Latina, con sus particularidades. El estado del arte en materia de relaciones Argentina-Chile es abundante, por lo que nos abocaremos a pensar a los CI. Para retomar el caso de los Comités de Integración partiremos de los antecedentes e hitos recientes y menos recientes. El “Tratado de Maipú de Integración y Cooperación entre las Repúblicas de Argentina y Chile” 3 será complementario al “Tratado de Paz y Amistad” 4 e incrementará el compromiso asumido por ambos países en aras de la integración. Este último, fue celebrado el 30 de octubre de 2009 impulsando una serie de mecanismos institucionales (algunos ya vigentes) para la consolidación de la integración (Bruculo, 2013). Las mutuas intenciones por intensificar formalmente los vínculos binacionales se irán expresando en otras instancias que instrumentan los propósitos objetivados en los tratados principales a modo de Acuerdos Complementarios, Protocolos, reglamentos, entidades binacionales, mecanismos de difusión y publicidad de acciones comunes, esto manifiesta una dinámica de cooperación creciente, sin soslayar los antecedentes y sustrato para la integración (históricos, culturales, geográficos, económicos, etc). La variada gama de mecanismos institucionales que se desprenden del Tratado de Maipú cuenta con foros políticos, comisiones de trabajo, grupos especiales, reglamentaciones y demás instrumentos que operativicen medidas de cooperacióndonde participan actores públicos como privados. Encuentros Presidenciales. a- Reunión binacional de Ministros b- Sistema de consulta permanente de los Ministros de Relaciones Exteriores c- Comisión Binacional de Cooperación e Integración Física. d- Comisión Binacional de Comercio, Inversiones y Relaciones Económicas. e- Comisión Parlamentaria Conjunta f- Comités de Integración. Unos orientados hacia las relaciones económicas y comerciales, otros foros más políticos, algunos con especificidades en el orden de asuntos puntuales como lo son la infraestructura y la conectividad física, se mencionan según su carácter varios de los resortes de la cooperación binacional: Relaciones gubernamentales 3 Tratado de Maipú de Integración y Cooperación vigente desde 2009, suscripto por las presidentas Fernández y Bachelet, es el instrumento bilateral que ha sentado las bases para el desarrollo de una nueva etapa en el proceso de integración entre los dos estados. 4 El histórico y trascendente Tratado suscripto en el Vaticano fue firmado entre Argentina y Chile en 1984 comprendiendo la solución completa y definitiva de las cuestiones a los conflictos bilaterales por el litigio territorial Conflicto del Beagle. Encuentros Presidenciales: con la participación de los jefes de estados respectivos se trata de la instancia política más relevante para la definición de los lineamientos bilaterales generales con reuniones en cada país desde la vigencia del Tratado de Maipú 5 . Reunión Binacional de Ministros: antes del Tratado de Maipú se celebraron en 2006 y 2009 dos encuentros de ministros de ambos países cuyo fin es evaluar y desarrollar diversas acciones contribuyentes con los objetivos del Tratado de Maipú 6 . Sistema de Consultas Permanentes de los Ministerios de Relaciones Exteriores: instancia diplomática con diálogo directo y establecimiento de posiciones comunes a asumir ante foros internacionales 7 . Reunión de Intendentes chilenos y Gobernadores argentinos de la frontera común: (Tratado de Maipú en su Artículo 1- k): “Reforzar la coordinación existente entre las autoridades locales de ambos estados en espacios ampliados que agrupen a provincias argentinas y regiones chilenas vinculadas por su vecindad y complementariedad natural” 8 . Incluido en el Tratado de Maipú mediante un Protocolo Complementario. Comisión Parlamentaria Conjunta: con representación de los congresos de ambos paísesincorporada al Tratado de Maipú 9 que en el 2010 constituyó la Comisión Parlamentaria Conjunta Chileno-Argentina y su reglamento. Relaciones económicas Comisión Binacional de Cooperación Económica e Integración Física: Creada por el Tratado de Paz y Amistad de 1984, promueve las relaciones bilaterales políticas, sociales, educativas, culturales, científicas, tecnológicas, ambientales, de cooperación, 5 Establecida en el artículo 4 del Tratado de Maipú de Integración y Cooperación entre la República de Chile y la República Argentina. 6 Art. 5 Tratado de Maipú. 7 Art. 6. 8 Artículo 1-k. Tratado de Maipú. 9 Artículos 13 y 14 Tratado de Maipú. de defensa y aquellas obras de infraestructura relativas a la interconexión física, como las acciones impulsadas por los gobiernos subnacionales en este sentido 10 . Comisión Binacional de Comercio, Inversiones y Relaciones Económicas, atiende asuntos de comercio, inversiones y relaciones económicas, establecida por el "Memorándum de Entendimiento entre la República Argentina y la República de Chile para la Creación de la Comisión Binacional de Comercio, Inversiones y Relaciones Económicas" 11 (2008), incluida al Tratado de Maipú. Relaciones de cooperación en infraestructura En materia de infraestructura, integración y conectividad. Protocolos complementarios: Protocolo Complementario sobre la Constitución de la Entidad Binacional para el Proyecto "Túnel de Baja Altura - Ferrocarril Trasandino Central"-EBIFETRA 12 . Con ello se promueven acciones y estudios para el proyecto “Túnel de baja altura-tren trasandino central” emprendimiento privado pero con un fuerte respaldo e interés público por parte de Chile y Argentina 13 . Protocolo Complementario sobre la Constitución de la Entidad Binacional para el Proyecto "Túnel Internacional Paso de Agua Negra" (EBITAN). Cuyo objetivo es el análisis de factibilidad para la construcción del Túnel del Paso de Agua Negra 14 entre San Juan y Coquimbo. Protocolo Complementario para la Constitución de un Grupo de Trabajo Especial para la Adopción de un Acuerdo General sobre Libre circulación de personas, Controles Integrados de Frontera. 15 10 Artículos 7 al 9 del Tratado de Paz y Amistad de 1984. 11 Fue establecido por Memorándum el 4 de diciembre de 2008 e incluido en los Artículos 10 al 12 del Tratado de Maipú. 12 Protocolo complementarios al Tratado de Maipú. 13 Protocolo complementario al Tratado de Maipú. 14 En la ciudad de San Juan, Argentina, el 26 de enero de 2010, se constituyó la Entidad -EBITAN- y las Comisiones de Infraestructura, Asuntos Legales e Institucionales y de Financiamiento. 15 Página oficial del Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Chile, http://www.minrel.gob.cl/prontus_minrel/site/artic/20110915/pags/20110915175751.php Cooperación en defensa: Grupo de Trabajo Bilateral de la Fuerza de Paz Conjunta y Combinada "Cruz del Sur" 16 hacia la cooperación militar para la paz. Relaciones entre unidades subnacionales: Los Comités de Integración Los Comités de Integración (en adelante CI) son foros comunes constituidos por provincias argentinas y regiones chilenas, con la coordinación y representación de las cancillerías de Argentina y Chile. Se trata de 8 CI en la actualidad que han ido cobrando protagonismo en los últimos años en el ámbito de las relaciones de los gobiernos fronterizos del nivel subnacional. Tal como los define el Tratado de Maipú, consisten en: "foros de encuentro y colaboración entre los sectores público y privado de las provincias argentinas y regiones chilenas para promover la integración en el ámbito subnacional" 17 . Establecidos a partir del Acta de Entendimiento de Buenos Aires y en el marco Tratado de Paz y Amistad (1984). E En 1997 se estableció su Reglamento, el cual prevé la modalidad de encuentros, coordinación y gestión interna como sus funciones en el marco de celebrarse el "Acuerdo entre la República de Chile y la República Argentina para Establecer un Reglamento para los Comités de Frontera", se reconoce el funcionamiento de NOA-NORTE GRANDE; CATAMARCA-LA RIOJ A-ATACAMA; AGUANEGRA; SISTEMA CRISTO REDENTOR; REGION DE LOS LAGOS, INTEGRACION AUSTRAL. Las recomendaciones que son efectuadas por los CI, serán elevadas a las cancillerías para su aprobación, así como las decisiones que se propongan, las que deberán contar con el voto del cónsul 18 o embajador, con ello se reconoce el principio de jerarquía y poder de los estados nacionales respectivos en lo que atañe al “núcleo duro” de la política exterior. 16 Artículos 15 al 21 del Tratado de Maipú. 17 Artículo 22, Tratado de Maipú. 18 Art. 18 y 19- Reglamento de los CI. Mediante ese reglamento vigente desde 1997 se estipuló el funcionamiento de los CI a lo largo demás de una década, hasta la llegada del Tratado de Maipú que en su artículo 20 se estableció la creación de un nuevo reglamento para los Comités: “Los Comités de Integración podrán constituirse por una o más provincias o regiones. Ambas partes acordarán en un plazo no superior a un (1) año un nuevo Reglamento General para el funcionamiento de los Comités de Integración. Este Reglamento contemplará el establecimiento decomisiones y grupos especiales con competencia específica en determinados temas a nivel regional”. En 2011 se creó un nuevo reglamento que considera ciertoaggiornamiento al anterior 19 , estableciendo que las entidades que coordinen tales encuentros serán representantes de los ministerios de relaciones exteriores de ambos países en la Dirección de Límites y Fronteras (DILYF) por Argentina y la Dirección de Fronteras y Límites (DIFROL) por Chile 20 . Asimismo estipula una serie de procedimientos y modalidades de los encuentros y seguimiento de los objetivos planteados, publicación, protocolos, definiendo una diversidad de áreas atinentes a tratamiento de los CI: economía, infraestructura, identidad cultural, derechos humanos, migraciones, inserción laboral, seguridad, justicia, educación, salud, infraestructura, turismo (Art. 18, Tratado de Maipú). Indagando una serie de actas de los distintos Comitéshasta la fecha, se encuentra en su interior una ampliación de temas de agenda, receptadas en la creación de comisiones y subcomisiones de trabajo que reflejan aspectos del arte, el género, expresiones culturales, deportivas, históricas, etc. A continuación se presenta un cuadro con datos que reflejan algunas características y antecedentes de los 8 CI que existen en la actualidad: 19 El Nuevo Reglamento para los Comités de integración fue establecido en oportunidad de celebrarse el III Reunión Binacional de Ministros junto a la propuesta de creación de un portal web binacional para el seguimiento de los temas que se trabajan en los Comités de Integración que son 8, siendo el Comité de La Leñas, el último en crearse en 2011. 20 Ver artículo 6 del Acuerdo entre la República de Chile y la República Argentina para el establecimiento de un nuevo Reglamento para los Comités de Integración sobre las competencias de las direcciones de las cancillerías. CUADRO COMITÉS DE INTEGRACIÓN Comité Argentina Chile Año de creación Población Provincias argentinas Població n regiones chilenas Población total Comité Principales actividades económicas Argentina Principales actividades económicas Chile Pasos conectividad física Noa - Norte Grande Provincia de J ujuy Región de Tarapacá 1991 1.887.748 840.761 27.285.009 Actividades primarias agrícolas tabaco, azucar minería, petróleo y gas Minería (65% PBI) e industria pesquera Paso J ama Norte (habilitación permanente restringido a gasoducto) Paso J ama habilitación permanente- pavimentado (San pedro de Atacama- J ama Antofagasta- J ujuy) y Paso J ama Sur Gasoducto (tb restringido) Paso Sico, Paso laguna sico (restringido energía eléctrica) Paso Socompa ferroviario carretero Provincia de Salta Región de Antofagasta Provincia de Tucumán Atacama - La Rioja Catamarca Provincia de La Rioja Provincia de Catamarca Provincia de Tucumán Región de Atacama 1996 Anterior conformab a un subcomité de Noa- Norte Grande 12.589.879 290.581 12.880.460 Catamarca: minería, agricultura (Olivos, especias aromáticas, nogal, vid), ganadería caprina, bovina y camélida, turismo La Rioja: agricultura, olivo, nogal, joroba, ganadería caprina, turismo, minería. Stgo. Del estero: agricultura (algodón, granos,cebolla), industria, turismo Córdoba: desarrollo industrial automotriz y otros, bienes y servicios, agricultura (cereales, oleaginosas, hortalizas, otras), ganadería, turismo Paso San Francisco habilitación permanente Paso Pircas Negras habilitación permanente Pascua Lama (restringido minería) Provincia de Santiago del Estero Provincia de Córdoba Provincia de Santa Fe Agua Negra Provincia de San J uan Región de Coquimbo 1996 681.055 704.908 1.385.963 Agricultura vitivinicultura olivicultura frutas, minería Minería agricultura, pesca, servicios portuarios vino pisco Paso Agua Negra habilitación permanente (La Serena. Agua Negra) Cristo Redentor Norte Provincia de Mendoza Región de Valparaíso 1987 1.738.929 1.723.54 7 3.462.476 Agricultura vitivinicultura olivicultura turismo servicios comercio minería (uranio, otros) petróleo (restricciones en legislación minera) Industria forestal, minera, pesquera, agrícola comercio y servicios Paso Sistema Cristo Redentor habilitación permanente Pehuenche Sur Provincia de Mendoza Región del Maule Sub comité de Frontera 1992 siendo elevado a Comité de Integració n en 2000 262.737 963618 1223355 Minería, petróleo, vitivinicultura turismo Agricultura vitivinicultura silvicultura, celulosa industria energía eléctrica Paso Pehuenche (habilitación permanente) Paso Vergara (temporal) Malargüe San Rafael General Alvear Región de los Lagos Provincia de Nuequén Región del BíoBío Creado en 1991 1.699.019 2872532 4571551 Gas petróleo producción hidroeléctrica agricultura, vitivinicultura turismo ganadería ovina, bobina pesca minería industria Producción agrícola bovina industria forestal turismo silvicultora celulosa industra producción hidroeléctrica pesca agropecuaria grandes extensiones agrícolas industria pesada (siderurgia, astillera) Paso Butamallín (restringido gasoducto y oleducto) Paso Pichachén y Copahue habilitación permanente Provincia de Río Negro Región de la Araucanía Neuquén, Río Negro y Chubut; y las Regiones Chilenas VIII (BIOBIO), IX(Araucan ia), X (De los Lagos) y XI (Aisen del General Carlos Ibáñez del Campo). Luego, Chubut y la XI Región se sumaron al Comité de Integració n Austral. Provincia del Chubut Región de Los Ríos Región de Los Lagos Integració n Austral Provincia del Chubut Región Aisén del General Carlos Ibáñez del Campo 1990 910277 257515 1167792 Carne ovina bovina, petróleo, minería, pesca turismo Ganado ovino aserraderos minería reservas de petróleo y gas natural (incluyen a Tierra del Fuego) 10 Pasos presentes Provincia de Santa Cruz Región de Magallanes y de la Antártica Chilena Provincia de Tierra del Fuego Las Leñas Provincia de Mendoza Región de O H’iggins 2011 1738929 872510 2611439 Agricultura vitivinicultura olivicultura turismo servicios comerci, minería (uranio etc) petróleo Minería (mina subterránea más grande del mundo) industria alimenticia agricultura turismo Fuente elaboración propia basada en Actas de Comités de Integración, censo 2012 resultados preliminares Chile, censo Argentina 2010, "Breve historia contemporánea de Chile", "La política internacional subnacional en América Latina", páginas oficiales de gobiernos de provincias y regiones chilenas. En la reseña del cuadro, se mencionan las unidades políticas subnacionales que integran los comités, los años en que fueron creados, algunas características sobresalientes de sus perfiles productivos y actividades económicas como población y denominación. Como puede observarse los años 90s fue la década que propició el escenario para la promoción de los CI, impulsados por los instrumentos formales que se hizo referencia en consonancia con la impronta de cooperación y avances de las propuestas del regionalismo abierto. Que los CI sean de interés actual y se revitalicen en sus versiones más recientes queda también reflejado en la creación del último y más joven comité de Las Leñas (San Rafael-Rancagua, 2011); el cual presenta una serie de estudios de factibilidad para la construcción concretar de un túnel a baja altura de habilitación permanente (Los Andes, 2012). Desde luego que la baja altura postula una alternativa accesible y transitable casi de forma permanente. Este es uno de los temas de agenda que replica en los 8 Comités de Integración: el mejoramiento de la conectividad física (infraestructura), la existencia de propuestas de corredores bioceánicos y en varios casos la irradiación hacia otras provincias en el caso argentino que contemplen la ampliación de sub-regiones en el marco de los comités binacionales. Las prioridades en torno a los proyectos fronterizos han ido modificando sus criterios, tal es así que el Grupo Técnico Mixto (GTM) en 2013 establece una noción de priorización por jerarquías en: obras multilaterales, binacionales y locales. Son 38 pasos en análisis bajo esos criterios que esa entidad que funciona desde 1992 asiste a su tratamiento desde un rol técnico y operativo (Acta GTM, 2013). En los aspectos institucionales, si bien los mecanismos desarrollados en el marco del CI, conforma un espacio propicio para el desarrollo de sus actividades conjuntas, algunas limitaciones provenientes de la dependencia de recursos de los estados nacionales mediante las gestiones de las Cancillerías, lo cual advierte restricciones en los procesos de toma de decisiones y afectación de recursos para ser concretadas. El nuevo reglamento propone justamente una serie de condiciones que permitan el seguimiento de los avances y concreción de las metas proyectadas en cada CI. Si bien no se presupone un nivel de descentralización de las relaciones exteriores en términos de capacidad decisional, si se advierte la confluencia creciente de actores subnacionales tanto públicos como privados en el trazado de ciertos objetivos y misiones comunes en diversas materias. Otro tanto aparece a la hora de analizar las relaciones asimétricas que se establecen entre sus miembros y los regímenes políticos que las sustentan, un régimen unitario en Chile y el Federalismo en Argentina, donde las provincias cuentan con un nivel de autonomía relativa y la región en Chile mantiene una fuerte dependencia respecto del gobierno Nacional. A modo de cierre de la breve presentación se propone un balance de los Comités de Integración que avanzaron a lo largo de años en trabajos comunes que se consideran propicios para la cooperación e integración transfronteriza. Si bien la efectividad de los trabajos conjuntos fueron el objetivo que llevaron a la creación y mejoramiento de las herramientas institucionales, los procesos aún con sus restricciones se han mantenido y actualizado a la luz de los tiempos que corren. Tales instancias además de poseer aspectos comunes y ser factible un análisis comparado, las particularidades, hacen de cada CI un proceso singular por cuya mirada excede esta presentación. No obstante puedan aplicarse algunas categorías y registros hermenéuticos que brinden aspectos para sus análisis. Referencias • Acuerdo entre la República de Chile y la República Argentina para establecer un Reglamento para los Comités de Frontera, 08/08/1997, Santiago de Chile. • Actas Comités de Integración y Actas Grupo Técnico Mixto Argentino Chileno 2013. • ALDECOA F, y KEATING M. (Eds), 2000 Paradiplomacia: las relaciones internacionales de las regiones, Marcial Pons, Madrid, 2000. p. 6 a 40, • BOBBIO Norberto,(1996) en Fernández Santillán, José (comp.). Norberto Bobbio: El filósofo y la política. México. Fondo de cultura económica. • BULL, Hedley, (1997) Theanarchicalsociety. New York. 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[email protected] Alejandro Frenkel (Conicet-UBA)
[email protected] Área temática: Política internacional Resumen El proceso de integración representado en la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) atraviesa en la actualidad un estadio de desaceleración. Desde los propios orígenes del bloque han convivido en la región dos modelos de inserción internacional en tensa interacción: uno de perfil concéntrico –expresado por países como Argentina, Brasil o Ecuador- y otro de corte poligámico –representado en por Chile, Colombia y Perú-. La constante fricción entre ambos modelos dejaría su sello en el perfil que adoptaría el organismo con el correr de los años, estableciendo dos etapas diferenciadas en el proceso de integración: la primera (2008 – 2011), caracterizada por la preeminencia del primero de esos modelos, que coincidió con un ciclo de impulso y crecimiento sostenido de la Unasur; y, la segunda (2011 - 2014) determinada por una reconfiguración de fuerzas al interior de la región, que motivó el aumento de la tensión intrarregional y la desaceleración del bloque. El presente trabajo analiza de qué manera los mencionados modelos han ido evolucionando con el paso del tiempo y se intenta explicar por qué los logros y objetivos que se alcanzaron en un principio luego se transformaron en límites y frenos para la consolidación del bloque. 2 Introducción Unasur ya no es lo que era. Desde el año 2011 a la actualidad el bloque ha perdido la fuerza que la había catapultado, durante sus primeros años, a constituirse en la “niña bonita” de la integración regional. ¿Cuáles son las principales dinámicas y factores que han motivado la desaceleración del proceso de integración en América del Sur? ¿Este escenario de estancamiento representa un momento coyuntural de la integración o es una situación que ha llegado para quedarse definitivamente? En caso que se tratara de una transición ¿cuáles son las alternativas que pueden reactivar el esquema de integración de la Unasur? El presente trabajo pretende retomar, ampliar y profundizar una serie de conceptos y categorías que fueron introducidos en el artículo “Una Unasur de baja intensidad. Modelos en pugna y desaceleración del proceso de integración en América del Sur” 1 a efectos de brindar una serie de respuestas alternativas a los interrogantes planteados en el párrafo anterior. Sin embargo, se trata de respuestas abiertas y que por esa razón se busca que las mismas sean problematizadas y debatidas en el marco de este Congreso. Asumiendo que cualquier hecho social puede ser percibido desde múltiples puntos de vista, según las trayectorias y el lugar en el que se sitúan los individuos, se espera que esta instancia pueda transformarse en una herramienta enriquecedora del enfoque adoptado. En función de lo anterior, en la primera parte del trabajo se desarrollará el marco conceptual y analítico, basado en la premisa de que existen dos modelos de inserción internacional en el proceso de integración sudamericano en constante fricción. El primero de ellos, será denominado como concéntrico, mientras que el segundo será señalado como poligámico. En un segundo momento, se identificarán una serie de categorías a partir de los cuáles puede comprenderse tanto la evolución entre ambos modelos como el perfil y la intensidad que adquiere la integración. Esas categorías serán las de liderazgos regionales; mínimos comunes denominadores; hiperpresidencialismo; y comunidad. El tercer apartado se concentra específicamente en el análisis de cómo esas categorías evolucionan en el seno de la Unasur entre 2011 y 2014 y de qué manera impactan en la dinámica del bloque. Finalmente, se propondrán una serie de conclusiones y posibles cursos de acción en función de lo expuesto a lo largo del trabajo. a. De la región al mundo: esquemas de inserción internacional en América del Sur En “Una Unasur de baja intensidad” fueron presentados dos modelos de inserción internacional constantemente presentes al interior de las fronteras sudamericanas –uno denominado poligámico y el otro concéntrico- que acá serán retomados. El modelo de inserción internacional poligámico se fundamenta en una estrategia de transversalidad, que prioriza al mercado internacional e implica negociaciones simultáneas con actores de los niveles global, hemisférico y regional. Esta estrategia no descarta la posibilidad de embarcarse en procesos de integración con otros países, siempre y cuando 1 Comini, Nicolás; Frenkel, Alejandro (2014). “Una Unasur de baja intensidad. Modelos en pugna y desaceleración del proceso de integración en América del Sur”, Nueva Sociedad 250, p.58-77 3 éstos no generen compromisos que le impidan avanzar, de forma individual, en la configuración de acuerdos con terceros. La funcionalidad de este modelo encuentra sus raíces en la lógica de “alianzas ad hoc”, razón por la cual no requiere, necesariamente, de la coordinación de estrategias de inserción con los países vecinos sino que asume un posicionamiento de geometría variable “a la carta”. La poligamia se expresa, de esa forma, en una estrategia de escenarios múltiples abiertos en múltiples velocidades. Chile, Colombia y Perú representan expresiones de inserción poligámica. Por su parte, la opción concéntrica se sustenta en un esquema Estado-céntrico, basado en una estrategia que prioriza los mercados regionales. Quienes asumen esta lógica de inserción internacional, lo hacen partiendo de la premisa de que ellos, por sí solos, cuentan con márgenes reducidos de negociación con actores extrarregionales y menores alternativas para imponer sus intereses. En ese marco, afirman la necesidad de definir espacios de consenso –no necesariamente comerciales- con los países vecinos y, una vez establecidos aquellos, negociar, de forma conjunta, acuerdos de integración con terceros. Así, este modelo se basa en “coaliciones estables” en las cuales sus miembros comparten una idea común acerca del tipo de estrategia de inserción en el mundo, priorizando aquellas dinámicas de articulación horizontal de políticas –que no impiden la presencia de ciertos liderazgos intrarregionales-. Se parte, de esa forma, de un posicionamiento de círculos concéntricos que se expresa en una estrategia de escenarios escalonados y sucesivos. Entre los referentes de este modelo podemos destacar a Argentina, Brasil, Bolivia, Ecuador, Venezuela y, en menor medida, Uruguay. b. Concentricidad vs. Poligamia: cuatro categorías explicativas de la interacción Ambos modelos de inserción internacional, contrapuestos en diversos aspectos y en constante fricción y movimiento, ya coexistían en el momento mismo en que la idea de conformar un espacio de integración de alcance suramericano se echaba a rodar, pero ello no impediría que la Unasur cobrara vida a principios de 2008. La tensa interacción entre los modelos dejaría su sello en la dinámica de la integración y el perfil que adoptaría el bloque desde sus primeros años hasta estos tiempos. Con el objeto de analizar cómo ha ido evolucionando esa interacción se identificarán cuatro categorías fundamentales: liderazgos regionales; mínimos comunes denominadores; hiperpresidencialismo; y comunidad. Ahora bien, antes de introducirse en el período 2011- 2014, resulta necesario destacar que entre los años 2008-2011 se había dado una preeminencia del modelo concéntrico por sobre el poligámico y que aquella dinámica había coincidido con el impulso y crecimiento sostenido de la Unasur. A continuación, y con el exclusivo propósito de presentar las categorías mencionadas, se presentan algunos indicadores ilustrativos que argumentan dicha afirmación. En cuanto a los liderazgos regionales, entre 2008 y 2011 se dio en Suramérica una simultaneidad de gobiernos encabezados por figuras que contaban con capacidad de movilizar amplios y mayoritarios sectores de la sociedad civil y, en materia de política exterior, confluían hacia criterios comunes de inserción internacional arraigados en lógicas 4 poligámicas. Personalidades como las de Lula, Chávez, Kirchner, Morales y Correa son ejemplos de este tipo de liderazgo. La acción desarrollada por estas figuras fue fundamental a la hora de desactivar conflictos entre Estados (como el de Colombia, Venezuela y Ecuador por la instalación de bases norteamericanas en territorio colombiano) así como para impulsar una agenda que trascendiera el aspecto comercial que había monopolizado la integración durante las décadas anteriores. Respecto de los mínimos comunes denominadores, puede sostenerse que por aquellos años Unasur emergió y cobró impulso, en gran medida, producto de la decisión de los miembros del bloque de avanzar sobre aquellos temas de interés común. La estrategia adoptada para incorporar a doce países diferentes con estrategias de inserción internacional poligámicas y concéntricas sería la de los mínimos comunes denominadores. Ésta implicaría elevar el nivel de abstracción, tanto en el diseño institucional como en la definición de los objetivos.En primer lugar, esta lógica se corresponde con un precepto clave para Unasur en esta etapa: la necesidad de encarar la integración de forma multidimensional e integral, diversificando las temáticas abordadas. Esta diversificación otorgaría un abanico de posibilidades mucho mayor para responder a los intereses y capacidades de cada uno de los países. Así, el mecanismo de mínimos denominadores comunes se tradujo en la adopción de amplios consensos y en la construcción de agendas multidimensionales que impulsaron el avance de la Unasur durante los primeros años. Esta lógica se tradujo, principalmente, en la creación de una amplia gama de consejos sectoriales que iban desde la educación y la cultura hasta la infraestructura y la defensa. A su vez, esta diversificación potenció las expectativas de materializar proyectos a largo plazo que no se redujeran únicamente a una faceta comercial, dando lugar a proyectos ambiciosos como diseñar y fabricar un avión de entrenamiento militar sudamericano o planes de infraestructura proyectados a diez años. La tercera categoría identificada es la del hiperpresidencialismo. Entre 2008 y 2011, el avance de la Unasur recayó, en gran medida, en la dinámica de cumbres presidenciales. Aquellos liderazgos regionales hicieron uso sistemático de ese tipo de espacio de negociación y toma de decisión, justificando que el mismo evitaba la duplicación y superposición de esfuerzos, así como la y la configuración de nuevas estructuras burocráticas que generaran costos adicionales a los Estados.De las reuniones ordinarias acordadas en dicho documento fundacional –que fijaba que los mandatarios debían reunirse, como mínimo, una vez al año- se avanzó hacia un sistema de reuniones extraordinarias, en general motivadas por coyunturas críticas al interior de la región, como fue. Un asiduo movimiento de los Jefes de Estado, condimentado por la preeminencia de los representantes concéntricos, permitió otorgarle visibilidad, movimiento e impulso a la Unasur durante este período. Finalmente, la categoría comunidad se refiere a aquella idea presente durante el período constitutivo del bloque acerca de que los países suramericanos formaban parte de una misma comunidad originaria que nunca había logrado materializarse.Itamaraty demostraba, así, haber instalado su viejo deseo de circunscribir la integración a los límites de una contigüidad geográfica que la unía con todos sus integrantes, menos con Chile y Ecuador. Por aquellos tiempos los gobiernos de la región –con especial énfasis de los países promotores del modelo concéntrico- habrían de seguir pregonando la idea de una comunidad preexistente que debía ser recreada y realizarían notables esfuerzos para dotarla 5 de contenidos. Durante aquellos años las creaciones de los Consejos se argumentaron, entre otras cosas, por la necesidad de edificar una identidad que reconstruyera aquella noción. Así, frente a la idea de “sociedades” –característica del ámbito económico-comercial- para construir una “comunidad” debía ponerse en la agenda de las demás áreas la cuestión identitaria. La interrelación entre estas cuatro categorías en una etapa en donde los países con estrategias de inserción concéntricas daban muestras de su capacidad para diagramar consensos sobre lineamientos esenciales acerca del tipo de integración a encarar, le permitiría al bloque adquirir un impulso que, como podrá apreciarse a continuación, comenzaría a desacelerarse en los años subsiguientes. c. Sin prisa y con mucha pausa: la Unasur en transición Podría sostenerse que en el año 2011 comienza un período de reconfiguración de fuerzas al interior de los grupos de países representativos de uno y otro modelo de inserción. Mientras que el poligámico empieza a mostrarse cada vez más cohesionado, el concéntrico expresa muestras de progresiva fragmentación. Este nuevo escenario trae como consecuencia una desaceleración de la Unasur que pareciera perdurar hasta la actualidad. Al igual que con el período de auge inicial, las cuatro variables de análisis sirven para explicar la interacción entre ambos modelos, la reconfiguración de fuerzas y la consecuente desaceleración del bloque. Liderazgos regionales.Durante los años subsiguientes, el escenario de la dirigencia política sudamericana transitó por importantes cambios: Néstor Kirchner falleció en octubre de 2010, Lula da Silva dejó la presidencia a fines de ese mismo año y Hugo Chávez murió tras una larga enfermedad en marzo de 2013. La ausencia de estas figuras, que habían jugado un rol determinante tanto en la creación del organismo como en la preeminencia del modelo concéntrico, rompería con el entrecruzamiento de liderazgos que había dinamizado el bloque en sus primeros momentos. Asimismo, la ausencia de Kirchner trajo como consecuencia el debilitamiento de una Secretaría General que había sido fundamental a la hora de recomponer la relación bilateral entre Colombia y Venezuela y actuar frente al amotinamiento policial en Ecuador en 2010, considerado un intento de golpe de Estado a Rafael Correa. Para generar consenso acerca de su sucesor se acordó que su lugar fuera ocupado por una colombiana primero –la ex canciller María Emma Mejía- y por un venezolano después –Alí Rodríguez Araque, un hombre fuerte del chavismo-. A pesar de ser figuras reconocidas en la región, ninguno pudo aproximarse al liderazgo que tuvo Kirchner en la conducción del organismo 2 . De hecho, la Secretaría General transitaría por un período de larga acefalía luego del fin de ciclo de Rodríguez, que recién se revertiría con la designación de otro colombiano al frente de 2 María Emma Mejía enfrentó cuestionamientos a su desempeño, basados en que la Secretaría General se arrogaba atribuciones que sobrepasaban lo establecido en el Tratado Constitutivo. La controversia se resolvió, en mayo de 2012, con la elaboración del Reglamento General de la UNASUR que delimitó las funciones políticas de la Secretaría General, reduciéndolas considerablemente. 6 aquella entidad: el cuestionado ex presidente Ernesto Samper. Al respecto, resulta difícil separar la designación de Samper de la aparente falta de involucramiento de las autoridades del Cono Sur -principalmente de las argentinas y uruguayas- en el esquema Unasur. Si el consenso en torno a su figura fue producto de ponderar la presencia de un ex presidente al frente de la Secretaría, que haya sido justamente Samper la única opción viable representa, como mínimo, un llamado de atención. ¿Son los países del Cono Sur incapaces de identificar y apoyar a una figura con un potencial de liderazgo tal como para actuar de puente entre los representantes concéntricos y poligámicos? Porque si se tiene en cuenta el interés selectivo del gobierno colombiano en la Unasur -que no fue mencionada ni una sola vez en la plataforma electoral de Santos de 2014- se torna dificultoso ser optimista acerca de que sea Samper quien asuma ese rol. Durante este período también se multiplicarían las rispideces en el plano bilateral entre los países del modelo concéntrico. La relación entre Argentina y Uruguay se vería marcada por las quejas acerca del establecimiento de medidas proteccionistas comerciales de la Argentina y por la reactivación del conflicto bilateral por el impacto ambiental de la pastera ubicada en el margen oriental del Río Uruguay. El fantasma de La Haya volvía a hacerse presente en la relación argentino-uruguaya. A esto se añadía la persistencia de una todavía anómala vinculación entre Paraguay y los demás países concéntricos, agudizada luego de la destitución de Fernando Lugo en 2012 y de la posterior suspensión del país en el Mercosur -momento que coincidió con el ingreso de Venezuela como miembro pleno, decisión que había sido ratificada por todos los países del bloque, menos por el Congreso paraguayo-. El retorno del país guaraní al Mercosur en julio de 20013 vendría de la mano de la elección del candidato colorado Horacio Cartes, pero esto no evitaría que la relación de Asunción y sus vecinos quedara resentida. Al día de la fecha no se ha podido volver a foja cero y cuestiones tales como las tensiones en torno a la producción y venta de la energía emanada de Itaipú y Yacyretá o al control de lahidrovía Paraguay-Paraná, o los rumores del potencial establecimiento de una base militar estadounidense en Paraguay -desmentida oficialmente por Washington- no harían más que desgastar la confianza regional. Todo esto se sumaría a un visible enfriamiento de la relación bilateral entre Argentina y Brasil, exacerbado por las acusaciones mutuas por el establecimiento de barreras para-arancelarias al comercio. Ambos gobiernos, demostrarían, además, profundas divergencias en torno a las negociaciones del Tratado de Libre Comercio entre el Mercosur y la Unión Europea, expresadas, entre otras cosas, en la priorización de los intereses nacionales -o de determinados sectores particulares al interior de cada Estado- en detrimento de la definición de un interés colectivo. Ecuador, por su parte, iría por su propia cuenta y suscribiría en julio de 2014 un acuerdo comercial con el bloque europeo de manera bilateral, sumándose a los que ya habían suscrito previamente Colombia y Perú. Complementariamente, la grave crisis interna desatada en la era post-Chávez impactaría directamente en la capacidad de liderazgo regional que podría llegar a ejercer Caracas. En suma, lo que se percibiría durante este período es un desgaste de los canales de generación de consenso y de configuración de alternativas de integración concretas lideradas por representantes concéntricos. Como contracara de este proceso, en los países del modelo poligámico también se producirían cambios que repercutirían en la dinámica de la integración. Sebastián Piñera asumió en marzo de 2010 la presidencia de Chile en lugar de Michelle Bachelet, quién había logrado conciliar el direccionamiento hacia los mercado globales con cierta vocación 7 integracionista, asumiendo un rol protagónico al momento de ejercer la primera Presidencia Pro Témpore del organismo. Piñera haría explícito su cuestionamiento a la proliferación de organismos regionales y el exceso de politización basado en afinidades ideológicas, como el caso de Unasur, mencionando como ejemplo de lo anterior el manejo que hizo este organismo de la crisis política que vivió Bolivia en 2008 3 . Por su parte, Juan Manuel Santos y Ollanta Humala llegarían a las presidencias de Colombia y Perú, respectivamente, con un discurso de acercamiento a la Unasur mucho más significativo que el de sus predecesores. Perú ocupó la presidencia del Consejo de Defensa Suramericano (CDS) en 2011 4 ; y en 2012, tras la suspensión de Paraguay, se candidateó para asumir la Presidencia Pro Témpore del bloque. Colombia, motivada por imprimir su visión de seguridad y defensa en la región, propuso la creación del Consejo de Seguridad Ciudadana y acciones contra la Delincuencia Trasnacional Organizada y en 2013 asumió la presidencia del CDS. El protagonismo de estos países en el plano de la seguridad regional marcaría un contrapunto con el primer período. Uno de los fundamentos principales para la constitución del Consejo de Defensa fue la reactivación, en 2008, de la IV Flota de los Estados Unidos. El hecho de que en los siguientes años Colombia y Perú hayan asumido un papel relevante en el CDS -mientras se instalaban bases norteamericanas en sus territorios 5 - establece, cuanto menos, una incertidumbre sobre el alcance de los objetivos planteados al momento de su creación. Más que una proximidad al modelo concéntrico, estos acercamientos buscaron imprimir su propia visión al proceso de integración. En este sentido, el crecimiento económico que acumulaban Chile, Colombia y Perú tras la firma de Tratados de Libre Comercio servía para legitimar el modelo de preferencia por el mercado internacional y las “alianzas ad hoc”. De esta forma, comenzaba a recobrar fuerza la alternativa de una integración basada en lo económico-comercial y las cadenas de valor. Asimismo, los gestos entre Piñera y Humala disminuyeron la tensión entre Chile y Perú por el diferendo marítimo por el que este último país recurrió a la Corte Internacional de Justicia en 2008, lo que favoreció aún más la reconfiguración de la opción poligámica 6 . El resultado de esta reconfiguración se terminaría materializando con la creación de la Alianza 3 BorisYopo: “La política exterior del nuevo gobierno: entre el discurso y un necesario pragmatismo”. En Jaime Ensignia, Cristián Fuentes y María de los Ángeles Fernández, Política exterior en el Chile postconcertación: ¿quo vadis? Santiago de Chile: Friedrich-Ebert-Stiftung y Fundación Chile 21, Santiago de Chile, 2012. 4 La presidencia de dicho Consejo en realidad le correspondía a Guyana, en calidad de Presidente Pro Témpore del organismo, pero al manifestarse incapaz de contar con los recursos necesarios para afrontar esa tarea, el CDS pasó a manos del gobierno peruano. 5 En 2009 los gobiernos de Colombia y Estados Unidos firmaron un Acuerdo habilitando a que Fuerzas Armadas norteamericanas operen en siete bases colombianas (Ellas son: Apiay, Malambo, Palanquero, Tolemaida, Larandia, Bahía Málaga, Cartagena y Tres Esquinas). Respecto de Perú, si bien no hay información pública al respecto, se presume que Estados Unidos tiene bases semipermanentes en ese país, además de que la IV Flota utiliza los puertos peruanos para aprovisionamiento. En cuanto a Chile, en abril de 2012 se inauguraron en la base chilena Fuerte Aguayo instalaciones para ejecutar operaciones de mantenimiento de la paz o de estabilidad civil, construidas y financiadas por el Comando Sur de los Estados Unidos. Al respecto, véase (Telma Luzzani: Territorios vigilados, Debate, Buenos Aires, 2012). 6 “Humala y Piñera coinciden fallo diferendo Perú y Chile llevará a convivencia sana y provechosa”, Reuters, 25/9/2013, http://lta.reuters.com/article/domesticNews/idLTASIE98O07720130925 8 del Pacífico, el 28 de abril de 2011, que tuvo como premisa construir un área de integración para avanzar progresivamente hacia la libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas 7 . Nos encontramos ahora frente a una coyuntura particular. El retorno de Bachelet a la jefatura de Estado chilena ha venido de la mano de una relativización de la centralidad de la AP en la estrategia de inserción internacional de su gobierno y de una reponderación positiva de la Unasur en ella. "Chile valora la Alianza del Pacífico como esquema de integración económica y plataforma comercial de proyección colectiva a la región de Asia Pacífico; pero no compartirá pretensión alguna de concebir dicha Alianza como un bloque ideológico excluyente o antagónico con otros proyectos de integración" manifestaría su canciller Heraldo Muñoz, al tiempo que propondría la necesidad de discutir "la posibilidad de materializar una convergencia de la Alianza del Pacífico con el Mercosur, sin perjuicio de adoptar el concepto de la Unión Europea de las “velocidades diferenciadas” que permitiría a los países que estén en condiciones, y así lo deseen, avanzar más rápido que los demás en el proceso integrador" 8 . Así, mientras que en Chile aparecen muestras de una intención por articular las representaciones poligámicas con las concéntricas, en Brasil -uno de los motores originales de Unasur- se multiplican los indicadores de lo que parecería representar un tránsito hacia una perspectiva de inserción internacional cada vez más poligámica. Mínimos comunes denominadores. Ya hemos destacado que Unasur fue constituida sobre una lógica de mínimos comunes denominadores que permitió la convivencia entre países que presentaban modelos de inserción disímiles. No obstante ello, la baja institucionalidad en la que desembocó aquel proceso y las reconfiguraciones de los alineamientos dentro del bloque comenzaron a poner en jaque la capacidad de la Unasur para implementar lo acordado en el plano político-normativo. En ese sentido, mientras que los primeros años de la organización representaron la plataforma ideal para acordar iniciativas en múltiples direcciones y temáticas, entre 2011 y 2014 se comenzó a lidiar con la difícil tarea de materializarlas en acciones concretas. Durante los últimos años, los mínimos comunes denominadores parecen haberse enfrentado a ciertos límites cuando se ha requerido de la voluntad política de los Estados –sobre todo de los más grandes- para imponer la generación de bienes comunes regionales por sobre determinados intereses sectoriales y avanzar en proyectos a largo plazo. Ha resultado dificultoso, por ejemplo, profundizar la implementación de una identidad común en materia de defensa cuando aún persisten las distintas concepciones sobre qué es “defensa” y qué es “seguridad” entre los países. Fue complicado avanzar en la complementación en políticas macroeconómicas existiendo una asimetría en los niveles de industrialización entre Brasil y Argentina con el resto de los países, así como en el grado de desarrollo de las economías y de apertura con los mercados extrarregionales. Se ha tornado complejo avanzar en grandes proyectos de infraestructura sin la decisión manifiesta de realizar altos niveles de inversión y elevados niveles de solidaridad, ambas condiciones necesarias para integrar a países que, 7 Alianza del Pacífico: Declaración Presidencial. República del Perú, 2011. 8 Heraldo Muñoz: "Convergencia en la diversidad: la nueva política latinoamericana de Chile", El País, 13 de marzo de 2014. 9 de por sí, presentan un déficit de integración interna. Los datos de la Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (FIESP) de 2013 respecto del Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN) arrojan que de los 88 proyectos individuales por aquel tiempo en marcha, un 22,7 por ciento estaba en la fase de perfil, un 47,7% en la fase de pre-ejecución y un 26,1% en la fase de ejecución 9 . Por otro lado, desde el punto de vista técnico-burocrático, la brecha en materia de conocimiento acumulado y recursos humanos estatales ha empujado a los Estados más pequeños a priorizar la cooperación en algunas áreas por sobre otras. En ese contexto, muchas de las expectativas germinadas en el período inicial –ya sea mediante declaraciones, resoluciones o planes de acción- aún no han podido ser implementadas. A pesar de la presencia de importantes gestos coincidentes -tales como el general cuestionamiento a determinadas lógicas de acción del sistema financiero internacional en la época en la que Argentina negociaba frente a los holdouts- ni el Banco Sur -que parecería estar dando muestras incipientes de querer salir de su largo letargo-, ni el Gasoducto Suramericano, ni la Universidad del Sur, por nombrar algunos ejemplos, existen hoy en día. Tampoco se logró generar un sistema de pesos y contrapesos regional, dado que ni el Parlamento Suramericano ni Corte Internacional Penal de Unasur –recientemente reimpulsada por Ecuador- pudieron ser edificadas. Como consecuencia de este proceso, los desiguales avances en los Consejos dieron lugar a (1) una jerarquización de hecho en las temáticas de la integración, debilitando la multidimensionalidad, y a (2) una profundización de la visión cortoplacista por sobre los proyectos a largo plazo. Hiperpresidencialismo.Lo que fue un factor de aceleración al principio fue convirtiéndose en un escollo con el paso del tiempo. El hecho de priorizar a los presidentes y sus gabinetes como ejes del proceso integración expuso una serie de límites. Mientras algunos líderes que expresaban el modelo concéntrico se fueron retirando de la escena y los gobiernos de estos países iban encontrando cada vez más dificultades para generar consensos, la opción poligámica avanzaba en la articulación de ciertos parámetros para una estrategia de inserción común. Esto iría fijando cada vez mayor número de límites a la generación de decisiones, en un esquema que había sido edificado sobre la voluntad y la supuesta idea común acerca de hacia dónde debía ir la integración. La proactividad y el dinamismo que generaban el entrecruzamiento de los liderazgos perdieron lugar, dando paso a un esquema de parálisis creciente, producto de que todos los actores cuentan con poder de veto 10 . Los ejes de disenso fueron, así, adquiriendo visibilidad progresiva. La destitución de Fernando Lugo representó un ejemplo de esta ausencia de consensos. Si bien los once restantes países miembros del bloque acordaron suspender a Paraguay de la Unasur –país que ejercía la Presidencia Pro Témpore-, no pudieron ponerse de acuerdo acerca de qué tipos de sanciones implementar. Mientras presidentes como Rafael Correa se pronunciaron en favor de establecer sanciones económicas al Estado paraguayo, otros, como José Mujica, se mostraron en contra de fijar medidas de ese tipo. Tampoco se puedo consensuar una reacción común frente al bloqueo aéreo a Evo Morales por parte de Francia, Portugal, España e Italia en julio de 2013. La “Declaración de Cochabamba” -que surgió de dicha 9 FIESP:“Documento de posición. Programa de integración externa”. Disponible en http://www.fiesp.com.br/arquivo-download/?id=103897 10 George Tsebelis: Veto Players. How Political Institutions Work, University Press, Princeton, 2002. 10 iniciativa- solo fue firmada por los Jefes de Estado de Argentina, Bolivia, Ecuador, Venezuela, Uruguay y Surinam. Por otro lado, el hecho de que aún no se haya podido nombrar al sucesor de Alí Rodríguez al frente de la Secretaría General es otro indicador de la dificultad para generar consensos al interior del organismo. Sumado a lo anterior, la crisis política en Venezuela,desatada en febrero de 2014, producto de un enfrentamiento entre el gobierno y la oposición no obtuvo el consenso necesario entre los mandatarios de la región para activar el mecanismo de diplomacia presidencial. En este marco, la fricción entre los bloques concéntrico y poligámico se hizo evidente cuando los presidentes del primer grupo apoyaron abiertamente al gobierno de Maduro, mientras que Piñera y Santos guardaron silencio e incluso fueron señalados como los responsables de evitar que se realice una cumbre extraordinaria de presidentes para tratar el tema 11 . Como consecuencia de este escenario, la posibilidad de un accionar conjunto tuvo que trasladarse a los Cancilleres, quienes pasaron a conformar una instancia de negociación entre el gobierno y la oposición. La decisión de establecer este mecanismo contribuyó a superar la falta de consenso a nivel presidencial y mantener a la Unasur como organismo de resolución de conflictos. Sin embargo, el hecho que la comisión mediadora estuviera integrada por los Ministros de Brasil, Ecuador y Colombia –exponentes de uno y otro modelo- constituyó otro indicador del aumento de la tensión intrarregional y la creciente necesidad de buscar equilibrios entre posturas divergentes. En síntesis, el accionar frente al incidente con el presidente boliviano y la crisis venezolana pusieron de manifiesto el declive del mecanismo de “cumbres” para afrontar situaciones de crisis en la región. Mientras que en la primera etapa proliferaron las reuniones de presidentes, los últimos años estuvieron marcados por unaumento de los disensos y las ausencias, hasta llegar al caso venezolano en el que ni siquiera se pudo concretar una reunión extraordinaria de Jefes de Estado, teniendo que delegar el accionar a los Cancilleres. Sebastián Piñera reflejó una sensación de disgusto que comenzaba sobrevolar en algunos países de la región por cantidad de reuniones de la Unasur –que se sumaban a las de otros tantos organismos internacionales- cuando, a fines de 2011, declaró: “asistimos a una sucesión de cumbres, tantas que parece una cordillera (…), Cumbre de Unasur, Cumbre de Mercosur, Cumbre Iberoamericana, Cumbre de la OEA. Tenemos muchas instituciones, pero falta la verdadera voluntad de integración de nuestro continente”. 12 Asimismo, la ausencia de liderazgos pondría de manifiesto los límites de un esquema diseñado desde sus inicios para avanzar sobre iniciativas basadas en fuertes decisiones políticas y un alto protagonismo de los poderes ejecutivos. En un escenario en el que el accionar presidencial empieza a mostrar signos de agotamiento, la dirección de las iniciativas en cursoes asumida por las instancias políticas inferiores y las estructuras burocráticas, aumentando el riesgo de rutinizar y/o paralizar el ritmo de la integración. 11 “Evo Morales apoya a Venezuela ante declaraciones de mandatarios de Chile y Colombia”, Diario Uchile, 23/02/2014 12 “Piñera: ‘América Latina tiene tantas cumbres que parece una cordillera’”, Infobae, 27/10/2011. 11 Comunidad. El imaginario comunitario que intentó construirse durante los orígenes de la Unasur fue perdiendo protagonismo en los discursos de los promotores de la concentricidad; fue disipándose en las dificultades encontradas para traducir en acciones concretas aquellos mínimos comunes denominadores consensuados a nivel formal; fue escabulléndose en las sucesivas rispideces generadas entre los poderes ejecutivos; y fue retrocediendo ante el déficit de los gobiernos para planificar el desarrollo de bienes regionales a largo plazo. Como causa y efecto de estas dinámicas, la noción de una comunidad edificada sobre la bases de políticas multidimensionales a largo plazo cedió ante una perspectiva poligámica que fue cobrando cada vez mayor visibilidad y potencia. Esta última (re)situó en lo más alto de la agenda sudamericana al cortoplacismo de las “alianzas ad-hoc”, arraigado en un paradigma de eficiencia comercial y reintrodujo la idea de una inserción internacional en donde el “otro” es percibido como un “socio” con el que intervienen únicamente intereses inmediatos. Pero el retorno de la popularidad de los discursos societarios propio de las perspectivas poligámicas no ha sido responsabilidad exclusiva de Chile, Colombia y Perú con la creación de la Alianza del Pacífico. La reestructuración de fuerzas al interior de la Unasur también puede explicarse por la incorporación de esos discursos en los países identificados como concéntricos. El caso del sector industrial brasileño es, tal vez, el que representa mayor relevancia, dado que se han multiplicado los actores de aquel sector que demandan la eliminación de la decisión 32/00 del Mercosur en donde se establece el compromiso de sus miembros de “negociar en forma conjunta acuerdos de naturaleza comercial con terceros países o agrupaciones de países extrazona en los cuales se otorguen preferencias arancelarias” 13 . En ese sentido, hacia mediados de junio de 2013, desde la poderosa FIESP se advertía, en relación al Mercosur: “necesitamos librarnos de esa camisa de fuerza, pues no vamos a concluir ningún acuerdo teniendo a Argentina y Venezuela como socios” 14 . Asimismo, la Confederación Nacional de la Industria (CNI) señalaba que Brasil “corre el riesgo de perder más espacio en sus mercados exportadores si no entra de lleno en el juego mundial de buscar nuevas sociedades en el comercio internacional” 15 . Este protagonismo de las alianzas ad hoc en detrimento de las negociaciones en bloque tuvo su máxima expresión con las negociaciones del Acuerdo de Libre Comercio entre el Mercosur y la Unión Europea (UE), recientemente relanzadas. En el caso de Brasil, el sector agroexportador y los industriales presionaron para concretar el acuerdo con la UE, aun si ello implicaba hacerlo sin Argentina 16 . Por su parte, Uruguay y Paraguay, aunque con estilos diferentes, también expresaron su proximidad con el discurso poligámico al 13 Consejo del Mercado Común: Decisión 032/2000. Relanzamiento del Mercosur. Relacionamiento externo, 29 de Junio de 2000, http://www.mercosur.int/innovaportal/v/3189/1/secretaria/decisiones_2000 14 “Industrias de Brasil piden más TLC ante Alianza del Pacífico”, El País, http://www.elpais.com.uy/mundo/industrias-brasil-piden-mas-tlc-alianza-pacifica.html 15 “Industriales de Brasil advierten que Mercosur se aísla del comercio mundial”, El Universal, 4/6/2013. http://www.eluniversal.com/economia/130604/industriales-de-brasil-advierten-que-mercosur-se-aisla-del- comercio-mu 16 A las mencionadas expresiones de la FIESP y la CNI respecto de rever las negociaciones en bloque en el Mercosur, Katia Abreu, presidenta de la Confederación de Agricultura y senadora del opositor PMDB declaró que “si Argentina no mejora su oferta habrá que negociar sin ella”. 12 cuestionar la premisa de actuar coordinadamente. José Mujica declaraba en mayo pasado que "no nos vamos a pelear con los vecinos, pero siempre vamos a tener una pata afuera del bloque” 17 .Con un tono aún más fuerte, el canciller paraguayo, Eladio Loizaga, manifestaba que “es necesario renegociar las reglas del Mercosur” y señaló que “está de acuerdo en modificar la resolución que establece que las negociaciones deben hacerse como bloque. Queremos tener la posibilidad de integrarnos como participantes de otros bloques sin estar atados exclusivamente al Mercosur" 18 . También en sintonía con la revalorización de los discursos societarios, Ecuador tomó la resolución de ingresar al Mercosur una vez concluida la negociación del Acuerdo bilateral de libre comerciocon la Unión Europea. Al respecto, el presidente Rafael Correa expresó que se debe concretar esta negociación una vez haya finalizado el acuerdo que el país negocia con la UE, pues dentro del Mercosur se debe negociar en conjunto y eso es mucho más complicado 19 . Si bien los términos en que se cerrará el Acuerdo son aun inciertos, el proceso de Acuerdo con la UE es un reflejo de que la opción concéntricahaperdido fuerza en el espectro suramericano. Negociar en múltiples velocidades o negociar en bloque; liberalización total o preservar sectores sensibles aparecen como expresiones de un reavivamiento de la tensión entre dos modelos de vinculación con el mundo. Por otro lado, en el apartado de liderazgos regionales fue mencionado que Brasil parecería está transitando el paso hacia una estrategia de inserción cada vez más cercana a la poligamia. En este sentido, el reciente desempeño del gigante suramericano en el mecanismo de los Brics puede observarse como una priorización de las alianzas ad hoc y un resquebrajamiento del espíritu comunitario. El hecho de que se haya avanzado en el Nuevo Banco de Desarrollo (NBD) en el marco de los Brics antes que el Banco del Sur acrecienta las dudas respecto del interés de Brasil en impulsar instituciones financierasen la Unasur; sobre todo considerando que una iniciativa de tal magnitud es casi inviable sin el apoyo del país con mayores reservas monetarias de la región 20 . En el mismo sentido, la negativa brasileña respecto de ampliar la membresía del Brics a la Argentina 21 , al mismo tiempo que promovía una cumbre Brics-Unasur, otorga mayores argumentos a la idea de que, para Brasil, la Unasur es más un instrumento de exposición de su influencia regional que un proceso de integración basado en una identidad regional. 17 "Siempre vamos a tener una pata afuera del Mercosur", espectador.com, 28/07/2014. http://www.espectador.com/internacionales/291075/siempre-vamos-a-tener-una-pata-afuera-del-mercosur 18 "Paraguay no puede estar atado exclusivamente al Mercosur", Infobae, 17/02/2014. http://www.infobae.com/2014/02/17/1544357-paraguay-no-puede-estar-atado-exclusivamente-al-mercosur 19 “Ecuador entrará a Mercosur una vez que concrete con la UE”, Presidencia de la República del Ecuador, 04/05/2013. http://www.presidencia.gob.ec/ecuador-entrara-a-mercosur-una-vez-que-concrete-con-la-ue/ 20 Las reservas del Banco Central de Brasil a enero de 2014 superan los 370 mil millones de dólares, mientras que las de Uruguay son poco más de 16 mil millones y las de Paraguay cerca de 6 mil millones. 21 Al respecto, Dilma Rousseff expresóque “nunca se planteó la posibilidad de un ingreso argentino. Eso requeriría mucho trabajo previo y en caso de plantearse, será en un futuro y con el consenso de los cinco integrantes actuales”. En “Los BRICS relegan a la Argentina y la región en la agenda de Brasil”, Clarín, 16/07/14. 13 A modo de conclusión: algunas ideas para debatir De lo hasta aquí expuesto se despenden algunas conclusiones preliminares que pretenden ampliar el debate en torno al actual contexto por el que se encuentra transitando la UNASUR. Entre las principales se destacan: - Que el desarrollo de Unasur puede ser explicado a partir de la existencia de dos modelos de inserción internacional vigentes en la región: uno denominado concéntrico y otro poligámico. - Que al interior de Unasur los modelos concéntrico y poligámico siempre han estado en fricción. - Que entre 2008 y 2011 los países exponentes del modelo concéntrico demostraban mayor grado de cohesión respecto del grupo de países poligámicos. - Que la relación de fuerzas repercutió en las negociaciones que definieron el perfil de la Unasur, más cercano al modelo concéntrico pero que no implicó el abandono de las aspiraciones de los presentantes poligámicos, y que se caracterizó por una priorización de los principios de flexibilidad y multidimensionalidad. - Que el período de preeminencia concéntrica coincidió con un ciclo de impulso del nuevo organismo regional que, como pudo apreciarse a lo largo del trabajo, puede explicarse a través de cuatro categorías fundamentales: liderazgos regionales, mínimos comunes denominadores, hiperpresidencialismo y comunidad. - Que a partir de 2011 se abre un período en el que se puede observar un debilitamiento en las variables que posibilitaron la preeminencia del modelo concéntrico y el impulso de la Unasur. - Que también en este período los países poligámicos logran articular una propuesta en paralelo a la Unasur -la Alianza del Pacífico- mientras que los países del modelo concéntrico experimentan rispideces internas que desgastan su cohesión. - Que esto se traduce en lo que parece ser una equiparación en la relación de fuerzas, un aumento de la tensión intrarregional y una desaceleración del bloque. - Que el hecho de que los países poligámicos hayan avanzado hacia una mayor cohesión no necesariamente implica la ausencia de fricciones entre ellos ni el abandono de sus pretensiones al interior de Unasur. - Que la progresiva fragmentación de los países concéntricos impacta directamente en la falta de alternativas concretas para reimpulsar la profundización del organismo. - Que parte de esta fragmentación se explica por un acercamiento a posiciones poligámicas de países como Brasil, Ecuador o Uruguay. 14 - Que la desaceleración de la Unasur y la pugna de modelos no hacen más que poner de manifiesto una diversidad propia sobre la cual deben operar los proyectos de integración. No obstante, la superación del cortoplacismo y de las alianzas circunstanciales requiere que el modelo concéntrico prime por sobre el poligámico. - Que esta primacía es inviable si no se generan incentivos para la cooperación Sur- Sur que contrarresten los supuestos beneficios de vincularse individualmente con las potencias extrarregionales y los mercados globales. - Que los constantes avances de los países más “pequeños” respecto de firmar tratados de libre comercio con Estados Unidos, China o la Unión Europea, así como las insinuaciones a privilegiar las negociaciones individuales por sobre las negociaciones en bloque, como en el caso del Mercosur-UE, son indicadores de esta falta de incentivos. - Que el acercamiento de Brasil hacia posiciones poligámicas profundiza las limitaciones para avanzar en iniciativas de integración profunda, tales como el Banco del Sur o la construcción de un avión de entrenamiento militar netamente sudamericano. - Que si Brasil y Argentina no logran articular un proyecto sostenido en el tiempo que traduzca el discurso Unasur en acciones concretas -en materia de reducción de lasdesigualdades, generación de empleo, políticas migratorias comunes, industrialización,infraestructura en salud, tecnología, educación, transporte yprotección de los recursos naturales-, cualquier intentoquedará navegando en la superficie. “Las relaciones externas extra-continentales del MERCOSUR con actores del Sur, en el período 2000-2012: ¿Hacia una estrategia de Cooperación Sur-Sur?” Autoras: Maira Edith Cortez Carrizo –
[email protected] Ana Rosa Herrero –
[email protected] Institución: Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales Universidad Nacional de Rosario Área temática sugerida: Política Internacional Resumen El actual orden internacional en transición presenta oportunidades para los procesos de integración regionales inscriptos en el Sur y sus respectivos Estados miembros. Oportunidades para dinamizar la Cooperación Sur-Sur con los fines de diversificar sus relaciones internacionales, alcanzar mayores niveles de desarrollo y autonomía decisoria con respecto al Norte. En este trabajo de investigación serán analizados las negociaciones y acuerdos que el MERCOSUR ha llevado adelante con actores extra-continentales del Sur, con el objetivo de indagar si el bloque regional desplegó una estrategia de Cooperación Sur-Sur en el período 2000-2012. Palabras claves: Cooperación Sur-Sur – actores extra-continentales del Sur – MERCOSUR. Trabajo preparado para su presentación en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014. 2 “Las relaciones externas extra-continentales del MERCOSUR con actores del Sur, en el período 2000-2012: ¿Hacia una estrategia de Cooperación Sur-Sur?” ∗ 1. Introducción El MERCOSUR fue creado en 1991con la firma del Tratado de Asunción, en un contexto de regionalismo abierto, durante una década marcada por gobiernos neoliberales que apostaban por procesos de integración regionales en busca de mercados más amplios para sus economías nacionales. Al mismo tiempo, se esperaba algún rédito en términos de inserción internacional, entendiendo que tal inserción pasaba por privilegiar las relaciones con los países desarrollados. En una apuesta por la relación Norte- Sur, el MERCOSUR fue pensado por los gobiernos de turno como un instrumento para facilitar y posicionar mejor a los países miembros del bloque. Desde principios del nuevo milenio, y en coincidencia con la aparición de gobiernos de nuevo signo en la región, el MERCOSUR se encuentra ante el desafío de emprender una nueva estrategia que privilegie las relaciones Sur-Sur a través de la cooperación. El actual contexto global se caracteriza por la emergencia de economías con tasas de crecimiento sorprendentes como las de países como China, India, y el socio mayor del MERCOSUR, Brasil, y la desaceleración que la crisis económica internacional supuso a las economías de los países desarrollados. En este sentido, se puede hablar de un orden internacional en transición que representa una oportunidad para los procesos de integración regionales inscriptos en el Sur, y sus respectivos Estados miembros. Oportunidad para dinamizar la cooperación Sur-Sur con los fines de diversificar sus relaciones internacionales (en sus distintos aspectos políticos, económicos, sociales, etc.). También para desarrollar sectores estratégicos de las economías nacionales que en las relaciones Norte-Sur se ven rezagados, con sus respectivos impactos a nivel nacional y regional. En definitiva, alcanzar mayores niveles de autonomía decisoria y lograr una reducción de la dependencia respecto a los países del Norte. Múltiples acuerdos impulsados desde el bloque regional se pueden citar como ejemplo de esta reorientación de las relaciones externas del MERCOSUR, ya hayan sido negociados en términos de bloque-país, o bloque-bloque. Por ejemplo, los firmados con Egipto, Marruecos, India, Jordania, SACU, si bien es necesario aclarar que cada acuerdo se encuentra en una etapa de negociación distinta. El objetivo de este trabajo es indagar si el MERCOSUR despliega una estrategia de cooperación Sur-Sur en sus relaciones externas extra continentales. Es decir, investigar si efectivamente se puede hablar de una incipiente reorientación de las relaciones externas del MERCOSUR hacia una apuesta por la cooperación Sur-Sur, a la luz de los acuerdos extra continentales firmados en el período 2000-2012. Con este fin, se relevarán los acuerdos celebrados entre MERCOSUR y países o procesos de integración extra continentales del Sur, para vislumbrar si los mismos se inscriben dentro de lo que se entiende conceptualmente por Cooperación Sur-Sur. De esta manera, el primer apartado “Precisiones conceptuales”, expone brevemente los principales conceptos teóricos que se utilizan en este trabajo, principalmente la evolución histórica y conceptualización teórica del término “Cooperación Sur-Sur”, concepto clave en este trabajo. En el segundo apartado, se analizan las negociaciones y acuerdos que el MERCOSUR llevó adelante con otros bloques regionales o países extra-continentales durante ∗ Este trabajo recoge las ideas expuestas en “Las relaciones extra continentales del MERCOSUR con actores del sur, en el período 2000-2012: ¿Hacia una estrategia de inserción internacional de Cooperación Sur-Sur?, monografía presentada en el Seminario Integración y Cooperación Latinoamérica en 2012. Autoras: Maira Edith Cortez Carrizo, Anela Ceccotti y Ana Rosa Herrero. Profesora Tutora: Mg. María del Huerto Romero. 3 el período 2000-2012. Esto se realiza a partir de tres indicadores que se señalarán en su momento. Por último, la Conclusión busca responder a la pregunta inicial de este trabajo. 2. Precisiones conceptuales En cada proceso de integración regional existe una doble tarea en términos de integración: una, hacia adentro; otra hacia afuera. La primera, hace referencia a un proceso de profundización de la integración entre los países miembros, en el caso de estudio, dentro del mismo MERCOSUR. Se considera que en la actualidad el MERCOSUR se encuentra en un proceso de profundización de la “integración hacia el interior” 1 . Por su parte, la integración hacia afuera, implica la profundización de los vínculos y relaciones con otros países o bloques regionales, con los objetivos tanto de consolidar la integración hacia adentro, como también diversificar las relaciones externas del bloque. En otras palabras, se busca lograr reconocimiento como actor de peso en el orden internacional 2 , en un contexto global de creciente interdependencia. Es en este apartado, donde se inscriben las relaciones externas, y la correspondiente agenda externa del MERCOSUR. El bloque regional de integración se relaciona con países y diferentes procesos regionales, pertenecientes tanto al continente americano como a otras regiones del globo. En este trabajo se parte de la premisa que al actuar en el escenario internacional como bloque MERCOSUR, y no como países individuales, opera con una identidad y objetivos propios. Sin embargo, esto no implica desconocer la mutua influencia entre la agenda interna y la agenda externa del bloque, como tampoco implica negar las diferencias entre los países miembros que obstaculizan la definición de las mismas. Es preciso definir lo que se entiende por actores extra-continentales del Sur. Como se señaló previamente, el objetivo de este trabajo es analizar las relaciones externas del MERCOSUR con países o procesos de integración regionales que se encuentren fuera del continente americano. Por lo cual, se dejarán de lado las relaciones que se entablan entre MERCOSUR y otros procesos como la CAN (Comunidad Andina), CARICOM (Comunidad del Caribe), entre otros; y con países del continente como Cuba, México, etc. La expresión Sur no necesariamente hace referencia a actores internacionales del Sur en términos geográficos. Actualmente, la denominación Sur es un concepto difuso y heterogéneo, pues dentro del mismo se engloban tanto Países Menos Desarrollados (PMD) como PEDs (incluidas las economías emergentes). Esto demuestra que, dentro del ámbito académico el término Sur, ha sido y es usado en múltiples contextos y circunstancias 3 . En ese sentido, es difícil considerar que países tan divergentes como China y Haití puedan llegar a tener numerosas características (sociales, económicas, políticas, etc.) en común y ser, al mismo tiempo, considerados ambos como parte del Sur. Sin embargo, esta heterogeneidad no impide establecer una definición funcional del concepto en cuestión. En este trabajo de investigación se entiende que los actores del Sur engloban a los PMD y PEDs, incluidas las llamadas economías emergentes. Lo característico del Sur es que comparten una auto- percepción de posición desventajosa en términos de desarrollo y poder en el orden internacional, y un interés común de alcanzar mayores niveles de desarrollo y poder de negociación a nivel internacional, principalmente frente a los países desarrollados (o Norte). 1 ESPEJO, Silvana/ FRANCESCON, Erika, “La ciudadanía regional en Sudamérica: breve análisis de la participación en el Mercosur”. En: Revista Densidades Nro.6, Buenos Aires, mayo de 2011, págs. 149-168. 2 ATANASOF, Alfredo, “El desafío de democratizar el proceso de integración: El Parlamento del MERCOSUR”. En: Revista Aportes Nro.22, Buenos Aires, 2009, pág. 29. 3 LECHINI, Gladys, “La cooperación Sur-Sur en las agendas externas de Argentina y Brasil”. En: Revista Estudios Digital n° especial, Buenos Aires, 2010. Disponible en: http://www.revistaestudios.unc.edu.ar/articulos03/articulos/2- lechini.php [Fecha de consulta: 20 de mayo 2012] 4 La CSS es el concepto principal del presente trabajo, cuya definición merece un desarrollo específico, que será tratado en el siguiente apartado. 2.1. La Cooperación Sur-Sur 2.1.1Evolución histórica A partir de la finalización de la Segunda Guerra Mundial se comenzó a producir un cambio en las relaciones entre los Estados debido al inicio de la Guerra Fría y la lógica del conflicto Este-Oeste. Este nuevo orden bipolar afectó a todos los países del mundo y fue escenario de la aparición de nuevos Estados en el sistema internacional -a raíz del proceso de descolonización-, con la consiguiente profundización de la brecha Norte-Sur. Fue durante esta etapa que se iniciaron los primeros acercamientos entre los países del Sur, reconociéndose como tales. En el contexto de la Guerra Fría, la relación entre estos países se vinculaba con la necesidad de encontrar nuevos aliados “(…) para ampliar sus propias perspectivas de desarrollo y, a partir de allí, formar un espacio que otorgase un mayor poder de negociación en los foros multilaterales” 4 . Así, esta cuestión se tradujo en la celebración de la Conferencia de Bandung de 1955, donde si bien se reconocía la necesidad vital de una cooperación económica con los países occidentales, también se remarcaba la necesidad de participación de los países receptores en la construcción de una política de cooperación. De hecho, esta posición también fue reiterada por los países del Tercer Mundo en algunos órganos de Naciones Unidas, especialmente la UNCTAD, que le otorgaron voz a los demandantes y receptores de la ayuda al desarrollo 5 . Precisamente, fue en la Primer Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), celebrada en Ginebra en 1964, donde los países del Tercer Mundo o PED, impulsaron la búsqueda de una postura común del Sur para hacer frente a la posición económica de los países desarrollados, nucleados en la OCDE. En este sentido, esta primera conferencia junto a la creación del Grupo de los 77 (G-77) se pueden considerar como un germen de lo que posteriormente se conoció como Cooperación Sur-Sur. Con posterioridad, la década del ’70 se caracterizó por el reclamo por parte de los PED de un Nuevo Orden Económico Internacional, lo cual quedó expresado en la VI Asamblea Especial de Naciones Unidas en 1974. En este marco, los PED denunciaban abiertamente la existencia de una división mundial Norte-Sur, diferente a la Este-Oeste que remarcaban los PD. Así, los PED buscaban establecer un orden económico más justo, cuyo fin último era alcanzar niveles de desarrollo más elevados y una mayor autonomía político-económica con respecto a los países del Norte. En general, dentro de las recomendaciones adoptadas en la conferencia se encontraban algunas como aumentar la ayuda oficial de los países industrializados, incrementar la transferencia de tecnología al Tercer Mundo, etc. En este marco, y como dependencia especial del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en 1974 nació la Unidad Especial de Cooperación Sur-Sur (SUSSC, por sus siglas en inglés), cuyo principal objetivo es la defensa y la promoción de la CSS 6 . De esta manera, la década del ’70 fue sumamente importante porque demostró que los países del Sur podían cooperar conjuntamente para acordar acciones comunes que les permitieran, si no resolver, al menos atenuar las injusticias del orden económico de ese momento. 4 COLACRAI, Miryam, “Escenarios y desafíos de la Cooperación Sur-Sur a 30 años de la declaración de Buenos Aires. lo viejo y lo nuevo para conceptualizar la Cooperación Sur-Sur. aportes conceptuales y recomendaciones para la política argentina”. En: Documento de Trabajo N° 1, Centro de Investigación en Cooperación Internacional y Desarrollo (CICI+D), Universidad Nacional de San Martín, Buenos Aires, 2009, pág. 86. 5 Ibídem, pág. 85. 6 Para más información ver: Sitio web oficial de Unidad Especial de Naciones Unidas para la Cooperación Sur-Sur http://ssc.undp.org/content/ssc.html [Fecha de consulta: 2 mayo 2012] 5 A fines de los ’70 se produjo un hito importante en el ámbito de la CSS, al celebrarse la Conferencia Mundial sobre Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo, en la ciudad de Buenos Aires en 1978, donde se definieron los pasos y objetivos para lograr la cooperación técnica entre PED. La particularidad de la conferencia fue que se incorporó el concepto de cooperación entre países en desarrollo en el ámbito multilateral de Naciones Unidas 7 . La declaración de Buenos Aires afirmaba: “La cooperación técnica entre los países en desarrollo ha surgido como una nueva dimensión de la cooperación internacional para el desarrollo, que expresa la determinación del mundo en desarrollo de alcanzar la capacidad nacional y colectiva de valerse de sus propios medios, y la necesidad de crear el nuevo orden económico internacional” 8 . En la década del ochenta, se creó el Comité de Alto Nivel sobre CSS que se encargaría de monitorear los avances del Plan de Acción de Buenos Aires. Sin embargo, no se alcanzaron los objetivos propuestos, en gran parte debido a la crisis de la deuda que golpeó a los países del Sur y la ausencia de una solución negociada conjunta a la crisis 9 . Desde fines de los ochenta y durante la década del noventa, el neoliberalismo conoció su mayor auge, entendiendo que el mercado solucionaba todos los problemas. Los procesos de integración eran pensados únicamente como instrumentos para profundizar las relaciones Norte-Sur, antes que las Sur-Sur. La Declaración del Milenio del año 2000 y la Conferencia de Monterrey sobre Financiación al Desarrollo de 2002 representaron el compromiso de las fuentes tradicionales de cooperación con el aumento de los flujos de AOD mundial, principalmente a los países con menores niveles de desarrollo relativo. En este contexto se profundizaron las dificultades de los países con rentas medias de seguir recibiendo la AOD mundial, lo que actuó de nuevo a favor de una potenciación del intercambio de capacidades entre PEDs. Se destacó la Conferencia de Alto Nivel sobre Cooperación Sur- Sur (también conocida como Segunda Cumbre del Sur) celebrada en Qatar en el año 2005, cuyo objetivo principal fue explorar al máximo las posibilidades que la CSS ofrece en el ámbito de la cooperación internacional. En dicha Cumbre se aprobó el denominado Plan de Acción de Doha, cuya adopción debería permitir, tal y como señala explícitamente, un impulso definitivo a la Cooperación Sur-Sur en todas las regiones del mundo y en todas sus modalidades 10 . En la actualidad, el debate abierto en torno a la CSS no deja de coincidir con un auge significativo de esta nueva forma de cooperar. El Informe del Comité de Alto Nivel presentado durante la última Asamblea General de Naciones Unidas (Nueva York, 2007) confirma que la CSS, en todas sus modalidades, se encuentra en estado de constante expansión. Esto último, se debe en buena medida, al gran crecimiento económico y la adquisición de capacidades técnicas y financieras 11 por parte de algunos países del Sur. Esta situación junto a la reducción de la AOD, mejora la posición de esos países como oferentes de cooperación a otros actores del Sur, y la mencionada expansión de la CSS. 2.1.2. Conceptualización teórica Como la mayoría de los conceptos teóricos en las ciencias sociales, el de CSS es uno que no ha permanecido estático, ha ido cambiando a través del tiempo al ritmo de las 7 COLACRAI, Miryam, Op. Cit., pág. 88. 8 Plan de Acción de Buenos Aires para Promover y Realizar la Cooperación Técnica entre los Países en Desarrollo. Conferencia de Naciones Unidas sobre cooperación técnica entre países en desarrollo. Asamblea General, 1978, pág.5. Disponible en: http://www.centroseda.org/libro/Herramientas/Vinculos/Plan%20Buenos%20Aires.pdf 9 COLACRAI, Miryam, Op. Cit., pág. 12. 10 Plan de Acción de Doha. En: Sitio web oficial G-77. Disponible en: http://www.g77.org/southsummit2/doc/Doha%20Plan%20of%20Action%20(Spanish).pdf 11 DAS, DE SILVA, ZHOU, “Towards an inclusive Development paradigm –South South Development Cooperation”, Paper presentado en el Foro sobre Desarrollo Sur-Sur organizado por la Unidad Técnica de Cooperación del PNUD, 17 de octubre de 2007, pág. 27. 6 transformaciones del sistema internacional. La delimitación y definición de este concepto aún no ha alcanzado un consenso en el ámbito académico. La Unidad Especial de CSS del PNUD es el organismo internacional encargado del impulso y seguimiento de la CSS, que goza de prestigio y reconocimiento por la mayoría de los Estados. Según afirma el mismo organismo, el problema respecto de la definición de la CSS radica en que esta forma de cooperación abarca un espectro muy amplio de colaboraciones entre países en desarrollo. En este trabajo se comparte el enfoque que destaca tres dimensiones de CSS: Política, Económica y Técnica 12 . Respecto de la Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo, la definición más aceptada procede de la Unidad Especial de Cooperación Sur-Sur del PNUD. Según ésta, la CTPD se refiere a todo aquel proceso por el cual “dos o más países en desarrollo adquieren capacidades individuales o colectivas a través de intercambios cooperativos en conocimiento, cualificación, recursos y know-how tecnológico” 13 . Conforme a ello, la CTPD tiende a instrumentalizarse sobre asistencias técnicas (consultorías, asesorías y cursos de formación, entre otros). Su resultado más inmediato es la potenciación mutua de determinadas capacidades sectoriales (por ejemplo en educación, salud, infraestructura y turismo) con impactos sobre algún aspecto del desarrollo económico y social de los países implicados. Por su parte y también según el PNUD, la Cooperación Económica entre Países en Desarrollo (CEPD) se refiere, fundamentalmente, a la CSS que se establece en los ámbitos del comercio y las finanzas. A través de la CEPD se pretende racionalizar, diversificar y dinamizar las corrientes económicas entre PED para con ello “lograr un crecimiento y un desarrollo sostenido” 14 . Al respecto, el SEGIB afirma que se busca lograr un impulso del intercambio comercial y financiero que favorezca el desarrollo, ya que esta modalidad de cooperación termina afectando a otros sectores estratégicos de la economía como pueden ser el transporte o la energía. Al ser un concepto amplio, la CEPD tiende a aparecer asociada tanto a estrategias de desarrollo como a la construcción de esquemas de integración regional. Como antes se mencionara, a los aspectos técnico y económico, se debe sumar el político de la CSS. En este sentido, es conveniente recordar la definición realizada en 1977, por el Grupo de Consultores en Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo, que sirvió de preparación a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el tema celebrada en Buenos Aires, en 1978: “La CSS es un proceso consciente, sistemático y políticamente motivado, elaborado con el objeto de crear una estructura de vínculos múltiples entre países en desarrollo” 15 . El aspecto político es fundamental para comprender de manera más completa las características de la CSS. Entre sus objetivos se encuentra la reforma del orden internacional y el régimen económico mundial, a través del reforzamiento de las relaciones bilaterales y la formación de coaliciones en foros multilaterales entre países del Sur que incremente su poder de negociación conjunto 16 . Por otro lado, olvidar el componente político, reivindicativo y de denuncia de las condiciones económicas y estructurales de distribución del poder internacional sería no entender la lógica de la CSS 17 . 12 Ibídem. 13 SEGIB, “III Informe de la CSS en Iberoamérica”, Rio de Janeiro, 2009. En: Sitio web oficial SEGIB. Disponible en http://www.segib.org/upload/Sur-Surweb.pdf [Fecha de consulta: 4 mayo 2012] 14 Ibídem. 15 Ibídem. 16 LECHINI, Gladys. “La Cooperación Sur – Sur y la búsqueda de autonomía en América Latina ¿Mito o realidad?”. En: Revista Relaciones Internacionales nº 12, Universidad Autónoma de Madrid, octubre 2009. Disponible en: http://www.relacionesinternacionales.info/revista/revista/N12/pdf/artlechini12.pdf [Fecha de consulta: 15 mayo 2012] 17 AYLLÓN PINO, Bruno. COOPERACIÓN SUR-SUR: INNOVACIONES Y TRANSFORMACIÓN EN LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL, Fundación Carolina, Madrid, diciembre 2009. 7 Según el PNUD, existen una serie de principios específicos de la CSS: • La horizontalidad. La Cooperación Sur-Sur exige que los países colaboren entre sí en términos de socios. Esto significa que, más allá de las diferencias en los niveles de desarrollo relativo entre ellos, la colaboración se establece de manera voluntaria y sin que ninguna de las partes ligue su participación al establecimiento de condiciones. • El consenso. La ejecución de una acción de Cooperación Sur-Sur debe haber sido sometida a consenso por los responsables de cada país, y ello en marcos de negociación común, como pueden ser las comisiones mixtas o sus equivalentes. • La equidad. La Cooperación Sur-Sur debe ejercerse de un modo tal que sus beneficios (a menudo consistentes en la potenciación mutua de capacidades críticas para el desarrollo) se distribuyan de manera equitativa entre todos los participantes. Este mismo criterio debe aplicarse a la distribución de costos, que deben asumirse de manera compartida y proporcional a las posibilidades reales de cada contraparte 18 . Bajo estos tipos de principios, de acuerdo al PNUD, se suele presuponer que existen más oportunidades de aprendizaje y aprovechamiento de las lecciones aprendidas en la CSS, debido a su horizontalidad motivada por la proximidad en los niveles de desarrollo y por las sensibilidades y capacidades para comprender contextos sociales similares. Sin embargo, en este trabajo de investigación se considera que dichos principios no necesariamente están presentes en todos los casos de CSS. Más bien, la presencia de los mismos pueden considerarse un tipo ideal de CSS. En la práctica, podría darse “verticalidad”, “inequidad” y/o relaciones de poder entre las partes involucradas 19 , a causa de asimetrías o heterogeneidades entre los actores del Sur. En vista a la expansión de las llamadas economías emergentes en los últimos años, dichas asimetrías entre los actores del Sur se vuelven más evidentes. En consecuencia, la CSS podría llegar a reproducir los patrones de relacionamiento que algunos autores le adjudican exclusivamente a la cooperación Norte-Sur 20 : unilateralidad, relación donante-receptor, verticalidad, etc. En otras palabras, la presencia o ausencia de los principios enunciados por el PNUD puede darse tanto en la CSS como en la Cooperación Norte-Sur. Por último, si bien la CSS tiene como protagonistas a los PED, lo cierto es que no pretende reemplazar la cooperación Norte-Sur. Así, suele presentarse como complementaria de esta última, habiendo sido impulsada en los últimos años la triangulación como forma de cooperación Norte-Sur-Sur 21 . Una vez desarrollados los conceptos teóricos centrales, es necesario analizar a continuación los acuerdos y negociaciones del MERCOSUR y los países y áreas de integración regionales extra-continentales del Sur, con el objetivo de vislumbrar si el MERCOSUR despliega una estrategia de cooperación Sur-Sur en sus relaciones internacionales. 3. Negociaciones y acuerdos extra-continentales Durante el período de análisis 2000-2012, el MERCOSUR firmó una diversidad de acuerdos con actores del Sur que podrían llegar a indicar una reorientación de las relaciones del bloque hacia el Sur, a diferencia de las tendencias de la década del ´90. En ese entonces, 18 SEGIB, “II Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica”, Rio de Janeiro, 2008. En: Sitio web oficial SEGIB. Disponible en: http://www.segib.org/upload/Sur-Surweb.pdf [Fecha de consulta: 4 mayo 2012] 19 AYLLÓN PINO, Bruno. Op.Cit. 20 Ibídem. 21 SEGIB, “II Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica”, Op.Cit. 8 prevalecían las negociaciones con los PD o Países del Norte y, por este motivo, el MERCOSUR estaba enfocado en impulsar las negociaciones con dichos países en el ámbito multilateral y lograr obtener nuevas concesiones. Esta tendencia tuvo continuación en los primeros años del período bajo análisis (2000- 2003). A pesar de que en ese momento se iniciaron las negociaciones con Sudáfrica y la SACU, en general prevalecieron las negociaciones comerciales de características Norte-Sur. Esto se vinculó a las expectativas que se tenían en torno a la apertura de la nueva ronda de negociaciones -Ronda Doha- en el marco de la OMC. En cierta medida, el estancamiento de la misma, impulsó a los países del MERCOSUR a diversificar y estrechar vínculos con otros PEDs, es decir, con Países del Sur. Simultáneamente, en el ámbito internacional se estaban desarrollando los siguientes acontecimientos: los efectos de largo plazo de la crisis asiático-rusa, los planteamientos de nuevos grupos y corrientes refractarias de la apertura de mercados y los efectos de la globalización (“efecto desencanto por los resultados de la globalización” 22 ) en los principales PD. A su vez, en el ámbito interno de los Estados asociados y en el nivel intrarregional, la situación imperante estaba signada por las crisis económicas de los grandes socios del MERCOSUR (Argentina y Brasil), el debilitamiento del bloque como UA, la insatisfacción con el proceso de integración, el debilitamiento de una posición negociadora fuerte y consistente con los compromisos asumidos en la agenda externa, y la pérdida de funcionalidad del bloque que predispuso a algunos miembros (especialmente a los socios menores) a desear y reclamar el derecho de negociar bilateralmente con otros actores internacionales -por ejemplo con EEUU- 23 . El respaldo legal que posee el MERCOSUR para avalar la firma de distintos tratados con países que no pertenezcan a Latinoamérica se encuentra en el artículo 27 del Tratado de Montevideo celebrado en el marco de la ALADI en 1980, que postula que “(…) los países miembros podrán concertar acuerdos de alcance parcial con otros países en desarrollo o respectivas áreas de integración económica fuera de América Latina” 24 . A esto se suma el reconocimiento por parte del Protocolo de Ouro Preto de la personería jurídica internacional del bloque regional, que le permite delinear su propia agenda de relacionamiento externo. En este apartado se tendrán en cuenta únicamente los acuerdos y negociaciones que se realizaron en el período 2000-2012 entre el MERCOSUR y los países y áreas de integración regionales extra-continentales del Sur. Para dar cuenta de las dimensiones de la CSS (política, económica y técnica), se realiza el relevamiento y análisis de dichos acuerdos y negociaciones, teniendo en cuenta los siguientes indicadores: a) la dinámica de las negociaciones y el estado actual de las mismas, es decir el nivel de profundización que se ha logrado en el trascurso de dichas tratativas; b) los aspectos comerciales; y c) la existencia o no de cooperación técnica y/o científica-tecnológica. El primer indicador que se tiene en cuenta para lograr el objetivo de este trabajo, hace referencia al nivel de profundización que han alcanzado las negociaciones, es decir, se intenta dilucidar si se trata de Acuerdos Marcos, Acuerdos de Preferencias Fijas o Acuerdos de Libre Comercio. Además, se pretende establecer si los mismos han sido ratificados por las partes y, si están vigentes o no. El segundo indicador, por su parte, describe los intercambios comerciales, los productos que son objeto de negociación, el volumen de las exportaciones e importaciones, y su incidencia en el total del comercio exterior del bloque. En cuanto a la cooperación técnica y científico-tecnológica, se tratará de establecer si en las respectivas 22 BID-INTAL, “Informe N° 6”, Buenos Aires, 2000. En: Sitio web oficial BID-INTAL. Disponible en: http://www.iadb.org/intal [Fecha de consulta: 13 mayo 2012]. 23 Ibídem. 24 Tratado de Montevideo, Asociación Latinoamericana de Integración, Montevideo, agosto de 1980. Disponible en: http://www.aladi.org/nsfaladi/juridica.nsf/vtratadoweb/tm80 [Fecha de consulta: 14 mayo 2012] 9 conversaciones y/o acuerdos se tienen en cuenta los aspectos de intercambio de conocimientos, recursos, tecnologías y know-how entre los partes. A continuación, se describirán las principales negociaciones y acuerdos celebrados entre el MERCOSUR y otros países y áreas regionales del sur. 3.1. MERCOSUR-ASEAN Dinámica de las negociaciones En la actualidad no existe un AM ni aún menos un ALC entre MERCOSUR y la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN). Si bien es cierto que ambas regiones mantienen, actualmente, un creciente grado de intercambios comerciales, hasta el año 2012 los mismos no habían sido institucionalizados por medio de instrumentos legales 25 . El primer acercamiento se dio en la década de los noventa. Desde 1995 se consideró la posibilidad de un diálogo MERCOSUR-ASEAN, a pesar del bajo comercio que existía aún entre ambos. Sin una agenda definida en ese entonces, se trataba, en una primera etapa, de una manifestación de voluntad político-económica de intensificar las relaciones 26 . Un nuevo acercamiento se produjo en julio de 2008, cuando el Presidente de la República Federativa de Brasil, Luis Inácio Lula de Silva, durante su visita por Vietnam, anunció la primera reunión ministerial MERCOSUR – ASEAN, como parte de un acercamiento comercial y político. 27 . Por su parte, el sitio oficial de ASEAN 28 , señala la realización de una reunión ministerial adicional en el año 2009, donde se resaltó la importancia del dialogo entre ambos grupos y la necesidad de desarrollar programas concretos de cooperación en áreas de interés prioritario mutuo. Si bien esta investigación abarca como período de análisis 2000-2012, se considera pertinente señalar que en diciembre de 2013, fue lanzada desde la Embajada de Uruguay en Argentina, la Cámara biregional MACC (Mercosur-Asean Chamber of Commerce) 29 . Esta cámara busca impulsar el crecimiento, potencialidad y complementariedad de estas dos regiones- MERCOSUR y ASEAN. Aspectos comerciales En el ámbito específicamente de los intercambios comerciales entre MERCOSUR y ASEAN, las exportaciones del MERCOSUR al bloque asiático pueden ser descriptas como dominadas mayoritariamente por insumos industriales difundidos y productos intensivos en recursos naturales, cuya composición no ha variado mayormente desde 1980 30 . Es en este tipo de productos donde existe una participación significativa en el mercado de la región asiática, ya que entre ambos representan el 81% del total de las exportaciones del MERCOSUR hacia este destino 31 . Rubros como cobre, semi-terminados de hierro, tortas y harinas oleaginosas, 25 I CONGRESO INTERNACIONAL DE LA RED DE INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA, “MERCOSUR y Foro del Arco Pacifico Latinoamericano, análisis comparado de las relaciones con las economías del Asia-Pacifico”, Universidad Nacional del Litoral, Santa Fe, Argentina, 2011, pág. 9. 26 MAIRAL, Nélida, “Diálogo: MERCOSUR-ASEAN, el escenario inicial”. En: Boletín Informativo Techint n°289, Buenos Aires, 1996, pág. 5. 27 ABC, “Mercosur y la Asean plantean mayor cooperación y comercio”, Paraguay, 25 noviembre de 2008. Disponible en: http://archivo.abc.com.py/2008-11-25/articulos/472655/mercosur-y-la-asean-plantean-mayor-cooperacion- ycomercio [Fecha de consulta: 20 mayo de 2012] 28 Sitio virtual de la Asociación de las Naciones del Sudeste Asiático. Disponible en: http://www.aseansec.org/ [Fecha de consulta: 20 de mayo de 2012] 29 Sitio web oficial: http://mercosurasean.com/ [Fecha de consulta: 12 de mayo de 2014] 30 MAIRAL, Nélida, Op. Cit., pág. 8. 31 Ibídem. 10 productos celulósicos y mineral de hierro entre otros, minerales de hierro aglomerados, aceite de soja y de girasol, tienen una gran presencia en el mercado asiático. Entre los productos con cierto grado de industrialización o diferenciación, se destacan los motores para vehículos automotores, máquinas niveladoras, partes de máquinas y aparatos de imprenta, conductores eléctricos para alta tensión, etc. Por otro lado, las exportaciones de la ASEAN se componen de caucho, partes y piezas de equipos electrónicos tanto para oficina como para el hogar, entre otros 32 . Es importante destacar que de acuerdo con números oficiales 33 , las exportaciones del MERCOSUR hacia el bloque asiático superaron los 14.800 millones de dólares en 2012, mientras que las importaciones fueron de 10.600 millones. Esto contrasta notablemente con los valores comerciales del año 2007, cuando las importaciones del MERCOSUR totalizaron un valor de 6.174 millones de dólares, mientras que las exportaciones a esta región reflejaron un total de 6.637 millones. Por lo tanto, es considerable tanto el crecimiento comercial así como el superávit a favor de los miembros del MERCOSUR. Es evidente a la luz de los informes de diversos organismos internacionales 34 que el rápido crecimiento de la región de Asia Pacifico, como el de Latinoamérica, acentúa sus complementariedades. Estas se vienen manifestando a lo largo de la última década en un significativo incremento de su intercambio comercial; no obstante, esta expansión del comercio se encuentra altamente concentrada en algunos países, como Argentina y Brasil, y en un reducido número de productos, fundamentalmente materias primas con bajo nivel de procesamiento y agregación de valor, especialmente minerales y productos agropecuarios 35 . Cooperación técnica y científico-tecnológica En las instancias de conversaciones se acordó lanzar un proceso de consulta y cooperación en materia económica, comercial y de inversiones 36 Según el BID, la primera reunión en 2008 entre MERCOSUR y ASEAN “favoreció el intercambio de opiniones sobre temas de interés común para la cooperación Sur-Sur, incluyendo las negociaciones comerciales multilaterales y los medios para ampliar la cooperación MERCOSUR – ASEAN en materia de comercio e inversiones, propiedad intelectual, seguridad energética y alimentaria, agricultura, transporte, turismo, medio ambiente, y cooperación técnica, entre otros temas relevantes. Para ello, ambas partes se comprometieron con un proceso de diálogo, que se concentrará inicialmente en el intercambio de informaciones y experiencias sobre integración económica regional y acuerdos de comercio, promoción y facilidad de comercio e inversiones y promoción de la cooperación entre las comunidades empresariales y los institutos de investigación económica de las dos regiones” 37 .En ese sentido, un avance concreto es la mencionada Cámara MERCOSUR-ASEAN, que busca potenciar el comercio bilateral. 3.2. MERCOSUR-China 32 Ibídem, pág. 10. 33 Datos extraídos de la página web Alice Mercosul http://www.alicewebmercosul.mdic.gov.br/ [Fecha de consulta 3 de junio 2014] 34 Tales como: BID, CEPAL y SICE. 35 MAIRAL, Nélida, Op. Cit., pág. 10. 36 CEPAL, “América Latina y el Caribe deben estrechar vínculos con la Asociación de Países del Sudeste Asiático (ASEAN)”. En: Sitio web oficial CEPAL. Disponible en: http://www.eclac.cl [Fecha de consulta: 20 de junio de 2012] 37 BID-INTAL, Carta Mensual n° 148. “Primera reunión ministerial MERCOSUR-ASEAN”, Buenos Aires, Noviembre de 2008. En: Sitio web http://www.iadb.org/intal/cartamensual/Cartas/Articulo.aspx?Id=565d948a-628c-4ec0- a2ea-32102174e9f5 [Fecha de consulta: 7 julio de 2012] 11 Dinámica de las negociaciones y el estado actual de las mismas Si China en 2002 se ubicaba por detrás de la UE y el TLCAN, es en la actualidad el principal socio del MERCOSUR, representando aproximadamente un tercio de los intercambios extrazonas de la región 38 . Vinculado directamente al desempeño extraordinario del país asiático durante la última década, Asia se presenta como el mercado más dinámico para las ventas del MERCOSUR, además de ser el principal origen de las importaciones extrazona. Paradójicamente, el MERCOSUR como bloque no suscribió acuerdo alguno con China, destacándose las iniciativas individuales a nivel país, y no bloque-país. Así, la principal instancia de relación Brasil-China se enmarca dentro de la original asociación de BRICS, y abarca una multiplicidad de aspectos comerciales, técnicos, políticos, sanitarios, etc. Por su parte, Argentina con el fin de estrechar la relación con el país asiático, impulsó misiones públicas y privadas a China para promover oportunidades de negocios e inversiones. Uruguay, también ha mostrado una activa agenda en estrechar su vínculo con el país asiático, lo que se ha traducido en nuevos acuerdos. Paraguay mantiene un comercio activo con este país, si bien las relaciones se ven limitadas, en tanto el socio menor del MERCOSUR reconoce internacionalmente a Taiwán y no a la República Popular China. En términos generales, las áreas que abarcan los acuerdos bilaterales 39 , país-China, son múltiples: comercio, inversiones, deportes, cooperación, comunicación, recursos naturales, turismo, infraestructura, etc. El interés de los países del MERCOSUR en China, también se ve incentivado por la perspectiva de inversión de empresas públicas o privadas en la región. La única instancia de diálogo oficial es el Grupo de Enlace MERCOSUR-China, creado a fines de 2004, luego de la visita presidencial de Néstor Kirchner a Beijín. De esta manera, se buscaba evaluar la posibilidad de la firma de un acuerdo bloque-país en el futuro. Asimismo, se esperaba que la conformación de dicho grupo permitiera una comunicación más fluida entre las partes, como también impulsar y controlar el desempeño de proyectos de cooperación entre los actores involucrados. Por otro lado, a nivel bloque regional, la Secretaría del MERCOSUR, a pedido del GMC, realizaría un estudio respecto de los intercambios comerciales entre el bloque y China, así como las trabas y barreras que impiden una profundización de los mismos. El 29 de junio 2012, durante la XLIV Cumbre del MERCOSUR en Mendoza, China y MERCOSUR suscribieron una Declaración Conjunta 40 , que destacó la importancia de la cooperación económica y comercial bilateral existente, como también la voluntad de profundizarla. En ésta, se mencionó el deseo de adoptar medidas conjuntas destinadas a diversificar la estructura del comercio, e incrementar de forma equilibrada, los flujos de intercambio comercial entre China y cada uno de los miembros del MERCOSUR. Se espera que el intercambio comercial alcance los 200 mil millones hacia 2016. El premier chino, Wen Jiabao expresó el deseo de comenzar estudios de factibilidad de un TLC China-MERCOSUR. Sin embargo, en la Declaración Conjunta de Mendoza se omitió mencionar expresamente esa posibilidad. Un TLC puede representar una oportunidad extraordinaria para la región. Sin embargo, la liberalización afectaría a importantes sectores 38 BID-INTAL, “Informe N°14”, Buenos Aires, 2009, pág. 109. En: Sitio web oficial BID-INTAL. Disponible en: http://www.iadb.org/intal [Fecha de consulta: 26 mayo 2012] 39 Ibídem, pág. 110. 40 SECRETARÍA DE PRENSA- PRESIDENCIA DE LA NACIÓN, “Documentos finales de la Cumbre de Jefes de Estados del MERCOSUR”, Buenos Aires, 2012. Disponible en: http://www.prensa.argentina.ar/2012/06/29/31981- documentos-finales-de-la-cumbre-de-jefes-de-estado-del-mercosur.php [Fecha de consulta: 30 Junio 2012] 12 de las industrias mercosureñas, actualmente protegidas por los países miembros de la competencia china 41 . Aspectos comerciales de las negociaciones Una característica de las relaciones comerciales sino-mercosureñas es la gran asimetría en cuento a la composición de los bienes intercambiados. Así, los países del MERCOSUR exportan materias primas o bienes de poco valor agregado, mientras que China vende al bloque productos industriales de media y alta intensidad tecnológica 42 . A partir de su ingreso a la OMC en 2001, China presenta una política de reducción progresiva de sus aranceles. Sin embargo, estos últimos siguen siendo altos, a lo que se suma la aplicación de barreras no arancelarias en capítulos en los que el MERCOSUR tiene ventajas comparativas, como cereales, tabaco, bebidas, etc. Superar los diversos obstáculos técnicos, sanitarios, financieros y administrativos que impone el gobierno chino a las exportaciones mercosureñas es el principal desafío que enfrenta el MERCOSUR para superar una creciente primarización de las exportaciones, y alcanzar una mayor diversificación de las mismas. Otro desafío lo constituye acordar una política común de los países miembros para el resguardo de sectores sensibles de la industria (como calzados, automotriz, telas, etc.), que podrían verse amenazados por la competitividad de la industria asiática. China se mantiene como uno de los mercados más dinámicos para las exportaciones del MERCOSUR. Actualmente, es el segundo socio en importancia para Argentina y el principal para Brasil, mientras que en Paraguay el país asiático se ubicó como el mayor proveedor, y siendo el tercero para Uruguay, desplazando a los socios tradicionales como UE y EE.UU. En 2012 las importaciones del bloque sudamericano provenientes de China fueron de 48.224 millones de dólares, mientras que las exportaciones superaron los 47.000 millones de dólares, registrándose un déficit para MERCOSUR. Cooperación técnica y/o científica-tecnológica En la Declaración Conjunta China-MERCOSUR del 29 de Junio de 2012 43 , se hizo referencia al deseo de las partes de profundizar la cooperación comercial, financiera y en los foros multilaterales internacionales con el objetivo de avanzar hacia una integración ambiciosa, integral y equilibrada que contemple los deseos e intereses de los países en desarrollo. Sin embargo, dicha declaración no contiene mención alguna respecto de la cooperación técnica o científico-tecnológica a nivel MERCOSUR. Lo cierto es que en este ámbito, los acuerdos de cooperación has sido exclusivamente bilaterales, es decir a nivel país- país, y se encuentran a la espera de avances concretos. Un ejemplo es el acuerdo firmado en junio de 2012, es decir, el Convenio de Cooperación en Energía Nuclear, entre Argentina y China. 3.3. MERCOSUR-Consejo de Cooperación del Golfo Dinámica de las negociaciones En 2004, los países miembros del Consejo de Cooperación del Golfo (CCG) -Arabia Saudita, Bahréin, Emiratos Árabes Unidos, Kuwait, Omán y Qatar- iniciaron negociaciones que derivaron en la firme del Acuerdo Marco de Cooperación Económica (AMCE) en 2005 durante la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de Sudamérica y Países Árabes, 41 GALIZIA, Francisco, “Avisan que es casi inviable un acuerdo del MERCOSUR con China”. En: Ámbito.com, Buenos Aires, 29 de Junio 2012. Disponible en: http://www.ambito.com/noticia.asp?id=643286 [Fecha de consulta: 30 Junio 2012] 42 BID-INTAL, “Informe 14”, Ob.Cit., pág.109. 43 Ibídem. 13 celebrada en Brasilia. El mismo establece negociar en primer término un acuerdo comercial, para posteriormente avanzar en un TLC 44 . El objetivo declarado era establecer un ambiente propicio para la expansión del comercio y las inversiones. Tras la firma del AM, en la primera reunión con los países del CCG, en noviembre de 2005, en Riad, Arabia Saudita, se estableció un calendario de negociaciones de un TLC entre ambas partes, con la expectativa de concluirlo en 2006 45 . No obstante, esa expectativa no se cumplió y en lugar del acuerdo, en 2007 se difundió una Declaración Conjunta que sostenía que la parte normativa se encontraba terminada e incluía el capítulo sobre el comercio de bienes, con parámetros para la liberalización arancelaria en 8 años. Además, la declaración afirmaba que el TLC estaría concluido antes de julio de 2007 46 . Sin embargo, según el informe del BID 47 , las negociaciones subsiguientes encontraron varias dificultades en temas como las reglas de origen, el mecanismo de solución de controversias y las medidas de salvaguardias. En lo que hace a las listas de concesiones, las partes también encontraron dificultades en la liberalización del comercio de productos petroquímicos, sobre todo debido a la resistencia del sector químico del MERCOSUR. En contrapartida, el CCG excluyó de la oferta de productos de las exportaciones mercosureñas, productos como pollos, azúcar, cerámica y bienes siderúrgicos. Además, en una segunda etapa, ambos bloques decidieron reducir las listas de excepción. A estas dificultades se le sumaron los acontecimientos de la guerra del Líbano como también los de la llamada Primaver árabe, que obstaculizaron el avance en las negociaciones. Hasta la fecha, los países de CCG no ratificaron el AM de 2005. Aspectos comerciales El CCG es uno de los mayores importadores mundiales de productos agrícolas, un sector en el que el MERCOSUR es fuertemente competitivo. El acuerdo comercial birregional cubriría bienes, servicios e inversiones (especialmente en áreas como construcción civil, informática, transportes e infraestructura). Además, la cancillería brasileña explicó que el TLC con los países del Golfo permitirá a los exportadores brasileños acceder con arancel cero a un mercado amplio y diversificado que importa desde cereales y granos hasta automóviles, aviones y artefactos electrónicos 48 .Por su parte, el MERCOSUR es un gran importador del petróleo proveniente de la región en cuestión, por lo cual el comercio que se establecería entre ellos gozaría de una alta complementariedad y no presentaría obstáculos en el transcurso de las negociaciones. En el año 2012, las exportaciones del MERCOSUR hacia el CCG ascendieron a 8.895 millones dólares, mientras que las importaciones alcanzaron la cifra de 5.836. Siendo así la balanza comercial favorable al MERCOSUR 49 . Sin embargo, al continuar pendiente la ratificación del AM por parte de los países de CCG, por los acontecimientos políticos antes mencionados, lo cierto es que las relaciones en los hechos se presentan más bien a nivel bilateral país-país, que a nivel bloques. 44 BID-INTAL, “Informe Nº 10”, Buenos Aires, 2005, pág. 107. En: Sitio web oficial BID-INTAL. Disponible en: http://www.iadb.org/intal [Fecha de consulta: 25 de junio 2012] 45 Para más información ver: Sitio web oficial SICE-OEA. Disponible en: www.sice.oas.org [Fecha de consulta: 25 de junio de 2012] 46 BID-INTAL, “Informe Nº 13”, Buenos Aires, 2009, pág. 153. En: Sitio web BID-INTAL. Disponible en: http://www.iadb.org/intal [Fecha de consulta: 25 de junio 2012] 47 Ibídem. 48 WEB ISLAM, “MERCOSUR y países del Golfo Pérsico avanzan hacia libre comercio”, 12 de Octubre 2006. Disponible en: http://www.webislam.com/noticias/47756- mercosur_y_paises_de_golfo_persico_avanzan_hacia_libre_comercio.html [Fecha de consulta: 25 de junio de 2012] 49 Datos extraídos de la página web Alice Mercosul http://www.alicewebmercosul.mdic.gov.br/ [Fecha de consulta 3 de junio 2014] 14 Cooperación técnica y/o científico-tecnológica En el artículo I del AM MERCOSUR-CCG se afirma que las partes contratantes promoverán la cooperación económica, técnica y de inversión entre ellos, y además se destaca el intercambio de información y de experiencias técnicas en esos campos. En este sentido, este AM es mucho más abarcador en cooperación técnica, siendo más explícito que en los otros AMs firmados por MERCOSUR. Además, en el artículo III se afirma como un objetivo para crear un ambiente más favorable para la profundización del intercambio comercial, la priorización de la capacitación y la transferencia de tecnologías. Asimismo, se crea, por medio del artículo VI, un Comité Conjunto de cooperación económica, comercial, técnica y de inversiones. Se encuentra pendiente de ejecución hasta la entrada en vigor del AM. 3.4. MERCOSUR-Egipto Dinámica de las negociaciones A principios de 2004, el MERCOSUR recibió una propuesta de Egipto para negociar un TLC. En la XXVI reunión ordinaria del CMC se firmó un AM entre MERCOSUR y Egipto en octubre de 2004. Este acuerdo preveía una etapa inicial consistente en la negociación de un APF, para luego alcanzar el TLC 50 . Luego de las rondas de negociaciones de 2009 y principios de 2010, finalmente, el 2 de agosto de 2010 durante la XXXIX Reunión del CMC del MERCOSUR se firmó un TLC entre MERCOSUR y la República Árabe de Egipto 51 . El mismo fue rubricado por la totalidad de los ministros de Relaciones Exteriores del bloque regional y el ministro de Industria y Comercio de Egipto. El tratado es sumamente importante ya que es el segundo TLC firmado con un país extra-regional, y además, si bien se limita a la apertura recíproca en el mercado de bienes, incluye una cláusula evolutiva sobre la posibilidad de futuros entendimientos en materia de servicios e inversiones 52 . Algunos analistas 53 sostienen que el tratado posee más significado político que peso comercial para el bloque sudamericano ya que refuerza sus lazos con el mundo árabe. En este sentido, se considera que luego de la firma de un TLC con Israel, el MERCOSUR habría buscado firmar un acuerdo similar con un país árabe como “compensación”. Sin embargo, tanto el AM como el TLC se encuentran a la espera de ratificación por parte de Egipto para entrar en pleno vigor. Esta ratificación en parte se vio obstaculizada por los acontecimientos políticos de la región desencadenados en 2011. Aspectos comerciales 50 Acuerdo Marco entre el Mercosur y la República Árabe de Egipto, 2004. En: Sitio Web del SICE-OEA. Disponible en: http://www.sice.oas.org/TPD/MER_EGY/Negotiations/frameworkagreement_s.asp [Fecha de consulta 25 de junio de 2012] 51 Acuerdo de Libre Comercio entre MERCOSUR y la República Árabe de Egipto, 2010. En: Sitio Web del MERCOSUR. Disponible en: http://gd.mercosur.int/SAM%5CGestDoc%5Cpubweb.nsf/E61EFCE2ECD6078B03257A61006E1A98/$File/2010_Tratado% 20Libre%20Comercio%20MCS-%20Egipto_ES.pdf [Fecha de consulta: 25 de junio de 2012] 52 BID-INTAL, “Informe N° 16”, Buenos Aires, 2011, pág. 143. En: Sitio web BID-INTAL. Disponible en: http://www.iadb.org/intal [Fecha de consulta: 25 de junio 2012] 53 PONTE AL DÍA, “TLC MERCOSUR-Egipto más político que comercial”, 8 de marzo 2010. Disponible en: http://www.pontealdia.com/america-latina/tlc-tiene-mas-significado-politico-que-peso-comercial.html [Fecha de consulta: 25 de junio de 2012] 15 El TLC MERCOSUR-Egipto 54 incluye la liberalización del comercio de bienes agrícolas e industriales, la normativa en materia de normas de origen, solución de controversias, salvaguardias preferenciales, cooperación en inversión y servicios y el establecimiento de un Comité de Administración responsable de la implementación del convenio alcanzado. Asimismo, el tratado posee como objetivo incrementar el flujo comercial entre las partes, en un lapso de 10 años, mediante la concesión de preferencias arancelarias para un universo de aproximadamente 9.810 productos, por parte del MERCOSUR, y de 5.434, por parte de Egipto. Es importante señalar que el flujo de intercambio bilateral es bastante escaso. Según datos del Informe del BID 55 , el comercio con Egipto es pequeño para el MERCOSUR, aunque su participación ha crecido en las exportaciones del bloque en los últimos años. Las exportaciones alcanzaron los 3.722 millones de dólares hacia fines del 2012, lo cual representa el 1,29% 56 . Las importaciones del MERCOSUR desde Egipto han crecido a tasas muy elevadas, siguen siendo muy insignificantes, representando sólo el 0,12% de las importaciones totales del bloque. Como resultado, la balanza bilateral comercial sigue registrando superávits importantes para el MERCOSUR. Los productos exportados son principalmente agrícolas (carne, azúcar y oleaginosas), además de hierro. Por su parte, en cuento a las importaciones, más de la mitad son fertilizantes. También se importa gas de petróleo, alcohol de aviación, parafinas y algodón. Cooperación técnica y/o científico-tecnológica. En este aspecto de la cooperación, el TLC celebrado entre MERCOSUR y Egipto no hace referencia a la CSS de manera explícita. Sin embargo, en el preámbulo del AM se menciona la importancia de la cooperación económica para el desarrollo de los pueblos. En los artículos VI, VIII y IX del mismo acuerdo, se mencionan la promoción de actividades de cooperación en ámbitos comerciales, de inversiones, de servicios, etc. a través de seminarios, misiones empresariales, ferias, simposios y exposiciones 57 . 3.5. MERCOSUR-India Dinámica de las negociaciones y el estado actual de las mismas La relaciones MERCOSUR-India, luego de una etapa de negociaciones que comenzó en 2001, condujeron a la firma del primer AM entre el MERCOSUR y un país extra- continental, el 17 de Octubre de 2003 58 . Dicho acuerdo tenía en principio una duración de tres años y podría renovarse si así lo desearan las partes. El objetivo 59 inmediato de dicho acuerdo consistía en expandir el comercio bilateral, en tanto que el objetivo a más largo plazo era la negociación de un TLC, previo establecimiento de las condiciones y mecanismos acordes a las reglas de la OMC. 54 Acuerdo Libre Comercio entre MERCOSUR y la República Árabe de Egipto, Op. Cit. 55 BID-INTAL, “Informe N°16”, Op. Cit., pág. 143. 56 Datos extraídos de la página web Alice Mercosul http://www.alicewebmercosul.mdic.gov.br/ [Fecha de consulta 3 de junio 2014] 57 Acuerdo Libre Comercio entre MERCOSUR y la República Árabe de Egipto, Op. Cit. 58 Acuerdo Marco entre MERCOSUR y la República de la India, 2003. En: Sitio web oficial del MERCOSUR. Disponible en: http://www.mercosur.int/msweb/Normas/normas_web/Decisiones/ES/Dec_009_003_Acuerdo%20MCS- India_Acta%2001_03.PDF [Fecha de consulta: 24 de mayo de 2012] 59 BID-INTAL, “Informe N°11”, Buenos Aires, 2006, pág.95. En: Sitio web BID-INTAL. Disponible en: http://www.iadb.org/intal [Fecha de consulta: 26 mayo 2012]. 16 La visita presidencial de Lula Da Silva a la India, durante 2004, permitió impulsar las relaciones bloque-país aún más. Se suscribió en 2005, el texto de APF MERCOSUR-India, que estaría inserto dentro del AM mencionado. Así, se llamaba a las partes a establecer una lista definitiva de productos que gozarían de preferencias arancelarias y que abarcaría unos 1700 ítems. Las negociaciones que se iniciaron fueron arduas, y la ratificación de los países miembros del MERCOSUR llevó seis años, siendo los parlamentos de Brasil y Argentina los más demorados en la aprobación. La razón principal radica en que la industria india es muy competitiva en áreas sensibles para los países miembros del bloque, como la farmacéutica y neumáticos, al mismo tiempo que la India es un mercado bastante cerrado en áreas de interés comercial para el MERCOSUR, como la agrícola. Finalmente, el 1 de Junio de 2009 entró en vigor el APF suscripto en 2003 60 . El APF MERCOSUR-India es relevante en tanto constituye un acuerdo entre PEDs de dos continentes distintos, e involucra a uno de los principales países emergentes del contexto global actual, enmarcado en los BRICS. En ese sentido, y a pesar de las modestas características de este acuerdo, se lo puede visualizar como un primer paso en la dirección de construir paulatinamente una relación con significado estratégico 61 . Por otro lado, la India es vista como un mercado de consumo de mil millones de habitantes. Actualmente, las negociaciones de profundización del APF, con el objetivo de alcanzar el TLC, se encuentran estancadas. La India reclamaría la aplicación efectiva de lo acordado, como condición para continuar las negociaciones. Aspectos comerciales El APF de 2009 abarca un universo de productos muy pequeños y de hecho, el comercio del bloque con India es relativamente bajo en comparación con las relaciones con China. Las exportaciones durante el año 2012 alcanzaron la cifra de 6.794 millones de dólares (representando el 2,36% del total del bloque), mientras que las importaciones fueron 5.880 millones de dólares (aproximadamente el 2,22% del total del bloque) 62 . Asimismo, la importancia del acuerdo debe ser relativizada en tanto las pocas preferencias que fueron otorgadas por las partes del APF, versaron sobre ítems que poseían aranceles nulos o muy reducidos. Por lo que la mejora en el acceso al mercado, termina siendo baja en términos reales. Respecto de la composición de las ventas del MERCOSUR a la India, los bienes principales comerciados se caracterizan por un bajo valor agregado, destacándose productos como trigo, aceite de soja y concentrados de cobre. Mientras que las exportaciones de la India al bloque son productos industriales como químicos, combustibles elaborados, piezas de maquinarias, autopartes. Cooperación técnica y/o científica-tecnológica Se generaron expectativas en algunos círculos académicos 63 respecto a los ítems que serían incluidos en la lista de preferencias, principalmente en torno a la posibilidad de que se incluyera específicamente cooperación en educación, ciencia y tecnología. Además, se mencionó la posibilidad de IED en esas áreas en la región, por parte de India. A pesar de esto, lo cierto es que hasta la actualidad los avances al respecto a nivel bloque han sido nulos. 60 Ibídem, pág. 96. 61 BID-INTAL, “Informe N°14”, Op.cit., pág. 101. 62 Datos extraídos de la página web Alice Mercosul http://www.alicewebmercosul.mdic.gov.br/ [Fecha de consulta 3 de junio 2014] 63 FINQUELIEVICH, Susana, “Las TICs en la cooperación Sur-Sur: el ALC entre India y MERCOSUR”. En: SIMPOSIO DE INFORMÁTICA Y DERECHO, Universidad Nacional de Córdoba, 2004. 17 La India es uno de los países más avanzados a nivel mundial en el desarrollo de TICs, principalmente en software, industrial espacial y nuclear. De ahí, que la firma de acuerdos entre India y MERCOSUR generen expectativas respecto de la transferencia de conocimiento y tecnología. Por otro lado, cabría preguntarse si un TLC o al menos un avance en el tratamiento preferencial de este tipo de bienes, podría tener efectos negativos sobre la incipiente industria de software local del MERCOSUR, en tanto la industria india es más competitiva. 3.6. MERCOSUR-Jordania Dinámica de las negociaciones El Reino Hachemita de Jordania expresó interés en iniciar negociaciones con el MERCOSUR en 2007. El 30 de junio de 2008 en San Miguel de Tucumán, el Consejo del MERCOSUR aprobó el AM entre MERCOSUR y Jordania 64 . El mismo tiene por objetivo la negociación de un TLC entre las partes, constituyendo para tal fin un Comité Negociador. Entre 2008 y 2010, se llevaron a cabo varias rondas de negociaciones para continuar avanzando en la posible conformación de un área de libre comercio entre MERCOSUR y Jordania. En las mismas se intercambiaron y analizaron las respectivas ofertas de desgravación arancelaria y los mecanismos alternativos para avanzar en dicho proceso. No obstante, y a pesar de algunos avances, no se logró el consenso necesario para firmar el Acuerdo para la conformación del TLC durante la XL Cumbre del bloque, celebrada en diciembre de 2010, como era el objetivo inicial. El principal obstáculo parece haber sido la problemática vinculada al tratamiento de sectores sensibles. Dentro de esos sectores se encontraba el sector agroindustrial, que preocupaba a Jordania, y el de los textiles, sensible para el MERCOSUR, entre otros 65 . En definitiva, esta negociación, al igual que la de Turquía, representa desafíos importantes para algunos sectores industriales del MERCOSUR, ya que las dos partes (Jordania y MERCOSUR) son muy competitivas en algunas áreas en las que los países del bloque son sensibles, por ejemplo, el sector textil. Aspectos comerciales Según datos del BID 66 , alrededor del 80% de los productos exportados a Jordania son agropecuarios, siendo los pellets de soja, carne, cereales, café y azúcar los más relevantes. En cuanto a las importaciones desde Jordania, las más importantes son insecticidas, medicamentos y aluminio. Para fines del año 2012, las exportaciones totales del MERCOSUR fueron de 432 millones de dólares, representando el 0,15% de las exportaciones totales del bloque. En el caso de las importaciones, éstas sumaron un total de casi 3 millones de dólares, en tanto que simbolizaron el 0,001% del total de las importaciones del MERCOSUR 67 . Así, el comercio del bloque con Jordania es marginal. Cooperación técnica y/o científico-tecnológica 64 Acuerdo Marco entre MERCOSUR y el Reino Hachemita de Jordania, 2008. En: Sitio Web del MERCOSUR. Disponible en: http://gd.mercosur.int/SAM%5CGestDoc%5Cpubweb.nsf/ED1D2D066DEF519B03257A61006C5DD2/$File/DEC_028- 2008_ES_Acdo%20Marco%20MCS-Jordania.pdf [Fecha de consulta: 25 de junio de 2012] 65 BID-INTAL, “Informe Nº 16”, Op. Cit., pág 144. 66 Ibídem. 67 Datos extraídos de la página web Alice Mercosul http://www.alicewebmercosul.mdic.gov.br/ [Fecha de consulta 3 de junio 2014] 18 En los artículos V a VII del AM 68 se menciona el interés en aumentar el conocimiento recíproco sobre las oportunidades comerciales que existen entre ambos actores mediante la realización de seminarios, simposios, exposiciones, intercambio de información, etc. También se promueve la cooperación en el ámbito de la agricultura y la industria, a través del fomento de misiones técnicas, experiencias empresariales, etc. 3.7. MERCOSUR - Marruecos Dinámicas de las negociaciones En noviembre de 2004, los países del MERCOSUR y el Reino de Marruecos, en el marco de la visita del rey Mohammed a Brasil, firmaron un AM 69 con el objetivo de establecer las condiciones necesarias para la negociación de un TLC. En primer lugar, se dispuso la celebración de un APF dirigido a incrementar el flujo del intercambio comercial bilateral. Además, como en el resto de los casos, se decidió la creación de una Comisión Negociadora para dirigir y encauzar las negociaciones. Recién en abril de 2008 se llevó a cabo la primera ronda de negociaciones en Rabat, Marruecos. En la misma, los representantes del MERCOSUR manifestaron la pretensión de avanzar directamente hacia la constitución de un TLC mientras que las autoridades marroquíes rechazaron la propuesta y alegaron la necesidad de cumplir con lo establecido en el AM. Por su parte, el país africano presentó demandas de sensibilidad en algunos productos agrícolas, como trigo, harina de trigo, carne de aves y carne bovina. Finalmente, el AM entró en vigor el 29 de abril de 2010. Sin embargo, los compromisos asumidos en el mismo no han logrado alcanzarse y, de hecho, las negociaciones se encuentran estancadas. Aspectos comerciales Las exportaciones totales del MERCOSUR a Marruecos alcanzaron, en 2012, los 1.423 millones de dólares, lo cual representó el 0,49% de la totalidad de las exportaciones del bloque. En tanto que las importaciones superaron los 1.400 millones, que tienen una participación de un 0,53% en la totalidad de las importaciones del MERCOSUR 70 . De esta manera y a diferencia de otros países de la región, el comercio bilateral es relativamente equilibrado. Por su parte, los productos que son exportados por el MERCOSUR incluyen azúcar, gas, cereales, aceites vegetales y pescados. El 64% de las importaciones desde Marruecos corresponden a fertilizantes; también se incorporan aceites de petróleo, sales (fosfatos), sardinas y circuitos electrónicos integrados 71 . Cooperación técnica y/o tecnológica En lo que refiere a la cooperación técnica, el mencionado AM sigue los mismos patrones que los demás acuerdos negociados por MERCOSUR. En los artículos VI, VII y IX del AM se menciona el interés en aumentar el conocimiento recíproco sobre las oportunidades comerciales que existen entre ambos actores mediante la realización de seminarios, 68 Acuerdo Marco entre MERCOSUR y el Reino Hachemita de Jordania, Op. Cit. 69 Acuerdo Marco entre MERCOSUR y el Reino de Marruecos, 2004. En: Sitio Web del SICE-OEA. Disponible en: http://www.sice.oas.org/TPD/MER_MAR/Negotiations/AcuerdoMarco_s.pdf [Fecha de consulta. 25 de junio de 2012] 70 Datos extraídos de la página web Alice Mercosul http://www.alicewebmercosul.mdic.gov.br/ [Fecha de consulta 3 de junio 2014] 71 BID-INTAL, “Informe n°16”, Op.Cit, página 146. 19 simposios, exposiciones, intercambio de información, etc.; y también se promueve la cooperación en el ámbito de la agricultura y la industria, a través del fomento de misiones técnicas, experiencias empresariales, etc 72 . 3.8. MERCOSUR – Estado de Palestina Dinámica de las negociaciones El 16 diciembre de 2010 en la ciudad de Foz de Iguazú, se firmó un AM de Comercio y Cooperación Económica entre el MERCOSUR y la OLP en nombre de la Autoridad Nacional Palestina (ANP) 73 . Este acuerdo creó un Comité de Negociaciones, órgano encargado de llevar adelante las negociaciones para implementar un TLC. Ambas partes firmaron un TLC en diciembre de 2011, en el marco de la XLII Cumbre de Jefes de Estado de MERCOSUR y el mismo fue incorporado a la Decisión Nº 35/11 del CMC 74 . Dicho acuerdo posee las mismas características de los acuerdo firmados por MERCOSUR con Israel y Egipto y tiene una connotación más política que económica debido a que los flujos comerciales actuales del MERCOSUR con Palestina son muy escasos 75 . Recientemente los países del MERCOSUR reconocieron al Estado de Palestina. El acuerdo del bloque apunta a profundizar la relación y sobre todo a impulsar el desarrollo económico de Palestina, lo cual es considerado como un factor más para la paz en Medio Oriente. Finalmente, si bien el acuerdo ha sido suscripto por los cuatro cancilleres del MERCOSUR y por el ministro de Relaciones Exteriores palestino, aún no ha entrado en vigencia. Esto es así fundamentalmente por la inestabilidad de la región por el conflicto palestino-israelí. Aspectos comerciales Un dato importante es que no se negociaron capítulos habitualmente incluidos en los TLC referidos a servicios, propiedad intelectual, entre otros, sino que el mismo se encuentra restringido exclusivamente al comercio de bienes. En el Anexo I del acuerdo se especifican las concesiones arancelarias otorgadas por el bloque regional a Palestina para un total de 9.424 líneas arancelarias. Por ejemplo, el bloque otorgó una desgravación inmediata para el 26% de las líneas arancelarias. Por su parte, las concesiones de Palestina al MERCOSUR se realizaron para un total de 8.000 líneas arancelarias. En este caso, dicho país otorgó una desgravación inmediata para el 83% de sus líneas arancelarias y definió muy pocas excepciones Una dificultad en la efectividad del acuerdo es la existencia de una unión de los territorios aduaneros entre Palestina e Israel, siendo que las mercancías con destino a 72 Acuerdo Marco entre MERCOSUR y el Reino de Marruecos, Op.Cit. 73 Acuerdo Marco de Comercio y Cooperación Económica entre el MERCOSUR y la Organización para la Liberalización de Palestina, en Nombre de la Autoridad Nacional Palestina, 2010. En: Sitio Web del MERCOSUR. Disponible en: http://gd.mercosur.int/SAM%5CGestDoc%5Cpubweb.nsf/9E792DE056B14EBA03257A61006D2E84/$File/DEC_040- 2010_ES_Acuerdo-Marco%20Mercosur-Palestina.pdf [Fecha de consulta: 12 de junio de 2012] 74 Acuerdo de Libre Comercio entre MERCOSUR y el Estado de Palestina, 2011. En: Sitio Web del MERCOSUR. Disponible en: http://gd.mercosur.int/SAM%5CGestDoc%5Cpubweb.nsf/705058E71083943D03257A61006F74DA/$File/DEC_035_2011_ ES_Acuerdo%20Libre%20Comercio%20MCS_Palestina.pdf [Fecha de consulta: 25 de junio de 2012] 75 CÁMARAS DE INDUSTRIAS DEL URUGUAY, “Informe Semestral: XLII Reunión del Consejo del MERCOSUR”, Montevideo, diciembre 2011, pág. 18. Disponible en: http://www.ciu.com.uy/innovaportal/file/752/1/cumbre_mercosur_xlii.pdf [Fecha de consulta. 25 de junio de 2012] 20 Palestina ingresan a través del Estado de Israel, el cual tiene a su cargo el control de las aduanas. Así, esta situación impide calcular de manera precisa el intercambio comercial 76 . Con respecto al comercio Palestina-MERCOSUR 77 , las importaciones alcanzan los 87 millones de dólares durante 2012, en tanto las exportaciones del MERCOSUR con destino directo a Palestina superan los 31 millones de dólares, que representan sólo el 0,01%. Los principales productos exportados, principalmente de Argentina, son pescados y crustáceos, seguidos de carne y despojos comestibles. Mientras que las importaciones son manufacturas de piedra, yeso fraguable, cemento y amianto. Cooperación técnica y/o científico-tecnológica Otra cuestión importante con respecto al TLC es que no se hace mención a la cooperación técnica ni científico-tecnológica entre las partes. Sin embargo sí se habla de cooperación en términos generales en los artículos III, IV y V del AM firmado en 2010: fomentar la cooperación comercial, de inversiones, de agricultura, industrial a través de distintos instrumentos como lo son la organización de seminarios, de misiones técnicas, intercambio de información, etc. 3.9. MERCOSUR- Pakistán Dinámica de las negociaciones A partir de la iniciativa paquistaní, el bloque del MERCOSUR decidió, en junio de 2005, dar inicio a las conversaciones para la firma de un AM. Así, en julio de 2006, en la reunión Cumbre del MERCOSUR celebrada en Córdoba, se suscribió el AM 78 entre el MERCOSUR y Pakistán. En el mismo se fijaron las bases para el inicio de negociaciones para la firma de un APF, que conduzcan, progresivamente, a una TLC entre ambas partes. A través del acuerdo se estableció la creación de un Comité de Negociaciones que se encargaría de intercambiar informaciones sobre aranceles y condiciones de acceso a mercados, así como también establecer criterios para la negociación de un TLC. Si bien los intercambios comerciales representaban valores bajos para el MERCOSUR, el acercamiento a la India (negociado de manera simultánea), le otorgaba un mayor valor al acuerdo potencial con Pakistán. Se puede pensar esta lógica de negociaciones paralelas como similar a la que se utilizó en las negociaciones con los países árabes e Israel, es decir, teniendo en cuenta la situación política regional. A pesar, de estos progresos, al igual que muchas otras negociaciones iniciadas por MERCOSUR con actores del sur, no se ha podido avanzar, hasta la fecha, en la conclusión de un TLC. Aspectos comerciales Las exportaciones del MERCOSUR a Pakistán en el año 2012, alcanzaron los 266 millones de dólares (el 0,09% total de exportaciones del bloque) 79 . En tanto las importaciones 76 Ibídem. 77 Datos extraídos de la página web Alice Mercosul http://www.alicewebmercosul.mdic.gov.br/ [Fecha de consulta 3 de junio 2014] 78 Acuerdo Marco de Comercio entre MERCOSUR y la República Islámica de Pakistán, 2006. En:: Sitio web oficial del MERCOSUR. Disponible en: http://gd.mercosur.int/SAM%5CGestDoc%5Cpubweb.nsf/DD0706DDAD22A0C203257A61006E4DE2/$File/DEC_007- 2006_ES_AcuerdoMarcoMCS-Pakistan.pdf [Fecha de consulta: 12 de junio de 2012] 79 Datos extraídos de la página web Alice Mercosul http://www.alicewebmercosul.mdic.gov.br/ [Fecha de consulta 3 de junio 2014] 21 de ese mismo año fueron de 158 millones de dólares. Entre los productos exportados se destacan los aceites de soja, leche, maquinarias y vehículos automotores. Mientras que las importaciones se concentran en productos de tejido 80 . Resulta interesante lo poco significativo del comercio bilateral pese a las posibilidades de complementariedad entre las partes. Cooperación técnica y/o científico-tecnológica En este caso, también la cooperación es tratada en los términos de cooperación en los sectores agrícola e industrial por medio del intercambio de informaciones, programas de entrenamientos y misiones técnicas, como se viene describiendo en las relaciones entre MERCOSUR y los actores más arriba mencionados. 3.10. MERCOSUR- Sudáfrica - SACU Dinámica de las negociaciones Las negociaciones con la Comunidad de Desarrollo de África Austral (SACU), o también denominada Unión Aduanera de África del Sur, comenzaron como consecuencia de las tratativas que se desarrollaban entre el MERCOSUR y Sudáfrica. Si bien los primeros acercamientos se dieron en 1996, recién en 1998 se logró avanzar en las negociaciones, firmándose un APF y posteriormente un AM para la firma de un TLC, en diciembre de 2000 81 . Este AM entre MERCOSUR y Sudáfrica creó una Comisión Negociadora 82 , no obstante entre 2000 y 2002 las relaciones prácticamente no progresaron. Las razones de esta parálisis, pese a la existencia de una agenda política común, pueden ser atribuidas a los problemas internos entre los países socios del MERCOSUR (potenciados por la crisis Argentina) y a la prioridad conferida a otros acuerdos bilaterales por la diplomacia de ambas partes. A partir de 2003, las relaciones entre MERCOSUR y Sudáfrica tomaron impulso 83 en gran medida por el giro de la política externa emprendida por el gobierno brasileño. Sudáfrica, además de convertirse en un importante socio comercial para el MERCOSUR – por representar un mercado de 44 millones de habitantes, y servir de base exportadora a una parte significativa del continente-, fue considerada como una oportunidad de asociación estratégica 84 . Esto se debe a que Sudáfrica, en tanto país emergente, comparte similares objetivos políticos con Brasil, plasmados en las iniciativas IBSA y BRICS. Debido al hecho de que Sudáfrica era parte de la SACU, fue necesario que las negociaciones se ampliaran con el fin de poder abarcar a los demás miembros. Fue así como, en octubre de 2003, las negociaciones pasaron a incorporar a todos los países integrantes de la SACU, formada por Sudáfrica, Namibia, Botswana, Lesotho y Suazilandia. Esto último se convirtió en un elemento de perturbación para las negociaciones que estaban en marcha, dado que ahora se deberían alcanzar acuerdos entre bloques. Como dato adicional, debe mencionarse que los días 2 y 3 de agosto de 2005, se celebró la primera reunión entre funcionarios del MERCOSUR, la SACU e India para estudiar la posibilidad de suscribir un acuerdo trilateral que, por iniciativa del MERCOSUR, y especialmente de Brasil, incluiría el acceso a mercados de bienes y servicios e inversiones. 80 BID-INTAL, “Informe n°10”, Op.Cit, página 107. 81 BID-INTAL, “Informe N° 9”, Buenos Aires, 2004, pág. 102. En: sitio web del BID-INTAL. Disponible en: http://www.iadb.org/intal [Fecha de Consulta: 22 mayo de 2012] 82 BID-INTAL “Informe N° 8”, Buenos Aires, 2003, pág. 139. En: Sitio web del BID. Disponible en: http://www.iadb.org/intal [Fecha de Consulta: 22 mayo de 2012] 83 BID-INTAL, “Informe N° 9”, Op. Cit., pág. 102. 84 Ibídem, pág. 102 22 Entre 2006 y 2008 se prosiguieron las negociaciones con mayores avances. A través de un Comunicado Conjunto en junio de 2008, en Tucumán, que confirmaba la finalización de las negociaciones de una APF por un universo de mil productos. Este acuerdo, firmado en la XXXVI Cumbre del MERCOSUR de diciembre de 2008, fue rubricado por los ministros de la SACU en abril de 2009 85 . Sin embargo, aún está pendiente su ratificación por todas las partes. En definitiva, si bien no es un acuerdo muy ambicioso, el APF constituye un primer paso en la profundización de la relación entre ambos bloques y brinda los espacios de contacto y comunicación necesarios para alcanzar acuerdos más importantes. Aspectos comerciales En 2012 los países del MERCOSUR exportaron mercancías por aproximadamente 2.903 86 millones de dólares a la SACU, casi exclusivamente a Sudáfrica. Los principales productos son aceites y pellets de soja, automotores y autopartes, maquinaria vial y agrícola, trigo, carne aviar y petróleo crudo. Por otra parte, las importaciones provenientes de la SACU, sumaron 1085 millones de dólares, e incluyen principalmente ferroaleaciones y otros productos mineros, hulla bituminosa y laminados planos de acero. De este modo, el intercambio comercial con la SACU representa 1,1% de las exportaciones del MERCOSUR y 0,41% de las importaciones, registrando un resultado superavitario para los miembros del MERCOSUR 87 . Los sectores contemplados por el acuerdo son: agrícola, pesquero, textil e indumentaria, aparatos de óptica, autopartes, plásticos y sus manufacturas, químicos, siderúrgicos, electrónicos, bienes de informática, bienes de capital y herramientas 88 . Se prevén, además, condiciones de acceso más ventajosas para las economías pequeñas del bloque (Paraguay y Uruguay). Entre las naciones que integran la SACU, Sudáfrica -en calidad de país más desarrollado del bloque africano- es el que mantiene el mayor flujo de comercio con el MERCOSUR. El análisis de los productos negociados señala buenas perspectivas para el MERCOSUR en el ingreso al mercado de África de diferentes manufacturas de origen industrial, en especial para los sectores metalmecánico, muebles, instrumental, juguetes y bienes de capital. Se observa un cierto grado de complementariedad entre las economías. De hecho, en el período 2000-2004 ha habido un salto cuantitativo importante en el comercio bilateral: las exportaciones del MERCOSUR a SACU se triplicaron, fenómeno que significó incrementar la importancia de esa región como socia comercial del bloque 89 . Sin embargo, desde entonces se observa una tendencia al mantenimiento del comercio en las cifras señalas, sin variaciones importantes. Cooperación Técnica y/o científico-tecnológica En lo que respecta a la cooperación técnica y/o científico-tecnológica entre ambos bloques, cabe resaltar que en el articulado del APF no es incorporada esta cuestión, ya que sólo se hace referencia a los intercambios comerciales. Sin embargo, en el artículo VII del AM del año 2000, se dice que “Las partes estimularán el desarrollo de acciones conjuntas orientadas a la ejecución de proyectos de cooperación en los sectores agrícolas e industrial, mediante, entre otros, el intercambio de informaciones, la realización de programas de 85 Ibídem. 86 Datos extraídos de la página web Alice Mercosul http://www.alicewebmercosul.mdic.gov.br/ [Fecha de consulta 3 de junio 2014] 87 BID-INTAL, “Informe N° 14”, Op.Cit., pág. 103-104. 88 Ibídem. 89 BID-INTAL, “Informe n°10”, Op. Cit., pág, 104. 23 capacitación y el intercambio de misiones técnicas” 90 . Esto significa que existe una retórica o discurso de CSS en distintas temáticas, sin que el mismo se plasme en la práctica o en acuerdos comerciales de niveles más profundos. Además, también se enfatiza en el preámbulo de dicho AM que tanto la integración regional como el comercio S-S son dos factores importantes para lograr una mejor inserción internacional de sus economías e incentivar el desarrollo social y económico de sus respectivos pueblos 91 . 3.11. MERCOSUR- Siria Dinámica de las negociaciones A fines de 2010, en Foz de Iguazú, Brasil, se firmó un AM para la creación de un TLC entre el MERCOSUR y la República Árabe Siria 92 . Sin embargo, el acuerdo no ha sido ratificado aún por Uruguay y Paraguay. Además, el proceso de ratificación y la continuación de las negociaciones se vieron detenidas por los conflictos internos del país y por la ola revolucionaria del Magreb Árabe, conocida como la Primavera Árabe. Aspectos comerciales En 2012 las exportaciones del MERCOSUR a Siria, totalizaron cerca de 306 millones de dólares, que es el 0,10% del total de las exportaciones del bloque, mientras que las importaciones alcanzaron 7 millones para todo el bloque, reflejando el 0,002% del total de las importaciones. Así, en general el saldo bilateral es marcadamente superavitario para el MERCOSUR 93 . Según datos del BID, los principales productos exportados son café, azúcar, cereales, carne, animales vivos y pastas celulósicas, principalmente por Brasil y Uruguay. Las importaciones, en cambio, corresponden casi en su totalidad a petróleo 94 . Cooperación técnica y/o científico-tecnológica En los artículos VI, VII y IX del AM se menciona el interés en aumentar el conocimiento recíproco sobre las oportunidades comerciales que existen entre ambos actores mediante la realización de seminarios, simposios, exposiciones, intercambio de información, etc.; y también se promueve la cooperación en el ámbito de la agricultura y la industria, a través del fomento de misiones técnicas, experiencias empresariales, etc. 3.12. MERCOSUR-Turquía Dinámica de las negociaciones En 2005 Turquía manifestó al MERCOSUR su interés en entablar negociaciones, que llevaron a la firma de un AM a mediados de 2008. 95 Dicho AM plasmó la voluntad de negociar un TLC, creando para ello un Comité Negociador. 90 Acuerdo Marco para la creación de un Área de Libre Comercio entre el MERCOSUR y la República de Sudáfrica, 2000. En: sitio web oficial del SICE. Disponible en: http://www.sice.oas.org/TPD/MER_SACU/Negotiations/acuerdomarco_s.pdf [Fecha de consulta: 29 de mayo 2012] 91 Ibídem. 92 Acuerdo Marco para la creación de un Área de Libre Comercio entre el MERCOSUR y la República de Árabe Siria, 2010. En: Sitio Web oficial del MERCOSUR. Disponible en: http://gd.mercosur.int/SAM%5CGestDoc%5Cpubweb.nsf/9FB9A1099EC33F3603257A61006D2B16/$File/DEC_034- 2010_ES_Acuerdo-Marco%20Mercosur-Siria.pdf [Fecha de consulta: 12 de junio de 2012] 93 BID-INTAL, “Informe Nº 16”, Op. Cit., pág. 145 94 Ibídem. 24 Finalmente, en 2010, ambas partes firmaron un Memorándum para el Diálogo Político y la Cooperación entre MERCOSUR y Turquía, en el marco del AM de 2008, con el objetivo de continuar profundizando las relaciones 96 . Sin embargo, cabe destacar que estas conversaciones se encuentran supeditadas al avance de las negociaciones para el ingreso de Turquía a la UE. Así, de concretarse el ingreso de Turquía al bloque europeo, la negociación quedaría sin efecto, ya que Turquía debería pasar a negociar en conjunto con los demás miembros de la UE. Aspectos comerciales Históricamente los intercambios con este país no han formado parte de los principales destinos de los flujos comerciales del MERCOSUR. De hecho, el comercio bilateral cubre apenas un poco más del 1% del comercio total del bloque (0,54% de las exportaciones y el 0,49% de importaciones), es decir 2880 millones de dólares 97 . El principal producto exportado a Turquía es el mineral de hierro, seguido en relevancia por el complejo oleaginoso y algunas maquinarias, como topadoras, bombas de agua y turbinas. Las importaciones del MERCOSUR, por su parte, se concentran en fundiciones de hierro, vehículos y partes, maquinaria, hilados de fibras sintéticas y abonos 98 . Cooperación técnica y/o científico-tecnológica El Memorándum de 2010 compromete a los países miembros del bloque regional y Turquía a avanzar en el conocimiento mutuo, compartir experiencias de la integración, cooperar y colaborar en el ámbito internacional, y proceder a la organización de eventos conjuntos. En lo que respecta específicamente a cooperación técnica, en el AM de 2008 se siguieron los lineamientos de los anteriores AMs, en tanto se incentiva la cooperación en el ámbito agrícola e industrial, sin llegar a concretarse en la práctica. 3.13. ESTADO ACTUAL DE LAS NEGOCIACIONES Y ACUERDOS PAÍS/ BLOQUE AÑO ÁREA DE COBERTURA ESTADO CCG 10 mayo 2005, Brasilia Acuerdo Marco de Cooperación Económica para el establecimiento de un Área de Libre Comercio, previa negociación de preferencias arancelarias. Pendiente de ratificación por el CCG EGIPTO Decreto Nº 16/04 7 julio 2004, Puerto Iguazú Acuerdo Marco para el establecimiento de un Área de Libre Comercio, previa negociación de preferencias arancelarias Ratificado por los 4 miembros del Mercosur pero no por Egipto EGIPTO Decreto N° 26/10 2 agosto 2010, San Juan Tratado de Libre Comercio No vigente INDIA Decreto N° 09/03 17 junio 2003, Asunción Acuerdo Marco Pendiente de ratificación por la India 95 Acuerdo Marco entre MERCOSUR y Turquía, 2008. En: Sitio Web oficial del SICE- OEA. Disponible en: http://www.sice.oas.org/TPD/MER_TUR/MER_TUR_s.asp [Fecha de consulta. 25 de junio de 2012] 96 BID-INTAL, “Informe Nº 16”, Op. Cit., pag. 14. 97 Datos extraídos de la página web Alice Mercosul http://www.alicewebmercosul.mdic.gov.br/ [Fecha de consulta 3 de junio 2014] 98 Ibídem. 25 INDIA 25 de enero 2004, Nueva Dehli Acuerdo Preferencial de Comercio En vigencia desde abril de 2009 INDIA 19 marzo 2005 Anexos I, II, III, IV Y V En vigencia desde junio de 2009 JORDANIA Decreto Nº 28/08 30 junio 2008, San Miguel de Tucumán Acuerdo Marco para el establecimiento de un Área de Libre Comercio En vigencia desde el 31 de agosto de 2011 MARRUECOS 26 noviembre 2004, Brasilia Acuerdo Marco para el establecimiento de un Área de Libre Comercio, previa negociación de preferencias arancelarias En vigencia desde 29 de abril 2010 OLP/ANP Decreto N° 40/10 16 diciembre 2010, Foz de Iguazú Acuerdo Marco de Comercio y Cooperación Económica para el establecimiento de un Área de Libre Comercio. Pendiente de ratificación por Uruguay y Paraguay PALESTINA Decreto N° 35/11 20 diciembre 2011, Montevideo Tratado de Libre Comercio No vigente PAKISTÁN Decreto N° 07/06 20 junio 2006, Córdoba Acuerdo Marco de Comercio para el establecimiento de Preferencias Arancelarias Pendiente de ratificación por Paraguay SUDÁFRICA Decreto N° 62/00 15 diciembre 2000, Florianópolis Acuerdo Marco para el establecimiento de un Área de Libre Comercio En vigencia desde la fecha de suscripción SACU 20 diciembre 2004, Bello Horizonte Acuerdo de Comercio Preferencial Pendiente de ratificación por los 4 miembros del Mercosur SACU Decreto Nº 54/08 15 diciembre 2008, El Salvador 3 abril 2009, Maserú Acuerdo de Preferencias Arancelarias para el establecimiento de un Área de Libre Comercio No ratificado por ninguno de los firmantes SIRIA Decreto Nº 34/10 16 diciembre 2010 Foz de Iguazú Acuerdo Marco para el establecimiento de un Área de Libre Comercio Pendiente de ratificación por Uruguay y Paraguay TURQUÍA Decreto Nº 29/08 30 junio 2008 San Miguel de Tucumán Acuerdo Marco para el establecimiento de un Área de Libre Comercio Pendiente de ratificación por Paraguay TURQUÍA Decreto N° 42/10 16 diciembre 2010 Foz de Iguazú Memorándum para el establecimiento de Diálogo político y Cooperación Vigente desde la fecha de suscripción Fuente: Elaboración propia basado en datos de la Secretaría del MERCOSUR, BID, SICE-OEA. 4. Conclusión A partir del análisis de las negociaciones y acuerdos suscriptos por el MERCOSUR con otros países o bloques de integración extra-continentales del Sur durante el período 2000- 2012, se puede afirmar que el bloque regional no despliega una estrategia orientada específicamente a la cooperación Sur-Sur. En todo caso, se puede hablar de una estrategia que apunta a la diversificación de las relaciones externas del MERCOSUR. La definición de cooperación Sur-Sur que se desarrolla en este trabajo señala la presencia de tres aspectos complementarios: político, económico y técnico. Los acuerdos analizados no reflejan estos tres aspectos de forma integral. El aspecto técnico de la CSS (CTPD) de dichos acuerdos es la mayor debilidad de los mismos. Si bien todos los AMs celebrados mencionan el deseo de impulsar la cooperación 26 técnica en distintas áreas de interés (agricultura, industria, tecnología, educación, etc.), lo cierto es que en las posteriores etapas de profundización del vínculo (APF, TLC) este deseo no se reitera ni materializa. El MERCOSUR cuenta con dos instancias institucionales para impulsar la cooperación internacional: el Grupo de Cooperación Internacional y la Unidad de Técnica de Cooperación Internacional, subordinada al primero. Sin embargo, esas instancias registraron mayores avances en la cooperación con organismos internacionales (BID, FAO, etc.) y con países del Norte (Japón, UE, etc.). Mientras que las iniciativas de cooperación con actores del Sur se encuentran limitadas al nivel de relacionamiento bilateral entre países individuales. Un ejemplo, es la Agencia Brasileña de Cooperación (ABC), que es pionera en la región respecto del fomento de la cooperación con múltiples regiones del globo. Respecto de la cooperación económica (CEPD), el MERCOSUR demuestra un mayor dinamismo e iniciativa. En ese sentido, es claro el componente económico de los distintos acuerdos firmados. Una primera observación que se constata en el período de estudio, es el aumento exponencial de la cantidad de acuerdos firmados por el MERCOSUR. Sin embargo, es preciso aclarar que los mismos han evidenciado una efectividad relativa. Por ejemplo, los dos TLCs firmados con países del Sur (Egipto y Palestina) se encuentran todavía a la espera de ratificación. Lo mismo sucede con varios AMs. Una segunda observación resulta de reconocer que el comercio extra-regional del MERCOSUR evidencia una creciente diversificación de los destinos, destacándose la mayor participación del Sur. Esto se vincula con las características del actual orden internacional en transición, en particular, la emergencia de economías con tasas de crecimiento sorprendentes (como las de China, India, y el socio mayor del MERCOSUR, Brasil) y la desaceleración que la crisis económica internacional supuso a las economías de los países desarrollados. En particular, la región de Asia se destaca como la más dinámica a nivel mundial. Así, la República Popular de China es actualmente el principal socio comercial extra-continental del MERCOSUR. Es importante reconocer que dentro de las relaciones comerciales que se establecen mediante los acuerdos suscriptos, se corre el riesgo, en algunos casos específicos, de que se produzca una mayor primarización de las exportaciones del MERCOSUR, en lugar de aprovechar las oportunidades que ofrecen los mismos para desarrollar las áreas económicas de valor agregado de la industria. Según datos oficiales, los productos primarios y las manufacturas basados en recursos naturales representan más del 70% del valor total de las exportaciones extra-zona 99 . Asimismo, es conveniente destacar que los intercambios comerciales sur-sur sujetos a los acuerdos suscriptos por el bloque regional, poseen una participación pequeña en el valor total del comercio internacional del MERCOSUR. El aspecto político de la CSS ha sido fundamental en la búsqueda de nuevas relaciones externas con actores extra-continentales del Sur. Pues, desplegar una estrategia de Cooperación Sur-Sur más activa puede permitir a la región alcanzar mayores niveles de desarrollo, autonomía decisoria y peso en el orden internacional. El actual contexto internacional presenta oportunidades para dinamizar la CSS con los fines de diversificar sus relaciones internacionales (en sus distintos aspectos políticos, económicos, sociales, etc.). Pero también para desarrollar sectores estratégicos de las economías nacionales que en las relaciones Norte-Sur se ven rezagados, con sus respectivos impactos a nivel nacional y regional. El MERCOSUR enfrenta ciertos desafíos si desea adoptar una estrategia de Cooperación Sur-Sur. Por un lado, la CSS para ser acorde a su ideario político, deberá tratar 99 BID-INTAL, “Informe N° 18”, Buenos Aires, 2013. En: Sitio web oficial BID-INTAL. Disponible en: http://www.iadb.org/intal [Fecha de consulta: 23 mayo 2014]. 27 de evitar la reproducción de los patrones de relacionamiento N-S. Esto se vincula al riesgo de primarización de las exportaciones 100 del MERCOSUR, mencionado anteriormente. Por otro lado, como señala Bouzas “los gobiernos sureños han participado en las negociaciones impulsados por los acontecimientos antes que por el convencimiento” 101 . Los países miembros del MERCOSUR no han logrado definir una verdadera política común de CSS, superadora de las diferencias que puedan existir en el orden interno del bloque y entre las agendas externas de los respectivos Estados. En ese sentido, Brasil tiene un rol importante al momento de definir los lineamientos generales del tipo de CSS que el MERCOSUR emprenda. Esto se relaciona directamente a la posición de potencia emergente y pivot de la región, como también a la experiencia adquirida por el país brasileño en la CSS, a través de la ABC. Asimismo, las nuevas instancias institucionales de cooperación internacional del MERCOSUR, especialmente el Grupo de Cooperación Internacional, pueden ser las herramientas adecuadas para el diseño y desarrollo de una verdadera estrategia de CSS del bloque. En resumen, este trabajo de investigación sostiene que el MERCOSUR no despliega una estrategia orientada específicamente a la cooperación Sur-Sur. En todo caso, se puede hablar de una estrategia que apunta a la diversificación de las relaciones externas del MERCOSUR, impulsada por el actual contexto internacional. Sin embargo, se considera que en el período 2000-2012, los primeras pasos del MERCOSUR encaminados a una estrategia de Cooperación Sur-Sur ya han sido dados. 5. Bibliografía -I CONGRESO INTERNACIONAL DE LA RED DE INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA, “MERCOSUR y Foro del Arco Pacifico Latinoamericano, análisis comparado de las relaciones con las economías del Asia-Pacifico”, Universidad Nacional del Litoral, Santa fe, Argentina, 2011 -ABC, “Mercosur y la Asean plantean mayor cooperación y comercio”, Paraguay, 25 noviembre de 2008 -ARNAUD Vicente, “Las relaciones exteriores del MERCOSUR”, Universidad de Belgrano, Buenos Aires, 1997. -ATANASOF, Alfredo, “El desafío de democratizar el proceso de integración: El Parlamento del MERCOSUR”. En: Revista Aportes Nro.22, Buenos Aires, 2009 -AYLLÓN PINO, Bruno. 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En: Jornadas de Relaciones Internacionales, FLASCO, octubre, 2009 5.1 Tratados y Acuerdos -Acuerdo Marco de Comercio entre MERCOSUR y la República Islámica de Pakistán, 2006 -Acuerdo Marco de Comercio y Cooperación Económica entre el MERCOSUR y la Organización para la Liberalización de Palestina, en Nombre de la Autoridad Nacional Palestina, 2010 -Acuerdo Marco de Cooperación Económica entre MERCOSUR y el Consejo de Cooperación del Golfo, 2005 -Acuerdo Marco entre MERCOSUR y el Reino de Marruecos, 2004 -Acuerdo Marco entre MERCOSUR y el Reino Hachemita de Jordania, 2008 -Acuerdo Marco entre el MERCOSUR y la República Árabe de Egipto, 2004 -Acuerdo Marco para el establecimiento de un Área de Libre Comercio entre MERCOSUR y la República de Turquía, 2008 -Acuerdo Marco para la creación de un Área de Libre Comercio entre el MERCOSUR y la República de Árabe Siria, 2010 -Acuerdo Marco para la creación de un Área de Libre Comercio entre el MERCOSUR y la República de Sudáfrica, 2000 -Acuerdo Marco entre MERCOSUR y la República de la India, 2003 -Memorándum para el establecimiento del mecanismo de diálogo político y cooperación entre los Estados Parte del MERCOSUR y Estados Asociados y la República de Turquía, 2010 -Plan de Acción de Buenos Aires para Promover y Realizar la Cooperación Técnica entre los Países en Desarrollo. Conferencia de Naciones Unidas sobre Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo. Asamblea General, 1978 -Plan de Acción de Doha, Qatar, 2005. -Reunión Exploratoria entre MERCOSUR y el Reino Hachemita de Jordania, 2008. -Tratado de Montevideo, Asociación Latinoamericana de Integración, Montevideo, agosto de 1980. 5.2 Sitios Webs -Sitio web oficial ALADI: www.aladi.org 30 -Sitio web oficial ALICEWEBMERCOSUL: www.alicemercosul.mdic.gov.br -Sitio web oficial BID: www.iadb.org -Sitio web oficial CEPAL: www.eclac.org -Sitio web oficial MERCOSUR: www.mercosur.int -Sitio web oficial SICE-OEA: www.sice.oas.org -Sitio web oficial SPECIAL UNIT FOR SOUTH-SOUTH- COOPERATION: www.ssc.undp.org -Sitio web oficial ASEAN: www.aseansec.org “Análisis geopolítico-prospectivo de la Antártida, reclamos de soberanía de Argentina, Chile y Gran Bretaña " 1 “Trabajo preparado para su presentación en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de Septiembre de 2014.” “ANÁLISIS GEOPOLÍTICO-PROSPECTIVO DE LA ANTÁRTIDA” Estrada, María Victoria (
[email protected]) Universidad Nacional de La Rioja Quiroga Herrera, Mariana (
[email protected]) Universidad Nacional de La Rioja ÁREA: Relaciones Internacionales SUB- ÁREA: Problemas de Agenda Internacional- Políticas Exteriores Comparadas “Análisis geopolítico-prospectivo de la Antártida, reclamos de soberanía de Argentina, Chile y Gran Bretaña " 2 RESUMEN La presente investigación asume un abordaje desde la mirada de las Relaciones Internacionales acerca de un continente colmado de peculiaridades: la Antártida. El mismo se encuentra actualmente regulado bajo el Tratado Antártico de 1959. Si bien dicho territorio se reserva como un continente de paz, prohibiéndose de esta manera cualquier tipo de medida de carácter militar, y permitiéndose la libertad de investigación científica, es evidente la tensión que emana de las pretensiones divergentes de los países de Argentina, Chile y Reino Unido de Gran Bretaña respecto a la titularidad de la soberanía y la potencialidad de explotación de recursos naturales en la región. Desde un análisis geopolítico-estratégico y de políticas comparadas, se profundizarán las diversas posturas y reclamos de los países antes mencionados, como así también sus fortalezas y debilidades, teniendo en cuenta las asperezas existentes entre Argentina y Gran Bretaña en razón de su ya conocida disputa por la soberanía de las Islas Malvinas. Para comprender la relevancia del tema en la Sociedad Internacional, será también necesario indagar y analizar las prácticas discursivas de los países involucrados, plasmados en la política exterior de cada uno de ellos. Asimismo, es oportuno realizar una revisión del Tratado Antártico, contextualizando sus orígenes e implicancias, en tanto el mismo entra en vigor en plena época de Guerra Fría. “Análisis geopolítico-prospectivo de la Antártida, reclamos de soberanía de Argentina, Chile y Gran Bretaña " 3 I ntroducción La cuestión Antártica es un tema de la agenda internacional que progresivamente adquiere relevancia en el Sistema Internacional, al ser un continente de gran importancia estratégica para los Estados, como así también por la abundancia de sus recursos naturales. El Tratado Antártico, creado en el año 1959, sigue en vigencia hasta la actualidad, y establece que la Antártida será un continente reservado a la paz y a la investigación científica, supuestos que los actores internacionales involucrados respetan en un proceso de cooperación internacional hasta ahora eficaz e ininterrumpido. No obstante, es preciso realizar un análisis geopolítico-prospectivo para identificar las posibles líneas de acción a tomar por los Estados involucrados en los próximos años, lo cual a su vez definirá el futuro del continente, teniendo en cuenta que en el año 2021 el Tratado puede llegar a ser revisado por las partes firmantes. Al respecto, es oportuno analizar de manera particular la política exterior de los Estados antárticos por excelencia: Argentina, Chile y el Reino Unido de Gran Bretaña, atendiendo a que sus reclamos sobre los territorios antárticos se superponen parcialmente (Argentina y Chile) y completamente (Argentina y Gran Bretaña). Si bien el proceso de cooperación a través del Tratado Antártico representa uno de los más eficaces acuerdos internacionales, es propicio considerar que en un futuro no muy lejano las pretensiones de soberanía podrían salir de aquel estado de “congelamiento”, para dar lugar a un proceso conflictivo entre las partes interesadas. “Análisis geopolítico-prospectivo de la Antártida, reclamos de soberanía de Argentina, Chile y Gran Bretaña " 4 Hacia un análisis geopolítico y estratégico de la Antártida Ubicación geográfica La Antártida, conocida bajo la denominación de Antártica en Chile, o bien continente antártico, es el continente sobre el cual se encuentra el Polo Sur, y está circunscripto por el Círculo Polar Antártico a los 66 º 33’ S, excepto la Península Antártica, que enfilando hacia el Norte, enfrenta a Sudamérica. El límite de la Antártida se encontraría en la Convergencia Antártica, incluyendo entonces también a las islas Georgias del Sur, Sandwich del Sur, la isla Bouvet, el archipiélago de Kerguelen y las islas Heard y McDonald. Una capa de hielo cubre a la Antártida, ocultando su perímetro, su relieve y sus verdaderas dimensiones, por lo que no se conoce con exactitud su área, pero se la estima en alrededor de 14.000.000 de km. cuadrados. Si se considera en un sentido más amplio con las islas y los mares helados que la rodean, aumentaríamos considerablemente esa cifra. A este conjunto se lo denomina el antártico. El aspecto general del Continente Antártico es el de una gran meseta interior, la "Meseta Polar", cuya altura en el mismo Polo Sur, alcanza los 3.000 metros, de los cuales 2.700 metros corresponden al espesor de hielo. Esta cobertura, que hace de la Antártida el continente de mayor altura media del globo (2.000 metros sobre el nivel del mar), oculta el relieve subyacente, permitiendo que sólo afloren aquellas formaciones montañosas que superan en altura al espesor del hielo que las cubre y que son llamadas "Nunatak". Existen numerosas barreras de hielo en las grandes bahías del Océano Glaciar Antártico, que superan ampliamente los límites del continente, tal es el caso de: la barrera “Análisis geopolítico-prospectivo de la Antártida, reclamos de soberanía de Argentina, Chile y Gran Bretaña " 5 de hielo de Ross, la Barrera de Ronne, la barrera de Filchner y la barrera de Larsen A, siendo esta última fundida totalmente en 2002 debido al calentamiento global. Un continente sin Estados La Antártida es el único continente que no está dividido en Estados, aunque siete países reclaman su soberanía sobre este territorio argumentando razones de proximidad o históricas: Argentina, Australia, Chile, Francia, Noruega, Nueva Zelanda y Reino Unido. Las reclamaciones territoriales no son reconocidas por otros países ni por la ONU, y además otros Estados se han reservado el derecho de participar en un futuro reparto: Rusia, EE. UU., España, Sudáfrica, Brasil, Ecuador, Perú y Uruguay. Algunos datos A la Antártida también se le conoce como Antártica o continente antártico. • Es denominado también como el sexto continente, además de ser el más elevado de la tierra con 2 mil msnm. • La Antártida cuenta con aproximadamente el 80% de agua dulce de la Tierra. • El Macizo Vinson es el punto más alto de la Antártida con 4,900 msnm. • El primer nacimiento con registro en la Antártida ocurrió en 1978 y forma parte del libro guinness de récords. • La Antártida también cuenta con el volcán activo monte Erebus, con una elevación de casi 4 msnm, el cual se ubica en la costa oriental de la isla Ross. • El continente no cuenta con población por lo que solo es habitado por militares y científicos de diferentes países. • La Antártida es el último continente en ser descubierto y ha recibido turismo desde 1960 principalmente cruceros. • El krill es una de las especies que habitan en el océano antártico, considerado la base de la cadena ecológica de la Antártida. • La Antártida Argentina y las islas Malvinas son territorios sobre los cuales el Estado argentino no tiene la soberanía efectiva como en el resto de las unidades político administrativas del territorio nacional, pero aspira a tenerla. “Análisis geopolítico-prospectivo de la Antártida, reclamos de soberanía de Argentina, Chile y Gran Bretaña " 6 Un continente reservado a la paz y a la ciencia Importancia geoestratégica de la Antártida Al sur del paralelo 60 se extiende la Antártida conocida popularmente como el continente Blanco o el sexto continente. Su enorme superficie de unos 14 millones de k2, comprende la mayor reserva de agua dulce del planeta cerca de un 80% del total, así como yacimientos energéticos que se estiman importantes. El continente Antártico cubierto por una capa permanente de hielo que alcanza hasta los 5km de espesor, ha condensado a lo largo de décadas la voluntad de varias naciones principalmente las latinoamericanas por encontrar un camino de entendimiento y cooperación a contramano de las confrontaciones internacionales. Así la firma del Tratado Antártico en 1959 evitó que esa vasta zona polar quede expuesta a los peligros de la Guerra Fría entre Estados Unidos y la Unión Soviética, lejos de eso las naciones que firmaron el Tratado iniciaron un camino solidario que abarcará acciones conjuntas en el área científica, de exploración, de no agresión al medio ambiente y de preservación general. El tema del petróleo que se presupone está presente en el subsuelo antártico genera lobbys que suponen que presionan en cada movimiento con vistas al año 2041, año en el cual caduca el Tratado. No obstante, no existen exploraciones sobre la riqueza mineral de la Antártida porque están prohibidas, lo que no aminora las intentonas de los grupos interesados en una eventual explotación, y las perspectivas de una escasez de agua dulce en el mundo, también hacen posar los ojos sobre el sector austral. De ahí que el continente se haya convertido en una zona de interés internacional, sobre todo para algunas de las potencias que buscan terminar con el proteccionismo que fijó el Tratado Antártico. Tras la conferencia Antártica de 1959, se han realizado hasta el 2010, 35 reuniones consultivas. Los acuerdos que complementan al Tratado Antártico son: medidas convenidas para la protección de flora y fauna, convención para la conservación de las focas antárticas, convención para la conservación de los recursos vivos marinos antárticos y el protocolo al tratado sobre protección al medio ambiente, acordado en Madrid en 1991, que prohíbe expresamente cualquier tipo de actividad relacionada con los recursos minerales antárticos. De los 14.000.000 de km2 totales de este continente, el sector argentino posee, poco más de 1.400.000 de los que 965.000 km2 corresponden a la parte terrestre, y el resto a la plataforma de hielo. Nuestro país, fue el primero en el mundo en instalar allí una base permanente. El 22 de febrero de 1904 se izó la bandera Argentina en la base Orcadas, y allí, nuestro país instaló el observatorio meteorológico y geomagnético, junto a la primera oficina de correos de la Antártida. “Análisis geopolítico-prospectivo de la Antártida, reclamos de soberanía de Argentina, Chile y Gran Bretaña " 7 El territorio Antártico argentino, se superpone parcialmente con el reclamado por Chile, y totalmente con el que reivindica el Reino Unido. Se fija un objetivo inclaudicable: la preservación, un objetivo que no pasa inadvertido en un panorama de explotación desmesurada, y depredación de los recursos naturales. 2041 es el año clave reafirmar esta política, que aunque no está exenta de enfrentamientos y disputas, ha logrado afianzar el trabajo solidario por sobre los intereses sectoriales y nacionales. El sistema antártico El sistema antártico está compuesto por los tratados y convenciones que los estados han adoptado a fin de regular sus relaciones y establecer medios para la protección y conservación de los recursos del continente antártico. Estos instrumentos internacionales son: Tratado Antártico; Convención para la Conservación de las Focas Antárticas; Convención sobre la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos; Protocolo al Tratado Antártico sobre Protección del Medio Ambiente y sus cuatro anexos, a saber: I- Evaluación del impacto sobre el Medio Ambiente, II-Conservación de la Fauna y Flora Antárticas, III-Eliminación y Tratamiento de Residuos y IV-Prevención de la Contaminación Marina. En Madrid (1991) se decidió incluir en el Protocolo al Tratado Antártico el artículo VII, que prohíbe toda actividad relacionada con los recursos minerales, a excepción de la investigación. Protocolo Antártico de Protección Ambiental Este Protocolo, fue acordado en Madrid en octubre de 1991, en el mismo todas las naciones signatarias se comprometen a regular sus actividades en la zona, asegurando una previa evaluación de las mismas, sujetas a procedimientos de monitoreo e información hacia los demás signatarios a fin de asegurar la minimización de cualquier tipo de impacto ambiental. Las Partes se comprometen a la protección global del medio ambiente antártico y los ecosistemas dependientes y asociados y, mediante el presente Protocolo, designan a la Antártida como reserva natural, consagrada a la paz y a la ciencia y, la protección del medio ambiente antártico y los ecosistemas dependientes y asociados, así como del valor intrínseco de la Antártida, incluyendo sus valores de vida silvestre y estéticos y su valor como área para la realización de investigaciones científicas, en especial las esenciales para la comprensión del medio ambiente global, deberán ser consideraciones fundamentales para “Análisis geopolítico-prospectivo de la Antártida, reclamos de soberanía de Argentina, Chile y Gran Bretaña " 8 la planificación y realización de todas las actividades que se desarrollen en el área del Tratado Antártico con ese fin. A tales fines, las actividades en el área del Tratado Antártico serán planificadas y realizadas de tal manera que se limite el impacto perjudicial sobre el medio ambiente antártico y los ecosistemas dependientes y asociados. Asimismo, se evitaran: -Efectos perjudiciales significativos en la calidad del agua y del aire; -Cambios significativos en el medio ambiente atmosférico, terrestre (incluyendo el acuático), glacial y marino; -Cambios perjudiciales en la distribución, cantidad o capacidad de reproducción de las especies de la fauna y la flora; -Peligros adicionales para las especies o poblaciones de tales especies en peligro de extinción o amenazadas; -La degradación o el riesgo sustancial de degradación de áreas de importancia biológica, científica, histórica, estética o de vida silvestre. De tal manera, el protocolo estipula que las actividades en el área del Tratado Antártico deberán ser planificadas y realizadas sobre la base de una información suficiente, que permita evaluaciones previas y un juicio razonado sobre su posible impacto en el medio ambiente antártico y en sus ecosistemas dependientes y asociados, así como sobre el valor de la Antártida para la realización de investigaciones científicas. Tratado Antártico El documento base para todo el reglamento de las actividades en el continente es el Tratado Antártico, firmado en Washington el 1° de diciembre de 1959 y que entró en vigencia el 23 de junio de 1961. Argentina lo ratificó por la Ley N° 15.802. Los países signatarios originales fueron: Argentina, Australia, Bélgica, Chile, Estados Unidos, Francia, Gran Bretaña, Japón, Noruega, Nueva Zelandia, Sudáfrica y la Unión Soviética. El Tratado Antártico reconoce dos categorías de miembros: • los Miembros Consultivos, que son los que participan con voz y voto en las Reuniones Consultivas (son los 12 países signatarios originales a los que se le suman los Estados que cumplieron con los requisitos – realizar investigaciones en la Antártida o haber construido una base – y adquirieron el status de Partes Consultivas); • los Miembros Adherentes: aquellos Estados que han adherido al Tratado (aceptan y adhieren a los principios y objetivos, aunque no realizan actividad antártica por el momento). “Análisis geopolítico-prospectivo de la Antártida, reclamos de soberanía de Argentina, Chile y Gran Bretaña " 9 Por el Tratado Antártico los países miembros consultivos pueden instalar bases en la Antártica sólo con fines de investigación. Se prohíbe la explotación de recursos minerales y la ocupación militar. Algunas disposiciones importantes del Tratado son: La Antártida se utilizará exclusivamente para fines pacíficos (art 1) La libertad de investigación científica en la Antártida y la cooperación hacia ese fin… (art 2) Las Partes Contratantes acuerdan proceder […] al intercambio de observaciones de resultados científicos sobre la Antártida, los cuales estarán disponibles libremente (art 3) Entre los signatarios del Tratado hay siete países (Argentina, Australia, Chile, Francia, Noruega, Nueva Zelanda y el Reino Unido) con reclamos territoriales que en algunos casos coinciden en parte. Otros países no reconocen ningún reclamo. Estados Unidos y Rusia consideran que tienen “fundamentos para reclamar”. Todas estas posiciones están explícitamente previstas en el artículo 4, que mantiene el statu quo: Ningún acto o actividad que se lleve a cabo mientras el presente Tratado se halle en vigencia constituirá fundamento para hacer valer, apoyar o negar una reclamación de soberanía territorial en la Antártida, ni para crear derechos de soberanía en esta región. No se harán nuevas reclamaciones de soberanía territorial en la Antártida, si se ampliarán las reclamaciones anteriormente hechas valer, mientras el presente Tratado se halle en vigencia. A fin de promover los objetivos y procurar la observancia de las disposiciones del Tratado, “todas las regiones de la Antártida, y todas las estaciones, instalaciones y equipos que allí se encuentren […] estarán abiertos en todo momento” (art7) Reclamos de soberanía sobre la Antártida No obstante lo planteado en el Tratado Antártico, numerosos países exponen sus reclamos de soberanía territorial sobre ciertos sectores de la Antártida. Estos países son: la Argentina, Chile, Reino Unido, Francia, Noruega, Australia y Nueva Zelanda. Algunos sectores son disputados por más de un país; por ejemplo, el sector reclamado por la Argentina se superpone con los reclamados por Gran Bretaña y Chile. La provincia de Tierra del Fuego, Antártida e islas del Atlántico Sur designa anualmente un delegado del poder civil para el sector antártico. La realización de actividades científicas, técnicas y militares llevadas adelante en la Antártida por parte de la Argentina se encuentra planificada y dirigida por la Dirección Nacional del Antártico, creada en 1970, que hoy depende del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto. “Análisis geopolítico-prospectivo de la Antártida, reclamos de soberanía de Argentina, Chile y Gran Bretaña " 10 El derretimiento de las capas de hielo polar y la creciente reducción de los recursos globales de hidrocarburos impulsó a Rusia a reclamar sus derechos soberanos en el fondo del Océano Ártico, donde plantó su bandera en una muy publicitada operación submarina. La inmediata respuesta a esta acción provino del Reino Unido, pero no en el Ártico sino en la Antártida, por la cual el Foreign Office presentará ante las Naciones Unidas su reclamo soberano por más de un millón de kilómetros cuadrados de plataforma submarina. El reclamo británico alude la supuesta soberanía que poseen sobre el denominado Territorio Antártico Británico. Siguiendo la tradición de iniciativas toponímicas británicas, Chile creó hace años la Provincia Antártica Chilena con capital en Puerto Williams y la Argentina a su vez la provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur con Capital en Ushuaia. Sin demorar mucho ante el reciente anuncio británico, Chile hizo lo mismo respecto a sus propios territorios antárticos y la Argentina también lo hará con los suyos. Si bien el plazo para estas presentaciones vencía en mayo de 2009, los elementos necesarios para un conflicto, que siempre estuvieron presentes, ahora han adquirido singular dinámica, porque el sector geográfico reclamado históricamente por el Reino Unido, se superpone totalmente con el de Argentina y en un amplio sector con el de Chile, asimismo el sector reclamado por Chile se superpone sobre la mitad del reclamado por Argentina. La Comisión de Defensa del Senado chileno propuso entre otras medidas modificar la estructuración del presupuesto para disponer de una asignación independiente para la Antártida. Entre otros fundamentos los legisladores expresan que de los USD 2.882 millones asignados a Defensa para 2008, las Fueras Armadas gastarían unos USD 202 millones anuales de su propio presupuesto para operaciones de otros ministerios, como apoyos a la comunidad, ayuda en zonas inhóspitas, catástrofes u otras actividades humanitarias o científicas, entre las que se encuentran las antárticas, que no son específicas de Defensa, a menos que se tratare de la defensa territorial de las mismas. La queja es que no siempre estos gastos son reintegrados y afectan así las actividades militares específicas. El mantenimiento de las bases antárticas insume USD 8 millones, mientras que el Instituto Antártico de Chile solo cuenta con una partida de USD 2 millones. En lo inmediato es probable que se asignen USD 3 millones a cada una de las Fuerzas con esta exclusiva finalidad. Otra de las propuestas chilenas para la reafirmación de soberanía indica la necesaria designación de un gobernador residente en el continente antártico, más precisamente en la comuna de Antártida, situada en la base “General O´Higgins Riquelme”. Como claro mensaje de reafirmación soberana y de definición política, se decidió la reapertura de las base “Capitán Arturo Prat Chacón”, después de estar cerrada por 5 años por falta de presupuesto, la asignación de USD 3 millones para esa actividad y la urgente visita de la Comisión de Defensa del Senado a la Antártida. “Análisis geopolítico-prospectivo de la Antártida, reclamos de soberanía de Argentina, Chile y Gran Bretaña " 11 Pretensiones territoriales sobre la Antártida REI NO UNI DO El Reino Unido opera en el continente austral a través del British Antartic Survey que tiene asignado USD 94 millones para el periodo 2007-2008 y una planta de personal de 400 hombres. Con los cuales se mantienen operativas 4 bases permanentes, 1 de verano y 2 logísticas de apoyo, también de verano, 4 aviones de transporte Twin Otter y 1 Dash 7 (para el enlace con las Islas Malvinas), los medios navales incluyen el buque oceanográfico “RRS James Clark Ross”, el buque logístico “RRS Ernest Shackelton” y cuentan con el apoyo del buque de la Armada “HMS Endurance” con su dotación de helicópteros a bordo. “Análisis geopolítico-prospectivo de la Antártida, reclamos de soberanía de Argentina, Chile y Gran Bretaña " 12 El desacuerdo sobre el trazado de una línea imaginaria, que adjudica derechos soberanos de un país respecto a otro, ha sido causa suficiente para herir orgullos nacionales y escalar, desde un cortés reclamo diplomático, hasta la guerra generalizada, pero si dentro de esa delimitación territorial existiere algún recurso natural escaso, como sería en este caso, las tensiones entonces podrían incrementarse en forma exponencial y a una velocidad uniformemente acelerada. Reclamos de soberanía-Intereses coincidentes “Análisis geopolítico-prospectivo de la Antártida, reclamos de soberanía de Argentina, Chile y Gran Bretaña " 13 RECURSOS NATURALES Aún no se ha logrado determinar claramente, o al menos públicamente, cual es la magnitud de reservas antárticas de recursos naturales no renovables y cuales serían los costos de exploración y explotación, en relación al creciente progreso tecnológico para ese fin, con lo cual se justificaría económicamente. El dato concreto es que en las profundidades antárticas existe petróleo, gas, carbón, níquel, cobalto, cobre, cromo, plata, oro, platino, hierro, titanio, uranio, molibdeno, manganeso, plomo y cinc. Además de vitales elementos para la supervivencia humana como el agua dulce o alimentos de alto valor nutritivo como el krill. Es interesante destacar que la visión de potencial conflicto, fue presentada en un trabajo realizado por el entonces Teniente Coronel del Ejército de Chile, Sucre Elgueta Segura en el XLIV Curso Interamericano de Defensa, en 2005, que tituló “ La Antártica: Fuente Futura de Conflicto en el Mundo”, donde expresaba en sus conclusiones “…Sin perjuicio de lo que establecen los Tratados Antárticos y Protocolos Antárticos, el impacto que provocará la mayor demanda de necesidades, producto del impacto poblacional mundial, el agotamiento de las reservas de hidrocarburos en el mediano y largo plazo, la falta de agua dulce y otros recursos del planeta, no será impedimento para que en forma unánime entre los miembros del Sistema Antártico, se pueda modificar el texto de este, para lograr dentro de lo que establece el derecho internacional, la aceptación en la exploración y explotación de recursos minerales en el continente antártico y que permitan satisfacer las necesidades e intereses económicos.” En otro punto remarca “La posibilidad de explotar recursos minerales en el territorio antártico, sin lugar a dudas, despertará el interés de hacer efectiva la reclamación de soberanías de estos territorios que se mantienen congeladas por el Tratado Antártico, y que comprometerán especialmente a las Repúblicas de Argentina, Chile y al Reino Unido, las cuales se superponen en un amplio sector y que constituirán el futuro en el Cono Sur de América, una posible fuente de conflicto internacional que perturbará la paz, estabilidad y seguridad del hemisferio.” Es interesante remarcar que además de los mencionados países también mantienen reclamos sobre sectores en el continente, Australia, el que país con mayores pretensiones territoriales, Francia, Nueva Zelanda y Noruega a lo que se agrega Brasil, quien en 1986 declaró el sector delimitado por los 28º W y 53º W (superpuesto al Argentino y al de Reino Unido) como “Zona de Interés Especial”. Rusia y Estados Unidos si bien no tienen reclamos, se han reservado el derecho de hacerlo cuando consideren oportuno. Todos estos países mantienen una presencia permanente o por lo menos veraniega a los que se agregan otros, que sin haber realizado reclamo aun, cuentan con bases permanentes, como China, Corea del Sur, India, Italia, Japón, Polonia, Sudáfrica, Ucrania y Alemania y otros que operan bases científicas de verano como Bulgaria, Ecuador, España y Perú. “Análisis geopolítico-prospectivo de la Antártida, reclamos de soberanía de Argentina, Chile y Gran Bretaña " 14 Un sector antártico sin reclamos Cabe destacar que el sector comprendido entre 90º W y 150º W constituye el único lugar de la Antártida, e incluso del mundo, que no es reclamado por país alguno. No obstante, ya sea por presencia humana ininterrumpida desde hace muchos años, el nivel de influencia dentro de la comunidad internacional como país central, su proximidad relativa, la integridad de su estructura geológica o bien por la simple proyección de los meridianos extremos de sus territorios nacionales hacia el polo sur, muchos países más podrían agregarse a la lista de reclamantes. Ecuador lo podría hacer contiguo al sector chileno argumentando la proyección de los meridianos del archipiélago de las Galápagos, el Uruguay podría hacerse un lugar dentro del congestionado sector argentino-británico-brasilero o con el mismo criterio países africanos del hemisferio sur como Sudáfrica, Mozambique, Namibia o Madagascar podrían disputarle sectores a la lejana y boreal Noruega. Es evidente que las prioridades de los limitados recursos presupuestarios de los países africanos hacen que un proyecto de esa envergadura escape a sus posibilidades. Sin embargo, en momentos en que los jugadores principales del escenario internacional comienzan a posicionarse mirando hacia la Antártida, con ojos que van más allá de lo puramente científico, dentro de un largo plazo que podría acortarse súbitamente por acordada decisión “de facto” de algunos pocos, aun antes de la caducidad del Tratado Antártico, la Argentina debe recurrir a Rusia para alquilar el rompehielos “Vasily Golovnyn” a fin de ejecutar la campaña antártica 2007-2008, con un costo de USD 2.865.600 por 100 días de operaciones, además del helicóptero embarcado Kamov KA 32 que sumaría otros USD 475.000 por 100 horas de vuelo previstas. Otra firma rusa, aunque no lo parezca, “Antartic Logistics Centre International Ltd.” fue contratada para el relevo vía aérea de personal científico de la inaccesible base Belgrano II. También Chile ha podido facturar algunas horas de vuelo con un avión Twin Otter, en apoyo de las operaciones antárticas argentinas, ya que el avión argentino quedó fuera de servicio después de una emergencia y aun no ha sido recuperado. Es posible que los niños antárticos argentinos puedan asistir a la vecina escuela chilena, porque la argentina, como si fuera poco, se incendió. El incendio del rompehielos “Almirante Irizar”, cuyas causas aún se ignoran, parece haber desencadenado una sucesión de hechos poco auspiciosos para nuestras pretensiones antárticas, en un momento histórico internacional poco favorable, ya que por encima de criterios estrictamente técnicos, es evidente que esta situación se arrastra desde hace mucho más de una década, como combinación de corrupción, indiferencia e incompetencia. “Análisis geopolítico-prospectivo de la Antártida, reclamos de soberanía de Argentina, Chile y Gran Bretaña " 15 Disposiciones legales en Argentina Entre las disposiciones legales de mayor importancia debemos citar el decreto del Presidente Roca de 1904 por el que se establece el Observatorio Meteorológico Antártico Argentino; el decreto de 1951 que crea el Instituto Antártico Argentino, el decreto-ley 2191, que fija los límites del Sector Antártico y la ley 18.513 de 1969 que crea la Dirección Nacional del Antártico. A estas disposiciones deben agregarse, desde la vigencia del Tratado Antártico, las recomendaciones aprobadas por el Gobierno argentino que fueron adoptadas en cada una de las Reuniones Consultivas antárticas. Disposiciones legales en Chile -Constitución Política de la República de Chile; -Decreto 1847 de junio de 1955 de la República de Chile, donde se establece cuales son las partes integrantes de la Antártida chilena y hasta que meridianos de longitud abarcan. -Ley Nº 18.097, correspondiente a la Orgánica Constitucional sobre Concesiones Mineras de la República de Chile; -Ley Nº 19.149 de la República de Chile, donde se establece el régimen preferencial aduanero y tributario para las comunas de Porvenir y Primavera de la provincia de Tierra del Fuego, de la XII región de Magallanes y de la antártica chilena. -Ley 18248 de 14-oct-1983, donde se establece el dominio del Estado y de los derechos mineros, la capacidad para adquirir derechos mineros, requisitos para las concesiones mineras, etc. -Ley No. 18.097 de 21 ene. 1982, correspondiente a la Ley Orgánica Constitucional sobre Concesiones Mineras. -Ley No. 20.551 de 11 nov. 2011, la cual Regula el cierre de faenas e instalaciones mineras. Disposiciones legales de Gran Bretaña -Ley Nº 20.058 Minerals Policy Statement 1, Planning and Minerals del Reino Unido de Gran Bretaña. “Análisis geopolítico-prospectivo de la Antártida, reclamos de soberanía de Argentina, Chile y Gran Bretaña " 16 Pretensiones de soberanía de Argentina En el año 1.940, Argentina delimitó el Sector Antártico Argentino entre los 25 y 74 grados de longitud oeste y los 60 grados de longitud sur hasta el polo (Op. Cit). Tal sector forma parte de los intereses de la Argentina, no obstante se superponen a las delimitaciones realizadas por Chile y Gran Bretaña parcial como totalmente. Nuestro país posee un status de “Triple categoría de derechos e intereses”, considerando que ha reconocido internacionalmente su soberanía antes de la firma del Tratado Antártico; es un Estado miembro del Tratado Antártico (carácter consultivo); posee una efectiva presencia con carácter permanente, realizando actividades científicas, entre otras expediciones, de manera regular. El Instituto Antártico Argentino expresa que los títulos de soberanía de nuestro país sobre la zona antártica mencionada son múltiples, siendo los principales las siguientes: a)-Continuidad geográfica y geológica; b)-Herencia histórica de España c)- Actividades foqueras desde que éstas comenzaron en la región; d)-Ocupación permanente de una estación científica que se mantiene desde comienzos de siglo hasta nuestros días: el Observatorio Meteorológico y Magnético de las Islas Orcadas del Sur, inaugurado en 1904; e)- Instalación y mantenimiento de otras bases temporarias en la península antártica e islas adyacentes; también en la barrera de hielo de Filtchner, aparte de numerosos refugios en distintos puntos del sector; f)-Trabajos de exploración, estudios científicos y cartográficos en forma continuada; g)-Instalación y mantenimiento de faros y ayudas a la navegación; h)-Tareas de rescate, auxilio o apoyo, tales como el salvamento a comienzos del siglo XX del eminente sabio explorador sueco Otto Nordenskjöld y sus compañeros, el rescate de un enfermo y un accidentado, ambos ingleses de la apartada estación de Fossil Bluff; i)- Presencia argentina en tierra, mar y aire en todo el Sector, inclusive el mismo Polo Sur. I ntereses y pretensiones de la República de Chile Respecto del Territorio Antártico Chileno, en 1940, la República de Chile precisó, mediante el Decreto Supremo N° 1.747, los límites de su territorio en “la parte que se prolonga hacia la región polar denominada “Antártica Americana”. En dicho Decreto se establece que “forman la Antártica Chilena o Territorio Antártico Chileno todas las tierras, islas, islotes, arrecifes, glaciales y demás conocidos o por conocerse, en el mar territorial “Análisis geopolítico-prospectivo de la Antártida, reclamos de soberanía de Argentina, Chile y Gran Bretaña " 17 respectivo existente dentro de los límites del casquete constituido por los meridianos 53° y 90° de longitud oeste de Greenwich”. Los derechos antárticos de Chile se encuentran fundados sobre bases históricas, geográficas y jurídicas, consolidadas y comunicadas a la comunidad internacional en 1906. Con estos antecedentes, Chile concurrió a la negociación del Tratado Antártico en 1959, junto a otros once Estados. Además, el Estado de Chile, respecto del continente antártico ha ejercido acciones de toma de posesión efectiva de un segmento de la Antártica a partir del hecho jurídico de unos derechos de heredad directamente originados del otrora imperio hispano. I ntereses de la República Argentina Respetando todas las disposiciones legales, y teniendo en cuenta las actividades que se llevan a cabo en la actualidad por parte de la República Argentina en la zona antártica, dicho país reconoce diversos intereses tanto presentes como aquellos que corresponden a una mirada más prospectiva. Entre ellos se reconocen una gran variedad de intereses y objetivos, tales como: fortalecer el sistema del tratado Antártico; contribuir al mantenimiento del estado vigente de no militarización, libertad de investigación y status territorial vigente en la Antártida; desarrollar la actividad científica con fines propios y humanitarios; desarrollo de la logística avanzada; profundizar, divulgar y actualizar de manera permanente el conocimiento sobre la Antártida, a través de la difusión en los distintos niveles de enseñanza; dar a conocer los derechos e intereses argentinos en la Antártida y su correspondiente actividad, a través de programas de estudio y medios de comunicación; participar en convenios, negociaciones y todo tipo de entendimiento internacional relacionado al área antártica, contribuyendo de tal manera a la cooperación internacional. Para el cometido de dichos objetivos e intereses se precisa dar continuidad a las políticas relativas a la Antártida, promover la inversión y presencia en dicho sector, consolidar la ya existente permanencia y ampliar los alcances a políticas intersectoriales (áreas de gobierno, foros sociales, etc.). Estos fines persiguen el logro de la soberanía completa de la zona reclamada en la Antártida, o en su defecto, el logro de un status quo por medio de la renovación del Tratado Antártico. “Análisis geopolítico-prospectivo de la Antártida, reclamos de soberanía de Argentina, Chile y Gran Bretaña " 18 I ntereses de la República de Chile Los intereses de Chile se orientan por su Política Antártica Nacional, la cual conjuga la vocación extra continental de Chile, con una activa vocación internacional que procura compatibilizar los propios requerimientos de soberanía con las perspectivas de otras naciones que participan de la actividad Antártica. Entre los objetivos e intereses más destacados de Chile se encuentran: proteger los derechos antárticos de Chile y la soberanía de los recursos minerales ubicados en la Antártida Chilena; fortalecer la participación de la Región de Magallanes y Antártica Chilena, en razón de servir de “puente” a la Antártida; preservar la existente zona como ámbito pacífico, científico y respetar las reservas ecológicas; promover el turismo controlado; alentar la cooperación internacional. Para lograr sus cometidos Chile deberá continuar la promulgación de una política de cooperación internacional, sin descuidar sus reclamos soberanos, desarrollando tecnología de punta para que en un posterior momento se le permita la exploración tan anhelada de los recursos minerales que le pertenecerían. El principal interés de Chile es constituirse como puerta de entrada a la Antártida, como país ribereño antártico, siendo Punta Arenas la puerta de entrada a la Región Antártica. I ntereses de Reino Unido de Gran Bretaña Sus intereses en la Antártida comprenden la ampliación de su base de adquisición de materias primas y sectores de pesca, y el dominio del espacio terrestre y marítimo circundante. Este interés está demostrado por su historial de exploraciones marítimas y terrestres y por la permanencia en el continente a través de sus bases. “Análisis geopolítico-prospectivo de la Antártida, reclamos de soberanía de Argentina, Chile y Gran Bretaña " 19 Análisis estratégico: fortalezas y debilidades ARGENTI NA Fortalezas Como fortaleza se destacan sus disposiciones legales, al igual que la efectiva consolidación de la vocación austral argentina a través de hechos y actos jurídicos de los gobernantes. Otra fortaleza del país reside en su participación activa en las Reuniones Consultivas, en donde ha manifestado su interés y preocupación en lo referente al cuidado del medio ambiente. Desde el Tratado Antártico, se reconoce que la Argentina siempre mantuvo una actividad permanente (con la primer base asentada en el continente en 1904), contando con actividad entre seis y ocho bases, de las dieciocho establecidas. Quizás la mayor fortaleza del país es la proximidad geográfica que posee respecto del Continente Antártico, ubicado a unos 900km. Esta proximidad geográfica, junto al precepto de la necesidad de continuidad geológica, representan un fuerte argumento del país para preservar sus derechos. Debilidades: -Déficit legislativo nacional en cuestión minera (no tiene definido minerales estratégicos) -No hay normativa reguladora restrictiva de las actividades mineras protegiendo el medioambiente a pesar del derecho a un buen uso de los recursos naturales. Argentina no tendría sustento legal sobre cómo proceder de manera sustentable ante la negociación o explotación minera, lo cual sería argumento de los demás países para determinar una incapacidad del país. Amenazas: -Otros Estados han delimitado sus sectores antárticos y sus extensiones se superponen parcial y totalmente con los de Argentina. Es el caso de Chile que reclama como suyo 53º-90º de longitud Oeste, y Gran Bretaña, 20º-80º de longitud Oeste. Estas diferencias potencias las divergencias y posibles futuros enfrentamientos entre los países. -Aislamiento del continente, asimismo el clima riguroso y las capas y barreras de hielo que dificultan su accesibilidad y encarecen toda actividad o expedición antártica. -La preservación del medio ambiente como restricción a la exploración y explotación. “Análisis geopolítico-prospectivo de la Antártida, reclamos de soberanía de Argentina, Chile y Gran Bretaña " 20 -Fragilidad del sistema antártico; incremento notable del turismo en zonas libres de hielo, lo cual amenaza a las especies en peligro de extinción, cuya pérdida conduciría a un impacto en el ecosistema. Oportunidades: -Si bien los reclamos de soberanía se mantienen congelados, Argentina goza de una imagen reconocida a nivel global como país reivindicador de pretensiones de soberanía sobre la Antártida, siendo la cooperación científica y tecnológica, como su actividad de bases permanentes, el escenario propicio para un futuro y efectivo reclamo. CHILE Fortalezas: Posee una condición de país-fuente, al ser el país más cercado a la Antártida (700 km desde el Archipiélago Diego Ramirez), y al ser Punta Arenas la puerta al Continente Antártico. Cuenta con una calidad institucional importante respecto de la Antártida. La misma es dirigida por el Ministerio de Relaciones Exteriores, recibe asesoramiento de un Consejo de Política Antártica y participan también los Ministerios de Defensa, de Hacienda, de Medioambiente, la intendencia Regional de “Magallanes y Antártica Chilena” y diversos operadores antárticos: el Instituto Antártico Chileno y medios del Ejército, Armada y Fuerza Aérea. Por otra parte, el país chileno cuenta con reservas naturales de minerales (incluyendo hidrocarburos) por lo que se infiere que en la Antártica Chilena también existen. Debilidades: -Baja densidad poblacional en la Región de Magallanes y Tierra del Fuego. -Necesidad de desarrollar la ciencia y tecnología en el caso de que permitan la explotación de los minerales, evitando el daño al medio ambiente. -Afianzar el lazo de cooperación existente que mantiene con Argentina, evitando asperezas que emanen de sus anteriores disputas por soberanía (Islas Malvinas). “Análisis geopolítico-prospectivo de la Antártida, reclamos de soberanía de Argentina, Chile y Gran Bretaña " 21 Amenazas: -Superposición con los reclamos de soberanía de Chile y Argentina Oportunidades: Posee el puerto de entrada a la Antártida en Punta Arenas, aspecto de crucial importancia geoestratégica y geopolítica, que le permitirá establecer colaboración con los países que tienen mayor desarrollo científico y tecnología, como Alemania e Inglaterra. Puerto Arenas es la ciudad más austral del mundo, y se infiere que su ubicación le otorga ventajas para la actividad portuaria bioceánica, científica y logística. Chile, a partir de esta ventaja, sería el país más beneficiado en lo que se refiere a la explotación de los minerales antárticos. GRAN BRETAÑA: Fortalezas: Como ventaja y punto estratégico y geopolítico de cabal importancia, Gran Bretaña se ve fortalecida por la posesión física de las Islas Malvinas e Islas del Atlántico Sur, edificando a partir de esta fortaleza la proyección hacia la Antártida. Por otra parte, indiscutible es el historial de exploraciones marítimas y terrestres llevado a cabo en la zona, y la capacidad política, económica, militar y técnica, que facilita efectuar las actividades y expediciones realizadas en la región y su financiamiento. Debilidades: Si bien Gran Bretaña es un país desarrollado, y capaz de afrontar más eficientemente las actividades que tienen lugar en la zona Antártica, su debilidad reside claramente en la distancia existente entre dicha zona y las Islas Británicas. Asimismo Gran Bretaña presenta una escasa producción en materia de legislación, a la vez que dificultades técnicas para la exploración en la zona; dificultades logísticas y una debilidad política en razón de la distancia de las Islas Británicas. “Análisis geopolítico-prospectivo de la Antártida, reclamos de soberanía de Argentina, Chile y Gran Bretaña " 22 Amenazas: -Pretensiones territoriales superpuestas a las de Chile y Argentina -Posibilidad de alianzas entre los países latinoamericanos antárticos (Argentina y Chile). Origen y sentido del Tratado Antártico El Tratado Antártico fue firmado en Washington el 1º de Diciembre de 1959 por 12 naciones que trabajaron activamente en el continente durante el Año Internacional Geofísico (International Geophysical Year, o IGY) en el año 1957-1958. El IGY fue el primer programa internacional en el cual las naciones participantes se involucraron aceptando que cualquier diferencia política y legal no interferiría en el aspecto científico. El éxito del IGY contribuyó a la idea y acuerdo respecto de que la cooperación pacífica en el continente debía continuar indefinidamente, y por consiguiente, fue este acontecimiento el que sentó las bases para la futura negociación del Tratado Antártico. En el año 1959, el sistema internacional atravesaba una estructura bipolar en el contexto de la Guerra Fría. La principal preocupación se vinculaba a la carrera militar y armamentística desarrollada por las dos potencias, Estados Unidos y la Unión Soviética y, fundamentalmente, a la alarma que generaba la posibilidad de pruebas de armas nucleares. El Tratado es entonces, el germen de la desconfianza y alarma en el contexto de un mundo multipolar, razón por la cual se convino la paz y la cooperación científica en el continente blanco. El Tratado Antártico es reconocido como uno de los más exitosos acuerdos internacionales, en tanto que permanece vigente hasta la actualidad. No obstante, a cada parte firmante del Tratado se le atribuye la garantía y posibilidad de revisar el mismo luego de un plazo de 30 años. Desde 1991, aniversario número 30 del Tratado, ninguna parte llamó a revisar el mismo, reconociendo su fuerza y eficiencia aún vigente en nuestros días. La especulación es una herramienta que debemos aplicar ante los desafíos que presenta el siglo XXI, ante el acelerado cambio climático que trae aparejado la extinción de especies en el continente antártico y el derretimiento de cascos polares. Siendo de crucial importancia este análisis, en tanto los tiempos se aproximan al 2021, año en el cual cabe la posibilidad y quizás la eventual necesidad, de llamar a una revisión del Tratado Antártico. “Análisis geopolítico-prospectivo de la Antártida, reclamos de soberanía de Argentina, Chile y Gran Bretaña " 23 Análisis Discursivo: Políticas Exteriores de Argentina, Chile y Reino Unido Argentina: En Argentina el organismo especializado encargado de orientar, controlar, dirigir y ejecutar las investigaciones vinculadas a la Antártida es el Instituto Antártico Argentino, dependiente del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto. Las prioridades gubernamentales y estratégicas argentinas respecto de la Antártida son: • El desarrollo científico y tecnológico en el continente; • Crear en la comunidad una conciencia de pertenencia e identidad antártica, a través de la difusión de la ciencia y la tecnología; • Representar los intereses de la Argentina en la Antártida a través de la ciencia y la tecnología, consolidando e incrementando los títulos que sustentan sus reclamos de soberanía; • Lograr el reconocimiento de soberanía sobre el Sector Antártico Argentino; Chile: Este país cuenta con el Instituto Antártico Chileno (INACH), organismo técnico dependiente del Ministerio de Relaciones Exteriores Chile, encargado de cumplir con la política antártica chilena, incentivando el desarrollo de la investigación científica, tecnológica y de innovación en la Antártida. Las prioridades gubernamentales chilenas respecto del continente antártico son: • La consolidación y el fortalecimiento de la presencia chilena en el sector antártico; • La promoción de los propósitos y principios del Tratado Antártico; • El fortalecimiento y posicionamiento de la imagen-país chilena, a través de la promoción comercial asociada a sectores relevantes para Chile; • El apoyo a la exportación de servicios, el fomento del turismo y la intensificación de inversiones; • Impulsar el desarrollo de la investigación en ciencia, tecnología e innovación antártica; “Análisis geopolítico-prospectivo de la Antártida, reclamos de soberanía de Argentina, Chile y Gran Bretaña " 24 • Aumentar la calidad de la ciencia antártica nacional en el contexto de competitividad del país, para posicionarse como líder regional en temas científicos antárticos. • Potenciar Punta Arenas como ciudad antártica, desarrollando polos económicos, culturales y sociales para promover a Chile como país-puente. • Gestar una identidad antártica para el país, a través del fomento del conocimiento e importancia del continente en la comunidad. Reino Unido El gobierno británico establece que fueron los primeros en iniciar reclamos de soberanía en el continente. El territorio antártico británico se encuentra administrado por la Foreign y Commonwealth Office, como un territorio de dependencia de ultramar, y regulado por la British Antarctic Survey (BAS). El Reino Unido de Gran Bretaña posee tres estaciones de investigación y la fuerza naval mantiene un buque de vigilancia de hielos (HMS ENDURANCE) en la zona durante el verano austral. El territorio antártico británico cuenta también con su propio sistema legal y administraciones legales y postales. Los ingresos por impuestos y venta de sellos postales reflejan su carácter de autofinanciamiento. En el discurso político británico se identifica el énfasis en el exitoso proceso de cooperación internacional, y en los fructíferos acuerdos de paz e investigación científica en el continente blanco. Si bien el Reino Unido postula y sostiene sus pretensiones de soberanía sobre el territorio antártico, su política exterior tiende en mayor medida a seguir manteniendo el proceso de cooperación científica. Observaciones: Tras haber expuesto la política exterior de Argentina, Chile y el Reino Unido respecto del Continente Antártico, se identifican diferencias puntuales en sus prioridades gubernamentales y estratégicas. Argentina enfatiza el objetivo irrenunciable del reconocimiento de la soberanía sobre el Sector Antártico Argentino, siendo sus prioridades estratégicas el desarrollo de la ciencia y la tecnología en el Sector Antártico, aspecto que legitimaría su reclamo territorial, y se vería beneficiado por la constante presencia argentina en el continente, contando además con la única base permanente en la Antártida: la base Orcadas, creada en el año 1904, y en funcionamiento hasta la actualidad. “Análisis geopolítico-prospectivo de la Antártida, reclamos de soberanía de Argentina, Chile y Gran Bretaña " 25 Por su parte, Chile hace hincapié en la necesidad de constituir en el país una identidad antártica y en convertirse en líderes sobre temas antárticos, al igual que en país-fuente del Continente Antártico. Al igual que Argentina, el gobierno chileno acentúa su interés nacional respecto de la soberanía del Sector Antártico Chileno. En el caso particular del Reino Unido, las prioridades gubernamentales se dirigen a mantener un proceso de cooperación científica y de paz en el continente. No obstante las pretensiones de soberanía de este país respecto de los territorios antárticos existen y son proclamados, la idea de reivindicar dicha soberanía británica se expresa y pronuncia de una manera más atenuada y desinteresada, en comparación a la de los países latinoamericanos involucrados. “Análisis geopolítico-prospectivo de la Antártida, reclamos de soberanía de Argentina, Chile y Gran Bretaña " 26 Conclusión En la actualidad, en el continente antártico rige un proceso de cooperación y constante evaluación estratégica de los países que abordamos: Argentina, Chile y Gran Bretaña. Sin duda, con una mirada prospectiva podemos percibir posibles enfrentamientos a futuro entre los países antedichos, dado que parcial o totalmente se superponen los reclamos de soberanía sobre los territorios antárticos. Las pretensiones de los Estados que reclaman derechos sobre la Antártida se fundamentan por la labor e interés acreditado por el descubrimiento; los derechos que emergen de su proceso histórico (herencia histórica); la ubicación geográfica; y los argumentos relativos a la existencia de la ocupación y de las diversas bases científicas existentes. Por otra parte, la creciente escasez de los recursos naturales, nos sitúa frente a un sistema global ávido por la obtención de los mismos. Si bien el Tratado Antártico regula y prohíbe la exploración y explotación de recursos naturales, se debe estudiar qué acontecimientos tendrán lugar ante la eventual revisión del Tratado en el año 2021. Por esta razón, todos los países que reclaman soberanía sobre dichos territorios y, por lo tanto, el reclamo a la explotación de los recursos naturales que les pertenecen, se encuentran alarmados tanto técnica como legalmente, con la posibilidad de una futura exploración. El espíritu vigente en la actualidad respecto de la Antártida responde a un criterio de cooperación internacional, integración en las actividades científicas y medidas de preservación del medio ambiente. El futuro de la Antártida es en la actualidad, un hecho impredecible. Si bien consideramos las diversas estrategias de los países, no podemos inducir que se respetarán en los próximos años el congelamiento de las pretensiones de soberanía sobre los territorios antárticos, y resulta aún más complejo abordar las cuestiones de mapeamiento a la hora de dividir los territorios que coinciden parcial o totalmente con los intereses de dichos países. Una salida efectiva sería la mantención del status quo que provee el Tratado Antártico, sin embargo, consideramos que esta perspectiva no será muy viable en tanto deberá existir en un futuro una legislación que aborde y permita la exploración y explotación consciente de los recursos naturales. Esperamos nuestra pretensión no sea excesivamente utópica, pues bien sabemos que resulta compleja la dualidad explotación-cuidado del medio ambiente. “Análisis geopolítico-prospectivo de la Antártida, reclamos de soberanía de Argentina, Chile y Gran Bretaña " 27 Bibliografía -Laquero Vascano“Tratado de Derecho Internacional Público” – Año -Escuela de Defensa Nacional -Estudio de caso “Explotación de yacimientos de minerales en la Antártida” – Agosto 2012 Páginas Web www.dna.gov.ar Dirección Nacional del Antártico – Instituto Antártico Argentino www.inach.cl Instituto Antártico Chileno www.antarctica.ac.uk British Antarctic Survey www.ats.aq/devAS/info_measures_list.aspx?lang=s -Base de datos del Tratado Antártico www.nuevamayoria.com/index.php?option=com_content&task=view&id=62&Itemid=38- Reclamos de soberanía antártica www.paralibros.com/passim/ppress/prpantar.htm - Protocolo de Protección Ambiental www.argentina.ar/temas/historia-y-efemerides/18187-instituto-antartico-argentino - Historia Instituto Antártico Argentino http://chato.cl/blog/es/sociedad?page=10 – Territorio antártico chileno http://www.scar.org/ - Scientific Committee on Antarctic Research http://www.europapress.es/ciencia/habitat-y-clima/noticia-40000-turistas-compiten-vida- silvestre-antartida-hielo-20140618144536.html - Noticia “40.000 turistas compiten con la vida silvestre en el 1% de la Antártida sin hielo” AAPLICAÇÃO DA TEORIA DOS JOGOS NO COMMUNI TY-DRI VEN DEVELOPMENT 1 Fernando Feitosa Ribeiro
[email protected] Universidade de Fortaleza Jair do Amaral Filho
[email protected] Universidade Federal do Ceará Ana LuisaDemoraes Campos
[email protected] Universidade de Fortaleza Área temática: Política Internacional Resumo: Modelos participativos de desenvolvimento, denominados community- drivendevelopment(CDD),são compreendidos por pesquisadores e instituições segundo as teorias do capitalsocial de Coleman e de Putnam, no que tange a interação entre etniasdiferentes.Acredita-se, no entanto,na insuficiência das abordagens, na medida em que a racionalidadedetermina suasparticipações nos projetos. Assim, o artigo descreverá os CDD, indicando seus benefícios econômicos, sociais, políticos e jurídicos,as teorias do capital social, asequações de elevação dos ganhos e da verba disponível,e a teoria dos jogos, combinada à análise do projeto serra-leonêsGoBifo, que indicará a influência dos ganhos na participação. 1 Trabajo preparado para supresentaciónenel XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por laFacultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de laUniversidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014. Introdução A Organização das Nações Unidas (ONU), através de suas missões de construção emanutenção da paz, atua em países onde há conflitos armados a fim de pacifica-los. Muitas de suas intervenções, entretanto, restaram infrutíferas, de forma queKofi Annan (2005) afirmou a incapacidade de o sistema combater eficazmente a volta de guerras e de estabelecer uma paz duradoura. No passado, as intervenções focavam o nível nacional, englobando soluções de ordemprincipalmente técnica, como o melhoramento das constituições, o enrijecimento das leise a intensificação daspolícias, desconsiderando as características particulares a cada localidade, além do apoio positivo das comunidades (BARRON; DIPROSE; WOOLCOCK, 2007). Nos anos posteriores, especialmente entre o fim do século XX e início do século XXI, seguiram-se pesquisas as quais indicavam a importância da análise de contextos locais, sejam relacionados aos conflitos (STRAUS, 2008; AUTESSERRE, 2006, 2008; KALYVAS, 2000; KALYVAS; KOCHER, [2003], 2007, 2009), ou àsajudas externas (RICHMOND, 2010; SIMONS; ZANKER, [2012]; POULIGNY, 2005; DONAIS, 2009; HELLMÜLLER, [2011]) para a eficácia de um projeto. Os estudos deNarayan e Peteschl(2002), em especial,apontam o desejo dos indivíduos de participarem do desenvolvimento de seus países, influenciando os projetos os quais, finalmente, afetarão suas vidas, enquanto Uphoff ([1992]) sugere o prolongamento das atividades produtivas em razão da inserção de instituições físicas e morais nas comunidades. O Banco Mundial, no mesmo período, idealizou modelos participativos de desenvolvimento, denominados community-drivendevelopment (CDD), os quais seriam flexíveis às particularidades locais, e, por consequência, eficientes na transformação das comunidades em termos econômicos, sociais, políticos, e jurídicos, tornando-se práticas amplamente respeitadas (WORLD BANK, 1994; FINSTERBUSCH; WICKLIN III, 1987). O artigoenfocaráo tipo de CDD aplicado em Ruanda, no Burundi, no Kosovo, na Sérvia, na Albânia, e na Geórgia, em razão de interligarem grupos de etnias diferentes em espaços de produção comuns, favorecendo economicamente a ambas as partes e, concomitantemente, suavizando as tensões em favor de relacionamentos harmoniosos, com a aprovação dos lideres responsáveis por cada grupo (OHIORHENUAN; STEWART, 2008). Pela teoria do capital social (PUTNAM, 1995; COLEMAN, 1988), a confiança gerada através das interações proporcionaria a coordenação destes grupos, sendo tal abordagem utilizada por diversos pesquisadores (LABONNE; CHASE, 2008; HUMPHREYS; LA SIERRA; WINDT, 2012; VAJJA; WHITE, 2006; ALESINA; LA FERRARA, 2002; RAO; IBÁÑEZ, 2003; WADE, 1987) e organismos internacionais (GROOTAERT, 1998). Acredita-se, no entanto, que a racionalidade ligada aos ganhos econômicos dirija a atuação dos envolvidos, influenciando-se pelas normas construídas através da expectativa matemática (RAMSEY, 1931) ou da memória (YOUNG, 1996), além de outros componentes da teoria dos jogos (COLEMAN, 1988; KANDORI; MAILATH; ROB, 1993; GOEREE; HOLT, [ca2005]; BUCHANAN; TULLOCK, 1999; OLSON, 2002; SCOTT, 1969). Assim, o artigo objetiva alterar o referencial teórico aplicado à interação entre grupos étnicosdiferentes nos CDD, incluindo a racionalidade, de forma que será dividido em: primeiro, os aspectos gerais do CDD,segundo, as teorias docapital social, terceiro, a racionalidade, perpassando as equações de elevação dos ganhos e da disponibilidade de verbas,a teoria dos jogos e a análise do projeto GoBifo. 1. Modelos participativos de desenvolvimento 1.1.Características gerais Os CDD diferenciam-se das demais formas de auxílio externo pelo fato de atribuírem às comunidades importância significativa na escolha, execução, monitoramento, e avaliação de projetos (BINSWANGER; AZYAR, 2003), a partir de suas necessidades e de seu conhecimento local. Para certos autores, seus membros possuiriam controle amplo, especialmente no que diz respeito à capacidade de demitir, contratar, pagar, e sancionar funcionários e parceiros sem a gerência dos governos, organismos internacionaisou entidadesdasociedade civil (ALKIRE et al., 2001;WORLD BANK, 2006; BINSWANGER; AZYAR, 2003). Defende-se que a participação da comunidade no limite de sua condição econômica e respeitadas as particularidades sociais (BARRON; DIPROSE; WOOLCOCK, 2007; CLEAVER, 1999; MANSURI; RAO, 2004) possibilitaria a sustentabilidade do projeto para após a retirada do apoio externo, bem como a redução dos custos e o atendimento efetivo das necessidades em razão de os envolvidos terem-no como seu (OHIORHENUAN; STEWART, 2008; FINSTERBUSCH; WICKLIN III, 1987; BARDHAN, 2002; WORLD BANK, 1994). A reunião do capital necessário para instalação de um projeto surtiria, em especial, o sentimento de propriedade, de responsabilidade sobre seu futuro (CHAMBERS,1995; BINSWANGER; AZYAR, 2003). A evolução dos CDD, no entanto, dependeria de três fatores: a capacitação técnica e cientifica das comunidades que receberão os projetos, pois muitas delas carecem do conhecimento propicio a suas execuções (CHAMBERS, 1995;BINSWANGER; AZYAR, 2003; NARAYAN, 1995; ERIKSSON, 2008),a uniformização comas politicas governamentais, fortalecendo e repercutindo as práticas e os anseios da comunidade aos níveis de governo (NARAYAN, 1995; WORLD BANK, 2006; BARRON; DIPROSE; WOOLCOCK, 2007; BINSWANGER; AZYAR, 2003; WONG, 2012; GROOTAERT, 1998; FREIRE; RIBEIRO, [2010]), e a constituição sobre projetos já existentes, aproveitando o apoio social transferido pela comunidade (NARAYAN, 1995; MOSSE, 2001). Autores apontamtambém como requisitos a especificação dos papéis desempenhados por cada um dos envolvidos (NARAYAN, 1995), a comunicação livre entre estes (BINSWANGER; AZYAR, 2003), a neutralidade nos locais de conflito (WORLD BANK, 2006), a adoção de mecanismos de resolução de disputas (BINSWANGER; AZYAR, 2003), a coordenação dos doadores (ERIKSSON, 2008) e a escolha de lideres que efetivamente representem a comunidade, seja através de eleição, seja através de nomeação pelas associações (WORLD BANK, 2006). Apesar da existência de defeitos, a exemplo da apropriação dos benefícios econômicos e técnicos pela elite dominante (BARDHAN, 2002; KING, 2013; RICHARDS et al., 2005;RAO; IBÁÑEZ,2003), da necessidade de um terceiro setor forte, que suprima a atuação do Estado (VAJJA; WHITE, 2006; HARRISS; RENZIO, 1997), da participação escassa ou deficiente da comunidade pelo limite de tempo dos projetos e interesses dos doadores (WORLD BANK, 1994; VAJJA; WHITE, 2006; MOSSE, 2001; KING, 2013; RICHARDS et al., 2005; MANSURI; RAO, 2004), da continuação de programas falhos pelo governo e organizações não governamentais (MOSSE, 2001) e das barreiras físicas à implantação dos CDD em áreas rurais (KING, 2013; RICHARDS et al., 2005); tais questões deixarão de ser analisadas, em razão da atenção que demandariam. 1.2.Tipos e benefícios econômicos, sociais, políticos e jurídicos Os CDD assumem diversos formatos, entre os quais, os comitês de gerência dos recursos naturais, as associações de crédito e comunitárias,as cooperativas e os núcleos de desenvolvimento.Eles diferem nos objetivos, no graue exercício da participação, na interferência externa e governamental, nos limites da atuação, seja irrestrita, ou fechada (WORLD BANK, 2006; MCBRIDE; D’ONOFRIO, 2008) e no direcionamento aos pobres, vulneráveis e outros grupos da comunidade (WORLD BANK, 2006; ALDERMAN, 2002; CHAMBERS, 1995; BINSWANGER; AZYAR, 2003), a exemplo do community-drivenreconstruction (CDR) (FEARON; HUMPHREYS; WEINSTEINZ, 2008, 2009b) e dos blockgrants (VAJJA; WHITE, 2006). Os benefícios, por sua vez, agrupam-se em três fases: de conflito, quando se saciarão necessidades urgentes; do primeiro e segundo anos, quando ocorrerá a pacificação e a capacitação local;e do terceiro ano em diante, quando se transformarão a economia, a sociedade, e a política, por meio de projetos coordenados, de duração longa e em processo de expansão (WORLD BANK; 2006). Os CDD ampliariam, na economia,as oportunidades de emprego à população economicamente ativa (FEARON; HUMPHREYS; WEINSTEINZ, 2009b), em especial,aos ex- combatentes (OECD, 2008; WONG, 2012; CHAMBERS, 1995), através da construção de rodovias (FOSTER; ROSENZWEIG, 2001)e de projetos inclusivos (OECD, 2008), aliadasà distribuição das riquezas conforme o crescimento, a partir do qual se espera mitigar a pobreza e falta de recursos das comunidades (CASEY; GLENNESTER; MIGUEL, 2012). Os CDD disponibilizariam para a sociedadeeducação, saúde, segurança, acesso aos recursos naturais e a outros serviços essenciais (ALKIRE et al., 2001; WONG, 2012; CHAMBERS, 1995; OECD, 2008), através da construção de escolas, postos de saúde, e rodovias, garantindo benefícios dobrados, a exemplo dos ganhos nutricionais obtidos por crianças pertencentes a famílias pobres no Senegal (ARCAND; BASSOLE, 2007). OsCDD aumentariam, na política, a habilidade comunitáriade resolução dos problemas (WONG, 2012; WORLD BANK, 2006) e de mobilização, (WORLD BANK, 2006;FEARON; HUMPHREYS; WEINSTEINZ, 2009a; WONG, 2012), intensificando o grau de participação em debates públicos (LABONNE; CHASE, 2008; WORLD BANK, 2006; FEARON; HUMPHREYS; WEINSTEINZ, 2009b), a vigilância mútua sobre bens comuns (HUMPHREYS; LA SIERRA; WINDT, 2012), o apoio a elementos democráticos e a líderes (FEARON; HUMPHREYS; WEINSTEINZ, 2009b)e a responsividadegovernamental (FERGUSON, 1994; NARAYAN, 1995; BARRON; DIPROSE; WOOLCOCK, 2007), apesar da restrição dos efeitos após o fim dos projetos (CASEY; GLENNESTER; MIGUEL, 2012). Os CDD fortaleceriam, na ordem jurídica,o Estado Democrático de Direito, através da punição aos crimes de guerra e à corrupção, a transparência e idoneidade das cortes judiciais e dos processos eleitorais, a proteção aos direitos humanos e a solução pacífica e ágil de disputas (WORLD BANK, 2006; OECD, 2008), havendo o auxílio direto dos doadores, os quais condicionariam suas doações ao acúmulo das práticas (OHIORHENUAN; STEWART, 2008). Destaque-se a influência dos CDD na pacificação de grupos étnicosconflitantes, haja vista disponibilizar plataformas inclusivas e imparciais de discussão, aptas a promover a desmistificação mútua através da interação, e o fortalecimento da confiança no outros (NARAYAN, 1995), pela formulação de linhas de relacionamento nas quais ganhos econômicos sejam predominantes (WORLD BANK, 2006; BARRON; DIPROSE; WOOLCOCK, 2007; SENTAMA, 2009; MERCY CORPS, 2011), como os observados em Ruanda, Burundi, Kosovo, Sérvia, Albânia, e Geórgia: A União Europeia disponibiliza fundos para a reabilitação de InguriDam (naGeorgia) e as regiões de geração de energia vizinhas (noAbkhazia) [...] devendo cooperar se quiserem se beneficiar do mesmo, o que, apesar de insurgências, tem ocorrido por vários anos com poucos momentos de interrupção [...] Em Ruanda [...] o governo encoraja plantações de café onde Hutus e Tutsis trabalham juntos; o contato diário évisto como um meio para avançar a reconciliação através da formação de relacionamentos e da construção de comunidades (OHIORHENUAN, 2008, p. 82, tradução nossa). 2. O capital social Grande parte dos estudiosos entende que a interação harmoniosa entre grupos étnicos conflitantes,supramencionada, seria possível quando estabelecida a confiança entre ditos grupos, de forma que os autores utilizam perguntas sobre a confiança em vizinhos e estranhos (LABONNE; CHASE, 2008), ou sobre a disponibilidade em emprestar dinheiro a estes (HUMPHREYS; LA SIERRA; WINDT, 2012), como meios de auferir sua possibilidade, superando pontos de vistas opostos e mesmo conflitos do passado (VAJJA; WHITE, 2006; ALESINA; LA FERRARA, 2002; RAO; IBÁÑEZ, 2003; CASEY; GLENNESTER; MIGUEL, 2012). O Banco Mundial seguiu adicionalmenteas normas sociais como referência, entendendo que o compartilhamento de informação, evitando custos de contratação, a coordenação de atividades, atendendo a prazos e a expectativas contratuais, e a decisão coletiva, baseada na equidade dos envolvidos (GROOTAERT, 1998; KNACK; KEEFER, 1997),dependeriam da presença de normas desenvolvidas pela comunidade, sem imposição externa (WADE, 1987), de forma que instituiu os princípios‘Faça sua tarefa-de-casa, não prejudique’, ‘Use o capital social local’, ‘Crie ambientes favoráveis’ e ‘Invista em capital social’ em suasatuações (GROOTAERT, 1998). Ambas a confiança e a normatização fundam-se nas teorias de Coleman (1988) e Putnam (1995), expoentes do capital social: enquanto o primeiro afirma a existência de obrigações e expectativas garantidas por toda a organização social, o segundo ressalta o papel das associações na reciprocidade, na confiança mútua e na comunicação e coordenação das ações,diminuindo, por consequência,o oportunismo e o egoísmo de dissidentes, apesar dos efeitos restringirem-se a ambientes polarizados (KNACK; KEEFER, 1997). 3. A racionalidade 3.1.Equações Apesar da importância do coletivo, a perspectiva de participação nos CDD funda-se nos ganhos esperados pelos indivíduos. Coleman (1988), em especial, reconhece que alguém somente facilitará o desenvolvimento do capital social imbuído deste fim, o que acarretará frequentementeum investimento aquém do necessário no instituto. Casey, Glennerster e Miguel (2011a), neste sentido, sugeremas equações pessoais de elevação dos ganhos e da verba disponível: = ( ) + + ∗ω , e = + ∗ω +τ , onde representa a projeção dos ganhos sobre o consumo dos bens públicos, , dos bens privados, , o beneficio de participar em ações coletivas, tendo em vista o dever cívico, ω , uma variável oscilante entre um e zero, segundo a participação, ou não, , o custo referente ao uso do tempo propício a atividades que gerem renda mensal, e τ , as taxas impostas pelo líder comunitário, segundo o salário. Tais equações, reduzidas a uma, originam a fórmula − (1− τ ) ≥ 0 , na qual o número superior, igual ou menor a zero, define a participação dos indivíduos (CASEY; GLENNERSTER; MIGUEL, 2011a). 3.2. A teoria dos jogos A teoria dos jogos, fundada emSavage (1961), Anscombe e Aumann (1963), Sefton (1999), e Vickrey (1945), consiste na dinâmica entre atores envolvidos em um problema, que buscarão maximizar seus ganhos previamente dispostos em uma matriz (NEUMANN, 1959). A coordenação, presente nos CDD (FEARON; HUMPHREYS; WEINSTEINZ, 2011), qualifica-se também pela possibilidade de os envolvidos se influenciarem pelas decisões dos outros, podendo haver ainda barganha ou parceria entre alguns pelo fato de se favorecem do resultado comum, não do prejuízo alheio (NEUMANN, 1959; KANDORI; MAILATH; ROB, 1993; AXELROD, 2010; PLATTEAU, 2004). Nash (1951) afirma que em todas as situações haverá um ponto de equilíbrio, do qual os envolvidos não desviarão (CRAWFORD, 1995). Tal influenciar-se-á pelo modelo de atuação em vigor, pelos padrões de aprendizado e de formulação de resultados, pela qualidade do estado (GOEREE; HOLT, 1999; KANDORI; MAILATH; ROB, 1993; HUYCK; BATTALIO; BEIL, 1990; ANDERSON; GOEREE; HOLT, 2004) e pelaquantidade de jogadores. Ramsey (1931), em particular, desenvolve um sistema de expectativas matemáticas sobre o hábito e a regra, de forma que uma decisão basear-se-iana esperança de que o resultado se concretize mais uma vez, enquanto Young (1996) sugereum sistema no qual a memória, representada pela análise do passado, definiria as chances a partir das quais se calculará a frequência de um evento, a fim de torna-lo probabilístico e, consequentemente, apontar a melhor resposta aos problemas. 3.3. Análise do projeto GoBifo O projeto GoBifo compreende um CDD desenvolvido em Serra Leoa, com auxílio do Banco Mundial, possuindo os objetivos centrais deestabelecer, ou revitalizar, centros locais para o planejamento e desenvolvimento de projetos, nomeados de WardDevelopmentCommittees (WDC) ou VillageDevelopmentCommittees (VDC),de prover recursos para projetos de dimensões reduzidas, referentes, principalmente, a infraestrutura básica e degerar vínculos com órgãos governamentais (CASEY; GLENNERSTER; MIGUEL, 2011b). Em 2009,4 anos após seuinício, um time de cientistas pesquisou2821 homens e mulheres acima e abaixo de 35 anos, das etnias mende, temne, e limba, majoritariamente residentes em 236 comunidades dos distritos de Bombali e Bonthe, selecionados em razão do nível de pobreza demonstrado no IntegratedHouseholdSurvey (SLIHS) e da diferença política e cultural das regiões nas quais se encontram (CASEY; GLENNERSTER; MIGUEL, 2011b). A pergunta sobre os benefícios diretos auferidos em três campos de atuação acusaa influência na faixa de.3936919, .6904924, e .3253914, significantes 0.05 p-level, dos 312 serra- leonenses os quais responderam haverem conversado com um membro ou participado em reuniões do WDC no último ano, segundo a estrutura de ganhos a, a para coordenação dos envolvidos, e b, b para seus desvios, onde b ≤ a (BRATTON; BHAVNANI; CHEN, 2012; FINSTERBUSCH; WICKLIN III, 1987). Quadro 1: Influência dos benefícios diretos na participação. Programa STATA 11.1 SE. Dados e formulários em <http://thedata.harvard.edu/dvn/dv/jpal/faces/study/StudyPage.xhtml?globalId=hdl:1902.1/21708>. Tais resultados carecem daanálise conjunta àsequações de Casey, Glennerster e Miguel (2011a), incluindo os ganhos pelo cumprimento dos deveres cívicos (RIKER; ORDESHOOK, 1968; BLAIS; ACHEN, 2010),aos modelos de atuação nos jogos, aos padrões de aprendizado e de formulação de resultados, aos pontos de equilíbrio e aquantidade de jogadores, no que diz respeito à racionalidade, além do capital social das comunidades e do comportamento das etnias em questão, como a amizade com outras tribos e o orgulho étnico (WARD et al., 2007).No entanto, eles sugerem o caminho pelo qual a pesquisa e a prática deverão prosseguir. Conclusão Diversos autores, entre eles, Vajja e White (2006),Alesina e La Ferrara (2002), Rao e Ibáñez (2003), Labonne e Chase (2008), Humphreys, La Sierra, eWindt (2012) e Wade (1987), e organismos internacionais, como o Banco Mundial (GROOTAERT, 1998), utilizam o capital social para entenderem, e melhorarem os CDD. Contudo, a racionalidade ligada ao interesse econômicodeterminará a participação de etnias diferentes nos projetos, conforme observado em Ruanda, Burundi, Kosovo, Sérvia, Albânia, e Geórgia e na análise do projetoGoBifo.Tal direcionamentosurtiráuma transformação marcante da pesquisa e da prática em vigor,retificando a insuficiência presente na consideração solitária do capital social na interação dos mesmos. smq4f . 3253914 . 1106829 2. 94 0. 004 . 1890353 smq4d . 6904924 . 1322573 5. 22 0. 000 . 3468119 smq4b . 3936919 . 136641 2. 88 0. 004 . 1794395 sj q20 Coef . St d. Er r . t P>| t | Bet a Tot al 622 238 2. 61344538 Root MSE = . 52754 Adj R- squar ed = 0. 8935 Resi dual 65. 3989108 235 . 278293238 R- squar ed = 0. 8949 Model 556. 601089 3 185. 533696 Pr ob > F = 0. 0000 F( 3, 235) = 666. 68 Sour ce SS df MS Number of obs = 238 . r egr ess sj q20 smq4b smq4d smq4f , noconst ant bet a Referências ALDERMAN, Harold. 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Título de la ponencia: “LA INSTRUMENTALIZACIÓN DEL ISLAM EN LAS RIVALIDADES GEOPOLITICAS DE LA PRIMAVERA ARABE. UN ANÁLISIS DE LAS ESTRATEGIAS DE ARABIA SAUDITA E IRÁN EN TORNO AL CONFLICTO SIRIO”. Trabajo preparado para su presentación en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014. Área temática: Política Internacional. Autor: Lic. Matias Ferreyra Wachholtz E-mail:
[email protected] Instituciones: UNR, IREMAI. Resumen: Las fuerzas profundas fundadas en las divisiones e identidades confesionales al interior del Islam han adquirido especial relevancia en los contextos de la Primavera árabe debido a la progresiva islamización de las esferas públicas de los países del Medio Oriente y la crisis de legitimidad de ideologías seculares como el nacionalismo, el panarabismo y el socialismo árabe en las últimas décadas. De este modo, algunas potencias regionales no han escatimado en usufructuar aquellas fuerzas religiosas como recursos de poder en la competencia geopolítica con otros Estados y actores sub- nacionales de la región. En tal sentido, este trabajo tiene por objeto describir y analizar el fenómeno de la profanación de los elementos sacros de las identidades religiosas por el juego de competencia secular entre actores regionales, concediendo especial atención a los casos de las políticas exteriores de la República Islámica de Irán y el Reino de Arabia Saudita en torno al escenario actual de guerra civil en Siria. Palabras claves: Irán – Arabia Saudita – Siria – Fuerzas Profundas – Fuerzas Organizadas – Chiismo – Sunnismo. ÍNDICE PÁGINA Consideraciones Iniciales………………………………………………… 1 Campos de fuerzas y presiones geopolíticas en torno a Siria………….. 3 Arabia Saudita y el exacerbamiento de las fuerzas profundas………... 5 Irán y su involucramiento en la islamización del conflicto sirio……… 12 Consideraciones finales………………………………………………….. 19 Bibliografía………………………………………………………………... 23 1 Consideraciones Iniciales Nuevas guerras y enfrentamientos dividen a la región del Medio Oriente. Pero a diferencia de otras épocas, ideologías seculares como el nacionalismo, el panarabismo y el socialismo árabe se han debilitado, y los discursos confesionales se han diseminado como síntoma sobresaliente en estos contextos signados por la Primavera árabe. La República Árabe Siria, un país de población mayoritariamente musulmana, situado en el “corazón” del Medio Oriente, con el transcurso de los años 2011, 2012 y 2013 se ha convertido en el epicentro de estos acontecimientos, sufriendo un cruento conflicto armado donde las fuerzas profundas fundadas al interior del Islam, expresadas en sus identidades y divisiones confesionales, han jugado un rol destacable. 1 A ello se añade que se trata de un país que ha cumplido con los requisitos de lo que suele denominarse como un “Estado penetrado”. Esto es, un Estado con fronteras relativamente permeables, que ha perdido soberanía plena sobre su territorio y población, en el cual acontece una recurrente intervención de varios actores foráneos que ha extravertido el conflicto. En efecto, como bien lo explicó un funcionario estadounidense en un informe publicado por el International Crisis Group, “una guerra siria de alcance regional se está transformando en una guerra regional alrededor de Siria” (ICG; 2013: 4). Lo que a inicios del estallido de la crisis, en marzo de 2011, presentaba la faceta de lo que parecía ser una gran rebelión social contra el gobierno baazista, se convierte hacia octubre del mismo año en una encarnizada guerra civil entre grupos opositores, aglutinados principalmente en torno a la Coalición Nacional Siria (CNS), y el gobierno de Bashar al-Assad. En simultaneo, se produjo un proceso de extensión y gravitación del conflicto entre otros Estados y actores de diferentes categorías, subnacionales, transnacionales, regionales y 1 El concepto de Fuerzas Profundas ha tenido gran relevancia en el estudio de la Historia de las Relaciones Internacionales, adoptado por Pierre Renouvin y Jean Baptiste Durosselle con el objetivo de estudiar la cuestión internacional en todas sus dimensiones y comprender las consecuencias de las mismas en la política exterior. Referimos a “Las condiciones geográficas, los movimientos demográficos, los intereses económicos y financieros, las características mentales colectivas, las grandes corrientes sentimentales, nos muestran las fuerzas profundas que han formado el marco de las relaciones entre grupos humanos y que, en gran medida ha determinado su naturaleza”. Para profundizar sobre los fundamentos de este concepto, véase: RENOUVIN, Pierre & DUROSSELLE, Jean-Baptiste (2000); “Introducción a la Historia de las Relaciones Internacionales”; Fondo de Cultura Económica, pág. 9 y 10. 2 extra-regionales, que han dado una marcada dimensión “interméstica” al conflicto. 2 De este modo, la guerra civil y los conflictos confesionales en Siria ameritan ser objeto de un cuidadoso análisis, en tanto constituyen un asunto de máxima actualidad e impacto en los temas relativos a seguridad y defensa en el sistema internacional, y donde se considera está en ciernes el destino geopolítico de la región del Medio Oriente. 3 En este contexto, y a la luz del doble cariz que revisten las problemáticas señaladas, religiosa y estratégica, nos preguntamos ¿cómo se vinculan los conflictos confesionales del escenario sirio con los intereses estratégicos de potencias regionales como Arabia Saudita e Irán? En esta dirección, el presente trabajo se propone analizar la relación de las fuerzas profundas fundadas en las fracturas confesionales al interior del Islam con el comportamiento de Arabia Saudita e Irán en torno a la guerra civil en Siria, durante el período que transcurre entre marzo del año 2011 y mayo de 2013. Se parte del supuesto de que las fuerzas profundas referentes a las rivalidades confesionales constituyen un importante factor de vulnerabilidad para la sobrevivencia del gobierno sirio, que en el contexto de la Primavera árabe se ven exacerbadas debido a la pérdida de capacidades gubernamentales para controlarlas y establecer políticas de consenso. De esta manera, el Reino de Arabia Saudita, que ha procurado destituir al gobierno sirio, elaboró estrategias de intervención que recrudecieron los conflictos religiosos e incentivaron la guerra civil; mientras que Irán, en su compromiso con la sobrevivencia del régimen, procuró refrenar estos conflictos y fortalecer la capacidad del control gubernamental sobre los mismos. Desde una perspectiva teórica, resulta útil el empleo del concepto de vinculación de 2 El concepto “interméstico” refiere a un neologismo para signar una cuestión que es simultáneamente internacional y domestica (Bayless Manning, 1977). Por lo tanto, se busca emplear el término con el objetivo de reflexionar sobre conflictos domésticos con desdoblamiento regional o internacional y viceversa. 3 Desde un punto de vista geográfico, y en consonancia con la perspectiva de Rubén Paredes Rodríguez, por región del Medio Oriente se entiende a Asia Occidental, en donde se encuentran un número de Estados relativamente heterogéneos, de acuerdo con los denominados atributos de poder y en el que se diferencian por criterios que tienen que ver con la adscripción al mundo islámico, como criterio demarcador en la variable religiosa; o el mundo árabe, en el cual el criterio étnico permite delimitar el número de Estados que lo integran. Dentro de la región se encuentran Arabia Saudita, Irak, la República Islámica de Irán, Jordania, Siria, El Líbano, Turquía, Bahrein, Emiratos Árabes Unidos, Omán, Afganistán, Kuwait e Israel. Para mayores detalles sobre estos temas, véase: PAREDES RODRÍGUEZ, Rubén (2005); “La incidencia de las fuerzas profundas en el proceso de construcción identitaria de Irán, Irak y Afganistán”, Cuadernos de Política Exterior; Rosario: CERIR. 3 James Rosenau, en cuanto permite valorar una pauta constante como unidad de análisis, que refiere a los puntos de superposición entre el sistema político doméstico de Siria y el sistema internacional; esto es, donde se crean vínculos y espacios de intersección de factores que rebasan el ámbito puramente nacional y se convierten en internacionales y viceversa. 4 Por otro lado, para comprender cómo la lucha por el poder entre las potencias de la región puede expresarse en términos religiosos, y en este sentido, para analizar la vinculación entre la dimensión religiosa -del islamismo y las divisiones confesionales- y la “profanación” en la que pueden encontrarse por el juego secular de los intereses geopolíticos, resulta útil emplear la diferenciación conceptual que realiza Jean Baptiste Durosselle (1998) – en “Todo imperio perecerá”- entre fuerzas profundas y fuerzas organizadas y la relación recíproca existente entre ambas. Como señalan Miriam Colacrai y María Elena Lorenzini al respecto: “La acción de las segundas representadas por agencias, actores estatales, burocracias merece ser tomada en cuenta en tanto que pueden operar modelando o suavizando estas fuerzas profundas, aunque en otros casos, estas fuerzas organizadas rescatan esas fuerzas profundas exacerbando factores como el nacionalismo, el territorio, etcétera”(COLACRAI & LORENZINI; 2005: 46). Campos de fuerzas y presiones geopolíticas en torno a Siria. Pueden diferenciarse dos grandes campos de fuerzas y alianzas internacionales que se confrontan en el Medio Oriente, y que se han expresado exponencialmente en el escenario sirio de guerra civil. Siguiendo el criterio de Alain Gresh, podemos sostener que “el clivaje opone un campo pro-estadounidense”: Arabia Saudita, Qatar, Turquía e Israel, principalmente. “Y un campo llamado de la resistencia”: Irán, Siria, Hamas en Palestina, y 4 La vinculación es definida como “una secuencia recurrente de conducta que se origina en un sistema (input) y a la que se reacciona en otro (output)” (ROSENAU; 1973: 72-73). Las secuencias de acción y reacción de y hacia cada sistema provienen tanto de conductas intencionales (inputs y outputs directos) como de conductas no intencionales (inputs y outputs indirectos). Asimismo, el autor indica la existencia de tres tipos básicos de vinculación: penetración -cuando los miembros de un sistema político nacional actúan como participantes en los procesos políticos del otro; reacción, cuando los actores que inician el output no participan en las actividades de asignación de los que experimentan el input, pero la conducta de los segundos es una respuesta a la conducta de los primeros; emulación, cuando el input no sólo es una respuesta al output, sino que toma en esencia la misma forma que él. Este es un tipo especial de proceso reactivo. Para mayores detalles, véase: ROSENAU, James (1973); “Hacia el estudio de las vinculaciones nacionales – internacionales”; Nueva Visión; Colección Fichas 18; Buenos Aires, pág. 73. 4 Hezbollah en Líbano” (GRESH; 2012: 1). Dentro del mencionado campo de la resistencia, Irán y Siria se caracterizan por el predominio de la confesión chií en sus gobiernos – en el caso de Siria, en su versión alauí -, por lo cual ambos Estados comparten una misma fuerza profunda en el campo religioso. En la misma estela confesional, se inscribe también el partido-milicia Hezbollah, en el Líbano. EE.UU e Israel habían encontrado en este escenario muy buenas condiciones aprovechando el contexto de "levantamientos democráticos" en el mundo árabe, junto al uso del discurso de los derechos humanos, para procurar remover "legítimamente” al régimen sirio. La eventual caída de al-Assad comportaría consecuencias largamente buscadas por Occidente, al quebrarse el eje cuatripartito Siria-Irán-Hezbolá-Hamas, debilitando y aislando al mismo tiempo a Irán en cuanto a su presencia regional e inclinando de esta forma la balanza a favor de Israel en el conflicto con Palestina. 5 Por su parte, Rusia, como sostenedor del régimen sirio y en coincidencia estratégica con varios aspectos de los intereses del campo de la resistencia, teme, en parte, el ascenso de la “amenaza islamista” en Siria y en la región –que observa a través del prisma checheno-; y por otra parte, la extensión del intervencionismo multilateral de occidente. Lo cierto para el “oso ruso” es que en caso de caer el gobierno de al-Assad - un aliado que conserva desde la época de vigencia de la Unión Soviética- también podría ver amenazada su única base naval en el Mediterráneo, en Tartus, en mar territorial de Siria. 6 No obstante, los conflictos de intereses geopolíticos entre estos campos no solo responde a un patrón de alineación o confrontación con los intereses de Estados Unidos o de Rusia en la región, sino que aquel clivaje geopolítico se eslabona concomitantemente 5 Desde el 4 de abril, EE.UU y la Unión Europea han emprendido sus primeras acciones desde que comenzaron los levantamientos en Siria. Primero fueron sanciones económicas, prohibiendo el flujo de crédito, de armas y de material anti-disturbio a modo de debilitar al régimen. Pero la intervención de la OTAN pronto dejó de ser un rumor y pudo confirmarse la presencia de un comando militar de aquella organización cooperando con los insurgentes sirios. Los millones de emails de la compañía privada de espionaje Stratfor, 'la CIA en la sombra', publicados por Wikileaks, concedieron las primeras pruebas de la intervención. Para mayores detalles, véase: “Un complot contra Siria” (2012); RT. Disponible en línea: http://actualidad.rt.com/actualidad/view/85181-empresa-britanica-armas-quimicas-siria. Consultado 13/02/13. 6 Rusia ha vetado todas las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU relativas a sanciones e intervenciones militares en Siria, afirmando al mismo tiempo su preferencia por una solución negociada y que no aceptará que se repita en Siria la misma suerte que tocó a la Libia del gobierno de Muammar Gaddafi. 5 con otro clivaje propiamente regional y relativamente autónomo del primero, correspondiente a la competencia estratégica entre Arabia Saudita e Irán. Ciertamente, aquella rivalidad se encontró ceñida en la islamización de los conflictos descriptos y la fractura chií-sunní que divide a la región. De este modo, Arabia Saudita e Irán, en tanto que exponentes de aquellas fuerzas profundas, se encontraron especialmente comprometidos con las mismas en el escenario sirio, aunque con percepciones contrapuestas sobre la relevancia del factor religioso y modalidades contrastantes en sus actuaciones. Arabia Saudita y el exacerbamiento de las fuerzas profundas en Siria. Uno de los grandes participantes en la penetración extranjera en los procesos de conflictos sirios ha sido el Reino de Arabia Saudita, quien constituyó el principal agente regional en el apoyo logístico, político y armamentístico de los grupos opositores. Asimismo, el incentivo a la radicalización de las rivalidades chií-sunní en el contexto regional, pero sobretodo como output directo a los procesos políticos sirios, ha sido una de las pautas constantes en la política ofensiva del Reino hacia el gobierno baazista. Si bien la confrontación con el Estado sirio se inscribe en contradicciones y asperezas de larga data, las mayores preocupaciones en la política exterior saudí no fueron determinadas por la actividad en solitario del gobierno de Bashar al-Assad, sino por el peso estratégico que le confiere su alianza con Irán, país con el cual el Reino sostiene una enconada competencia por el poder e influencia regional. De este modo, percibida como una oportunidad histórica para mejorar su posición propia en la distribución de poder en el en la región, Arabia Saudita ha procurado el quiebre de la influencia iraní en Siria a través de la institución de un nuevo gobierno, de allí el apoyo actual al CNS como alternativa potencial. Aquella rivalidad con Irán, si bien precede a la revolución iraní de 1979, se agravó a partir de entonces, por cuanto la familia real saudí encontró una gran amenaza en el modelo islámico de Estado instaurado por el Ayatolha Jomeiní. Pero no era tanto el objetivo de exportar el modelo islamista revolucionario, sino el riesgo de que las ideas revolucionarias iraníes calaran entre las minorías chiíes que viven en el reino, en las otras monarquías del Golfo y el resto de la región, bajo el influjo de una potencia con grandes ambiciones 6 regionales. En este sentido, actualmente, desde la percepción saudí un riesgo semejante representó la Primavera árabe. 7 Además, la Primavera árabe irrumpe en una década en la que se habían suscitado perturbaciones geopolíticas que habían afectado el equilibrio en algunos de los factores de la relación irano-saudí, y que de hecho podrían agravarse aún más en el nuevo contexto. 8 Vale precisar – como señala Omayma Abdel-Latif – que “existen cuatro factores que definen las relaciones irano-saudíes: la seguridad del Golfo; las ambiciones nucleares de Irán; Iraq; y el factor estadounidense de la relación” (ABDEL-LATIF; 2009: 1). De acuerdo con las precisiones de Reva Bhalla: “La última década había permitido a Irán arrebatar Bagdad de las manos sunitas y poner a Mesopotamia bajo control chiita. En la percepción saudí, no hay duda de que Irak ahora, tan fracturado como es, está en la esfera de influencia de Irán, mientras que los suníes iraquíes han sido marginados. Los logros de Irán en Bagdad cambiaron el equilibrio de poder regional, creando una media luna chiíta que se extiende desde el oeste de Afganistán a la costa mediterránea.”(BAHLLA; 2012: 1). En efecto, la pérdida de influencia en Irak y la amenaza de la creación de una media luna chií que unifique políticamente a todo aquel mundo confesional bajo liderazgo iraní fue una de las principales razones que llevaron a Arabia Saudita a desarrollar una intensa actividad diplomática y de alianzas estratégicas en el contexto de la Primavera árabe (Véase, Anexo VII). Buscando aunar criterios con otras monarquías y poderes sunníes de la región dio un importante incentivo a organismos regionales, como el Consejo de Cooperación de Estados Árabes del Golfo (CCG). 9 7 Según señalamientos del analista Omayma Abdel Latif, “Arabia Saudí ha optado tradicionalmente por un enfoque calculado de no confrontación para contrarrestar la supremacía de Irán como potencia regional. Sin embargo, paralelamente a este enfoque más sosegado ha puesto en marcha lo que un observador saudí ha descrito como "una guerra oculta" contra Irán destinada a influir en el proceso de alianzas de la región. En particular, una campaña de retórica agresiva ha emergido en medios de prensa financiados por capital saudí que pinta a Irán como el torbellino de Oriente Próximo, la gran amenaza para la estabilidad regional, y un agente del caos en muchos países árabes, entre ellos Iraq y Yemen” (LATIF; 2009: 1). Para profundizar respecto de este análisis, véase: LATIF, Omayma Abdel (2009); “La guerra oculta: Rivalidad regional entre Irán y Arabia Saudí”; Al-Ahram; El Cairo. Disponible en línea: http://weekly.ahram.org.eg/2009/971/re4.htm. Consultado 30/10/13. 8 Referimos principalmente a la guerra en Irak en el año 2003, donde EE.UU derrota al régimen de gobierno dominado por sunnitas, de Saddam Hussein, y se propicia un escenario de ascenso al poder de la mayoría chií. 9 El CCG se encuentra conformado por el Reino de Bahréin, Kuwait, el Sultanato de Omán, Qatar, el 7 Desde la perspectiva saudita, existía el temor de que la agitación insurreccional propiciada bajo la Primavera árabe en países con importantes concentraciones chiíes - en la posibilidad de que se rebelaran e impusieran con éxito - convirtiera a Irán en uno de los grandes beneficiarios de estos procesos. Pero también, en el caso preciso de Siria, los levantamientos y el eventual derrumbe del gobierno ofrecían la oportunidad de redimir la pérdida de “poder sunita” en Irak. Concomitantemente, ello permitiría agrietar la potencial media luna chií y obstruir la llegada hasta el mediterráneo que Irán ostenta en razón de la contigüidad geográfica y la “correa de transmisión” que representan los territorios de Siria y Hezbollah en el Líbano. 10 Por otra parte, aquella percepción - construida en varios de sus rasgos por efecto de la fractura sunní/chií en la región - es lo que explica, en parte, que Arabia Saudita asumiera a partir de los primeros meses de 2011 una política de doble estándar, dependiendo el caso: la contra-revolución, o apoyo a la revolución. El rol de liderazgo en la contrarrevolución regional por el cual se ha distinguido - ejerciendo una suerte de “internacionalismo contrarevolucionario” -, en los casos en que se ha ejercido fue siempre acompañado del despliegue político y mediático de su establishment religioso, y con ello la difusión de una interpretación religiosa de los conflictos y levantamientos, condenando en repetidas ocasiones la desobediencia civil como contraria al Islam. De este modo y con aquellas percepciones, en marzo de 2011 aplastó los levantamientos chiíes en Bahréin mediante una intervención militar directa, custodió las movilizaciones chiíes en Kuwait y en noviembre del mismo año apoyó rápidamente la salida de Abdulá Sale del poder en Yemen para prevenir un eventual “brote chií” y una crisis mayor en aquel país. Reino de Arabia Saudita y los Emiratos Árabes Unidos. Aunque recientemente se ha hecho extensiva la invitación de adhesión a otros regímenes monárquicos como Jordania y Marruecos. Para mayores detalles, véase: FABANI, Ornela (2013); “Orígenes y evolución del Consejo de Cooperación de estados Árabes del Golfo”; CEID; Buenos Aires. Disponible en línea: http://www.ceid.edu.ar/biblioteca/2009/ornela_fabani_origenes_y_evolucion_del_consejo_de_cooperacio n_de_estados_arabes_del_golfo.pdf. Consultado 20/10/13. 10 Sobre las aspiraciones geopolíticas de Arabia Saudita, véase: BAHLLA, Reva (2012); “Considering a sunni regime in Syria”; Stratfor Global Inteligence; El Molino. Publicado en línea: http://elmolinoonline.com/2012/07/10/analisis-geopolitico-stratfor-las-implicaciones-de-un-regimen- sunita-en-siria/los-%C3%BAnicos-en-espa%C3%B1ol/. Consultado en fecha 16/02/2013. 8 En todos aquellos países, los medios de comunicación saudíes presentaron a los movimientos antigubernamentales como una conspiración chiita guiada secretamente desde Irán, aunque no se tuvieran pruebas fehacientes de tal manipulación. 11 Empero, la exaltación de la “chiafobia” y la ponderación de las “fisuras a lo largo de líneas sectarias” - como las llamara Abdel-Latif - ha sido uno de los sustentos estratégicos de la política exterior saudí ejercida para contener la influencia de Irán. La última ronda de enfrentamientos en Yemen, en noviembre de 2011, es un ejemplo de aquella política. En consonancia con los Estados árabes que despiertan temores y sospechas sobre las políticas de Teherán en la región y en franca alineación con la monarquía saudí, el presidente de Yemen, Ali Abdallah Saleh denunció que Irán estaba usando a los rebeldes Huthi – de procedencia chií - en su país como frente para ajustar cuentas con los saudíes, y pidió el apoyo de Arabia Saudita y otros países de la región para contrarrestar la “influencia iraní”. 12 Por otro lado, las políticas de apoyo a las insurrecciones de la Primavera árabe, aunque con la misma interpretación “sectaria” de los acontecimientos, encontró especial eco en el escenario sirio. En los primeros meses de los levantamientos en Siria, Arabia Saudita había permanecido pasiva - al menos en los registros oficiales de su política hacia Siria -. Pero tras muchos meses de silencio, en marzo de 2012, avanzada la fase de insurrección armada – en coordinación con los demás miembros del CCG - condenó la violencia del gobierno 11 Respecto de la percepción que sostiene Arabia Saudita sobre la manipulación e influencia iraní en los levantamientos de Bahréin, Madawi Al-Rasheed argumenta que es una hipótesis difícilmente sostenible, “puesto que Bahréin se precia de una larga tradición de compromiso político y aunque los chiitas, como toda comunidad religiosa, tienen una dimensión transnacional, la mayoría de los bahreiníes quiere seguir siendo árabes” (AL-RASHEED; 2012: 1). La principal preocupación del régimen saudí era la posible caída de la monarquía bahreiní de los al-Khalifa, lo cual habría posibilitado otros cambios amenazantes para los países del Golfo, sin excluir a la misma Arabia Saudita. Por estas razones, los saudíes optaron por una intervención militar directa en apoyo de los al-Khalifa contra los rebeldes”. Para mayores detalles, véase: AL-RASHED, Madawi (2012); “La primavera árabe vista desde Arabia Saudita”; Oasis Center; Giovedi. Disponible en línea: http://www.oasiscenter.eu/es/art%C3%ADculos/revoluciones-arabes/2012/04/05/la-primavera- %C3%A1rabe-vista-desde-arabia-saudita. Consultado 23/10/13. 12 Los rebeldes en Yemen, conocidos como Huthi por el clan que lideró su revuelta hace dos décadas, son chiíes zaydíes (seguidores del imán Zayd Bin Ali) y representan un tercio de la población de Yemen. Al respecto, el politólogo yemení Abdullah al-Faqih en una nota periodística de Ángeles Espinoza, señaló que “cuando el ahora expresidente Ali Abdalá Saleh (un zaydí) se hizo con el poder en 1978 utilizó a esa comunidad para frenar el empuje de los salafistas (radicales suníes animados por la vecina Arabia Saudí). Pero con el tiempo, el propio Saleh recurrió a los salafistas para atajar sus quejas de discriminación y les acusó de recibir ayuda de Irán” (ESPINOZA; 2013: 1). 9 sirio y cerró su embajada en Damasco. El rey Abdulá, dando muestras de una inusual y pública crítica sobre los asuntos internos de otro país árabe, pidió a Siria que pusiera fin a la “máquina de matar” (JONES; 2012: 1). Unas semanas después de aquellos eventos, la prensa occidental comenzó a difundir fuentes de información sobre provisión de armamentos y equipamiento militar por parte de Arabia saudita y otros países al Ejército Libre Sirio, a través de la frontera con Jordania. 13 Los periodistas encontraron que desde mayo se suministraban armas a los grupos rebeldes desde Arabia Saudita, Qatar y Turquía. 14 También, en aquellas fechas, se tuvo información de la existencia de un importante centro de reparto de armas para los rebeldes sirios puesto a disposición por el gobierno turco en el sur de su país. Como resultado de ello, una mayor cantidad de dinero, suministros, armamento, entrenamiento y apoyo de inteligencia han llegado a los rebeldes sirios a través de aquellos y otros canales. 15 En efecto, ello reflejaba el output directo de la política saudí que impactó sobre las actividades de asignación en el proceso de conflictos sirios con el incremento de la militarización de los enfrentamientos. Una declaración citada en un artículo del The Boston Glob, en Riad, ilustra como el ministro de Relaciones Exteriores - y Príncipe -, Saud Al- Faisal, elevaba la retórica oficial al tiempo que justificaba la licitud del intervencionismo saudí: ''Arabia Saudita hará todo en su capacidad. Creemos que lo que está sucediendo en Siria es una masacre, una masacre de inocentes y no podemos ponernos a guardar 13 Para mayores detalles, véase: “Saudi Arabia Begins Aid to Syria Rebels”; Democracy Now; Washington, 2012. Disponible en línea: http://www.democracynow.org/2012/3/20/headlines#10. Consultado 13/11/13. 14 Para mayores detalles, véase: “Arabia Saudita, banco de los rebeldes sirios” (2012); RT Actualidad; Moscú. Disponible en línea: http://actualidad.rt.com/actualidad/view/47634-Arabia-Saudita%2C-banco-de- rebeldes-sirios. Consultado 13/11/13. 15 Las transferencias encubiertas de armas parecían indicar un cambio de posición de varios gobiernos hacia un enfoque más activo destinado a ayudar a los grupos armados dentro de Siria, en parte, como un esfuerzo por contrarrestar los envíos de armas desde Irán para las fuerzas del presidente Al-Assad. Además, se encontraron numerosas evidencias de apoyo a los rebeldes que sostienen que Arabia Saudita equipó a los rebeldes con diversos armamentos, como ejemplos de misiles antiaéreos que limitarían las operaciones de la Fuerza Aérea siria; misiles que han estado en el tope de los pedidos del Gral. Salim Idriss, jefe del Ejército Libre Sirio (ELS), por mucho tiempo, pero Occidente no los provee por temor a que tales armas caigan en manos de terroristas y puedan ser usados para derribar aviones civiles. Riad también les había enviado misiles antitanque Konkurs –de fabricación rusa- obtenidos de proveedores en Francia y Bélgica. Desde los rebeldes en Aleppo trascendió que Arabia Saudita adicionalmente suministró al menos 50 misiles antitanques. Para mayores detalles sobre el suministro bélico de Arabia Saudita a los rebelbes, véase: OSBORN, Andrew (2013); Putin; “Obama face off over Syria; rebels get Saudi missiles”; Reuters; Eniskillen. Disponible en línea: http://www.reuters.com/article/2013/06/18/us-syria-crisis-idUSBRE95G0MR20130618. Consultado 14/11/13. 10 silencio. Moralmente es un deber acelerar el fin de la guerra civil, en particular ayudando a los sirios a combatir la maquina asesina del régimen” (GEARAN; 2013: 1). Según un estudio de Nauwaf Obeid, consejero del ministro de Relaciones Exteriores saudí: “Riad desarrolla otra estrategia de guerra para Siria que consiste en unir a las diferentes milicias anti-Assad bajo una misma bandera con el fin de intentar provocar la derrota del líder sirio y detener la influencia de Irán” (OBEID; 2013: 1). Por aquellas razones es que se creó en Siria el llamado “Frente Islámico”, una organización paramilitar dirigida por Zahran Allush - un agente de los servicios de inteligencia saudíes - con el objetivo de unir a diferentes milicias que luchan contra Assad. 16 La participación de Arabia Saudita en el sistema político sirio ilustraba los elementos de vinculaciones intermésticas que moldearon el mismo. Arabia Saudita orientó recurrentemente sus acciones a los actores nacionales del sistema político sirio, buscando afectar en sus actividades de asignación y obtener de aquellos actores un output que resultara favorable a sus objetivos políticos en el marco regional. De esta manera, Arabia Saudita asumió, en varios momentos, el carácter de un “actor interno” en el sistema político sirio, esto es, participando desde adentro y no solamente desde afuera, de modo directo e indirecto, en el ejercicio de su autoridad política. De hecho, como se precisó en la introducción del presente trabajo, aquel tipo especial de interacciones recurrentes entre dos sistemas políticos es lo que James Rosenau llama vinculación por penetración. 16 Según el estudio efectuado por Nauwaf Obeid, consejero del ministro saudí de Exteriores, Saúd al Faisal: “dos nuevas fuerzas están en curso de formación. La primera contará con 100.000 soldados y oficiales de los cuales de 50.000 a 75.000 deberán ser saudíes. La misma proporción se contempló para el mando general conjunto. En cuanto a la segunda, ella consiste en una fuerza de intervención rápida y deberá contar con un número de entre 50.000 y 250.000 militares, que se entrenarán en el desierto saudí, en las proximidades de la frontera jordana. Yemeníes, jordanos y marroquíes podrían formar la mayoría de esta fuerza, pero los consejeros que la entrenarán serán estadounidenses, británicos o franceses.” (OBEID, 2013; 1). Por otra parte, Arabia Saudita también ha financiado una gran compra de armas de infantería de Croacia, que fue canalizada en silencio a los rebeldes sirios, en un intento por romper el estancamiento en los combates. Según informaron funcionarios estadounidenses y occidentales familiarizados con las compras; las armas comenzaron a llegar en diciembre a través de Jordania y han sido un factor importante en los reducidos logros de los rebeldes contra el ejército y las milicias de Al-Assad. Mientras que los Estados del Golfo han estado enviando equipos militares y otro tipo de asistencia a los rebeldes durante más de un año, la diferencia en los recientes envíos ha sido en parte la escala y calidad de los mismos. Al respecto, autoridades croatas también dijeron que aviones cargados con una amplia variedad de armas salieron de Croacia desde diciembre de 2012. Para mayores detalles, véase: CHIVERS, C. J & SCHMITT, Eric (2013); “Saudis Step Up Help for Rebels in Syria With Croatian Arms”; The New York Times; Washington. Disponible en línea: http://www.nytimes.com/2013/02/26/world/middleeast/in-shift-saudis-are-said-to-arm-rebels-in- syria.html?pagewanted=all&_r=1&. Consultado 14/11/13. 11 Empero, ha existido un punto muy controvertido respecto de quienes han recibido armamento y apoyo logístico en la dinámica de aquella penetración controlada desde el exterior (KAISER; 1969), ya que de manera oficial se aseguraba que fueron captados por los grupos rebeldes nacionalistas y moderados, eludiendo a los grupos jihadistas cuyo desempeño en los combates ha alarmado a las potencias occidentales. Sin embargo, documentos audio-visuales y otros tipos de evidencias mostraron que las principales armas llegaron a manos de grupos islamistas – como el Frente al-Nusra - cercano a Arabia Saudita. 17 Por otra parte, aunque el aspecto confesional sea solo uno de los varios componentes que explican los conflictos del gobierno baazista con los grupos opositores y de Irán con Arabia Saudita, varios medios de comunicación pro-saudíes lo enfatizaron como si fuese la meollo de todas las diferencias que explican aquellas confrontaciones. 18 En consecuencia, la monarquía saudí, en cuanto fuerza organizada – en términos de Dorusselle – con la actividad de reconocidos ulemas sunníes y agencias mediáticas vinculadas exaltaron aquellas fuerzas profundas prodigando un altivo discurso de “la solidaridad sunnita” en la región, lo que ciertamente facilitó el engrosamiento de las filas del jihadismo transnacional y la “legítima guerra santa contra el régimen sirio”. 19 17 Para mayores detalles, véase : CHIVERS, C. J & SCHMITT, Eric (2013); “Saudis Step Up Help for Rebels in Syria With Croatian Arms”; The New York Times; Washington. Disponible en línea: http://www.nytimes.com/2013/02/26/world/middleeast/in-shift-saudis-are-said-to-arm-rebels-in- syria.html?pagewanted=all&_r=1&. Consultado 14/11/13. 18 El comentarista árabe Abdallah Nasse, en su escrito publicado en el diario londinense Al-Hayat siempre advierte a sus lectores sobre "un esquema iraní para dominar la región". "Hubo un esquema de 50 años marcado por Jomeini para controlar Oriente Próximo. Han pasado ya 20 años”. También sugería a los regímenes árabes “que apoyen al movimiento separatista suní de Irán, Al-Ahwaz, en el oeste, o el baluchi en el este” (ABDEL-LATIF; 2011: 1). En otro caso, un comentarista del diario Asharq al-Awsat, Abdel-Rahman Al- Rashed, escribió "Para hacer frente a la marea de Irán es necesario diseñar un plan a 50 años para una revolución suní (…) en el centro de las políticas regionales de Teherán está "usar y financiar a Al-Qaeda, a grupos extremistas chiíes de Iraq, y a los Houthis en Yemen"(ABDEL-LATIF; 2011: 1). Otro comentarista, Ghassan Sharbel, advirtió en contra de la emergente alianza de Irán y Turquía. Pidió a los regímenes árabes que hagan frente a los intentos de Irán de crear un nuevo orden regional, incorporando a Siria al campo árabe para aislar a Irán. Como indica el analista Abdel Latif: “Estos escritos reflejan la narrativa dominante de lo que ha dado en conocerse como el "eje de los moderados" en la prensa progubernamental financiada por Arabia Saudí. El factor unificador aquí es la utilización del sectarismo como modo de interpretar y comprender los acontecimientos en Oriente Próximo. La cobertura mediática de la rivalidad irano-saudí tiende a presentar a bombo y platillo los sentimientos sectarios, pintando tanto la política iraní como la saudí como inspiradas por motivaciones puramente confesionales” (ABDEL-LATIF; 2011: 1). 19 Ténganse en cuenta el ejemplo del influyente telepredicador Yusuf al-Qaradawi, indicado en el segundo capítulo del presente trabajo, llamando a la jihad y azuzando a los sunníes contra los alauíes desde su condición confesional. 12 De este modo, el Reino de los Saud ha sido uno de los principales impulsores de la islamización vertical del interméstico conflicto sirio, cuya estrategia permite comprender señalamientos como los que esgrime Ángeles Espinoza, en el sentido de que “la fractura confesional no es un designio inexorable, sino el fruto de políticas deliberadas que corren el riesgo de convertirse en una profecía auto-cumplida” (ESPINOZA; 2013: 1). O como indica un politólogo yemení: “Existe una brecha entre suníes y chiíes, el problema es que se exageran los aspectos confesionales sobre los políticos”(AL-FAQUIH; 2013: 1). Ciertamente, una revisión en profundidad de lo que en un principio se expone como un conflicto que refleja una brecha entre suníes y chiíes permite vislumbrar un patrón de creación de alianzas y rivalidades por motivos de naturaleza secular más que religiosos. Así, en el accionar externo de Arabia Saudita, las fuerzas profundas de carácter islámico exhibieron la posibilidad de ser moduladas, exacerbadas y utilizadas como instrumentos para alcanzar fines de política exterior en el escenario regional. Particularmente, en la competencia estratégica con Irán y frente al denominado campo de la resistencia en el que se inscribe Damasco. Irán y su involucramiento en la islamización del conflicto. El accionar internacional del país persa en torno al conflicto sirio también se vio atravesado por disputas estratégicas con otros Estados; precisamente, con el mencionado campo pro-estadounidense, en el cual se posiciona Arabia Saudita. Pero a diferencia de la monarquía saudí y los ulemas hambalíes y salafistas que respalda, los dirigentes iraníes promovieron una lectura propiamente secular del conflicto y evitaron presentar el escenario que envuelve a Siria como un enfrentamiento fundado en las fuerzas profundas del sunnismo y el chiismo. Incluso el Líder Supremo de la Revolución Iraní, el Ayatolhá Ali Jameneí advirtió a los países de la región del riesgo de que el uso del ‘sectarismo’ se vuelva contra ellos. 20 Resulta importante precisar, como señala Ángeles Espinoza, que “el apoyo de Irán al gobierno baazista no se explica tanto por la afinidad confesional, sino por intereses 20 Para mayores detalles acerca de los opiniones de Alí Jamenei sobre el sectarismo, véase: ESPINOZA, Ángeles (2013); “La guerra de Siria dispara las luchas entre suníes y chiíes en toda la región”; El País; Madrid. Disponible en línea: http://internacional.elpais.com/internacional/2013/11/16/actualidad/1384626448_157748.html. Consultado 23/10/13. 13 compartidos en la resistencia a Israel, y a Occidente. La misma razón estratégica avala el apoyo al Hezbollah libanés (chií) y, hasta recientemente, al Hamás palestino (suní)” (ESPINOZA; 2013: 1). No obstante, las interpretaciones religiosas e islamistas del conflicto también tuvieron repercusión en Irán; y de hecho, como se verá en el presente apartado, encerraron a la política iraní en una suerte de “callejón sectario” sin salida, por cuanto su involucramiento con la islamización del conflicto sirio resultó inevitable. Ello pudo ilustrarse, en parte, en las fatwas emitidas por algunas figuras religiosas dentro del mundo chií, exhortando a la lucha contra los extremistas suníes, a la defensa de los santuarios chiíes en Siria e incluso animando a grupos de milicias chiíes en Irak a cooperar con la causa. Pero lo cierto es que el “jihadismo chií” constituyó más una reacción a la política confesional saudí desplegada en Siria y no contó además con respaldo oficial por parte del gobierno iraní. 21 En efecto, el Estado iraní, en cuanto fuerza organizada, antes que exacerbar las rivalidades confesionales procuró refrenarlas a los efectos de fortalecer la gobernabilidad en Siria, pero no sin riesgos de que su política hacia Siria se viera “capturada” en la lógica de las líneas sectarias que divide a la región. En los primeros meses de los levantamientos en Siria, con el desarrollo de la fase fundadora de los levantamientos, lejos de la situación de los chiíes o de las rivalidades confesionales que encendían en Siria, la mayor preocupación para las autoridades iraníes fue su propia estabilidad interna, amenazada por la posibilidad de la expansión de la subversión en Siria a su propia población, alimentando a organizaciones contrarias a su régimen como el denominado “movimiento verde”. 22 En cuanto a los intereses externos y regionales, las mayores preocupaciones iraníes se encontraron en torno a Hezbollah y sus posiciones de influencia en el Líbano frente a Israel y el conflicto palestino-isarelí. En este sentido, el especialista iraní en política 21 Para mayores detalles, véase: ESPINOZA, Ángeles (2013); “La guerra de Siria dispara las luchas entre suníes y chiíes en toda la región”; El País; Madrid. Disponible en línea: http://internacional.elpais.com/internacional/2013/11/16/actualidad/1384626448_157748.html. Consultado 23/10/13. 22 Las revoluciones en Siria representaron una inmensa preocupación para Irán, debido a las semejanzas y lazos cercanos que los dos países ven de uno en el otro. Para Irán, sostiene Javedanfar, “un levantamiento en Siria podría crear un ejemplo para el pueblo iraní. En consecuencia, la preocupación central consiste en que los disturbios que están ocurriendo hoy en Siria podrían comenzar mañana en Irán” (JAVEDANFAR; 2011: 1). 14 exterior de Irán, Meir Javedanfar, señaló: “considerando la posibilidad de que cayese al- Assad, Irán entonces no solo perdería a su único aliado árabe en la región sino también que ya no tendría permitido dirigir las armas y suministros a través de Siria para apoyar a la organización libanesa” (JAVEDANFAR; 2011: 1). 23 Además, el interés de Irán se relaciona con los peligros derivados del ascenso de al Qaeda y el jihadismo trasnacional apoyado por Arabia Saudita en la región. Asimismo, puede imaginarse que un escenario en el cual se derrumbara el gobierno de al-Assad, aislaría aún más a Irán en su búsqueda de apoyos internacionales a sus programas nucleares. Por aquellas razones es que el Estado persa ha procurado ayudar a Bashar al-Assad. La política exterior del Estado iraní hacia Siria, si bien comparte una afinidad en la dimensión confesional con la minoría religiosa que gobierna en Siria, se basó, paradójicamente, en una percepción secular sobre la naturaleza del conflicto. La misma también se caracterizó por el empleo de un discurso oficial secular, que distó ampliamente de asemejarse a las interpretaciones religiosas e islamizantes impulsadas por ulemas hambalíes y salafistas apoyados por Arabia Saudita. Desde la percepción estatal iraní, no es el sunnismo o el jihadismo salafista quienes protagonizan el agente principal a enfrentar en Siria, sino, como se ilustra en palabras del portavoz del Ministerio de Relaciones Exteriores, Ramin Mehmanparast, en abril de 2011, en una declaración extraída de un artículo de Garret Nada: "Lo que está sucediendo en Siria es un acto malicioso de los occidentales, especialmente los estadounidenses y los sionistas (...) Nadie debe dejarse engañar por este truco de los estadounidenses" (NADA; 2012: 1). O como expresara en junio de ese mismo año, el ayatolhá Alí Jamenei: "la esencia del despertar islámico en la región es anti-sionista y anti-Estados Unidos. Pero en el caso de Siria, es evidente la influencia de Estados Unidos e Israel” (NADA; 2012: 1). A fines de enero de 2012, Alí Jamenei, luego de señalar que la acción de Estados Unidos tiene por objetivo “dar un golpe al frente de resistencia en la región, debido a que Siria apoya a la resistencia de Palestina 23 Seguidamente, la última preocupación para Irán a tener en cuenta, según Javedantar, son sus intereses económicos: “al día de hoy, el gobierno iraní ha invertido millones de dólares en Siria, en automóviles, en el sector agrícola, e incluso en hoteles. Contemplando un cambio de régimen en Siria, Irán teme que no tenga acceso a esas inversiones y que entonces la gran suma de dinero dedicada a estos proyectos se vaya a perder. No obstante, esto es sólo un riesgo, dado que no se puede decir con certeza que un nuevo régimen sirio se negaría a que Irán suministre las armas para Hezbolá por sus fronteras” De acuerdo al análisis del autor, mientras Golán está en las manos de Israel, “ningún gobierno de Siria va a colocar esta cuestión de los derechos territoriales de Palestina y seguirá queriendo ejercer presión sobre Israel” (JAVEDANFAR; 2011: 1) 15 y la resistencia islámica del Líbano”, indicó que: "la postura de Irán hacia Siria es la de apoyar cualquier tipo de reforma que beneficie a la población del país, y oponerse a la interferencia de los Estados Unidos y sus aliados en los asuntos internos de Siria” (NADA; 2012: 1). Aquellas declaraciones reflejaron la percepción iraní de un enemigo que no se situaba precisamente dentro del Islam - o del Dar-al Islam, en la doctrina islámica -, sino que se hacía referencia a un enemigo situado por fuera de los márgenes del mismo - o del Dar-al Hard -. Un discurso que, ciertamente, presupone la unificación del mundo musulmán más allá de sus divergencias intra-confesionales, en aras de combatir una amenaza exterior mayor identificada en la “entidad sionista” y el “imperialismo norteamericano”. 24 La adversión iraní a las interpretaciones ‘sectarias’ sobre el conflicto sirio también puede encontrar sus razones en factores demográficos. Los chiíes son alrededor de un 15% de los 1.500 millones de musulmanes del mundo. Como explica Ángeles Espinoza; “Si los líderes iraníes aspiran a tener influencia en la región, es lógico que busquen alianzas con fuerzas islamistas al margen de la identidad confesional, como lo hace con su apoyo al grupo Hamás (sunita) en franja de Gaza. Lo contrario sería caer en una trampa” (ESPINOZA; 2013: 1). Por aquellos motivos, en parte, es que el Ministro de Relaciones Exteriores iraní, Mohamed Javad Zarif declaró que “el sectarismo es la mayor amenaza, no solo para la región, sino global” (ESPINOZA; 2013: 1) Desde el principio del conflicto, Irán, aunque reconociendo cierta “legitimidad” en las protestas de los sirios y la necesidad de algunas reformas en su sistema político, había defendido fervientemente el principio de no-intervención en los asuntos internos de Siria, se había opuesto rotundamente al envío de armas por parte de las potencias y fue uno de los primeros países en proponer la creación de un equipo internacional que medie con el fin de 24 Dar al-Islam es un término utilizado por los teólogos islámicos para referir a aquellos países donde los musulmanes pueden profesar su fe libremente, generalmente territorios donde la mayoría de la población es musulmana y donde su integridad y espiritualidad se encuentran “protegidas”. Por su parte, Dar al-Hard en términos clásicos refiere a los territorios donde el Islam no gobierna o no se encuentra en vigor en materia de culto y protección de sus fieles, lo que habilita la posibilidad de la ofensa a los musulmanes en espacios jurídicos políticos “inseguros”, y donde en caso de no existir “acuerdos de no agresión”, se abre en última instancia la posibilidad del conflicto violento entre ambos mundos. Para mayores detalles, véase: TAMAYO, Juan José (2009); Islam, cultura, religión y política; Madrid: Trotta. 16 incitar a todas las partes a llegar a un acuerdo. 25 Según el presidente Mahmuod Ahmadinejad, en una declaración de octubre de 2011, citada por Ángeles Espinoza, “un diálogo nacional y elecciones -y no la guerra- son la única manera de resolver la crisis siria.” (ESPINOZA; 2013: 1). De este modo, aquella actitud mostraba la intensión iraní de morigerar los enfrentamientos en Siria al margen de las animosidades confesionales que pudieran afectarlos. Cuanto menos hasta los meses de abril y mayo de 2012, las advertencias de Irán se centraron en contra de la intervención y en la necesidad de reformas políticas dentro del país para resolver el conflicto. Como puede notarse en las advertencias del canciller Salehi, citadas en un artículo de la agencia The Race for Irán: "algunas potencias mundiales y ciertos Estados de la región deben dejar de usar a Siria como un campo de batalla para ajustar sus cuentas o para obtener más influencia. La única manera de salir del estancamiento es ofrecer a los sirios la posibilidad de encontrar una salida a sí mismos" (RFI; 2013: 1) Pero a medida que el apoyo norteamericano, saudí y qatarí a los rebeldes sirios se tornó más explícito y la situación de guerra civil parecía agravarse en detrimento de al- Assad a mediados del año 2012, el gobierno de los Ayatolhas asumiría un compromiso mayor con apoyo logístico y armamentístico a al-Assad. 26 En efecto, Alí Jamenei, 25 En octubre de 2011, Ahmadinejad recomendó un diálogo entre las dos partes y aseguró que la intervención de la OTAN fue eficaz en la exacerbación de los conflictos y la interferencia de los EE.UU. no le ayudará a Siria. El presidente iraní sostuvo que “la justicia dicta que nadie debe matar al otro, nadie tiene derecho a matar a otros, ni el gobierno ni los oponentes”. Para mayores detalles, véase: SAKARIA, Fared (2011); “Ahmadinejad on Gadhafi, Syria, alleged plot, nuclear weapons and America's role”; CNN Editors; Washington. Disponible en línea: http://globalpublicsquare.blogs.cnn.com/2011/10/22/ahmadinejad-on- gadhafi-syria-alleged-plot-nuclear-weapons-and-americas-role/. Consultado 23/01/14. 26 Aunque, al mismo tiempo, ello generaría algunas disidencias internas dentro del gobierno iraní. En algunos momentos, algunos funcionarios del gobierno iraní parecieron oponerse a un mayor involucramiento en la situación siria. En los meses de agosto de 2012, el Ministerio de Relaciones Exteriores de Irán se había puesto en contacto con algunos miembros de la oposición siria, para mediar entre las partes en el marco de una política de mediación . Pero al mismo tiempo, el Ministro de Defensa de Irán, Ahmad Vahidi, públicamente negó cambios y sostuvo que si Siria no puede sofocar la sublevación, Irán enviaría ayuda militar sobre la base de un acuerdo de defensa mutua entre los dos países en caso de que sea solicitada por Damasco. Para mayores detalles, véase: FARNAZ, Fassihi (2012); “Iran Said to Send Troops to Bolster Syria”; The World Street Journal; Beirut. Disponible en línea: http://online.wsj.com/news/articles/SB10000872396390444230504577615393756632230?mod=googlenew s_wsj&mg=reno64- wsj&url=http%3A%2F%2Fonline.wsj.com%2Farticle%2FSB1000087239639044423050457761539375663223 0.html%3Fmod%3Dgooglenews_wsj. Consultado 24/01/14. 17 nombraría a Qasim Solaimani, el comandante de las Fuerzas de elite Al-Quds, como la punta de lanza de la cooperación militar con Siria. 27 Precisamente, los primeros signos de la cooperación directa entre la Guardia Revolucionaria de Irán y Siria, se habían producido una semana después de que un ex funcionario del régimen de al-Assad, acusara a Irán e Irak de ayudar financieramente a la campaña de Siria. 28 Aunque fue en agosto de 2012, que el Gral. Abnoush Salar, un comandante de la Guardia Revolucionaria, señaló en un discurso durante un entrenamiento de voluntarios que “hoy estamos involucrados en la lucha contra todos los aspectos de la guerra en Siria, tanto el militar en Siria como el cultural también” (COLLINSON; 2012: 1). Aquella afirmación fue el primer reconocimiento abierto de Irán sobre su participación militar en Siria, frente a las denuncias de larga data de rebeldes, mercenarios y refugiados sirios sobre que Irán estaba enviando comandantes de su unidad de élite - el Cuerpo de la Guardia Revolucionaria - y cientos de soldados, además de dinero en efectivo y armas. 29 En efecto, la evidencia del intervencionismo militar de Irán en Siria daría mayores sustentos y argumentos a las lecturas islamistas de la guerra en Siria que impulsaran algunas usinas suníes amparadas por Arabia Saudita, Qatar, entre otros Estados. 30 27 Para mayores detalles, véase: COLLINSON, Stephen (2012); “Iran supplying weapons to Syria crackdown: US officials”; AFP; Washington. Disponible en línea: http://www.google.com/hostednews/afp/article/ALeqM5hImqgTzySPEeSLISVqKPUblCsh2Q?docId=CNG.e9d 32889e6ecef495eac056f06bc7213.491. Consultado 24/01/13. 28 Irán también ha redoblado sus esfuerzos para sostener a Siria después que en enero la Liga Árabe suspendiera a Damasco por la represión y le impusiera fuertes sanciones. Para mayores detalles, véase: COLLINSON, Stephen (2012); “Iran supplying weapons to Syria crackdown: US officials”; AFP; Washington. Disponible en línea: http://www.google.com/hostednews/afp/article/ALeqM5hImqgTzySPEeSLISVqKPUblCsh2Q?docId=CNG.e9d 32889e6ecef495eac056f06bc7213.491. Consultado 24/01/13. 29 El apoyo de Irán también llegó mediante la capacitación a miembros del aparato de seguridad sirio en ciber-seguridad y para espiar a los disidentes, los funcionarios estadounidenses y miembros de la oposición siria, luego de la explosión que mató a cuatro miembros del círculo íntimo de Al-Assad en julio de 2012. Para mayores detalles, véase: FARNAZ, Fassihi (2012); “Iran Said to Send Troops to Bolster Syria”; The World Street Journal; Beirut. 30 Por otra parte, al tiempo que se desenvolvía la cooperación militar con al-Assad, Irán detalló un plan de seis puntos que contemplaba el cese inmediato de la violencia y las acciones armadas bajo la supervisión de ONU. La propuesta de Teherán también contemplaba la liberación de los presos políticos por parte del gobierno y el juicio imparcial de los encarcelados por su participación en delitos. También se propuso la creación de un comité para evaluar el daño resultante del conflicto a la infraestructura de Siria. Sin embargo, los grupos de la oposición siria han rechazado cualquier implicación de Irán en la búsqueda de una solución, opinión que es compartida por algunos países occidentales y árabes que sostienen que Teherán está desacreditado por su inquebrantable apoyo a Al-Assad. 18 Una de las estrategias de Irán en el escenario sirio y que ciertamente – como se describió en el anterior capítulo del presente trabajo - impulsó la islamización del conflicto, consistió en la activación de Hezbollah en el mismo. Ali Jamenei, le había ordenado al líder de Hezbollah, Hassan Nasrallah, que prevenga la caída del gobierno sirio "a toda costa". Asimismo, como trascendió en un informe de marzo de 2013, el ayatolhá también instó a al-Assad para que haga todo lo posible y le transfiera a Hezbollah las armas de Irán almacenadas en Siria. 31 Aquellas directivas tuvieron como resultado el envío hacia Siria de un gran número de combatientes entrenados por el grupo de milicia chií libanés que lograron sitiar la ciudad de al-Qusayr - cerca de Homs -. Además, la intervención de Hezbollah permitió cortar varias rutas de abastecimiento de los rebeldes; y asumir un rol en la defensa de santuarios y nativos chiíes de Siria. 32 Las participaciones de Irán y Hezbollah tuvieron por efecto el reforzamiento de la capacidad militar del gobierno sirio. Consiguieron otorgar una mayor carga en la defensa local contra los rebeldes, permitiendo al gobierno una integración mayor de los “Comités Populares” en un “Ejército de Defensa Nacional” (EDN), entrenado por iraníes de la Fuerza Quds. 33 Por su parte, “Los Guardianes de la Revolución”, también movilizaron a miles de combatientes para combatir a los rebeldes en Siria. En la base militar de Amir Al- Momenin, cerca de Teherán, cientos de chiíes de Yemen y Arabia Saudí fueron entrenados para combatir en Siria, mientras que milicias chiitas iraquíes, como el Ejército del Mahdi, Kataib Hezbollah y Asaib Ahl Al-Haq lograron desplegarse en Siria con el objetivo de 31 Esta directiva llegó a Al-Assad por el Director de Seguridad Nacional de Irán, Saeed Jalilee, cuando se reunieron en Damasco el 3 de febrero de 2013. Para mayores detalles, véase: "Israel Air Force now holds key to fate of Damascus, Assad regime" (2013); Debka File; Washington. Disponible en línea: http://debka.com/article/22752/Israel-Air-Force-now-holds-key-to-fate-of-Damascus-Assad-regime. Consultado 24/01/14. 32 Para mayores detalles, véase: KAIS, Rois (2013); “Iran told Nasrallah to prevent Assad downfall 'at all costs'”; Israel News; Jerusalem. Disponible en línea: http://www.ynetnews.com/articles/0,7340,L- 4380477,00.html. Consultado 25/01/13. 33 Esa misma función tuvo Hezbollah en Homs, donde capacitó a los Comités Populares locales, lo que permitió extender la influencia del gobierno en la estratégica zona central-occidental de Homs y sobre las aldeas mixtas en el valle del río Orontes –al Oeste de Qusayr- donde decenas de miles de residentes afirman la nacionalidad libanesa. Para mayores detalles, véase: HERAS, Nicolás (2013); “The Counter-Insurgency Role of Syria’s “Popular Committees””; The Jamestown Fundation; Washington. Disponible en línea: http://www.jamestown.org/single/?no_cache=1&tx_ttnews%5btt_news%5d=40819&tx_ttnews%5bbackPid %5d=7&cHash=440bd7c88664fd3e0f15d93bb10eeca6#.UwVkqPl5Ngq http://www.jamestown.org/single/?no_cache=1&tx_ttnews%5btt_news%5d=40819&tx_ttnews%5bbackPid %5d=7&cHash=440bd7c88664fd3e0f15d93bb10eeca6#.UwAF6Pl5Ngo. Consultado 25/01/14. 19 ayudar el régimen de al-Assad. 34 De esta manera, con el aumento de la intervención de Irán en las directivas militares, al-Assad acrecentaría su dependencia con Hezbollah e Irán, los cuales terminaron copando funciones importantes de las Fuerzas Armadas Sirias. Al igual que Arabia Saudita, los outputs del Estado iraní al sistema político sirio también revistieron el carácter de un “actor interno” – además de externo - que participaba no solo desde “afuera” sino también desde “adentro”, el cual progresivamente adquirió mayor autoridad política en las actividades de asignación del sistema político sirio. En este sentido, puede percibirse, en términos de Rosenau, la vinculación entre el sistema político sirio e iraní creado por la penetración del segundo sobre el primero; aunque a diferencia de la injerencia saudí, en la vinculación con Irán, se trató de una “penetración consentida” por el Estado sirio. En suma, si bien la política exterior iraní hacia el sistema político sirio consiguió como input directo el fortalecimiento del gobierno baazista, los inputs indirectos sobre el contexto regional generados por sus outputs en el escenario sirio incentivaron un proceso reactivo entre los actores regionales que resultó contraproducente para sus intereses globales en los aspectos confesionales. La penetración iraní no solamente aumentó el grado de las tensiones interconfesionales en Siria - en campos de batallas en los cuales se enfrentaron, ciertamente, milicias suníes y milicias chiíes - sino que también dieron sustentos mayores a la ‘chiafobia’ en la región y al exacerbamiento de aquellas fuerzas profundas propulsadas por Arabia Saudita y otros Estados. Consideraciones finales El escenario sirio constituyó el espacio de confrontación estratégica de dos potencias regionales como Arabia Saudita e Irán. Aquella rivalidad se encontró ceñida en la fractura chií-sunní en la región y en la islamización de los conflictos descriptos, aunque ambos Estados presentaron percepciones contrapuestas sobre la relevancia del factor religioso y modalidades contrastantes en sus actuaciones. 34 Para mayores detalles, véase: HERAS, Nicolás (2013); “The Counter-Insurgency Role of Syria’s “Popular Committees””; The Jamestown Fundation; Washington. Disponible en línea: http://www.jamestown.org/single/?no_cache=1&tx_ttnews%5btt_news%5d=40819&tx_ttnews%5bbackPid %5d=7&cHash=440bd7c88664fd3e0f15d93bb10eeca6#.UwVkqPl5Ngq http://www.jamestown.org/single/?no_cache=1&tx_ttnews%5btt_news%5d=40819&tx_ttnews%5bbackPid %5d=7&cHash=440bd7c88664fd3e0f15d93bb10eeca6#.UwAF6Pl5Ngo. Consultado 25/01/14. 20 Arabia Saudita procuró en Siria el quiebre de la influencia iraní, a través de la institución de un nuevo gobierno y apoyando al CNS como la mejor alternativa. Desde la perspectiva saudita, existía el temor de que la agitación insurreccional en el contexto de la Primavera árabe en países con importantes concentraciones chiíes convirtiera a Irán en uno de los grandes beneficiarios de estos procesos. Pero también, en el caso de Siria, los levantamientos y el eventual derrumbe del gobierno ofrecían la oportunidad de redimir la pérdida de “poder sunita” en Irak y agrietar la potencial media luna chií. De este modo, una de sus principales estrategias para contrarrestar la influencia de Irán en Siria y la región fue la exaltación de la “chiafobia” y la ponderación de las fisuras a lo largo de líneas sectarias en la región. Aunque el aspecto confesional fuera solo uno de los varios componentes que explican los conflictos en Siria, varios medios de comunicación pro-saudíes lo enfatizaron como si fuese la meollo de todas las diferencias que explican aquellas confrontaciones. En consecuencia, la monarquía saudí, en cuanto fuerza organizada, con la actividad de reconocidos ulemas sunníes y agencias mediáticas vinculadas exaltaron aquellas fuerzas profundas prodigando un altivo discurso de “la solidaridad sunnita” en la región, lo que ciertamente facilitó el engrosamiento de las filas del jihadismo transnacional y convirtió al Reino de los Saud en uno de los principales impulsores de la islamización vertical del interméstico conflicto sirio. La participación de Arabia Saudita en el sistema político sirio ilustró, ciertamente, los elementos de vinculaciones intermésticas que moldearon el mismo. Arabia Saudita orientó recurrentemente sus acciones a los actores nacionales del sistema político sirio, buscando afectar en sus actividades de asignación y obtener de aquellos actores un output que resultara favorable a sus objetivos políticos en el marco regional. De esta manera, Arabia Saudita asumió, en varios momentos, el carácter de un “actor interno” en el sistema político sirio, participando desde adentro y no solamente desde afuera. Estos comportamientos vislumbraron la manera en que las fuerzas organizadas saudíes exacerbaron la identidad sunnita para contrarrestar desequilibrios geopolíticos que desencadenaría la Primavera árabe a favor del polo chiita. Ciertamente, se plasmó una instrumentalización de la religión como recurso a los fines de conservar o expandir el poder secular del Estado, lo que paralelamente produjo la “profanación” de los elementos sacros de estas creencias e identidades en función de sus objetivos de interés nacional. 21 El exacerbamiento en Siria de las fuerzas profundas fundadas en las rivalidades confesionales puede considerarse un verdadero éxito para Arabia Saudita, por cuanto puede considerarse una meta de política exterior eficazmente alcanzada. Arabia Saudita, aunque no ha conseguido derrocar al gobierno de Bashar al-Assad, sí consiguió radicalizar las fuerzas profundas fundadas en las rivalidades confesionales, consiguiendo debilitar, aislar y deslegitimar al régimen sirio con la utilización de las mismas. Además, ha logrado difundir con éxito su interpretación religiosa del conflicto en detrimento de la interpretación más secular que pretendieran actores regionales como Irán. En contraposición a la monarquía saudí, los dirigentes iraníes habían intentado promover una lectura propiamente secular del conflicto, según la cual eran el “imperialismo norteamericano” y la “entidad sionista” los principales enemigos a enfrentar en Siria. De hecho, las mayores preocupaciones de la política exterior iraní estaban centradas en torno a su confrontación con los Estados Unidos, sus posiciones de influencia con Hezbollah en el Líbano frente a Israel y el conflicto palestino-israelí. De manera paradójica, a pesar de compartir una misma fuerza profunda en el campo religioso con el gobierno sirio, Irán procuró evadir la presentación del escenario que envuelve a Siria como un enfrentamiento fundado en las fuerzas profundas del sunnismo y el chiismo. Ciertamente, el Estado iraní, en cuanto fuerza organizada, antes que exacerbar las rivalidades confesionales procuró refrenarlas a los efectos de fortalecer la gobernabilidad en Siria, pero con el riesgo prácticamente inexorable de que su política hacia Siria se viera “capturada” en la lógica de las líneas sectarias que divide a la región. Al principio del conflicto en Siria, los iraníes procuraron evitar la guerra civil, se opusieron al intervencionismo extranjero y apoyaron la búsqueda de soluciones pacíficas e incluso la celebración de elecciones nacionales. Aquella actitud expresó la intensión iraní de morigerar los enfrentamientos al margen de las animosidades confesionales que pudieran afectarlos Pero a medida que el apoyo norteamericano, saudí y qatarí a los rebeldes sirios se tornó más explícito y la situación de guerra civil parecía agravarse en detrimento de al- Assad a mediados del año 2012, el gobierno de los Ayatolas asumió un compromiso mayor con apoyo logístico y armamentístico a al-Assad, movilizando y entrenando a milicias 22 chiíes de diferentes países de la región para combatir en Siria, lo que consecuentemente terminó encerrando a la política iraní en la lógica de las fracturas confesionales. Si bien las participaciones de Irán y Hezbollah en el sistema político sirio consiguieron el fortalecimiento del gobierno baazista, los inputs indirectos sobre el contexto regional generados por sus outputs en el escenario sirio incentivaron un proceso reactivo entre los actores regionales que resultó contraproducente para sus intereses globales en los aspectos confesionales. La penetración iraní no solamente aumentó el grado de las tensiones interconfesionales en Siria - en campos de batallas en los cuales se enfrentaron, ciertamente, milicias suníes y milicias chiíes - sino que también dieron sustentos mayores a la ‘chiafobia’ en la región y al exacerbamiento de aquellas fuerzas profundas propulsadas por Arabia Saudita y otros Estados. Además, por cuanto terminó por usufructuar la solidaridad chií en la región para atraer combatientes al escenario sirio, Irán reprodujo similar comportamiento al de Arabia Saudita. Ello muestra que, al final de cuentas, ambos Estados se comportaron como fuerzas organizadas que procuraron profanarse la dimensión religiosa en tanto que conjunto de recursos útiles para objetivos seculares de interés nacional, en un marco de gran relevancia de la variable geopolítica. Aquella capacidad relativa de modelación de las fuerzas profundas por parte de las fuerzas organizadas indica que las identidades religiosas pueden convertirse en instrumentos de poder estatal claves para comprender los contextos actuales de Primavera árabe. 23 Bibliografía AL-RASHED, Madawi (2012); “La primavera árabe vista desde Arabia Saudita”; Oasis Center; Giovedi. Disponible en línea: http://www.oasiscenter.eu/es/art%C3%ADculos/revoluciones-arabes/2012/04/05/la- primavera-%C3%A1rabe-vista-desde-arabia-saudita. Consultado 23/10/13. “Arabia Saudita, banco de los rebeldes sirios” (2012); RT Actualidad; Moscú. 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Consultado 12/12/13. 1 Título: “El camino al Socialismo Sustentable en la Cuba actual: ¿ideología o pragmatismo?” Agustina Galantini
[email protected] Universidad del Salvador (USAL) Área Temática Sugerida: Política Internacional Resumen: En los últimos años hemos presenciado una serie de cambios en la economía cubana, como ser la ampliación del cuentapropismo, la eliminación progresiva de ciertos subsidios y la sanción de una Ley de Inversión Extranjera, entre otros. Lejos de ser cambios aislados, parten de la admisión de sus dirigentes de que la irreversibilidad del socialismo es un axioma falso, y su continuidad necesitará reformas que lo vuelvan “sustentable” en el siglo XXI. Este trabajo analiza los principales momentos que dieron forma al Estado cubano actual, los congresos del PCC y las últimas modificaciones y desafíos que enfrenta el sistema socialista. “Trabajo preparado para su presentación en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014.” 2 Contenido INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................ 3 ANTECEDENTES HISTÓRICOS ............................................................................................... 4 CONGRESOS DEL PARTIDO COMUNISTA CUBANO.......................................................... 8 Primer Congreso del PCC ......................................................................................................... 8 Segundo Congreso del PCC ...................................................................................................... 8 Tercer Congreso del PCC .......................................................................................................... 9 Cuarto Congreso del PCC ......................................................................................................... 9 Quinto Congreso del PCC ......................................................................................................... 9 SEXTO CONGRESO DEL PARTIDO COMUNISTA DE CUBA ............................................. 9 DESAFÍOS PENDIENTES......................................................................................................... 15 CONCLUSIONES ...................................................................................................................... 19 BIBLIOGRAFÍA ......................................................................................................................... 21 ANEXO ....................................................................................................................................... 23 3 INTRODUCCIÓN En los últimos años hemos presenciado una serie de considerables modificaciones en la economía cubana, como ser la eliminación y posterior traslado de puestos de trabajo del área pública a la privada, con el consiguiente aumento del trabajo por cuenta propia, la aprobación de una Ley de Inversión Extranjera, la apertura del sistema migratorio y la eliminación progresiva de ciertos subsidios, entre otros. Lejos de ser cambios aislados, los hechos se inscriben en un marco mayor de reorganización y readaptación del estado cubano, enmarcado en los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución. El mismo consta de 313 normativas que se proyectan hacia una evolución del estado que conduzca a un socialismo más sustentable 1 . El 17 de noviembre del año 2005 Fidel Castro dio un discurso en la Universidad de La Habana. En él, si bien sin nombrarlo, el presidente admitió la “no irreversibilidad” del socialismo, por las contradicciones propias de cualquier proceso vivo. El desafío entonces era aceptar la responsabilidad de modificar el sistema, en vez de abandonarlo. El 26 de julio del año 2007 hubo otro discurso memorable, esta vez del Presidente Raúl Castro, en el que oficialmente se comenzó a plantear el camino a seguir por la Revolución para enfrentar sus peligros y consolidar el socialismo. A este fin, del 16 al 19 de abril de 2011 se reunió en La Habana el Sexto Congreso del Partido Comunista Cubano (PCC) con el objetivo de considerar unos iniciales 291 lineamientos que, como resultado del análisis y la discusión de los miembros del PCC, fueron ampliados a 313. Estos lineamientos no se limitan al área económica (micro y macro, interna y externa) sino que promueven cambios en la política inversionista, en ciencia, tecnología e innovación, en la política social, agroindustrial, energética, en turismo, transporte, construcciones, recursos hidráulicos y comercio. Son el marco para una readaptación del sistema cubano a realidades internas (burocratismo, corrupción) y externas (embargo económico, desastres naturales) que, en palabras de sus autoridades, son el mayor peligro para la Revolución. Como dijo Fidel Castro en su discurso del año 2005: “Debemos estar decididos: o derrotamos todas esas desviaciones y hacemos más fuerte la Revolución destruyendo las ilusiones que puedan quedar al imperio, o podríamos decir: o vencemos radicalmente esos problemas o moriremos.” 2 Si bien no es la primera vez que la isla se ve envuelta en un proceso similar, semejante camino hacia un ¿nuevo? socialismo seguramente plantea un futuro distinto para Cuba. Más del 50% de la población del país, de una población de once millones de habitantes, han decidido opinar sobre el destino de su patria y por ello se han formulado más de 619.400 modificaciones al proyecto original, que se planea implementar en un plazo de cinco años. El impulso tomado por el régimen socialista cubano abre una serie de preguntas relacionadas con el futuro de la isla; entran en discusión la posibilidad de una eventual transición hacia un sistema democrático y/o de libre mercado, la longevidad o 1 Castro Ruz, Raúl; “Informe Central al VI Congreso del PCC”; Documentos – VI Congreso del Partido Comunista Cubano; 16 de abril de 2011 2 Castro Ruz, Fidel; Discurso pronunciado el 17 de Noviembre del Año 2005 en la Universidad de La Habana 4 decadencia de un régimen político que ha sido ejemplo, como utopía, modelo o como temor, para muchas generaciones, o el levantamiento del Bloqueo Económico, Financiero y Comercial impuesto por Estados Unidos, entre otros temas. Este trabajo tratará una serie de antecedentes fundamentales para que Cuba haya llegado al VI Congreso del PCC con la necesidad de discutir la reforma de prácticamente todo su estado; la actualidad de Cuba, haciendo hincapié en sus relaciones bilaterales y multilaterales con América Latina, algunos de los cambios que ya están en marcha y los grandes desafíos que se avizoran en el futuro cercano. ANTECEDENTES HISTÓRICOS A partir de la conquista española, Cuba adoleció de la capacidad de decidir sobre su política interna y externa. Desde 1492, su gobierno y comercio fueron controlados estrechamente por la Casa de Contratación 3 de Sevilla, hasta la invasión de Gran Bretaña (principal potencia talasocrática de la época) en el siglo XVIII. Durante los once meses de 1762 y 1763 del interregno inglés, se insertó a Cuba en el mercado mundial, del cual no saldría una vez “recuperada” por España: el reino europeo firmó un tratado de importaciones con la potencia invasora, por el que desde 1765 abrió el comercio al resto de las colonias españolas. La libertad de comercio otorgó una relativa prosperidad a la clase dirigente, lo que pudo haber influido en que movimientos independentistas en boga en el mundo y en la región – la Independencia en Estados Unidos (1776), la Revolución Francesa (1789) – no afectaran a Cuba. Las primeras reyertas independentistas comenzaron en 1868 4 , hasta que el 24 de febrero de 1895 comienza oficialmente la Guerra de la Independencia bajo el nombre de “El Grito de Baire”. Fecha tardía si se tiene en cuenta que Haití, la primera república latinoamericana en obtener su independencia y a la vez la más cercana geográficamente a Cuba, lo hizo en 1791, y para 1863 5 ya todas las demás colonias españolas se habían independizado con éxito. José Martí, el pensador y estratega más importante de la guerra independista cubana, desconfiaba fuertemente de las intenciones norteamericanas, ya que de acuerdo a una concepción geopolítica “Cuba se veía como parte del sistema defensivo norteamericano dada su posición geográfica” 6 ; sin olvidar el detalle de que Estados Unidos había intentado anexionarse a la isla en 1807, 1809 y 1823, cuando el Presidente John Quincy Adams enunció la “Teoría de la Fruta Madura”, según la cual una vez rota la anexión a España, irremediablemente Cuba caería en la órbita de dominio norteamericano: "Pero hay leyes de gravitación política como las hay de gravitación física y así como una fruta separada de su árbol por la fuerza del viento no puede, aunque quiera, dejar de caer en el suelo, así Cuba, una vez separada de España y rota la conexión artificial que la liga con ella, e incapaz de sostenerse por sí sola, tiene que gravitar necesariamente hacia la Unión Norteamericana y hacia ella exclusivamente, mientras 3 Las Casas de Contratación controlaban la actividad comercial, el tránsito de personas y mercaderías e intervenían en los juicios comerciales y expediciones entre España y América. 4 La Guerra de los Diez Años, a cargo de Manuel de Céspedes, a la que seguiría la Guerra Chiquita. 5 Segunda Independencia de República Dominicana. 6 López Cibeira, Francisca; “Anexionismo e Independentismo: ¿Una confrontación contemporánea entre Cuba y Estados Unidos?”; pág. 9; en Colectivo de Autores; “El Conflicto Estados Unidos – Cuba”; Ed. Félix-Varela; La Habana, 1998 5 que a la Unión misma, en virtud de la propia ley, le será imposible dejar de admitirla en su seno.” 7 En 1848, el Presidente James Knox Polk ofreció comprar a Cuba por cien millones de dólares; no fue la única oferta de compra recibida en la historia de esta isla. Estos antecedentes evidencian que la decisión de Estados Unidos de intervenir en la Guerra Independentista no causó sorpresa a nadie. Para ello, enviaron un crucero con fines de protección de la vida y bienes de los ciudadanos estadounidenses, pero una explosión – que al día de hoy se cree que fue causada por ellos mismos – obligó a esta nación a aprobar la Enmienda Teller 8 y a solicitar a España que otorgase la independencia a Cuba. La Guerra Hispano-Americana, de tres meses de duración, se saldaría el 10 de diciembre de 1898, con la firma de la Paz de París, no solo con la Independencia de Cuba – que España le firmaba a Estados Unidos, no a los cubanos, que no participaron de la firma – y además con la obtención para esta potencia de las islas de Puerto Rico, Guam y Filipinas. En enero de 1899 el poder fue transmitido a John Brode, primer gobernador estadounidense en Cuba. Junto a una ocupación militar que duró cuatro años, Estados Unidos mantuvo seis mil hombres en la isla para reforzar su derecho a permanencia. La dependencia de la economía cubana de Estados Unidos fue en aumento; se hicieron fuertes inversiones en los ingenios azucareros y en los ferrocarriles y se firmó el Tratado de Reciprocidad Comercial para realizar los intercambios en condiciones preferenciales. A la Constitución de 1901 se agregará la Enmienda Platt, por la cual, entre otros, Estados Unidos obligó a Cuba a no permitir la presencia de ninguna otra potencia extranjera sin su consentimiento, se auto otorgó el derecho a intervenir para mantener la independencia de Cuba, y se forzó a la isla a otorgar territorio para bases militares estadounidenses: 113 años después, aún permanece la Base de Guantánamo en territorio cubano. En las sucesivas décadas, Estados Unidos utilizó numerosas veces su “derecho” a la intervención, además de permitir que los gobernantes permanezcan – o no – en el poder con su anuencia. La economía cubana, basada en la mono exportación de caña de azúcar, se híper concentró cada vez más en manos de la oligarquía, empujando al proletariado a la zona rural, al servicio de los grandes terratenientes. Fue el inicio de las primeras villas cubanas (las llamadas “llega y pon”). Durante el gobierno de Franklin Delano Roosevelt, la “Política del Buen Vecino” 9 habilitó que la Enmienda Platt fuera abolida, dando inicios al primer momento democrático de la historia cubana, con la promulgación de la Constitución de 1940. Se permitirá la creación de partidos, elecciones libres, sufragio universal, una forma de gobierno presidencialista bicameral y derechos civiles, políticos y sociales. La estructura partidista estará conformada por el Partido Revolucionario Cubano (Auténtico), como oposición reformista, el Partido del Pueblo Cubano (el cual buscaba la reforma económica, justicia social y libertad política), y el partido que aglutinaba a los seguidores del sargento Fulgencio Batista, hasta entonces presidente en las sombras, pero desde entonces en funciones. 7 Adams, John Quincy; Instrucciones al Ministro de Estados Unidos en España, 28 de abril de 1823 8 “Los Estados Unidos por la presente rechazan cualquier disposición o intención de ejercer soberanía, jurisdicción o control sobre dicha Isla, excepto para la pacificación de la misma, afirma su determinación de que cuando haya alcanzado estos objetivos dejará el gobierno de la isla a su pueblo”. 9 Política exterior – en relación a América Latina – llevada a cabo por la administración de Franklin Delano Roosevelt (Estados Unidos) a partir de 1933, que enfatizaba la cooperación y limitaba las intervenciones armadas unilaterales. 6 En la década del 50, con apoyo de Batista, Estados Unidos controlará el 90% de las minas de níquel y los ingenios azucareros, los servicios públicos casi en su totalidad, el petróleo y los ferrocarriles. La oligarquía cubana, aliada a Estados Unidos desde principios de siglo, siguió teniendo ganancias fabulosas mientras la pobreza seguía aumentando. Este será el escenario propicio para que Fidel Castro, hasta entonces un conocido dirigente estudiantil, dirija el “Asalto al Cuartel Moncada” (26 de julio de 1953), intento fracasado de golpe de estado. Pero la Guerra de la Revolución no iniciará hasta diciembre de 1955, triunfando el primero de enero de 1959, luego de la huida de Batista a Estados Unidos. En principio, el gobierno revolucionario anunciará la disolución del ejército, el establecimiento de una República Democrática y el comienzo de las reformas sociales, entre ellas la Reforma Agraria. El primer presidente será Manuel Urrutía y el jefe de gobierno Miró Cardona. Rápidamente, Cuba eliminará el analfabetismo, disminuirá en forma muy importante la exclusión de mujeres, negros y mulatos de la vida política, logrará el pleno empleo, otorgará viviendas al total de la población y el nivel de educación y de salud alcanzarán uno de los niveles más altos del Tercer Mundo. La relación con los Estados Unidos no fue mala desde el principio, pero se deterioró rápidamente a causa de las nacionalizaciones y del acercamiento a la Unión Soviética, en un contexto de Guerra Fría, debido a que proveía de petróleo más barato y de créditos y acuerdos comerciales. El establecimiento en 1960 del Embargo Comercial, Económico y Financiero – limitado en un principio – será el fin de la dependencia de Cuba hacia los Estados Unidos, pero muy posiblemente el inicio de su dependencia de la Unión Soviética, con una salvedad: en el discurso, y a pesar del férreo clima de Guerra Fría, Cuba se permitió desafiar a la URSS en más de una oportunidad y no se convirtió en un satélite ruso al estilo de los países de Europa del Este, como quedó en evidencia en la Crisis de los Misiles o en el abordaje que Fidel Castro hizo de la Guerra de Vietnam. Para 1962 los lazos de Cuba con la Unión Soviética eran tan fuertes que Kruschev había logrado insertar misiles apuntando a Estados Unidos, los cuales fueron descubiertos. Si bien Kruschev declaró que “nuestro objetivo en Cuba era impedir la intervención americana en esta isla” 10 , las acciones se llevaron a cabo en un momento de penuria económica para la URSS en general, cuando sus políticas desestalinizadoras no caían bien en distintos sectores dirigentes. Sumado a esto, la política norteamericana seguía sufriendo críticas por el ataque frustrado a Bahía de Cochinos (intento de invasión a Cuba en 1961) y por la construcción del Muro de Berlín, con lo cual tanto para Kruschev como para Kennedy, ganar esta batalla implicaba aumentar en forma necesaria su prestigio. Finalmente la URSS aceptó retirar los misiles a cambio de que Estados Unidos se comprometiera a no intervenir más en la isla y a retirar los misiles que tenían en Turquía 11 . La dirigencia cubana, tal como sucediera con la firma de su Independencia, no participó en la resolución del conflicto. La desintegración de la URSS y del CAME incidieron en forma abrupta en la economía cubana, que orientaba el 85% de su comercio exterior hacia ese bloque: el 63% de sus importaciones de alimentos y prácticamente el total de las de maquinarias y productos preferenciales, además del petróleo que consumía y los créditos externos. Los esfuerzos por reorientar su economía no impidieron que la isla cayera en una profunda crisis económica, a la que hizo frente por medio de las medidas del Período 10 Kruschev ante el Congreso del Partido Socialista Alemano, 16-01-1963 11 Barbé, Esther; “La Crisis de los Misiles de Cuba veinte años después”; Afers Internacionals; Barcelona, 1982 7 Especial en Tiempos de Paz 12 (1989 – 1993): se permitió el uso de divisas dentro de Cuba (antes penalizado), se expandió el trabajo por cuenta propia y cooperativista (se crean las Unidades Básicas de Producción Cooperativa, UBPC 13 ) y se limitó fuertemente el uso de energía, en base a ciertos horarios y zonas geográficas. Luego del IV Congreso del PCC 14 , el gobierno inició algunas reformas de carácter liberal, disminuyó el gasto público y el consumo (entregado por medio de libretas sanitarias), se ahorraron divisas y se permitió su posesión a la población (año 1993), se quitó el límite a las remesas que los cubano-estadounidenses podían enviar a sus familiares en Cuba, se autorizó el empleo por cuenta propia en algunas profesiones, se diversificaron mercados, se realizaron nuevas medidas de Reforma Agraria y se comenzaron a explorar nuevas actividades económicas, como el turismo y la biotecnología. Es destacable que, junto al aumento de la Inversión Extranjera Directa, Cuba permitió la venta del 49% de Emtel Cuba (telecomunicaciones) a grupos mexicanos, constituyéndose en la primera privatización del régimen comunista. En 1996, el gobierno de Bill Clinton aprobó la ley Helms Burton para reforzar el bloqueo, por la cual toda compañía no estadounidense con tratos en Cuba podía enfrentar represalias legales, además de no poder comerciar con Estados Unidos. A pesar del evidente golpe que esto significó para una coyuntura cubana ya de por sí débil, para mediados de esta década la situación económica interna comenzó a estabilizarse, gracias a las remesas y al aumento sostenido del turismo. Gran parte de la antigua relación comercial con la URSS y el CAME ya había sido reemplazada por diversos países de América Latina, China y la Unión Europea. En 2004, Cuba impuso un impuesto al dólar para fomentar el uso del Peso Convertible Cubano (CUC, surgido en 1994), reforzando así la situación de doble divisa cubana (Moneda Nacional y CUC) y generando importantes divisiones socio- económicas entre el sector más ligado al turismo, que podía obtener CUC con facilidad, y el resto de la sociedad. En 2006 por motivos de salud Fidel Castro Ruz debió entregar todos sus cargos, en forma interina, a su hermano Raúl Castro, quien asumió el poder en forma definitiva en 2008. Raúl Castro inició un proceso de “transformación socialista” que en principio no cumplió con las expectativas de la sociedad cubana, debido a la sucesión de tres huracanes (entre ellos Gustav, el 30 de agosto) que obligaron a los gobernantes a centrar la atención en la reconstrucción de las poblaciones afectadas. En el año 2008 se permitió la venta para cubanos de artículos electrodomésticos como teléfonos celulares, computadoras, motos eléctricas y la estadía en hoteles de lujo dentro de Cuba. Las universidades redujeron su cupo de alumnado pero como contraparte se crearon centros de formación de obreros especializados. El objetivo fue priorizar las carreras necesarias para la seguridad nacional, y aquellas que económicamente el estado pudiese emplear. Principalmente hay que reconocer el apoyo de Hugo Chávez al régimen cubano, con mucho énfasis desde su llegada al poder en el año 1999, pero con un peso adicional desde que en el año 2004 ambos países crearon la “Alternativa Bolivariana para las Américas” (ALBA). La relación bilateral no se limitó al plano económico – comercial sino que estuvo marcado por la cercanía ideológica entre ambas naciones. A su vez, asociarse con una “paria” internacional ayudó a impulsar mediáticamente a Hugo 12 El Período Especial en Tiempos de Guerra (1986 – 1989) fue la pérdida de la defensa militar de la URSS. 13 Grupos de obreros recibieron tierras en usufructo gratuito y por tiempo ilimitado, para trabajarlas en forma cooperativa. 14 Ver más adelante. 8 Chávez en el sistema internacional. La relación económica se ha caracterizado – aunque de ninguna manera en forma específica – por la venta de barriles de petróleo a precios preferenciales, adicionales a los que Cuba ya recibía por ser parte de PetroCaribe. Como contrapartida, la isla envía profesionales, en forma principal médicos, para participar de distintas Misiones como ser Barrio Adentro o Misión Milagro y educadores para las Misiones Rivas o Sucre, entre otros. En el año 2004 firmaron un Convenio Integral de Cooperación por el cual comercian con arancel cero. En conclusión, mientras en el año 1998 el intercambio comercial entre ambas naciones fue de 388,2 millones de dólares 15 , en el año 2011 era de 8.346,11 millones de dólares 16 . En la actualidad, otro de sus principales socios comerciales es Brasil, con cuya presidenta en enero del 2014 inauguraron la primera fase de la Terminal de Mariel, la cual forma parte de la Zona de Desarrollo del Mariel (ZEDM) y cuenta con una financiación de 957 millones de dólares de parte de Brasil, de los cuales ya se ejecutaron 682 17 . Su segundo socio comercial es China: en el 2013 su intercambio fue de 410 millones de dólares y esperan incrementarlo en un 25% 18 . CONGRESOS DEL PARTIDO COMUNISTA CUBANO Primer Congreso del PCC Luego de la muerte del Che Guevara (1967) y de que la Revolución fuera aislada de Latinoamericana 19 , Fidel Castro inicia un fuerte proceso de autocrítica que culminó en el Primer Congreso del Partido Comunista Cubano (1975) y la posterior promulgación de la Constitución de 1976, vigente en la actualidad. Adopta la ideología marxista-leninista, la dictadura del proletariado, un sistema centralizado y un sistema económico socialista. Entre 1971 y 1978 hubo algunos acercamientos y negociaciones entre Cuba y Estados Unidos, principalmente en torno a acuerdos migratorios. Para este momento, la economía cubana se basaba fuertemente en la exportación de azúcar (75%), al igual que en el siglo XIX, lo cual la mantenía como una nación muy dependiente del sistema internacional; peor aún, el 90% de sus transacciones económicas se realizaban con la Unión Soviética y el CAME 20 . Debido a esto, los principales esfuerzos de cumplimiento de lo pactado en el Primer Congreso estuvieron orientadas a la industrialización de la nación: se triplicaron las inversiones en relación al quinquenio anterior y se aumentó la producción agrícola (con excepción del tabaco, que fue atacado por una plaga). Segundo Congreso del PCC Previo al Congreso, que tendría lugar en 1980, ocurrió la “Operación Mariel”, por la cual el gobierno cubano permitió la libre emigración hacia Estados Unidos a través de ese puerto: 125.000 personas se fueron, de las cuales casi 3000 tuvieron denegada la entrada o fueron encarcelados por poseer antecedentes penales. Esto fue el 15 Romero, Carlos; “Cuba y Venezuela: La génesis y el desarrollo de una utopía bilateral”, en Ayerbe, Luis Fernando (coord.), “Cuba, Estados Unidos y América Latina frente a los Desafíos Hemisféricos” ; Ed. Icaria; Barcelona, 2011 16 Oficina Nacional de Estadísticas de Cuba, ONE 17 CubaDebate 18 Idem. 19 Se destaca, por ejemplo, su suspensión de la OEA en 1962. 20 Consejo de Ayuda Mutua Económica, formado por once estados miembros de Europa, América Latina, África y Asia y ocho estados observadores. 9 marco propicio para que ambas naciones firmaran un segundo Acuerdo Migratorio; mientras que esto podría ser visto como una mejor en la relación, no lo fue el hecho de que Ronald Reagan ganara la presidencia ese mismo año. Las principales decisiones del Congreso estuvieron orientadas hacia la construcción de viviendas (doscientas mil en los próximos cinco años), el aumento de la generación de electricidad, la mejora de la industria ligera (sobre todo tejidos y calzado), de las industrias alimenticias, pesqueras y agropecuarias y un perfeccionamiento general del sistema de transportes. Tercer Congreso del PCC Se realizó en 1986, a principios y a fin de año, para que entre medio la población pudiera discutir el programa propuesto. Este Congreso permitió iniciar un proceso de rectificación de errores y tendencias negativas, similar al que se lleva a cabo en la actualidad. Se establecieron las proyecciones económicas para el quinquenio 1986 – 1990 (aumento de un 15% de la producción azucarera, reducción de un 10% del uso de derivados del petróleo), así como aumentos en el número de enfermeros y el cambio en la estructura de la matrícula escolar, motivado por las modificaciones en la pirámide de edades. Cuarto Congreso del PCC Junto al inicio del Período Especial en Tiempos de Paz, se realizó el IV Congreso del Partido Comunista Cubano, del cual participaron 14 mil delegados. La delicada situación económica de la isla fue el principal tema de debate, por lo que se estableció como prioridad para el quinquenio la producción de alimentos. También se permitió la creación de corrientes internas dentro del PCC pero se negó la posibilidad de pluripartidismo. Adicional a esto, y como respuesta a la pronta visita del papa Juan Pablo II, se eliminó la discriminación electoral y partidaria por motivos de religión. En 1992 se reformó la Constitución. Quinto Congreso del PCC Se realizó en el año 1997 y estuvo orientado a buscar maneras de diversificar y aumentar las exportaciones, junto al aumento de la producción alimentaria y el impulso de zonas francas y parques industriales. La existencia de la doble moneda ya fue motivo de preocupación en este Congreso, y para paliar sus males se decidió operar sobre el tipo de cambio, buscando uno que apoyase las actividades exportadoras. A la par, se fortalecería la moneda nacional aumentando la oferta de bienes y servicios. Se abordó en forma sistemática la cuestión de los servicios públicos que se prestan a la población: la optimización del sistema de transporte urbano, ferroviario, el mejoramiento de la red vial y los puertos, las deficiencias de los servicios minoristas, la construcción de nuevas viviendas (se proyectaban cifras superiores a las 50.000 anuales), entre otros. SEXTO CONGRESO DEL PARTIDO COMUNISTA DE CUBA El VI Congreso del PCC se llevó a cabo del 16 al 19 de abril del 2011 en Cuba. Un año después, en enero del 2012, se continuaron las discusiones en la Conferencia Nacional del Partido. En el Congreso se debatió el Proyecto de Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución, pensado para enfrentar y solucionar los mayores desafíos que enfrenta Cuba. Este documento estuvo disponible 10 desde diciembre del 2010 hasta febrero del 2011 para ser discutido y debatido por la población. Sus aportes lograron modificar los 291 lineamientos y aumentarlos hasta 311. Abarcaron las siguientes áreas: • Política Económica o Microeconomía o Macroeconomía o Política Interna o Política Externa • Política Inversionista • Política de Ciencia, Economía e Innovación • Política Social o Educación o Salud o Deporte o Cultura o Seguridad Social o Empleo y Salarios • Política Agroindustrial • Política Industrial y Energética • Política para el Turismo • Política para el Transporte • Política para las construcciones, viviendas y recursos hidráulicos • Política para el Comercio 21 Finalmente, tras el Congreso de abril, se volvieron a modificar 86 lineamientos y se agregaron dos más. El Informe Central del 6to Congreso estableció que “estamos convencidos de que lo único que puede hacer fracasar a la Revolución y el socialismo en Cuba, poniendo en riesgo el futuro de la nación, es nuestra incapacidad para superar los errores que hemos cometido durante más de 50 años y los nuevos en que pudiéramos incurrir. Lo primero que debemos hacer para enmendar un error es reconocerlo conscientemente en toda su dimensión (…)” 22 . ¿En qué contexto decidieron los dirigentes cubanos que era menester realizar una actualización íntegra del sistema socialista? Los documentos del Congreso recopilan bastantes antecedentes de la realidad cubana que dificultaban el devenir de la Revolución, y fueron centrales a la hora de embarcarse en este proyecto. Se analizarán estos problemas y las principales medidas que ya se han tomado para paliarlos. El Congreso también analizó ciertos problemas de coordinación entre el Estado y el Partido, y la necesidad de diferenciar adecuadamente ambas esferas. Se volvió a establecer (este tema ya fue tratado en el Primer Congreso) que las directivas del PCC afectan a los miembros del partido, y que este órgano deriva su poder de su autoridad moral y de la confianza que los miembros depositan en él. Lo cual debe ser diferenciado de la autoridad del Estado, que afecta a todos los ciudadanos, y se asienta en su autoridad material y en el poder efectivo que posee de hacer cumplir las leyes 23 . 21 Lineamientos de la Política Económica y Social, VI Congreso del Partido Comunista Cubano, año 2011 22 Informe Central al 6to Congreso del PCC, página 25. 23 Ídem. 11 Se consideró que la confusión existente entre ambas esferas surgía del debilitamiento del trabajo político que realizaba el partido y del “deterioro de la autoridad del Estado y el Gobierno, pues los funcionarios dejan de sentirse responsables de sus decisiones”. 24 Se enfatizó en la necesidad de que sean las capacidades y el conocimiento las condiciones vinculantes para todos los puestos de poder y autoridad, por sobre la militancia. Como primera medida, se estableció que los cargos de los dirigentes serán de cinco años, con una única posibilidad de reelección. Se abogó también por un rejuvenecimiento en los cargos de dirección, ejemplificado con la asunción de Miguel Díaz-Canel, un ingeniero eléctrico de 52 años, a la vicepresidencia del estado; se debe recordar sin embargo que no es el primer delfín en escalar posiciones en la administración, para luego caer en desgracia y ser removido 25 . La Asamblea Nacional del Poder Popular quedó, por primera vez en la historia, conformada por un 70% de personas nacidas luego del triunfo de la Revolución. Dentro del partido, se renovaron y ampliaron los miembros del Comité Central del PCC y del Buró Político, en donde por primera vez han incluido a jóvenes y se oficializó la salida de Fidel Castro de todos sus puestos estatales y políticos. Entre las amenazas externas que se analizaron, debemos destacar la permanencia del Bloque Económico, Comercial y Financiero que los Estados Unidos de América realizan contra Cuba desde la década del 60. Según el MINREX, hasta el año 2013 Cuba había sufrido pérdidas de US$1.157.327.000.000 por esta causa, afectando principalmente las importaciones de alimentos 26 y de medicamentos e insumos para la salud. Una de las mayores acciones del gobierno cubano en pos de paliar el déficit constante que tiene por este motivo, fue diversificar y ampliar sus socios comerciales, política exterior que ha sido posible intensificar desde que Cuba relanzara las relaciones diplomáticas con todos los países de América Latina (en el 2009, al restablecer relaciones con El Salvador y Costa Rica) y luego de la creación del ALBA y la CELAC. Otros países con los que Cuba amplió su relación comercial fueron China, Rusia, Angola, Vietnam, Irán, entre otros. Otro factor externo que contribuyó a empeorar la situación económica de Cuba fue la crisis económica del 2008, que intensificó la variación de los precios internacionales de las importaciones, sobre todo de las de alimentos. “Entre 1997 y 2009 las variaciones de precios en las exportaciones y las importaciones produjeron una pérdida neta para el país por 10 mil 149 millones de pesos, en relación con los niveles de 1997. En promedio, el poder de compra de las exportaciones de bienes se deterioró 15 %.” 27 Finalmente, es imposible no referirse a los 16 huracanes que afectaron a la isla entre el año 1998 y el 2008. Cuba no debió lamentar pérdidas en vidas humanas, debido al ejercicio de prevención conocido como METEORO que realizan (en simulacro) todos los años, pero sí sufrió pérdidas materiales y la destrucción de cosechas. En el año 2008, al muy poco tiempo de haber asumido Raúl Castro el poder, hubo tres huracanes, 24 Ídem, página 27. 25 Casos de Carlos Lage (ex Secretario del Consejo de Ministros) y Felipe Perez Roque (ex titular de Asuntos Exteriores), destituidos por Raúl Castro en el año 2009 por haber cumplido un “papel indigno” con la Revolución. 26 Cuba puede importar alimentos de Estados Unidos, pero debe pagar en efectivo y al contado y está vedada la posibilidad de obtener créditos de la Banca Estadounidese. 27 Lineamientos de la Política Económica y Social, VI Congreso del Partido Comunista Cubano, año 2011 12 responsables junto a la crisis global de un descenso del 70% en la balanza comercial de ese año 28 . Sin embargo, no es el sistema internacional el único que ha influido negativamente en la economía cubana. De los factores internos, uno muy importante y destacado numerosas veces durante el desarrollo del Congreso como uno de los mayores desafíos de la Revolución, es el de acabar con las prácticas del llamado sociolismo, término que refiere a la corrupción social, que es llevada a cabo por la población cubana que recibe suministros del estado y los malvende o aprovecha en forma perjudicial para el sistema. La explicación general a estos actos comunes está en la falta de ciertos elementos de consumo o los bajos salarios, similares para toda la población. Todo esto ha generado la existencia de un importante mercado negro que los Lineamientos pretenden modificar. Se espera disminuir estas prácticas a medida que aumenten los trabajadores por cuenta propia y disminuyan los estatales. Los dirigentes cubanos también consideraron un problema de su economía a las “plantillas infladas”: sectores estatales donde figuran más trabajadores de los que actualmente trabajan o son necesarios. En el año 2010, se informó la pronta eliminación de 500.000 puestos de trabajo, que en realidad serían trasladados a áreas de importancia nacional: la esfera militar y la agrícola. Finalmente, la eliminación y posterior traslado no alcanzó esas cifras. Adicionalmente, desde mayo del 2011 diversas profesiones pueden ejercerse por cuenta propia y pueden contratarse trabajadores en cuentapropismo. Debido al éxito del sistema, con el tiempo han ido aumentan las áreas afectadas, llegando en la actualidad a casi 200 ocupaciones y 445.000 cuentapropistas en diciembre del 2013 29 . En abril del 2014 el Consejo de Ministros aprobó un decreto-ley y un decreto, 320 y 323 respectivamente, que modifican el sistema de gestión empresarial. Se fomentan así las organizaciones superiores de dirección empresarial (OSDE) y las empresas y unidades empresariales de base (UEB). Las UEB no poseen personalidad jurídica propia, por lo que subordinan su actuación a la gestión centralizada de la empresa. A la vez, se pasan prerrogativas ministeriales relativas al control a las OSDE, para aumentar así su libertad de acción. Lo que se evidencia es que el sistema político cubano, amén de las necesidades económicas que lo justifican, no teme perder la concentración del poder que lo caracterizó durante 60 años, ya que lo llevó a errores como ser la ineficiencia, el burocratismo o las ya nombradas “plantillas infladas”. El déficit habitacional es otra debilidad del régimen. Desde la postura del gobierno cubano, esta cuestión se encuentra inscripta en una lucha mayor, por un lado porque es heredada de antes de la llegada de la Revolución, y por otro porque enfrenta al sistema socialista al bloqueo. Desde este punto de vista, la razón de que tantas generaciones deban compartir la misma vivienda se debe a que la isla no puede acceder a mecanismos de crédito internacional que podrían utilizar para su construcción, así como también quedó exento de créditos del BID y del Banco Mundial entregados a Latinoamérica y el Caribe para tal propósito. Otro problema que genera el bloqueo es que, de poder comprar Cuba los elementos de construcción que necesita a empresas estadounidenses, ahorraría entre un 30 y 40% 30 . Con la aplicación de los primeros Lineamientos, el sistema cubano permite que las casas sean vendidas y compradas y ya no tan solo permutadas (Decreto-Ley 288 del 28 Oficina Nacional de Estadísticas de Cuba (ONE). 29 Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de Cuba. 30 Instituto Nacional de la Vivienda de Cuba. 13 2011), y se habilitó la compra de diversos materiales de construcción como cemento o acero. En 2012 se modificaron los institutos de Planificación Física y Vivienda, con el objetivo de aumentar su eficiencia. Además, se han habilitado créditos específicos para la mejora de viviendas existentes. Ahora que los cubanos cuentan con el permiso para comprar los materiales que necesitan para la construcción, surge el esperable problema de la oferta y la demanda. La oferta no alcanza ni los planes oficiales, ni la demanda de la población. En algunas ciudades se han dividido los días en que se vende cada producto para evitar a revendedores, pero aún la situación no ha sido resuelta. En Cuba también es necesario modernizar el sistema de transporte público, las rutas nacionales y provinciales, la distribución de agua potable y la recolección de aguas cloacales 31 . Las tierras ociosas son otro problema constante de la economía cubana. Antes del triunfo de la Revolución, el 85% de las tierras cultivadas cubanas eran pequeñas parcelas cuyos dueños debían pagar renta y podían ser desalojados en cualquier momento. Las mejores tierras se encontraban en manos de extranjeros y más de 200 mil familias no contaban con ninguna clase de tierra, pero existían grandes extensiones sin cultivar que pertenecían a latifundistas 32 . A pesar de que desde 1959, con la Primera Reforma Agraria, se entregaron amplias hectáreas de tierras a campesinos cubanos (y esto se repitió a lo largo del tiempo), nunca se logró una óptima utilización de las tierras cultivables. La existencia de grandes cantidades de tierras ociosas, generado especialmente porque la mayor parte de la población tiene estudios universitarios y optan por dedicarse a eso y no a la agricultura o ganadería, provoca que los alimentos deban ser importados, generando desajustes en la balanza de pagos cubana. Cuba tiene una superficie agrícola de 6,6 millones de hectáreas, de las cuales en 2007 la superficie cultivada no alcanzaba a la mitad. Para revertir esta situación en el año 2008 se firmó el decreto-ley número 259, en el que se estipulaba que las tierras ociosas podían ser entregadas en usufructo a nacionales o jurídicos cubanos. Si bien en un principio tuvo mucho éxito, no se lograron cumplir las expectativas y debió agregarse el Decreto – Ley 300, que deroga al anterior. Actualmente se han entregado más de 1,5 millones de hectáreas y se considera que permanecen ociosas más de un millón 33 . Al importar el 80% de los alimentos que consume, estas medidas son estratégicas en el camino de limitar las importaciones de alimentos y a la vez disminuir los precios para la población. De la mano de esta realidad, se debe considerar que entre los Lineamientos figura la intención de eliminar la Libreta de Racionamiento, por la cual desde la década del 60 los cubanos reciben gran parte de los alimentos que consumen a muy bajo costo. Uno de los principales factores que puede afectar negativamente el devenir de la Revolución – o de cualquier futuro que Cuba quiera plantearse – es el estado de su sistema energético. Entre 1990 y 1993 Cuba no fue capaz de suplir la demanda de energía (aunque el ahorro alcanzó el 6%) y se produjeron constantes apagones de hasta 10 horas de duración que atormentaban a la población en el caluroso verano cubano. A partir de 31 Cereijo, Manuel y Solo-Gabriele, Helena; “Evaluación de la Infraestructura para una transición en Cuba”; Fundación de Estudios Cubano-Americanos de la Fundación Jorge Mas Canosa por la Libertad, 2011. 32 Ministerio de Agricultura de Cuba (MINAG). 33 Centro Nacional del Control de la Tierra. 14 1993 la situación mejoró al aumentar la producción de energía eléctrica a una tasa del 6,6% anual, y en 1996 se creó el Programa de Ahorro Energético Cubano (PAEC) con los objetivos de reducir la demanda y aumentar la concientización ambiental sobre el uso racional de la energía. Si bien los apagones no han vuelto a repetirse en tal magnitud, la escasez de energía eléctrica ha sido una cuestión recurrente en la agenda de Cuba a lo largo de los años. Se debe tener en cuenta que el 98% de los hogares cubanos tiene acceso al servicio eléctrico, y para el año 2007 el consumo promedio per capita fue de 1490 kWh, lo cual es considerado elevado para un país del llamado Tercer Mundo. Actualmente Cuba genera el 4% de la energía que consume por medio de fuentes renovables. Con la intención de aumentarlo hacia un 10% para el 2030, recientemente se ha inaugurado la primera planta de energía solar del país en la Provincia de Cienfuegos. Además, ya cuenta con cuatro centrales de energía eólica. También está previsto generar 19 plantas bioeléctricas que generarán energía a partir del uso de desechos de la caña de azúcar. Entrando a lo eminentemente relacionado con el comercio exterior, la situación de Cuba es crítica. Su balanza de pagos es constantemente deficitaria; en 2010 alcanzó la cifra de 5.844,50 millones de dólares 34 . Es un país con poca producción interna y que depende de las importaciones de bienes como el petróleo o alimentos. Sus exportaciones características son el níquel, derivados de la caña de azúcar, pescados y mariscos. La ONE estima que en el año 2009 el valor de las exportaciones de Cuba fue un 44% menor que el de 1989, y el de importaciones un 10% mayor, lo cual refuerza la tendencia del sostenido déficit comercial que presenta la mayor de las Antillas. A esto hay que agregar los altos costos de transporte, debido a su condición de isla y a que su vecino más cercano le impone un bloqueo. La deuda externa cubana también aumenta en forma sostenida año a año, principalmente la de corto plazo. En 2004 la deuda correspondió al 15,20% del PBI; este porcentaje ha ido aumentando progresivamente, al 13,83% en 2005, 14,78% en 2006, 15,20% en 2007 y 19,06% en 2008 35 . Recientemente Rusia ha condonado el 90% de la deuda externa cubana con ese país. Para enfrentar el débil sistema financiero cubano, se aprobó en marzo del 2014 – y entró en vigor en junio – una nueva Ley de Inversiones Extranjeras. Permitirá la llegada de capitales foráneas – modificando la normativa anterior, del año 1995- pero solo en algunas áreas: quedan exceptuadas la educación, salud y defensa. La reducción de impuestos para inversores se llevará del 30 al 15% y se prevén exenciones por contratación de mano de obra local. Cuba aspira a lograr inversiones por 2000 o 2500 millones de dólares anuales. Otra cuestión considerada fundamental para el saneamiento de las cuentas cubanas fue la eliminación de la dualidad monetaria, el CUC (Peso Cubano Convertible, divisa que previene el uso del dólar dentro de Cuba) y la moneda nacional (CUP, actualmente corresponde a unos 25CUP por dólar americano), en la que se cobran los sueldos. Para ir contribuyendo a su eliminación, se han tomado medidas como ordenar que el pago de impuestos se realice con CUP, autorizar el uso de tarjetas de crédito en moneda nacional y limitar la exportación de CUC. Sin embargo, aún no se han dado otros pasos importantes como aumentar los sueldos en CUP y su tasa de cambio actual con respecto al CUC. Oficialmente, el camino hacia la eliminación ha iniciado en octubre del 2013, afectando en principio a las personas jurídicas. El objetivo es modificar el tipo de 34 Anexo 1, Tabla 1 35 Anexo 1, Tabla 2 15 cambio existente entre ambas monedas, para igualarlas sin perjuicio de su poder de compra y para restablecer sus funciones de unidad de cuenta, medio de pago y de atesoramiento 36 . Recientemente se ha dado un nuevo paso en este camino al comenzar a aceptar – a modo de prueba – en algunos establecimientos comerciales de la isla que usualmente aceptan pagos en CUC, el pago en CUP por medio de tarjetas magnéticas. Este resumen económico deja en claro que actualmente Cuba tiene más gastos que ingresos, y destina importantes partidas del PBI 37 a sectores por los cuales no obtiene rédito económico inmediato. La decisión de imponer impuestos a la población es acertada, pero tiene en contra el hecho de que la población cubana en su mayoría no paga impuestos hace décadas (o no lo hizo nunca), por lo tanto está desacostumbrada. La Nueva Ley del Sistema Tributario de Cuba (ley 113) deroga la anterior, del año 1994, y establece 19 impuestos, 3 contribuciones y 3 tasas, de los cuales tan solo 7 son nuevos. Para continuar impulsando la producción de alimentos, el impuesto sobre utilidades es un 50% menor en el sector agrícola. En el discurso de apertura del VI Congreso, Raúl Castro prometió que la Salud y la Educación no iban a sufrir cambios, pero sí que se evaluaría el paulatino retiro de la Cartilla de Racionamiento, debido al alto costo que ocasiona a las arcas del Estado. Sin embargo, a dos años, el ámbito de la educación ha sufrido modificaciones que no agradan al total de los cubanos. De acuerdo a ONE, en 2011 los estudiantes en escuelas iniciales fueron 2,2 millones, en comparación con los 3 millones del año 2008. En las universidades el descenso fue más drástico, de 300.000 estudiantes en 2008 a 156.000 en 2011. El sistema estatal educativo cubano asigna la cantidad de vacantes disponibles en cada universidad de acuerdo a prioridades relacionadas con la clase de habilidades que se cree que Cuba necesita en un momento determinado. Actualmente, las habilidades profesionales están disminuyendo en comparación con la creciente necesidad de cuadros administrativos económicos y diversas profesiones relacionadas con la agricultura. En octubre de 2012 Cuba realizó la esperada Reforma Migratoria, al derogar la ley 989 de Diciembre de 1961, que impedía a los cubanos migrar, so pena de perder sus propiedades en Cuba. Con modificaciones adicionales a la Ley de Migración de 1976, el régimen cubano eliminó los permisos de salida al exterior y las cartas de invitación que dificultaban y encarecían los viajes de cubanos. Sí se mantienen las limitaciones para sectores considerados estratégicos para la seguridad nacional, como ser los profesionales de la salud, cuadros del gobierno o deportistas de alto rendimiento. DESAFÍOS PENDIENTES Los lineamientos del VI Congreso se discutieron con la intención de llevarlos a la práctica en un quinquenio. A medio camino de ese objetivo, se evidencian numerosos cambios en la isla, pero aún queda un largo camino por recorrer y bastantes desafíos en el trayecto. En este transcurrir hacia un socialismo más “sustentable”, como afirman sus dirigentes, queda implícita la aceptación por parte de los mismos de que el socialismo, como todo proceso vivo, posee contradicciones que le son propias. Y que de no superar esas contradicciones, se corre el riesgo de perder la partida. Esto es el equivalente a admitir que el socialismo no es irreversible, axioma aceptado casi sin críticas antes de este punto. 36 Diario Granma, Nota Oficial del 22 de octubre del 2013. 37 Anexo, Tabla 3 16 Un desafío importante que aún se debe sortear en Cuba es el recambio generacional de sus dirigentes, ya que independientemente de los esfuerzos actuales por llevar a la práctica todos los lineamientos, se corre el riesgo de que el régimen vire hacia algo distinto, que no necesariamente tiene que ser bueno. Sirve de indicador saber que Miguel Díaz-Canel, si bien es el primer “joven” en ser designado Vicepresidente, no es el primer delfín de la Revolución que se acerca a la presidencia. Como ya se ha dicho arriba, antes lo intentaron Carlos Lage (ex Secretario del Consejo de Ministros) y Felipe Perez Roque (ex titular de Asuntos Exteriores). Más importante aún, se debe considerar que Díaz-Canel no es el Segundo Secretario del PCC, sino que lo es José Ramón Machado Ventura, quien sí pertenece a la generación revolucionaria. En caso de que Raúl Castro no finalice su actual mandato, Díaz-Canel no asumiría todo el poder, ya que la Constitución estipula que el “número uno” 38 de la nación es el Primer Secretario del PCC. De no haber algún cambio constitucional – o de no producirse la renuncia de Machado Ventura – se daría una situación de “doble gobierno” inédito en la isla, aunque no en otros países de corte socialista. Cuba tiene que resolver pronto como manejar “las dos cabezas”, la del Consejo de Ministros y de la Asamblea Nacional por un lado, y la del Primer Secretario del PCC por el otro. O se unifican, o se le quita peso a una de las dos. Constitucionalmente. No deberían quedar dudas sobre quien es el rector del estado, porque las dudas conducirían a la incertidumbre y a la inmovilidad. A esto se agrega una cuestión adicional que es la de las nuevas generaciones, los jóvenes nacidos mucho después de Fulgencio Batista que no conocieron el estado de cosas del que la Revolución libró a Cuba, por lo tanto, son una base de apoyo menos firme que la que el régimen recaba entre personas mayores. La continua llegada de turistas con bienes a los que un cubano no puede acceder, o puede hacerlo muy difícilmente, aumenta el desencanto de este grupo social y fomenta a los “balseros” que se escapan hacia Estados Unidos o hacia otros países con sistema económico capitalista. El sistema electoral cubano es una debilidad no en sí misma sino debido al desconocimiento internacional que existe al respecto y las consiguientes acusaciones de fraude y gobiernos ilegítimos que trae consigo. Como primera aclaración, hay que decir que el Partido Comunista Cubano no funciona como partido electoral, es decir, no presenta candidatos, aunque en la práctica la gran mayoría de los miembros de la Asamblea Popular estén afiliados. En una primera instancia, en cada municipio se proponen candidatos a voz alzada, y en una segunda etapa, se votan los delegados a las Asambleas municipales, provincial y para la Asamblea Nacional. Es una democracia “desde abajo” en el sentido de que no hay partidos políticos que postulen candidatos sino que lo hacen sus propios vecinos. Sin embargo, es un caso atípico en el mundo y no resiste mecanismos de verificación habituales (además de que es muy raro que opositores al régimen accedan al Parlamento); de no cambiarse, es improbable que se declare a Cuba una “democracia”. En el sistema internacional, permanece como mayor desafío – y amenaza – a la Revolución la perpetuidad del Bloqueo que le impone Estados Unidos. El Presidente Barack Obama llegó al gobierno con muchas promesas, entre ellas las de cerrar Guantánamo y normalizar las relaciones con América Latina. Sin embargo, la cárcel sigue en Cuba (a pesar de que se están dando algunos pasos, tímidos, para transferir a los presos a otros países) y América Latina en su conjunto debió pararse más de una vez frente a esta potencia para reafirmar los derechos de Cuba. Se destacan las sucesivas 38 Artículo 5, Constitución de la República de Cuba de 1976 17 votaciones en Naciones Unidas para el fin del embargo económico (21 veces), la votación en el año 2009 que permitió el reingreso de Cuba a la OEA (a pesar de que la isla no quiso retornar), votada por consenso y sin condiciones, o la exigencia de que las próximas Cumbres de las Américas cuenten con Cuba. Sin embargo, nada de esto parece hacer mella en la determinación de Obama de continuar ahogando a Cuba, incluso aunque su primera Secretaria de Estado, Hillary Clinton, aparentemente le recomendó terminar con esta política debido a que no le reportaba beneficios a Washington pero servía como excusa al gobierno cubano para justificar todo lo que no funciona 39 . En una línea similar, la Unión Europea adhiere al bloqueo desde 1996 por medio de la “Posición Común”, que no ha impedido que varios de sus miembros tengan relaciones económicas fluidas con Cuba 40 . Sin embargo, la alta representante de la UE para las Relaciones Exteriores, Catherine Ashton, ha hecho público el dato de que existe consenso para levantarla, y que se haría antes del 2015. El objetivo es poder establecer alguna clase de acuerdo bilateral entre ambos, aunque se supone que Cuba deberá responder ante la UE por las denuncias que recibe sobre violación de ciertos derechos humanos. Estados Unidos también ubica a Cuba en el “Eje del Mal” desde el año 2002. Es decir que es, junto a Irán, Sudán y Siria, un País Promotor del Terrorismo. El Informe del Departamento de Estado al respecto, la coloca en la lista porque “Cuba continuó denunciando los esfuerzos de Estados Unidos contra el terrorismo por todo el mundo, presentándolos como un pretexto para expandir la influencia y el poder de EEUU.” Acaba de ser ratificada en la lista 41 . También se considera terrorista proporcionar asistencia política a las FARC y a ETA, incluso aunque “there was no indication that the Cuban government provided weapons or paramilitary training to terrorist groups” 42 . Con el primero, Cuba actualmente actúa como garante del proceso de Negociaciones de Paz con el gobierno colombiano que se llevan a cabo en La Habana 43 . Ser País Promotor del Terrorismo conlleva a controles adicionales sobre las exportaciones a Cuba, especialmente las de armas, prohíbe la ayuda económica y toda una serie de restricciones financieras. Para hacer un balance de la economía cubana en el primer semestre del 2014, se reunió en julio el Consejo de Ministros. Se preveía un incremento del 2,2% del PBI para todo el año, pero la desaceleración de la primera mitad fue grande: solo se creció un 0,6%. Por lo tanto, las expectativas más realistas calculan que en total se crecerá un 1,4%. Lo que resulta preocupante no son los números, sino los motivos admitidos por los ministros: desastres naturales, poco crecimiento interno de la economía, poca inversión externa. Este último punto aún podría modificarse debido a la reciente entrada en vigor de la Ley de Inversiones Extranjeras. A los cambios climáticos no puede atacárselos más que con prevención, algo que Cuba ya hace. Pero el bajo crecimiento interno de la economía es lo que están tratando de remediar con intensidad desde el 2011, y los números siguen siendo negativos. 39 “Hillary Clinton le pidió a Obama que aliviara o levantara el embargo a Cuba”, Diario El País de España, 06 de junio de 2014 40 Francia, España, Países Bajos. 41 “EE UU mantiene a Cuba en la lista de países terroristas”, Diario El País de España, 30 de mayo de 2013 42 “No hay evidencias de que el gobierno cubano provea de armas o entrenamiento paramilitar a grupos terroristas.” Country Reports on Terrorism, Chapter 3, Cuba, 30 de mayo del 2013, U.S. Department of State 43 Ídem. 18 La economía azucarera creció un 12% por debajo de lo previsto y la del café un 2%, por problemas climáticos, por la baja eficiencia de las UEB y debido a insumos claves inexistentes: principalmente, combustible. Mientras que los precios internacionales del níquel aumentaron en un 30%, Cuba redujo su producción al cerrar la primera planta del país (Nícaro) y al someter a reparaciones a la planta Che Guevara. El sector turístico, gran fuente de divisas de la isla, en los últimos años ha sufrido leves retrocesos: el auge existió entre 1992-2003 (17% de crecimiento), como compensación por la caída de la URSS. Luego, entre el 2004 y el 2012 creció menos del 4%. En el primer semestre de este año creció un 4,6%, y se planea que el crecimiento total sea del 10,4%, cifra que, como están dadas las cosas, parece improbable de cumplirse. Cuba aún destina 2 mil millones de dólares estadounidenses a la importación de alimentos, a pesar de que el 60% de los mismos podrían producirse en la isla 44 . Las importaciones de alimentos, número que la dirigencia cubana quiere reducir a toda costa, se han visto afectadas no tanto por la cantidad sino por los precios: la FAO estima que los alimentos han subido un 11,4% en lo que va del año. Mientras tanto, Cuba no logra que los agricultores produzcan en la cantidad deseada, además de poseer aún alrededor de un millón de hectáreas de tierras ociosas 45 . Sin embargo, el desafío más real que enfrenta Cuba en todo este proceso, es el peligro de perderse en el camino hacia la actualización del socialismo y terminar reformándolo. Ya sea con una economía mixta o liberal, el temor de los cubanos es perder las conquistas sociales que la Revolución le ha garantizado durante todas estas décadas: el sistema de salud, la educación, incluso la cartilla de racionamiento, cuya potencial eliminación ha disgustado a gran parte de la población. Este es un desafío latente pero admitido. Los dirigentes cubanos, además de repetir la intención de actualizar el sistema, insisten en que no se deben perder los valores socialistas: el miedo es que la población cubana adopte el individualismo, valor que relacionan directamente con el capitalismo y que consideran nefasto. Como ha explicado el Doctor en Ciencias Filosóficas Darío Machado Rodríguez: “la ideología liberal sustentará la explicación ética, política y jurídica del individualismo y del egoísmo, hará un efecto desestructurador en el tejido social cubano, pugnará por una subjetividad que propenda a los cánones habituales de la sociedad capitalista, argumentará normativas para sus modos de apreciar y explicar la realidad, se desentenderá del verdadero papel social de la educación, pugnará por el regreso del viejo concepto de familia (…)” 46 . Se teme perder la identidad cultura, la propiedad social, el poder de los trabajadores, la cohesión política, la planificación y el papel del Estado, la independencia y la soberanía nacional. 47 44 MINAG. 45 “Cuba y su economía en el primer semestre: algunas valoraciones”, José Luis Rodriguez, Cuba Contemporánea, 7 de julio de 2014 46 “Los Lineamientos y la Ideología de la Revolución cubana”, Darío Machado Rodríguez, Cubadebate, 10 de octubre de 2011 47 Ídem. 19 CONCLUSIONES ¿Cuál será el escenario más probable para Cuba en los próximos años? ¿La pérdida de la utopía, la renuncia no intencional al socialismo, o más políticas pragmáticas para atacar las debilidades de su sistema? Resulta importante contestar a estas preguntas clarificando ciertas fortalezas que posee el sistema, y que podrían colaborar en el mantenimiento del mismo. No hay dudas de que la decisión soberana de la República de Cuba de iniciar su propio proceso de cambio es la primera y principal. El Proyecto de Lineamientos de la Política Económica y Social fue desarrollado por el régimen para luego ser ampliamente discutido por la sociedad, en universidades y CDR principalmente, y luego vuelto a discutir por los delegados del VI Congreso del PCC. Luego de 54 años de Revolución, el régimen aceptó y admitió públicamente que muchas cosas no van bien, y que por el bien del país y del socialismo se necesitan cambios que, en algunos casos, pueden llegar a ser drásticos. Esta vocación de cambio dirigido, pero deseado al fin y al cabo, es el mayor incentivo que tiene Cuba hoy en día para re adaptar su sistema a realidades que son muy distintas a las que dieron surgimiento a la Revolución. Que Cuba esté venciendo la tradicional resistencia al cambio no puede terminar de ser destacado como muy importante. Acompaña a esta fortaleza el hecho de que la sociedad acepte el cambio, y lo desee. Sirve de indicador saber que en las elecciones cubanas el voto no es obligatorio, pero sin embargo el índice de abstención es bajo. En las últimas elecciones para la Asamblea popular (en febrero del 2013) la abstención, incluidos votos blancos y nulos, fue del 16%. Y la abstención propiamente dicha fue del 10%. Son valores menores a los de países con distintos sistemas políticos donde el voto sí es obligatorio. Adicional a esto, se recuerda que el Proyecto de Lineamientos fue discutido entre diciembre de 2010 y febrero de 2011 en CDR y universidades de todo el país, obteniendo 781.644 opiniones, clasificadas en 1.8% modificaciones, 46.5% adiciones, 4.9 % supresiones, 2.8% dudas y 44.0% preocupaciones 48 . Ambos ejemplos indican que la población cubana está comprometida y considera legítimo al sistema político que tiene, pero que a la vez está dispuesta a hacerle modificaciones, configurando así una base de apoyo totalmente necesaria para el régimen. La capacidad de liderazgo de los decisores políticos cubanos es reconocida a nivel mundial. El aparato estatal es fuerte y centralizado, la prensa libre es escasa y las fuerzas de seguridad, tanto las Armadas como las internas, son disciplinadas y responden directamente al estado. Es decir que Cuba tiene menos riesgo de atravesar un golpe de estado que cualquier otro país de América Latina, y que puede movilizar a su población hacia el apoyo de sus ideales más fácilmente. La delincuencia en Cuba es baja (a excepción de la prostitución), debido a que el monopolio sobre el uso de la violencia legítima es prácticamente total. ¿Es posible que el socialismo sea la solución definitiva para Cuba, y no solo un sistema circunstancial que no debería haber sobrevivido a la caída de la Unión Soviética? Cuba desde hace sesenta años nos demuestra que la economía de un país no tiene que basarse necesariamente en el derecho al lucro de algunos privados para que funcione. Los errores, omisiones y equivocaciones del sistema son lo que debe ser solucionado, y Cuba inició su camino en el VI Congreso del PCC. No estamos hablando de una “perestroika tropical” sin su glasnot como sugiriese hace años José Bell Lara 48 “El dictamen de las comisiones en cifras”, Cuba Debate, 18 de abril de 2011. 20 (1997), porque no se están planteando ni el fin del socialismo ni el de la Revolución, sino su readaptación, su sustentabilidad y reconciliación con el siglo XXI y todos sus problemas y beneficios. Lo que estamos planteando es que la opción por el socialismo puede ser tan ideológica como pragmática. Lo que la isla no puede de ninguna manera descuidar son sus sistemas de salud, previsional y educacional. Es justamente la parte del socialismo cubano que recibe los mayores apoyos internos e internacionales, y Cuba no está en posición de perder ninguno. Esa es la utopía cubana, y desean defenderla a como dé lugar. Cuba puede permitirse “capitalizarse” sin perder la esencia de la Revolución, sin abandonar sus banderas. Fidel Castro inició la lucha para mejorar la vida de sus compatriotas: otorgarles un trabajo estable con condiciones humanas, alfabetizar, urbanizar, darles acceso a la salud y a un gobierno legítimo y cubano. No se inició la guerra con la bandera socialista; fue un punto que se encontró en el camino. “Perder” el socialismo y ser “acusados” de capitalistas no elimina, de ninguna manera, el estado de bienestar cubano, porque este está mucho más allá de un título o de una palabra. Sin embargo, es poco probable que esto suceda con Raúl Castro. Solo lo será cuando quienes dirijan el estado sean los herederos de la Revolución, no sus creadores. Para evitar inestabilidades, Cuba debe efectivamente actualizar y no reformar su sistema. La autocrítica y el mea culpa tienen que ser reales, y la voluntad de cambio tiene que ser efectiva. Perder la etiqueta socialista debería ser el menor de los problemas cubanos, porque de no solucionar las graves deficiencias del sistema, se enfrentan a perder absolutamente todos los logros de la Revolución. 21 BIBLIOGRAFÍA 1. Ayerbe, Luis Fernando (coord.), “Cuba, Estados Unidos y América Latina frente a los Desafíos Hemisféricos”; Ed. Icaria; Barcelona, 2011 2. Barbé, Esther; “La Crisis de los Misiles de Cuba veinte años después”; Afers Internacionals; Barcelona, 1982 3. Bell Lara, José; “Visión desde Cuba”; Ed. Sodepaz-Asturias; Gijón, 1997 4. Castro Ruz, Fidel; “La Historia Me Absolverá”; Ed. Nuestra América; Buenos Aires, 2005 5. Cereijo, Manuel y Solo-Gabriele, Helena; “Evaluación de la Infraestructura para una transición en Cuba”; Fundación de Estudios Cubano-Americanos de la Fundación Jorge Mas Canosa por la Libertad, 2011. 6. Connel Smith, Gordon; “El Sistema Interamericano”; Fondo de Cultura Económica; México, 1971. 7. 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Valdéz Paz, Juan; “Notas sobre la Formación de la Política Exterior Cubana”, en Roberto Russell, “Política Exterior y Toma de Decisión en América Latina”, Grupo Editor Latinoamericano, 1990, Buenos Aires. Documentos y Discursos 1. Adams, John Quincy; Instrucciones al Ministro de Estados Unidos en España, 28 de abril de 1823 2. Castro Ruz, Fidel; Discurso pronunciado el 17 de Noviembre del Año 2005 en la Universidad de La Habana 3. Constitución de la República de Cuba de 1976 4. Country Reports on Terrorism, 30 de mayo del 2013, U.S. Department of State 5. Enmienda Platt 6. Enmienda Teller 7. Informe Central al 6to Congreso del PCC 8. Kruschev ante el Congreso del Partido Socialista Alemano, 16 de enero de 1961 9. Ley 118 de la Inversión Extranjera, 2014 22 10. Lineamientos de la Política Económica y Social, VI Congreso del Partido Comunista Cubano, año 2011 11. Resolución Económica del V Congreso del Partido Comunista de Cuba. Organismos consultados 1. Centro Nacional del Control de la Tierra de Cuba. 2. Instituto Nacional de la Vivienda de Cuba. 3. Ministerio de Agricultura de Cuba (MINAG). 4. Ministerio de Relaciones Exteriores de Cuba (MINREX). 5. Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de Cuba. 6. Oficina Nacional de Estadísticas de Cuba (ONE). Medios de Comunicación consultados Hasta el 28 de julio del 2014. 1. Diario Granma, Cuba. 2. CubaDebate, Cuba. 3. CubaContemporánea, Cuba. 4. Diario El País, España. 5. “Cuba y su economía en el primer semestre: algunas valoraciones”, José Luis Rodriguez, Cuba Contemporánea, 7 de julio de 2014 6. “Los Lineamientos y la Ideología de la Revolución cubana”, Darío Machado Rodríguez, Cubadebate, 10 de octubre de 2011 23 ANEXO Tabla 1 – comercio exterior cubano CONCEPTO 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Intercambio total (bienes) 5.2 5.9 7.3 10.0 12.7 14.1 18.2 11.9 15.5 Déficit comercial (bienes) -2.388 -2.574 -2.918 -5.235,0 -6.330,9 -6.252,6 -10.400 -5.900,00 -5.844,50 Exportaciones de bienes 1.422 1.671 2.180 2.369,0 3.167,0 3.830,0 3.900,0 3.000 4.791 Importaciones de bienes 3.810 4.245 5.098 7.604,3 9.497,9 10.082,6 14.300 8.900 10.635,50 Balanza de servicios 1.825 2.329 2.710 6.375,2 6.456,0 7.899,9 8.100 7.800 9.467 Datos: ONE; Oficina Económica y Comercial de España en La Habana; CEPAL. En Millones de Dólares. Elaboración propia Tabla 2 – deuda externa cubana y relación con el PBI Tabla 3 – Gasto Público CONCEPTO 2006 2007 2008 2009 2010 2011 En millones de dólares Consumo del gobierno e Instituciones sin fines de lucro 17.001,1 20.751,5 24.250,0 24.187,1 22.359,6 24.436,3 Servicios públicos generales, económicos y otros 3.457,7 5.094,6 6.099,9 6.489,4 5.434,4 5.670,2 Educación 5.534,5 6.376,5 7.969,0 7.519,1 7.584,7 8.531,5 Sanidad 4.788,9 5.743,0 6.279,6 7.017,4 6.246,9 7.011,3 Asistencia social 754,1 501,3 553,3 196,5 196,5 113,7 Viviendas y ordenamiento urbano y rural 1.114,4 1.417,3 1.578,8 1.210,1 1.228,3 1.265,0 Cultura, Deporte y Recreación 1.351,5 1.618,8 1.769,4 1.754,6 1.668,8 1.844,6 Tabla 3. Elaboración propia en base a datos de ONE XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014 Trabajo preparado para su presentación en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014. Título del trabajo La profundización de relaciones con Estados sudamericanos como estrategia de política exterior durante el gobierno de Néstor Kirchner (2003-2007). Una aproximación a los casos de Brasil, Bolivia y Venezuela. Área Temática Política Internacional. Política Exterior Argentina Apellido y Nombre Marconetto Agustín Correo Electrónico
[email protected] Institución de pertenencia Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales. Universidad Nacional de Rosario. Abstract El presente artículo tiene como objetivo examinar si la República Argentina profundizó sus relaciones con Estados sudamericanos durante el gobierno de Néstor Kirchner, particularmente con Brasil, Bolivia y Venezuela. En función de dicho objetivo, nos abocaremos al estudio tanto de las relaciones políticas, tomando como referencia la firma de acuerdos de cooperación, las visitas de alto nivel y el rol de los países en distintas cumbres; como económicas, vinculadas esencialmente a los aspectos comerciales. Asimismo, con el objeto de enmarcar dichas relaciones, se tiene en consideración el contexto regional y nacional en el cual comienza su mandato Néstor Kirchner, como así también los principales lineamientos de política exterior que se planteó dicha administración. Palabras claves: Argentina - Política Exterior – Néstor Kirchner – Relaciones bilaterales Argentina-Brasil – Relaciones bilaterales Argentina-Bolivia – Relaciones bilaterales Argentina- Venezuela. 1 I. INTRODUCCIÓN Con el ascenso de Néstor Kirchner a la presidencia argentina en mayo de 2003, distintos analistas se han esforzado por analizar la política exterior llevada a cabo por dicha administración. Escudé (2012), con el objeto de revalorizar su teoría del realismo periférico, señala más continuidades que rupturas con la década de los 90’. Por su parte, Corigliano (2008) afirma la existencia de una política difícil de encasillar, lo cual lo conduce a hablar de “híbridos teóricos”. Finalmente, Cárdenas y Cisneros (2008) alegan que la política exterior del período en cuestión se subordinó a objetivos electoralistas y de corto plazo, mientras que Pérez Llana (2006) directamente sostiene que la administración Kirchner careció de política exterior. En el presente trabajo, nos proponemos examinar, desde una perspectiva autonomista, la política exterior diseñada por el kirchnerismo (2003-2007), fundamentalmente en lo que respecta a la profundización de relaciones con Estados del subsistema sudamericano. Entendemos a la profundización como una estrategia destinada fundamentalmente a la vinculación con Estados con los cuales ya se poseía cierto grado de relacionamiento. En este sentido, consideramos que durante la década de los 90’, si bien la prioridad de la política exterior argentina pasaba por las relaciones con Estados Unidos, con los Estados sudamericanos existió una agenda vinculada fundamentalmente a los aspectos comerciales, teniendo como eje rector los postulados del Consenso de Washington, y limitada a determinados países, como pueden ser Brasil o Chile. No obstante, partimos de la hipótesis de que a partir del “giro a la izquierda” que tuvo lugar a principios del nuevo siglo en Sudamérica, los vínculos de Argentina con los países de la región adquirieron un impulso renovado. Examinar si existió dicha profundización constituye, entonces, el objetivo del presente trabajo, ya que la profundización de las relaciones con Estados del mismo subsistema tiende a contrapesar a la potencia hegemónica. Analizar el relacionamiento de la República Argentina con todos los países de la región sería una tarea que demandaría recursos con los cuales no contamos –tiempo e información-. Por esta razón, hemos decidido concentrar nuestra atención en Brasil, por ser un Estado de histórica relevancia para nuestro país, Bolivia y Venezuela, tanto por razones de afinidad política entre los mandatarios de estos países como por la importancia que adquiere la cuestión energética al promediar el mandato de Néstor Kirchner. Para esta tarea, nos abocaremos a las relaciones políticas tomando como referencia la firma de acuerdos de cooperación, las visitas de alto nivel y el rol de los países en distintas cumbres; como económicas, vinculadas esencialmente a los aspectos comerciales. De acuerdo a Roberto Russell, la “Política Exterior [es] el área particular de la acción política gubernamental que abarca tres dimensiones analíticamente separables – político-diplomática, militar-estratégica y económica-comercial y que se proyecta al ámbito externo frente a una amplia gama de actores e instituciones gubernamentales y no gubernamentales, tanto en el plano bilateral como multilateral” (RUSSELL, 1990: 255). Debido a que la dimensión estratégico-militar permaneció como un área en la cual la República Argentina no profundizó sus vínculos con los actores seleccionados en el período que cubre el recorte temporal de este trabajo, hemos decidido concentrar nuestra atención en las dimensiones político-diplomática y económico-comercial. A su vez, creemos que la política exterior de la administración kirchnerista fue un instrumento funcional a un proyecto político. En este sentido, rechazamos aquellas visiones que tienden a separar tajantemente la política interna de la externa, y particularmente aquellas que sostienen que durante el gobierno kirchnerista hubo una primacía de lo interno en detrimento de lo externo (LLENDERROZAS, 2011), o que directamente no hubo política exterior (PÉREZ LLANA, 2006). Pensamos que este tipo de análisis, de mínima, carecen tanto de la amplitud intelectual necesaria a la hora de analizar un proyecto o un proceso político, como de la capacidad de comprender a la política como un todo. 2 Por este motivo, compartimos la opinión de Celso Lafer cuando sostiene que “la política exterior debe estar guiada por la meta de trabajar a nivel internacional para contribuir a la solución de los problemas, necesidades e intereses locales. Traducir necesidades internas en posibilidades externas para ampliar el control de una sociedad sobre su destino, que es […] la tarea de la política exterior como política pública, implica la evaluación de la especificidad de esos problemas, necesidades e intereses. Esta evaluación se basa en la visión, más o menos explícita, de cómo realizar el bien común de la colectividad nacional, lo cual no es una tarea simple” (en BUSSO, 2006: 14). En resumidas cuentas, sostenemos que la voluntad de la administración kirchnerista de aumentar los márgenes de maniobra a nivel internacional y de profundizar los lazos con Estados de la región respondió a la necesidad de solucionar problemas, necesidades e intereses locales debido al delicado contexto de crisis y excepcionalidad por el que estaba atravesando la República Argentina. A continuación, haremos una breve mención al contexto regional y nacional que favoreció el ascenso y consolidación de Néstor Kirchner a la presidencia, a la vez que se mencionarán los objetivos de política exterior que se planteó dicha administración, con el propósito de vislumbrar las razones por las cuales se implementó la estrategia de profundización. II. CAMBIO DE ÉPOCA Y REFORMULACIÓN DE LA POLÍTICA EXTERIOR ARGENTINA Emergencia de nuevos gobiernos en el escenario sudamericano Para comprender el escenario que llevó al surgimiento de gobiernos de izquierda en la región latinoamericana a comienzos del siglo XXI, es preciso entender el fenómeno de la implementación de políticas neoliberales en la década de los 90’. Las razones por las cuales se aplicaron recetas ortodoxas en el mencionado decenio están directamente vinculadas a los motivos que produjeron la crisis que América Latina enfrentara, fundamentalmente, a partir de la década de los 80’. Así, se creía que “las causas de la crisis de América Latina eran la excesiva intervención del Estado en la economía, la ausencia de un adecuado sistema de precios libres y el distanciamiento de los mercados internacionales” (CORREA, 2010: 53). Por dicha razón, se comenzó a delinear un nuevo proyecto de desarrollo para los países latinoamericanos, el cual fue sistematizado por J ohn Williamson en un decálogo de medidas económicas, lo que luego se conoció como Consenso de Washington. Así, todos los países del subsistema latinoamericano –a excepción de Cuba- adoptaron, en mayor o menor medida, las políticas económicas recomendadas desde los centros de poder mundial. Este hecho redundó en una etapa de optimismo en la región, la cual se manifestó con mayor vigor a principios de la década, donde las políticas de apertura, privatizaciones, desregulación y flexibilización serían beneficiosas para la estabilidad de las economías latinoamericanas. Este optimismo comenzó a verse opacado hacia mediados de la década de los 90’. El factor disfuncional por excelencia fue la crisis del tequila acontecida en México en 1994, a lo que podemos agregar el aumento de la pobreza, el rápido proceso de concentración del ingreso, el elevado endeudamiento y la limitación de derechos –fundamentalmente laborales-, que se empezaron a presentar como problemas generalizados en la región. Fue recién en las postrimerías del siglo XX y principios del siglo XXI cuando la homogeneidad que imperó en los 90’ en materia de políticas económicas, comenzó a mutar hacia una creciente heterogeneidad. Por un lado, nos encontramos con países como la Colombia de Álvaro Uribe, el México de Vicente Fox o el Perú de Alejandro Toledo, donde no hubo un fuerte cuestionamiento a las políticas de seguidismo con respecto a la potencia hegemónica en la región ni a la aplicación de las políticas económicas formuladas en los grandes centros de poder mundial. Por otro lado, es posible detectar el surgimiento de nuevos gobiernos que poseen una impronta ideológica y política diferente a la imperante una década atrás. De acuerdo a Moreira, Raus y Gómez Leyton 3 (2008: 7-8), lo “nuevo” se refiere a un denominador común político en la región caracterizado por la oposición al consenso político de los 90’, la adscripción a ideas y programas políticos tendientes a recomponer algunas cuestiones sociales, políticas e institucionales generadas por esas políticas y un giro ideológico más heterogéneo e impreciso. Así, se constata un cambio de políticas en América Latina que intenta desandar la hegemonía neoliberal de los 90’. Ahora bien, ¿qué rol jugó Estados Unidos frente al surgimiento de estos nuevos gobiernos de izquierda, que históricamente concibió a la región desde la Doctrina Monroe, el Corolario Roosevelt y la consideró su patio trasero? Si bien compartimos las tesis que afirman que la emergencia de gobiernos populares fue favorecida por el descenso de América Latina en la escala de prioridades de Washington, fundamentalmente luego del 11-S (MAIRA, 2006; SIMONOFF, 2009), consideramos también que históricamente Estados Unidos, ya sea por acción u omisión, nunca dejó de concebir a América Latina y el Caribe como su área de influencia. En palabras de Roett: “Si bien en general se muestra desinteresado, la historia demuestra que la Casa Blanca actúa si es provocada, tal como sucedió con Guatemala en los años 50’ y con Panamá en los 90’. En ese sentido, el actual desinterés no implica una abdicación por parte de Washington a su histórico liderazgo y su preeminencia en su «patio trasero»” (ROETT, 2006: 125). De esta manera, como sostiene Pignatta (2008), la política de la administración Bush (h) hacia la región estuvo regida fundamentalmente por dos ejes: libre comercio y seguridad. En cuanto al primero, cabe mencionar que Bush revivió la propuesta de su padre en cuanto a la creación de un área de libre comercio desde Alaska a Tierra del Fuego. Luego de que en la IV Cumbre de las Américas celebrada en Mar del Plata en el año 2005 los países de la región rechazaron esta propuesta, la administración estadounidense continuó con la promoción de tratados de libre comercio, ya sea en la variante bilateral o subregional. El segundo eje es una consecuencia directa de los atentados terroristas al Pentágono y al World Trade Center. En efecto, luego del 11 de septiembre de 2001 la agenda interamericana se “securitizó”, y este fue uno de los pocos temas en los que Estados Unidos estuvo dispuesto a disciplinar a los países del continente. Así, sostenemos en este trabajo que este escenario fue propicio para que desde la República Argentina se pudiera desarrollar un proyecto político que, en el ámbito externo, buscó aumentar los márgenes de maniobra a través de la profundización de lazos con países con los que ya se poseía cierto grado de vinculación. Además, consideramos que tanto el ascenso de Kirchner al poder como las posteriores decisiones en materia política se enmarcaron en un contexto más amplio, el sudamericano, en el cual distintos líderes emergían como consecuencia de las crisis que trajo la aplicación de las recetas de Washington. En palabras de Brieger: “El gobierno de Néstor Kirchner es parte de esta corriente regional que estuvo marcada por el contexto de estallidos sociales como los sucedidos en Argentina (diciembre 2001), Bolivia (octubre 2003), Ecuador (abril 2005), el ascenso de nuevos actores –Morales, Correa, Lula- y en el marco de una red de alianzas regionales para reposicionarse en el escenario mundial” (BRIEGER, 2009). Del alineamiento automático a la búsqueda de autonomía. Cambios en el escenario nacional El fin de la era bipolar encontró a la República Argentina en un escenario signado por la ingobernabilidad y la crisis hiperinflacionaria. En 1989 el justicialista Carlos Menem, desconociendo los compromisos contraídos en campaña electoral y los postulados del peronismo –que, en el ámbito externo, tendió a abogar por una política autonomista-, se erige como Presidente de la Nación y decidió continuar con la implementación de políticas de corte neoliberal que habían comenzado a adoptarse durante la administración Alfonsín, e incluso las profundizó drásticamente (MÍGUEZ, 2013; RAPOPORT y SPIGUEL, 2005; FIGARI, 1997). Si bien el gobierno de Menem logró resolver el principal problema que aquejaba en ese entonces a la Argentina –la crisis hiperinflacionaria-, como sostiene Emir Sader –refiriéndose al continente americano en general, aunque consideramos que su análisis se aplica al caso Argentino en particular-, “el precio fue muy alto: frenó la posibilidad de recuperar el desarrollo económico, produjo el más intenso proceso de concentración del ingreso […], generó enormes 4 déficits públicos, expropió derechos fundamentales de la mayoría de la población –en primer lugar, el derecho al empleo formal-, elevó exponencialmente el endeudamiento público […]” (SADER, 2009: 57) y fragilizó la economía del país, que pasó a ser víctima de ataques especulativos. En el plano externo, se optó, no sin influencia del contexto internacional y latinoamericano, por una alianza con los Estados Unidos, fuertemente inspirada en los postulados del realismo periférico planteados por Escudé. Así, “el objetivo principal era coincidir en la mayor cantidad de cuestiones con los Estados Unidos y no producir situaciones de enfrentamientos” (FIGARI, 1997: 153). Lo que buscaba la administración menemista era la reinserción de Argentina en el mundo, “lo que significaba adaptación e ingreso a la economía mundial globalizada a través de la adopción de los postulados del Consenso de Washington” (MÍGUEZ, 2013: 179). La convicción de la gestión Menem llegó a tal punto que de las diez recomendaciones compiladas por Williamson 1 , la República Argentina adoptó nueve de las mismas –la única política que no aplicó fue la de tener un tipo de cambio competitivo. Si bien consideramos –aunque no justificamos- que haya habido fuertes presiones del gobierno de los Estados Unidos en la adopción de determinadas medidas de política exterior, tales como la desactivación del proyecto misilístico Cóndor II, la ratificación del Tratado de No Proliferación Nuclear de 1968, la ratificación del Tratado para la Prohibición de Armas Nucleares en América Latina y el Caribe -Tratado de Tlatelolco- de 1969, y la condena a Cuba por la cuestión de la Democracia y los Derechos Humanos; hubo otras decisiones que se tomaron bajo el supuesto de que se iban a obtener determinados beneficios. En este sentido, cabe destacar, a modo de ejemplo, dos acciones de política exterior. La primera tiene que ver con una decisión pragmática, y es la participación de Argentina en la Guerra del Golfo en 1991, y la segunda fue el retiro de nuestro país del Movimiento de Países No Alineados, también en 1991. Ambas acciones, además de haber implicado costos eventuales, como ser el campo de lucha para el terrorismo internacional –atentados a la embajada de Israel en 1992 y a la AMIA en 1994- y la negativa de distintos países del tercer mundo a apoyar a la Argentina en el ámbito de las Naciones Unidas en la cuestión Malvinas, dejan entrever hasta qué punto llegó el alineamiento con Estados Unidos. “En definitiva, como lo establece la teoría de las relaciones internacionales, en las relaciones centro-periferia, no hay alianza, ni amistad y mucho menos «relaciones carnales». Lo que realmente existe es una subordinación del Estado débil al Estado más fuerte” (FIGARI, 1997: 132). Sin embargo, analizando el período menemista, se observa que también existieron otras regiones a las cuales se las tuvo en consideración: Europa Occidental y América Latina. En cuanto a las relaciones con Europa Occidental, lo que se observa es una profundización de la presencia de los capitales europeos, como consecuencia del proceso de apertura, privatización y desregulación. En este sentido, Rapoport y Spiguel afirman que hubo una notable penetración del capital extranjero, con la presencia directa de consorcios transnacionales y la monopolización por parte de los mismos de casi todas las palancas decisivas de la economía argentina. Los principales beneficiarios de las privatizaciones de las empresas estatales de transporte aéreo y ferroviario, telecomunicaciones, correos, servicios de electricidad, gas, aguas corrientes, entre otros fueron los consorcios de diversos orígenes, particularmente europeos y norteamericanos, ya sea directamente o en asociación con intermediarios locales (RAPOPORT y SPIGUEL, 2005: 82-83). En lo que respecta a las relaciones de Argentina con América Latina, Figari afirma que las mismas estuvieron signadas tanto por convergencias como por divergencias. En el primer plano, resalta la voluntad integracionista y los avances suscitados en torno al Mercado Común 1 El decálogo se componía del siguiente paquete económico: 1- Disciplina presupuestaria; 2- Redireccionamiento del gasto público; 3- Reforma impositiva; 4- Liberalización del mercado financiero; 5- Tener un tipo de cambio competitivo; 6- Liberalización del comercio exterior; 7- Eliminación de las barreras a la inversión extranjera directa; 8- Privatización; 9- Desregulación; y 10- Garantizar los derechos de propiedad. 5 del Sur (Mercosur) –aunque también destaca falencias en este punto, como la cuestión de las asimetrías y la voluntad de imitar el proceso llevado a cabo por los países europeos-, los distintos convenios firmados con países como Brasil y Chile, la solución de los diferendos limítrofes con este último país, entre otros. En el plano de las divergencias, sostiene que la política de alineación a ultranza con los Estados Unidos fue la que mayores roces produjo. Así, actitudes como las que tuvo nuestro país con respecto al caso cubano 2 , a Haití 3 o la voluntad de ingresar al NAFTA, despertaron recelos en la región, fundamentalmente con el vecino Brasil (FIGARI, 1997: 176-177). La adopción de este tipo de políticas tanto en materia interna como externa comenzó a resquebrajar el consenso neoliberal de principios de los 90’. Los escándalos de corrupción, la banalización de la política, el retroceso en los indicadores sociales y la ausencia de un proyecto político tendiente a la inclusión de los sectores marginados comenzaron a generar un clima de inestabilidad en la Argentina. Hacia 1999, la U.C.R., en una amplia coalición, vuelve al poder de la mano de Fernando De la Rúa. Con un gabinete que respondía a una línea claramente ortodoxa, el gobierno de la Alianza no sólo no cuestionó el modelo de la convertibilidad, sino que prosiguió en la toma de decisiones políticas que profundizaron las contradicciones y desembocarían en la crisis de 2001 (MÍGUEZ, 2013: 220). Continuando con un modelo de inserción dependentista, se recurrió al ex Canciller y Ministro de economía, Domingo Cavallo, para que solucione la crisis que se avecinaba. La propuesta del economista en materia de política exterior era clara: profundizar las relaciones con Estados Unidos, relegar al MERCOSUR y apostar a la creación del ALCA. De esta manera, la aplicación de políticas neoliberales trajo como consecuencia una profunda crisis política, económica, social e institucional sin precedentes. La misma llevó a que el país tuviera varios presidentes en un lapso menor a diez días, hasta que, en enero de 2002 asumió como Presidente interino Eduardo Duhalde. Debido fundamentalmente a la necesidad de estabilizar la situación interna y salir del estado de excepción en el que se encontraba el país, comenzó un periodo de bajo perfil de la política exterior argentina. Esta razón explica, según Diamint, por qué Duhalde escoge como Canciller a Carlos Ruckauf, una persona que podía cultivar un perfil bajo y quien, de hecho, ni siquiera concurría al Palacio de San Martín como Ministro de Relaciones Exteriores (DIAMINT, 2003: 21). Lineamientos de la política exterior del gobierno de Néstor Kirchner (2003-2007) Luego de gobernar 10 años la provincia de Santa Cruz, el 25 de mayo de 2003 asume la presidencia de la Nación Néstor Kirchner. En un contexto internacional radicalmente diferente al del fin de la Guerra Fría, con un contexto latinoamericano en el que las políticas del Consenso de Washington ya habían mostrado sus limitaciones y en un país asolado por la crisis económica, política, social e institucional, Kirchner se fijó el objetivo de reinsertar a la Argentina en el mundo. En palabras del ex mandatario: “[…] necesitamos reinsertar a la República Argentina en el mundo. Esto debe quedarnos claro. No se trata de una visión apocalíptica. Es la cruda realidad que nos toca vivir. Por sus problemas, nuestro país está prácticamente fuera del mundo de la globalización, sujeto a las más diversas presiones y en una débil situación, corriendo el riesgo de retrasarse de modo definitivo respecto de los países de mayor desarrollo. 2 Argentina, en el ámbito de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, votó a favor de una propuesta estadounidense para que se investiguen las supuestas violaciones a los Derechos Humanos en el país caribeño (todos los países de la región, excepto Panamá, votaron en contra o se abstuvieron). Además, en el ámbito del Grupo Río, Argentina presionó por la puesta en práctica de políticas democráticas en la isla (diferenciándose de países como Brasil, que abogaban por el fin del embargo estadounidense sobre Cuba). Ver FIGARI (1997: 176). 3 Argentina presionaba, en el Consejo de Seguridad, por la creación de una fuerza multinacional bajo mando y control unificado para intervenir en Haití y facilitar la salida de los dirigentes militares (Brasil, que en ese momento también era miembro del Consejo de Seguridad, se abstuvo con respecto a este tema). Ver FIGARI (1997: 177). 6 Vivimos un momento de inflexión en la historia mundial, caracterizado por el fin de la guerra fría y el mundo bipolar que la caracterizaba, el que todavía no ha sido sustituido de forma expresa por ningún otro esquema. Se advierte, sí, la preeminencia de una única superpotencia hegemónica. Han caído los viejos parámetros y no han surgido todavía con claridad los nuevos pilares sobre los que se asentarán las relaciones internacionales del futuro. Caen los viejos esquemas de pensamiento, incapaces de comprender la nueva realidad mundial, y las instituciones internacionales se debilitan en función de que no encuentran su nuevo rol” (KIRCHNER, 2004a). De esta manera, ante la ausencia de nuevos paradigmas que permitan comprender y guiar la política exterior argentina, y frente a la “evidencia empírica respecto del fracaso” de las teorías que sustentaron las políticas aplicadas en el decenio neoliberal (KIRCHNER, 2005b), Kirchner, en su discurso de asunción del 25 de mayo de 2003, propone “pensar el mundo en argentino, desde un modelo propio” (KIRCHNER, 2003) con el objetivo de promover un orden mundial que, en el plano interno y latinoamericano, “permita incrementar la generación de empleo, aumentar los niveles de ingresos de los más pobres y darles acceso general a la educación, la salud, la vivienda y los servicios vitales” (KIRCHNER, 2005a). Este “modelo propio” es un modelo de industrialización con una fuerte influencia del primer peronismo (SIMONOFF, 2009), y en 2007 Cristina Fernández afirmaba que el mismo “es el modelo económico de claro perfil industrialista [el cual ha demostrado] que podemos tener una economía con una muy buena, casi récord, producción agrícola, un proceso de reindustrialización que ha permitido que descienda el índice de desocupación y aumenten las exportaciones, y, al mismo tiempo, los argentinos han mejorado su calidad de vida…” (FERNÁNDEZ DE KIRCHNER, 2007). A partir de las declaraciones expuestas supra, observamos un alejamiento de la propuesta teórica escudeana que predominó en los 90’, visualizando un acercamiento a postulados autonomistas. En este sentido, Kirchner sostenía que se había reafirmado la determinación de “no renunciar a nuestra autonomía en las decisiones” y buscaba “participar de manera activa y constructiva a favor de un nuevo orden mundial que sea capaz de garantizar una estrategia de desarrollo sustentable con inclusión social” (KIRCHNER, 2005a). Esta estrategia de desarrollo sustentable con inclusión social, sostenemos, era el pilar fundamental del proyecto de país por el cual abogaba la administración de Néstor Kirchner, y la política exterior debía ser funcional al mismo. En una entrevista realizada por Torcuato Di Tella antes de ser elegido como Presidente de la República, Kirchner afirmaba: “Tenemos que ir hacia un Estado atento, con capacidad de reaccionar rápidamente frente al conflicto social, ejerciendo un triple rol activo. Primero, que sea reparador de las desigualdades sociales, es decir, que incluya a la sociedad a través de la educación, la salud y la vivienda y que torne posible la movilidad social desde el esfuerzo y el trabajo propios. Segundo, que sea protector de los sectores vulnerables: trabajadores, jubilados, pensionados, usuarios y consumidores. Y por último, que adopte un rol promotor de políticas activas que permitan, junto al desarrollo y al crecimiento económico del país, la generación de nuevos puestos de trabajo y una mejor distribución del ingreso” (DI TELLA y KIRCHNER, 2003). Ahora bien, para “reinsertar a la República Argentina en el mundo” y garantizar un mínimo de gobernabilidad en el país, había, al menos, dos problemas de extrema urgencia que la nueva administración debía resolver. El primero de ellos estaba vinculado al pago de la deuda externa para incrementar los márgenes de maniobra del país, y el segundo –que a su vez era fundamental para resolver el primer problema- era obtener superávit en la balanza comercial con el objetivo de reconstruir la economía argentina y solucionar problemas domésticos, tales como la reducción de la elevada tasa de desempleo y la disminución de la pobreza. En este sentido, se lograron diversos acuerdos tanto con el Fondo Monetario Internacional como con actores privados, hasta llegar a la definitiva cancelación de la deuda con el FMI en 7 2006. Con respecto a la obtención de superávit en la balanza comercial, la estrategia a seguir estaba íntimamente ligada a la diversificación de relaciones y el incremento de la oferta exportable. Sumado a esta estrategia de diversificación de relaciones, podemos destacar que la profundización de las vinculaciones con los países de la región también se presentó como un desafío para la administración peronista. El ex Presidente destacó que si bien el regionalismo es la herramienta mediante la cual la Argentina puede potenciar sus posibilidades en el ámbito internacional, ello no niega la posibilidad de “buscar relaciones bilaterales con países o bloques de países […] en forma independiente, como las logradas en materia energética con Bolivia y Venezuela” (KIRCHNER, 2005a). A partir de estas declaraciones, y en consonancia con el planteo que realiza Lorenzini (2011), podemos concluir que la política exterior argentina durante el gobierno de Néstor Kirchner se caracterizó por un acercamiento a los postulados autonomistas, ya que se procuró aprovechar los escasos márgenes de maniobra para generar políticas que nos otorguen una mayor capacidad de acción, intentando romper con la mentalidad dependiente y prescindiendo de recetas con presunta validez universal (FIGARI, 1997); tuvo un perfil más latinoamericanista, ya que se procuró reinsertar a la Argentina a partir del MERCOSUR, sin descuidar las relaciones bilaterales con Estados como Bolivia y Venezuela; y definió el interés en términos de desarrollo económico, dado que, en función de la resolución de problemas domésticos y del proyecto de país que planteaba el kirchnerismo, poner en orden la economía nacional e incrementar el comercio exterior aparecían como objetivos prioritarios. En síntesis, el kirchnerismo tuvo como objetivo principal la salida de la crisis en la que el país se encontraba inmerso en el momento que asumió Néstor Kirchner, fortaleciendo el rol del Estado y formulando políticas activas que favorezcan el desarrollo y el crecimiento con inclusión social. En el plano de la política exterior, esto se tradujo en la formulación de diferentes estrategias tendientes a reinsertar a la Argentina en el mundo desde el Mercosur sin relegar relaciones bilaterales consideradas como estratégicas -donde la profundización de relaciones con Estados como Brasil, Bolivia y Venezuela cobra una importancia manifiesta-. Habiendo descrito el contexto en el cual comienza a gobernar Néstor Kirchner y los principales objetivos de política exterior que se planteó dicha administración, examinaremos si efectivamente se profundizaron las relaciones políticas y económicas de la República Argentina con Brasil, Bolivia y Venezuela, en tanto los mismos fueron considerados, por los motivos expuestos anteriormente, actores sudamericanos relevantes en la agenda de la política exterior durante el gobierno de Néstor Kirchner. III. LA PROFUNDIZACIÓN DE RELACIONES BILATERALES CON ESTADOS SUDAMERICANOS. UNA APROXIMACIÓN A LOS CASOS DE BRASIL, BOLIVIA Y VENEZUELA. Las relaciones bilaterales Argentina - Brasil De la década de los 90’ hacia el surgimiento de gobiernos populares Las relaciones entre Argentina y Brasil han estado signadas por períodos de convergencia y divergencia. Los mismos dependieron de diversos factores: los proyectos políticos llevados a cabo al interior de los países, la percepción del sistema internacional, las estrategias de inserción internacional, los modelos de desarrollo económico y de la imagen que se poseía del país vecino. A su vez, el rol que detentó Estados Unidos en la política internacional y el lugar que el Estado norteamericano ocupó en el diseño de la política exterior de Argentina y Brasil también ha influido en las relaciones bilaterales. A partir de la década de los 90’, las relaciones comerciales con Brasil alcanzaron un dinamismo considerable y ambos países detentaron un rol de suma importancia en la agenda del otro. El embajador Marcos Castrioto de Azambuja afirmaba que “argentinos y brasileños pasaron de enemigos a rivales, de rivales a aliados, en nuestros días, de aliados a socios, completándose un 8 extraordinario trayecto marcado por la continua relevancia recíproca en las relaciones bilaterales” (AZAMBUJ A, 1994: 65). No obstante, la política exterior diseñada por la administración Menem, caracterizada por una alianza política y estratégica con Estados Unidos generó recelos en la región, y particularmente en Brasil. En este sentido, la negativa del gobierno argentino de apoyar la candidatura brasileña al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, el alto perfil adoptado por Argentina -ya sea en el ámbito extra-regional, como en la Guerra del Golfo; o en el regional, como en el caso de Haití-, el fuerte activismo en pos de la participación en Operaciones para el Mantenimiento de la Paz y, finalmente, la condición de aliado extra OTAN, fueron situaciones que generaron rispideces con el país vecino. La crisis económica por la cual atravesó Brasil en 1999 y la decisión unilateral de devaluar el real no hizo más que confirmar el estancamiento y la falta de coordinación política al interior del MERCOSUR. Sumado a esto, en la República Argentina se estaba generando un clima de descontento social que tuvo su eclosión en la crisis de 2001. Este descontento no fue canalizado por la vía política, dado que el gobierno de la Alianza no logró superar los conflictos heredados de la anterior administración. En lo que respecta al MERCOSUR, se puso en marcha el “relanzamiento” de dicho proceso de integración, aunque el mismo no dio los resultados esperados, fundamentalmente a partir de que Cavallo se hizo cargo nuevamente del Ministerio de Economía. A pesar del acercamiento a Brasil en el plano discursivo, la administración de la Alianza no modificó el esquema de inserción propuesto por el menemismo. Posteriormente, durante el interinato de Duhalde, se comenzó a ver al “modelo brasileño” como una alternativa al neoliberalismo que predominó a lo largo de la década de los 90’ y se detectaron ciertos acercamientos -como la reunión que mantuvieron Duhalde y Lula en Brasilia el 14 de enero de 2003-. No obstante, el carácter provisional de dicho gobierno impidió definir una estrategia para el relacionamiento con el país vecino. Con Néstor Kirchner en la presidencia de Argentina y Luiz Inácio “Lula” da Silva en Brasil, comenzó a evidenciarse una nueva sintonía en la relación entre ambos países caracterizada por la voluntad política de acercamiento. Desde la elección de ambos Presidentes, los gestos de amistad fueron continuos y las declaraciones públicas para reforzar el MERCOSUR y contribuir a un sistema internacional más multilateral se repitieron constantemente. Así, se inicia un período en el cual la firma de acuerdos, los encuentros de alto nivel, la adopción de posiciones conjuntas en distintas cumbres, y el intercambio comercial, no sin rispideces, se incrementaron exponencialmente. El primer viaje al exterior como Presidente en funciones de Néstor Kirchner fue hacia el vecino país de Brasil. A raíz de la reunión mantenida entre el mandatario argentino y su par brasileño, el 11 de junio de 2003, se firmó el Documento de Brasilia o Documento de Integración entre Brasil y Argentina. El mismo destaca el rol que desempeña el MERCOSUR en el proceso de integración sudamericana, estableciendo que la misma debe tener por objetivo la conformación de un modelo de desarrollo en el cual se asocien el crecimiento, la justicia social y la dignidad de los ciudadanos. Asimismo, quedó plasmada la necesidad de fortalecer la estructura institucional del MERCOSUR y mejorar distintos aspectos, como los vinculados al desarrollo de infraestructura, al comercio y la producción. Finalmente, ambos mandatarios destacaron la convergencia de valores y objetivos que guían a sus gobiernos, la cual se traduciría en consultas frecuentes y en una permanente coordinación política entre los dos gobiernos, conduciendo a fortalecer la alianza estratégica Argentina-Brasil (DOCUMENTO DE BRASILIA, 2003). Cuatro meses más tarde, el 16 de octubre de 2003, Lula retribuyó la visita 4 , y se suscribió el Consenso de Buenos Aires. Esta oposición tanto nominal -en contraste al Consenso de Washington- como en términos de contenido -rechazo a las políticas formuladas en los centros 4 Cabe recordar que desde 1996 no se realizaba una visita de Estado de Brasil a la República Argentina. 9 de poder mundial y aplicadas en los 90’- es otro fiel reflejo de la sintonía entre ambos gobiernos. En esta oportunidad Lula y Kirchner se refirieron al MERCOSUR no sólo como un bloque comercial, sino como un espacio catalizador de valores, tradiciones y un futuro compartido, a la vez que afirmaron la voluntad política de fortalecerlo a través del perfeccionamiento de sus instituciones y la incorporación de nuevos países. Además, hicieron explícita la necesidad de incrementar los márgenes de autonomía con el objeto de amplificar la voz de los países en negociaciones internacionales y como un medio para hacer frente a los intentos desestabilizadores del capital financiero. Finalmente, ambos mandatarios volvieron a hacer énfasis en los valores comunes que debían regir las relaciones entre ambos países, tales como el compromiso en la consolidación de la democracia política, el combate a la pobreza, la desigualdad, el desempleo, el hambre y el analfabetismo (CONSENSO DE BUENOS AIRES, 2003). Tanto el Documento de Brasilia como el Consenso de Buenos Aires, con fuertes contenidos políticos, reflejaron el entendimiento al que habían arribado ambos mandatarios en el marco del surgimiento de los “nuevos gobiernos de izquierda”. Las políticas neoliberales adoptadas en el pasado ya no serían las que predominarían en la región, y la preocupación por mejorar indicadores sociales a través de un proyecto político inclusivo se hace patente en ambos documentos. El entendimiento entre ambos mandatarios se ratificó en posteriores encuentros y en diversos acuerdos. Entre ellos, cabe resaltar la firma del Acta de Copacabana y la Declaración Conjunta de Argentina y Brasil sobre Cooperación para el Crecimiento Económico con Equidad, ambas del 16 de marzo de 2004. A través de las mismas se tomó la decisión de establecer consulados conjuntos e incrementar las obras de infraestructura no sólo entre ambos países sino con la región en general, a la vez que se cuestionó la arquitectura financiera internacional. Además, a raíz de la visita de Néstor Kirchner a Brasil en enero de 2006, se emitió un Comunicado Conjunto por medio del cual se creó un mecanismo de coordinación y consulta periódica que implica reuniones presidenciales y ministeriales cada seis meses, y de vicecancilleres cada tres meses (CORTÉS y CREUS, 2009: 130). La adopción de posiciones conjuntas en torno a problemáticas regionales Al margen de las innumerables declaraciones que se emitieron entre los dos países, Brasil y Argentina lograron adoptar posiciones conjuntas en diversas situaciones. Esto se evidenció en la decisión de la administración Kirchner, que se encontraba en un contexto de escaso margen de maniobra en el ámbito internacional, de acompañar distintas iniciativas brasileñas. En el plano económico-comercial, la Argentina integró el G-20 en el marco de la V Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio -celebrada de Cancún en septiembre de 2003-, propuesta impulsada por Brasil, India, China y Sudáfrica. El principal objetivo de este grupo de presión fue que los países desarrollados en general, y Estados Unidos y la Unión Europea en particular, eliminen los subsidios agrícolas. Esta demanda parte de la base de que los países que integran el G-20 son competitivos en esta área y, además, debido a la paradoja que representa la postura de los países desarrollados, que mientras exigen la liberalización del mercado de bienes y servicios a nivel global, subsidian a sus agricultores e impiden a los países en desarrollo acceder a sus mercados. De esta manera, el G-20 condicionó las negociaciones al tratamiento del comercio de productos agrícolas, y dado que los países desarrollados no cedieron, las negociaciones no avanzaron, considerándose a la Conferencia como un fracaso. Dos meses después, en noviembre de 2003, se celebró en la ciudad de Miami la VIII Reunión Ministerial de Negociación del Área de Libre Comercio de las Américas. En esta oportunidad, la República Argentina comenzó a adoptar la misma posición que impulsaba la diplomacia brasileña, es decir, negociar la creación del ALCA a partir de una postura coordinada entre 10 ambos países y desde el MERCOSUR 5 . Así, Argentina apoyó la propuesta presentada en esta ocasión por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil, que “establecía tres vías separadas de negociación para la conformación del ALCA, las cuales debían ser desarrolladas paralelamente pero en foros y plazos separados” (CORTÉS, 2006: 143), reconociendo las asimetrías entre los países del continente americano. En el plano político-diplomático, Argentina y Brasil también lograron coordinar una posición conjunta en situaciones críticas como las acontecidas en Bolivia y Haití. En el primer caso, en octubre de 2003 los países enviaron una misión diplomática conjunta con el objetivo de actuar como mediadores entre las partes, respaldando la asunción del Vicepresidente y garantizando una salida democrática a la crisis (CORTÉS y CREUS, 2009: 130-131). Con respecto a Haití, Argentina y Brasil, junto a otros países del Cono Sur, enviaron en 2004 efectivos al país caribeño en el marco de una Fuerza de Paz bajo el mandato del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. La búsqueda de liderazgo brasileño y las asimetrías estructurales como condicionantes de las relaciones bilaterales A pesar de las coincidencias mencionadas anteriormente, también es posible identificar ciertas situaciones en las cuales los países en cuestión no lograron adoptar una postura conjunta. En el marco de la crisis acontecida en Ecuador en 2005, Brasil demostró interés en “participar en el conflicto doméstico ecuatoriano al darle rápidamente refugio a Gutiérrez en su embajada en Quito, lograr el correspondiente salvoconducto y otorgarle asilo político, todo esto sin la cobertura de un acuerdo previo con otros países de la región, ni de un organismo internacional multilateral […] (MIRANDA, 2009: 12-13). Esta decisión unilateral generó rispideces con los países del subcontinente, y particularmente con la Argentina. En palabras del entonces Canciller Bielsa: “[…] yo me enojé muchísimo porque acordamos una cosa a la mañana, cuando se armó el lío con Lucio Gutiérrez, con Amorin. Amorin hizo una cosa que siempre hace Brasil que es hace una cosa con vos y después te gana la delantera. Entonces termina liderando una solución, en la que vos participaste. Cosa que a mí no me parece mal, pero yo le decía a Celso: «Celso, a mí me da risa, ustedes arman la fiesta, invitan a la gente, dicen cuanta gente tiene que venir, quienes no, y la bebida y los sandwichitos las pagan los otros. Si ustedes hacen la fiesta, paguen todo ustedes»” (en LORENZINI, 2009). Este tipo de situaciones acontecen, desde la postura argentina, debido a que Brasil pretende mostrarse en el sistema internacional como un global player, pero sin asumir los costos que implican ejercer este tipo de liderazgo. De hecho, otra situación que generó -y todavía sigue generando- diferencias entre Brasil y Argentina es la intención del primero de ocupar un asiento como miembro permanente del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. En este sentido, desde la llegada de Lula a la presidencia se redoblaron los esfuerzos de la diplomacia brasileña en conseguir el apoyo tanto de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad como de sus socios en el G-4 -Alemania, J apón, India-, quienes también buscan una banca permanente en dicho organismo. Argentina, por su parte, junto a otros países como España, Italia, Canadá, Egipto, México, Corea del Sur y Tailandia, entre otros, conformó el Coffee Club –o Uniting for Consensus-, un grupo de presión que se propuso discutir sobre el futuro de las reformas de la ONU, apoyar un criterio democrático y el regionalismo, propiciar que las reformas sean por consenso y no por imposición de las potencias, y elaborar un documento conjunto (MORENO, 2004). Otro dato significativo que comenzó a echar sombras en la relación argentino-brasilera fue la ausencia, alegando problemas de salud, del Presidente Kirchner en la III Reunión Cumbre de los Países de América del Sur celebrada el 8 de diciembre de 2004 en Cuzco, por medio de cuya declaración se creó la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN). Si bien Argentina participa de este espacio de concertación política, lo consideró nuevamente una estrategia 5 Brasil, a diferencia de la Argentina de los años de Menem, siempre mantuvo esta postura. 11 funcional al interés brasileño de liderar la región, y criticó el protagonismo otorgado por Brasil a la CSN en detrimento del MERCOSUR, ámbito en el cual, según la Cancillería argentina, había importantes cuestiones pendientes a resolver entre los dos socios principales. De hecho, en la Reunión Cumbre de la Comunidad Sudamericana de Naciones y Países Árabes, celebrada en mayo de 2005 en Brasilia, Kirchner amenazó a Lula con no ir debido a la falta de respuesta de Brasil frente a las propuestas argentinas para equilibrar el comercio entre ambos países. Finalmente, Kirchner asistió, pero por cuestiones de agenda se retiró un día antes de la finalización de la Cumbre. Cabe mencionar que días antes de la reunión, Bielsa había lanzado una ofensiva contra la política exterior brasileña, resaltando que Lula buscaba protagonismo en la región (CORTÉS, 2006: 139). Por otra parte, se registraron conflictos con el país vecino debido al intento de la administración Kirchner de disminuir las asimetrías entre ambos países. En este sentido, uno de los objetivos de dicho gobierno estaba vinculado a la consolidación del sector industrial, debido a la generación de puestos de trabajo que produce dicho rubro; y la dinamización del mercado interno, lo cual redundaría en beneficios para la sociedad. Así, en un contexto signado por la implementación de licencias no automáticas a distintos productos de origen brasileño 6 , el entonces Ministro de Economía argentino Roberto Lavagna viajó en septiembre de 2004 a Brasilia, donde, debido a la llegada que tenía a distintos funcionarios del gobierno brasileño, durante 8 horas mantuvo reuniones con Lula, con Antonio Palocci -Ministro de Hacienda-, con Luiz Furlan -Ministro de Desarrollo, Industria y Comercio- y con el Canciller Celso Amorim, entre otros. La propuesta presentada por el titular de la cartera de economía a funcionarios brasileños, además de abarcar distintos aspectos relacionados con las inversiones y las importaciones, buscaba reducir los desequilibrios estructurales de la integración. En este sentido, lo que quería lograr el gobierno argentino era la coordinación estratégica de políticas industriales entre ambos países. Esta iniciativa no fue tenida en cuenta por Lula, y si bien posteriormente se produjeron distintos encuentros entre Palocci y Lavagna con el objeto de presentar propuestas alternativas, lo cierto es que el gobierno brasileño no satisfizo las demandas argentinas. Finalmente, en agosto de 2005, Argentina buscó nuevamente reducir las asimetrías comerciales a través de la presentación de un proyecto que preveía la existencia de “Cláusulas de Adaptación Competitiva”. Estas herramientas establecían un mecanismo de activación inmediata una vez que se comprobaba que la política económica de un país provocaba algún perjuicio en el sector productivo del otro. Fue recién en febrero de 2006 que ambos países acordaron un “Mecanismo de Adaptación Competitiva”, a través del cual se contendrían las importaciones de un determinado producto de alguno de los países cuando éstas afecten a la otra parte (RAPOPORT y MADRID, 2011: 120). No obstante, el conflicto no se solucionó, las asimetrías no se redujeron, y a partir de este período comenzó a evidenciarse un deslizamiento de la Argentina en cuanto a la elección del socio principal hacia la República Bolivariana de Venezuela. El comercio bilateral Las asimetrías que mencionábamos en el apartado anterior se reflejan claramente en el cuadro I, donde se observa el creciente déficit que Argentina comenzó a registrar en sus relaciones comerciales con Brasil a partir del período aquí estudiado (2003-2007). No obstante, es necesario realizar algunas precisiones. En primer lugar, a partir de la reactivación del consumo interno y de la voluntad política de incrementar y diversificar las exportaciones por productos y destinos, se entiende que hayan aumentado las adquisiciones de bienes intermedios, piezas y accesorios, automóviles y bienes de capital; principales importaciones argentinas desde Brasil. Por su parte, Argentina exporta al mercado brasileño material de transporte terrestre, cereales, carburantes, grasas y aceites 6 Se implementaron a electrodomésticos como cocinas, heladeras y lavarropas. También se impuso un arancel del 21% sobre televisores brasileños fabricados en la zona franca de Manaos (INFORME MERCOSUR, 2004: 77). 12 lubricantes, y productos químicos. Es preciso destacar que en los últimos años hubo una creciente participación de las Manufacturas de Origen Industrial (MOI) en detrimento de las Manufacturas de Origen Agropecuario (MOA) en las exportaciones argentinas hacia Brasil. Así, en 1998 las MOI representaban el 14% de lo exportado; en 2003 el 46% y en 2009 llegaron al 67%. En cuanto a las MOA, en 1998 representaban el 56% de lo exportado, en 2003 descendieron al 11% y en el año 2009 significaron el 10% (MINISTERIO DE INDUSTRIA, 2011). Asimismo, se hace patente la profundización de los lazos comerciales entre ambos países como consecuencia del dinamismo que fue adquiriendo el intercambio comercial, fundamentalmente si lo comparamos con la década de los 90’. Finalmente, en cuanto a las exportaciones argentinas, observamos que a comienzos del mandato de Néstor Kirchner (2003) las mismas representaban alrededor de 4.666 millones de dólares estadounidenses, y luego de lograr un crecimiento sostenido de las mismas año a año, cuando concluyó su mandato (2007) éstas representaron más de 10.497 millones de dólares, es decir, se logró un aumento de más del doble en valores exportados. CuadroaI Fuente: Elaboración propia en base a datos de INDEC. En síntesis, podemos afirmar que la República Argentina profundizó sus lazos con su principal socio regional, lo cual se evidenció tanto en el acercamiento en términos discursivos entre Kirchner y Lula como en las acciones que emprendieron conjuntamente estos países. La existencia de conflictos, ya sea en el ámbito político diplomático o económico comercial, pueden comprenderse a partir de la importancia que representa esta relación en la agenda externa de cada uno de los países. De hecho, como afirma Keohane (1988), la cooperación se produce cuando los actores ajustan sus conductas a las preferencias presentes o anticipadas de otros, a través de un proceso de coordinación de políticas. Esta coordinación lleva implícita la voluntad de los actores involucrados de obtener beneficios mayores que aquellos que se podrían lograr a través del accionar individual. Así, si bien la cooperación se produce con el propósito de alcanzar objetivos o defender intereses comunes, es preciso destacar que la misma “no implica ausencia 13 de conflicto. La cooperación sólo ocurre en situaciones en las que los actores perciben que sus políticas están real o potencialmente en conflicto, no en las que reina la armonía” (KEOHANE, 1988: 77). En este sentido, el hecho de que la República Federativa de Brasil haya adoptado posiciones en el ámbito internacional tendientes a proyectar su liderazgo regional hacia una escala global generó recelos en la Argentina. Si bien nuestro país no aceptó determinadas acciones de política exterior brasileña –como la actuación en el conflicto ecuatoriano de 2005, o la voluntad de acceder a un asiento permanente en el Consejo de Seguridad–, lo cierto es que coordinó sus políticas con Brasil en otras situaciones con el objeto de salir del aislamiento internacional que padecía post crisis de 2001. En este sentido, el país vecino adoptó otras decisiones con el propósito de proyectar su liderazgo -como impulsar el G-20 en la Cumbre de Cancún de 2003, elaborar una estrategia de negociación para la creación del ALCA distinta a la impulsada por Estados Unidos, o liderar una solución militar en Haití-, de las cuales Argentina también participó. Así, se lograron alcanzar objetivos y defender intereses comunes a través de la coordinación política, logrando beneficios que los Estados, por su parte, no hubieran podido alcanzar. Las relaciones bilaterales Argentina - Bolivia Del bilateralismo distante al bilateralismo convergente Las relaciones entre la República Argentina y la República de Bolivia durante la década de los 90’ han sido caracterizadas como de un bilateralismo distante (TINI, 2008: 207). Esta identificación responde a la escasa relevancia otorgada por la administración Menem al país vecino, exceptuando determinados temas puntuales como la firma de un nuevo Convenio Migratorio en 1998, la inauguración de Comités de Frontera y la firma de Acuerdos de Complementación Económica en el marco del MERCOSUR. Así, “no se evidenciaron grandes encuentros, las relaciones políticas boliviano-argentinas tuvieron un bajo perfil, las razones son entre otras la falta de un tema central que le dé continuidad al bilateralismo, lo que nos llevó a plantear una relación diplomática como indiferente al no encontrar puntos en común para llevar adelante un relacionamiento mucho más profundo” (TINI, 2008: 207). El tema central que le dio continuidad a la relación bilateral a partir del gobierno de Kirchner fue la necesidad que tuvo Argentina, a partir de 2003 y con mayor intensidad en 2004, de aumentar los volúmenes de importación de gas desde la República de Bolivia. De hecho, si bien en 1968 se suscribió un convenio entre Argentina y Bolivia por medio del cual se garantizó el suministro de este recurso desde 1972 hasta 1999, varios factores confluyeron para que emerja la crisis energética de 2004. En primer lugar, cabe destacar que, una vez finalizado el acuerdo, el suministro de gas no finalizó, pero los volúmenes se redujeron drásticamente. Además, las políticas aplicadas en Argentina en los 90’, que supusieron la desregulación y privatización de la industria energética, llevaron a que no se maximicen las utilidades que pueden ser generadas por los recursos naturales de nuestro país. Finalmente, el período de recuperación y crecimiento económico a partir del gobierno de Kirchner se tradujo en una mayor necesidad de contar con un recurso estratégico como es el gas. Frente a esta situación, en el plano externo, el gobierno de Néstor Kirchner tomó la determinación de profundizar sus lazos con el país andino, lo cual llevó a caracterizar a esta etapa de relacionamiento entre los dos países como de bilateralismo convergente (TINI, 2008: 212-215). Esta categorización responde a que el gobierno argentino utilizó la cuestión gasífera como un medio para acercarse a Bolivia, y para afianzar la cooperación a nivel subregional y bilateral promoviendo la integración energética como herramienta de unión en Sudamérica (MIRANDA y TINI, 2006). 14 Acuerdo por el gas. La firma del Convenio Temporario de Venta de Gas Natural El 21 de abril de 2004, luego de que Kirchner recibiera a Carlos Mesa en la ciudad de Buenos Aires, el Ministro de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios de la República Argentina, J ulio De Vido, y el Ministro de Relaciones Exteriores y Culto de la República de Bolivia, J uan Ignacio Siles del Valle, suscribieron el Convenio Temporario de Venta de Gas Natural entre la República Argentina y la República de Bolivia (2004). Por medio del mismo, Bolivia se comprometió a exportar por un plazo de seis meses hasta un máximo de cuatro millones de metros cúbicos de gas natural diarios a un precio final de US$0.98 por cada millón de Unidades Térmicas Británicas (BTU) en boca de pozo. Asimismo, Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) fue la compañía encargada de vender los volúmenes acordados a través del gasoducto Pocitos-Campo Durán. Finalmente, la República Argentina se comprometió a controlar que el destino de los volúmenes de gas natural importados fuera para el mercado doméstico, prohibiéndosele la exportación de gas natural boliviano a terceros países en una cantidad superior al promedio histórico de los 90 días, tomando como referencia la fecha de suscripción del convenio. El mencionado acuerdo fue objeto de tres modificaciones, en las cuales se prorrogaron los plazos de venta de gas natural e incluso se incrementaron. Los aumentos en los volúmenes exportados fueron acompañados de incrementos en los precios del gas natural importado, los cuales generaron entredichos entre diversos funcionarios de ambos Estados, incluyendo la amenaza de que el país andino cortara el suministro energético ante la negativa argentina de avalar las alzas en los montos a pagar. No obstante, el acuerdo por el aumento en el precio del gas restituyó la sintonía a la relación bilateral (CEPPI, 2010: 29-30), y este recurso energético comenzaría a constituirse en el tema central que le otorgó continuidad al bilateralismo. Nacionalización de hidrocarburos en Bolivia: de la Cumbre de Puerto I guazú hacia el Acuerdo Estratégico de Energía Con la asunción de Evo Morales a la presidencia de Bolivia en enero de 2006 la administración de Néstor Kirchner se mostró aún más proclive a la profundización de sus relaciones con el país vecino. Esta decisión debe comprenderse a raíz de la sintonía existente entre ambos dirigentes, de la necesidad de la República Argentina de mantener los acuerdos suscritos entre ambos países y de la voluntad de comenzar las obras de construcción del Gasoducto del Noreste Argentino. El hecho de que Evo Morales haya tomado la determinación de nacionalizar los hidrocarburos pocos meses después -el 1 mayo de 2006- no constituyó un límite a las relaciones argentino-bolivianas. Si bien surgieron algunos entredichos entre funcionarios argentinos y bolivianos, fundamentalmente vinculados a cuánto debería pagar nuestro país por el gas, Kirchner se propuso negociar rápidamente con Morales. Finalmente, en junio de 2006, se acordó que nuestro país pagaría a partir del 15 de julio de 2006 y hasta el 31 de diciembre del mismo año 5 dólares estadounidenses el millón de Unidades Térmicas Británicas 7 (CONVENIO MARCO, 2006), precio inferior a los valores internacionales de entonces, que fijaban el millón de BTU entre los 7 y 8 dólares estadounidenses (BLETA, 2006). Esta decisión de no dilatar el conflicto por el precio del gas y negociar los nuevos valores que se pagarían redundó en ciertos beneficios para Argentina. En este sentido, la administración Kirchner buscó presentarse como moderador de los agitados ánimos suscitados en la subregión a raíz de la decisión de la administración Morales de nacionalizar los hidrocarburos – fundamentalmente con el gobierno brasileño, que vio sus intereses económicos afectados-. De esta manera, el gobierno de Kirchner obtuvo réditos políticos, proyección internacional y adquirió un rol relevante en la región al adoptar una actitud de complacencia con la administración Lula (TINI, 2008: 213-214). Cabe destacar que tres días después de que Morales anunciara la nacionalización de los hidrocarburos, el 4 de mayo de 2006, los mandatarios de los principales proveedores de energía 7 Previo al acuerdo de este precio, Argentina pagaba un promedio de US$ 3,20 el millón de BTU (BLETA, 2006). 15 de Sudamérica –Bolivia y Venezuela- y de los principales consumidores –Argentina y Brasil- se reunieron en una Cumbre Energética en Puerto Iguazú organizada con urgencia debido al anuncio hecho por el Presidente boliviano. Luego de que los jefes de Estado discutieran por más de tres horas a puertas cerradas, Kirchner –encargado de la lectura de la declaración final- anunció que el abastecimiento de gas estaba preservado. El precio del mismo se discutiría bilateralmente entre las partes, “en un marco racional y equitativo que viabilice los emprendimientos”. Además, los mandatarios se comprometieron a trabajar por la profundización del MERCOSUR y la integración sudamericana, haciendo especial énfasis en avanzar con el proyecto del Gasoducto del Sur (DECLARACIÓN DE PUERTO IGUAZÚ, 2004). La nacionalización de este recurso estratégico en la República de Bolivia modificó las normas que habían regulado hasta el momento la venta de gas proveniente del mencionado país hacia la Argentina. Por esta razón, el 19 de octubre de 2006, Kirchner y Morales suscribieron el Acuerdo Estratégico de Energía en Santa Cruz de la Sierra, mediante el cual se estableció que YPFB y Energía Argentina S.A. (ENARSA) serían las encargadas de ejecutar la letra del convenio. De acuerdo a lo pautado, se suscribió el contrato de compra-venta entre ambas empresas, y mediante el mismo, se estipuló que los volúmenes exportados debían incrementarse progresivamente por períodos determinados. Así, se acordó que para el 2007 Argentina importaría 7.7 millones de metros cúbicos de gas diarios, para 2008-2009 se incrementaría hasta 16 millones, y de 2010 a 2026 los volúmenes alcanzarían 27.7 millones de metros cúbicos por día. El precio estipulado era de 5 dólares estadounidenses el millón de BTU hasta el 2007 8 , y a partir de este año, el mismo se calcularía a través de una ecuación que contemplaba el valor de combustibles sustitutos, como el fuel oil y el diésel (CONTRATO DE COMPRA – VENTA DE GAS NATURAL ENTRE ENARSA Y YPFB, 2006). A partir de este nuevo esquema de exportaciones que entró en vigencia el 1 de enero de 2007 se generaron algunas tensiones debido a la falta de cumplimiento de ciertas obligaciones contraídas por Argentina y Bolivia. El país andino no logó enviar a la Argentina los volúmenes de gas pautados, de hecho, durante los meses de abril, junio y septiembre de 2007 los registros indicaron ingresos de alrededor de 5 millones de BTU diarios, en lugar de los 7.7 millones acordados 9 . Este incumplimiento generó inconvenientes en la Argentina, dado que debía afrontar tanto la creciente demanda doméstica como las exportaciones de gas a Chile. Por su parte, Argentina no avanzó en la construcción del Gasoducto del Noreste, lo cual ha generado descontento en Bolivia en tanto consideraban que esta obra de infraestructura era esencial para el buen desempeño de la relación comercial (LORENZINI, 2011: 159-160). En conclusión, si bien tanto Argentina como Bolivia no cumplieron con parte de los compromisos pactados, las importaciones de gas de nuestro país se incrementaron en el período aquí estudiado. La necesidad que tuvo Argentina de adquirir el mencionado recurso y el entendimiento entre Kirchner y Morales motorizaron los vínculos entre ambos países. Estos factores permitieron que ambos líderes, a pesar de ciertas rispideces presentes en las negociaciones de temáticas puntuales –como los aumentos en el precio de gas natural exportado por el país andino-, pudieran avanzar en otros temas de agenda. Otros temas de agenda: la cuestión migratoria y el desarrollo fronterizo La cuestión migratoria y el desarrollo de la zona fronteriza fueron otros temas que caracterizaron la relación bilateral. En lo que respecta al primero, lo que suscitó el interés de los formuladores de política exterior fue la cantidad de migrantes bolivianos que residen en la Argentina, como así también la trascendencia mediática que tuvo el hallazgo de talleres textiles 8 Como mencionamos supra, estos valores fueron fijados por el Acuerdo Marco de junio de 2006. 9 Esta situación se solucionó con la firma de la primera adenda al contrato suscripto entre YPFB y ENARSA, en marzo de 2010. De acuerdo al sitio web de ENARSA, a partir de aquí las entregas de gas natural de Bolivia fueron acordes a los volúmenes pautados. Para más información, ver: http://www.enarsa.com.ar/index.php/es/gasnatural/125-gas-de-bolivia Consultado el 3 de diciembre de 2013. 16 en nuestro país en los que trabajaban ciudadanos bolivianos en condiciones de servidumbre. Por dichos motivos, la cuestión migratoria pasó a estar regulada por el Acuerdo Migratorio suscrito el 21 de abril de 2004 y en vigor desde el 17 de octubre de 2006. Dicho acuerdo tiende a facilitar la plena inserción de los migrantes en las sociedades en las que habitan, y reviste una destacada relevancia dado que introduce la nacionalidad como base de la regularización de los migrantes entre ambos países (ACUERDO MIGRATORIO, 2004). Además, cabe destacar que el 17 de abril de 2006 entró en vigor el Programa Nacional de Normalización Documentaria Migratoria -más conocido como Patria Grande-, el cual tuvo como objetivo la regularización de la situación migratoria y la inserción e integración de los extranjeros residentes en forma irregular en la República Argentina. Hasta agosto de 2010, se inscribieron 423.697 personas, de las cuales 104.984 eran bolivianos (DIRECCIÓN NACIONAL DE MIGRACIONES, 2010). A su vez, con el objetivo de mejorar el status cívico político de los ciudadanos bolivianos residentes en nuestro país, los gobiernos de Argentina y Bolivia firmaron el Acuerdo de Cooperación y Asistencia Institucional en abril de 2006, el cual preveía avanzar en aspectos legales, técnicos y operativos que posibiliten la implementación del voto de los bolivianos en el exterior (COMUNICADO DE PRENSA DE CANCILLERÍA, 2007). Finalmente, en cuanto al desarrollo fronterizo, en el mismo año, ambos países solicitaron a la Corporación Andina de Fomento (CAF) la contratación de un estudio de consultoría para elaborar un “Plan Maestro de Integración y Desarrollo Fronterizo Binacional”. El mismo se planteó como objetivo la formulación de una visión estratégica de integración y desarrollo de la región, que incluya a las provincias argentinas de Salta y J ujuy y a los departamentos bolivianos de Tarija y Potosí. Si bien este proyecto aún no se concretó, dado que se previó la realización de distintos talleres binacionales para orientar el trabajo conjunto, resulta de sumo interés dado que se comprende al desarrollo de la región binacional tomada en conjunto, con una visión integral de la misma. El comercio bilateral En lo que respecta a los vínculos comerciales, cabe destacar que –como se observa en el cuadro II- el intercambio entre ambos países se incrementó notablemente en el período 2003-2007, con un balance comercial que siempre fue superavitario para la Argentina. También es posible identificar un fuerte incremento de las importaciones bolivianas, fundamentalmente a partir de 2004, situación que se explica por el aumento de la demanda de gas natural por parte de Argentina. De hecho, las principales importaciones argentinas desde Bolivia son gas, petróleo crudo y restos de productos primarios. Finalmente, cabe mencionar que el país andino le compra a la Argentina carburantes –diésel-, máquinas y aparatos electrónicos, materias plásticas, metales comunes, manufacturas y productos químicos (GONZÁLEZ, 2008). 17 CuadrovII Fuente: Elaboración propia en base a datos de INDEC De esta manera, podemos afirmar que la República Argentina profundizó sus vínculos políticos y económicos con la República de Bolivia. En cuanto a los vínculos políticos, observamos que los mismos fueron profundizados a raíz de la necesidad argentina de contar con un recurso natural como el gas. No obstante, el acercamiento provocado por este motivo permitió avanzar hacia otras cuestiones de relevancia para ambos países, como lo es la cuestión de los migrantes bolivianos en Argentina y la integración en la zona de frontera. Asimismo, los encuentros entre Kirchner y Mesa fueron frecuentes, y esta tendencia se profundizó a partir de la asunción de Evo Morales a la presidencia de Bolivia. Finalmente, es de destacar el rol que asumió el primer mandatario argentino frente a la nacionalización de los hidrocarburos en Bolivia, donde en lugar de adoptar una actitud de confrontación, buscó mostrarse como mediador entre el gobierno de Lula y Morales, lo cual se evidenció en la Cumbre realizada en la ciudad de Puerto Iguazú. Las relaciones bilaterales Argentina - Venezuela Reestableciendo prioridades: intensificación de vínculos a partir de la convergencia de ideología e intereses Una de las principales características de las relaciones de la República Argentina con la República de Venezuela durante la década de los 90’ fue el carácter marginal que ocupó cada Estado en los objetivos externos del otro. Esta escasa relevancia condujo a que los países mantuvieran relaciones cordiales de bajo perfil con un despliegue de una diplomacia mayoritariamente económica. Así, el principal ámbito de encuentro entre los mandatarios de ambos países en el decenio mencionado fue en instancias multilaterales, como la OEA, el Grupo Río y las reuniones en el marco de la CAN y el MERCOSUR. Los principales temas de agenda se vincularon al acercamiento de Venezuela al MERCOSUR, el ALCA y la reincorporación de Cuba al sistema interamericano (CALVENTO y ROARK, 2011: 40). Fue recién con el gobierno de Néstor Kirchner que las relaciones entre ambos países alcanzaron su más alto nivel. En el período 2003-2007, Venezuela representó el país con el cual Argentina 18 suscribió la mayor cantidad de tratados bilaterales, las visitas de alto nivel y las muestras de apoyo mutuo fueron incesantes, y las rondas de negocios con empresarios de ambos Estados fueron una constante. La intensificación de las relaciones entre ambos países comenzó al poco tiempo de asumir Néstor Kirchner, evidenciándose en la firma del manifiesto de Buenos Aires del 19 de agosto de 2003. El viaje de Chávez a la Argentina y la firma de este documento, en el cual se destacaron los valores que unen a ambos países, los efectos negativos de la globalización y la necesidad de profundizar lazos para hacer efectiva una integración física y económica (MANIFIESTO DE BUENOS AIRES, 2003), presentaron un fuerte contenido político. Es que la estadía de Chávez en Buenos Aires, donde disertó en distintos espacios previo al encuentro pautado con Néstor Kirchner –como el Teatro Ateneo y la Universidad de las Madres-, coincidió con la visita de Roger Noriega a la Argentina y con la partida del equipo técnico de negociadores del FMI. De hecho, el primer mandatario venezolano sugirió en el auditorio del Instituto Movilizador de Fondos Cooperativos que al FMI “habría que eliminarlo”; mientras que Kirchner, en la reunión que mantuvieron, secundó al líder venezolano al afirmar que “no se puede seguir condenando a nuestros pueblos a la pobreza y la marginación para simular el cumplimiento de una deuda impagable” (DELLATORRE, 2003). Esta crítica a los organismos internacionales de crédito quedó plasmada en el Manifiesto de Buenos Aires (2003), donde ambos mandatarios afirmaron la necesidad de recuperar la solvencia económica que les permita destinar recursos al desarrollo de sus respectivos países. Además, se estableció que el pago de la deuda es directamente proporcional al crecimiento económico y al superávit de los países emergentes. Finalmente cabe destacar que en este primer encuentro oficial, los jefes de Estado suscribieron 6 acuerdos que comprenden los rubros de agricultura, alimentación, aeronáutica, energía y medicina nuclear. Otro hecho de suma relevancia para las relaciones argentino-venezolanas fue la compra por parte del gobierno del país caribeño de bonos de la deuda argentina a partir del año 2005. La importancia de esta decisión radica en que Argentina, que había endurecido su discurso hacia el FMI, se encontraba fuertemente limitada en el acceso al crédito internacional y, si bien se encontraba negociando y reestructurando su deuda, las calificadoras de riesgo seguían afirmando que Argentina era un país poco confiable, lo cual convertía a los bonos argentinos en un instrumento financiero poco atractivo. De esta manera, a contracorriente de las sugerencias de los formadores de opinión internacionales, la República Bolivariana de Venezuela, en el período aquí estudiado, compró títulos públicos argentinos por un monto superior a los 6.000 millones de dólares estadounidenses 10 . Estas operatorias suscitaron críticas mediáticas en ambos Estados, donde representantes del decenio neoliberal se alarmaban -a través de medios gráficos y televisivos- del estrechamiento de vínculos entre las dos repúblicas. En Argentina, se decía que el país había pagado tasas de interés más elevadas que las que ofrecía el mercado internacional, se cuestionaba el acercamiento al “eje bolivariano” y se alertaba sobre la dependencia de la diplomacia petrolera alentada por Hugo Chávez. En tanto que en Venezuela se consideraba como una decisión económica desacertada el comprar bonos de deuda de un país cuya economía era impredecible, y se cuestionaba al líder venezolano en utilizar fondos públicos para dichas transacciones. Lo cierto es que, como afirma Fernández Alonso (2010), las sucesivas compras de bonos argentinos por parte del gobierno venezolano fueron funcionales a determinados intereses específicos. Del lado argentino, la experiencia constituyó un inusitado canal para acceder al financiamiento internacional; mientras que para Venezuela significó no sólo la conformación de una reserva de instrumentos financieros latinoamericanos -de buena rentabilidad-, sino 10 En el año 2005, compró bonos por US$ 1.512.197.700; en el 2006 por US$ 2.864.945.400; y en 2007 por US$ 1.987.621.858 (J EFATURA DE GABINETE DE MINISTROS, 2009: 414) 19 también que fueron útiles para administrar la política de control de cambio que se inició en ese país a partir del 2003 11 . La firma del Convenio I ntegral de Cooperación La firma del Convenio Integral de Cooperación (CIC) y Anexos entre la República Argentina y la República Bolivariana de Venezuela, del 6 de abril de 2004, fue otro acontecimiento que marcó un hito en las relaciones argentino-venezolanas. El Convenio establece el compromiso de elaborar programas y proyectos de cooperación, para cuya ejecución se podría convocar a distintos organismos y entidades de sectores públicos y privados de ambos países, a universidades, organismos de investigación y organizaciones no gubernamentales. Además, el mismo contempla la constitución de mecanismos institucionales para el funcionamiento del vínculo bilateral, el establecimiento de un original dispositivo que regula el comercio entre ambas naciones, el intercambio de materias primas y productos argentinos por combustible venezolano y, finalmente, la cooperación científico-tecnológica. En lo que respecta a la creación de nuevos mecanismos institucionales, se contempla la instauración de una Comisión Mixta integrada por un conjunto de ministerios de ambos países que se reuniría alternativamente cada seis meses en Caracas y Buenos Aires. Dicha comisión haría un seguimiento del tratado y definiría los proyectos que se implementarían, además de encargarse de la creación de grupos de trabajo para viabilizar las relaciones de cooperación. Asimismo, se estipula que el Ministerio de Energía y Minas de Venezuela y el Ministerio de Planificación de Argentina establecerán mecanismos de consulta permanentes para la evaluación de inversiones y la participación de PDVSA y otras empresas venezolanas y argentinas en el sector energético y minero. En cuanto a las relaciones comerciales entre ambos países, cabe destacar que el CIC y sus posteriores adendas establecen los criterios y dispositivos sobre los cuales se llevarán a cabo los intercambios de productos entre ambas economías. En cuanto a los primeros, se destaca que el comercio bilateral se realizará bajo los postulados de reciprocidad, equilibrio en el intercambio comercial, cumplimentación de estándares de calidad y precios competitivos a nivel internacional. En lo que respecta al mecanismo para desarrollar el intercambio, se explicita que la República Argentina, a través de la Compañía Administradora del Mercado Mayorista Eléctrico S.A. (CAMMESA) –luego sustituida por ENARSA-, comprará gasoil y fuel-oil a la compañía estatal venezolana PDVSA. El pago que realiza CAMMESA por los combustibles sería depositado en un fideicomiso, cuyos fiduciarios serían el Banco de Desarrollo Social de la República Bolivariana de Venezuela (BANDES) y el Banco de Inversión y Comercio Exterior de la República Argentina (BICE). La Tercera Adenda al Convenio (2004) establece que estos pagos de CAMMESA a PDVSA serán destinados a la adquisición de productos argentinos. Bajo este mecanismo de administración del comercio bilateral el dinero adquirió un valor más bien simbólico; y le permitió a ambos países suplirse de importaciones fundamentales para su economía. En el caso argentino, es preciso destacar nuevamente que Venezuela fue uno de los actores que permitieron sortear con éxito la escasez de energía que el país experimentó a partir del proceso de recuperación económica. En este sentido, el CIC estipuló que PDVSA proveería a CAMMESA de hasta 8 millones de barriles de fuel oil y de hasta 1 millón de barriles de diésel por el período comprendido entre mayo y octubre de 2004. Estos volúmenes fueron prorrogados por la Cuarta Adenda al CIC (2005), mediante la cual PDVSA se compromete a proveer a CAMMESA de hasta 8 millones de barriles de fuel oil y de hasta 1 millón de barriles de gas oil anuales. 11 Cabe mencionar que, a mediados de 2008, Argentina dejó de contar con esta fuente de financiamiento. Entre las causas, Alonso (2010) menciona la reducción de los recursos financieros de Venezuela generada por la caída del precio del petróleo y el estallido de la crisis económico-financiera global. En agosto del mencionado año, el gobierno de Chávez invirtió 1000 millones de dólares en bonos argentinos, cuyos precios se redujeron considerablemente luego de que las autoridades venezolanas decidieran desprenderse rápidamente de los mismos. 20 Finalmente, cabe mencionar que el CIC (2004) contempla la cooperación científico- tecnológica. Así, establece que ambas naciones “prestarán sus servicios y suministrarán las tecnologías y productos que estén a su alcance para apoyar el amplio programa de desarrollo económico y social de ambas Repúblicas”. Los mismos serán definidos por las partes en el marco de la Comisión Mixta, teniéndose en cuenta a organismos de investigación o desarrollo tecnológico de ambos países. También, se establece que “se promoverá el intercambio de funcionarios, técnicos, productores y estudiantes, con el objeto de compartir experiencias y fomentar la cooperación y el desarrollo” (CONVENIO INTEGRAL DE COOPERACIÓN, 2004). A pesar de la voluntad política y de los objetivos planteados, la Comisión Mixta no llevó a cabo las reuniones que preveía el CIC. Si bien la misma fue reemplazada con posterioridad por la Comisión Binacional de Alto Nivel (COBAN), no hemos podido obtener información oficial de carácter público que nos permita conocer las iniciativas llevadas a cabo y hacer un análisis de las mismas. I niciativas multilaterales y acuerdo para el establecimiento de una alianza estratégica A nivel multilateral, Kirchner y Chávez impulsaron la creación de PETROSUR, una instancia de coordinación y alianzas estratégicas entre las empresas petroleras estatales de Argentina (ENARSA), Brasil (PETROBRAS), Uruguay (ANCAP) y Venezuela (PDVSA). De acuerdo al sitio web de PDVSA (2013), este “habilitador político y comercial” busca minimizar los efectos negativos que tienen los costos de la energía originados por factores especulativos y geopolíticos sobre los países de la región. Este objetivo se lograría a través de la disminución de los costos de transacción -eliminando la intermediación-, el acceso a financiamiento preferencial y el aprovechamiento de las sinergias comerciales para solventar las asimetrías económicas y sociales de la región. En síntesis, lo que se persigue es establecer mecanismos de cooperación e integración sobre la base de la complementariedad, haciendo un uso justo y democrático de los recursos energéticos para el mejoramiento socioeconómico de los pueblos. No obstante, no hemos podido encontrar información oficial sobre la evolución de dicho proceso de coordinación entre las compañías estatales vinculadas a la actividad petrolera. Pareciera que, en el período estudiado, la firma de acuerdos bilaterales en materia energética fue la modalidad que predominó. En este sentido, Venezuela ha firmado acuerdos no sólo con Argentina –algunos de los cuales se desarrollan en el presente apartado-, sino también con Brasil –que, además de firmar acuerdos por la venta de petróleo, en 2005 convinieron la creación de una refinería binacional en el estado brasileño de Pernambuco 12 - y con Uruguay – acordando la venta de petróleo bajo condiciones financieras favorables para el país cisplatino-. En la visita de Kirchner a Venezuela de julio de 2004 se firmaron acuerdos comerciales por 80 millones de dólares estadounidenses y se creó el Foro de Integración Argentino Venezolano (FIVA) a través de la Declaración de Porlamar. El mismo tiene por objetivo impulsar la cooperación económica y empresarial de ambos países y promover la reflexión sobre aspectos vinculados a la problemática política y social de sus pueblos. Las actividades del Foro estarían dirigidas a fomentar el contacto entre empresarios argentinos y venezolanos, a brindar asistencia técnica y financiera a iniciativas mixtas que fortalezcan el desarrollo industrial y generen trabajo en ambos países; a estimular la participación juvenil facilitando su inserción laboral; y a promover el debate y la reflexión de empresarios, trabajadores, académicos y funcionarios sobre los desafíos comunes y los obstáculos al desarrollo de los pueblos (DECLARACIÓN DE PORLAMAR, 2004). Si bien esta instancia hubiese sido funcional al objetivo de profundizar las relaciones entre ambos países, lo cierto es que su actividad ha pasado desapercibida frente a otros mecanismos de vinculación como la diplomacia presidencial y el protagonismo en el desarrollo de los vínculos bilaterales de los Ministerios de Energía y Minas venezolano y de Planificación argentino. 12 Las obras comenzaron sin el aporte de PDVSA debido a que no se logró avanzar en las negociaciones entre Petrobras y PDVSA. 21 Otro proyecto argentino-venezolano –que partió de la idea del propio Chávez, a raíz del golpe de Estado que sufriera Venezuela en abril de 2002 y del rol que jugaron los medios de comunicación en el mismo- fue la conformación de una cadena regional de noticias, TeleSUR 13 . En este sentido, los mandatarios de ambos países se reunieron en Buenos Aires el 1 de febrero de 2005 con el propósito de firmar una serie de acuerdos, entre los cuales se encontraba el Convenio Relativo a la Nueva Televisión del Sur –TELESUR-. Este proyecto, eficaz para llevar a cabo una estrategia de competencia –vale destacar, asimétrica- frente a Estados Unidos y a los grandes consorcios comunicacionales –CNN, NBC, BBC, por mencionar algunos ejemplos-, apuesta a ser un facilitador en el proceso de integración regional. En este sentido, en el mencionado Convenio (2005) se intentó conformar una “empresa multiestatal regional, que tenga por objeto la creación de un medio de comunicación audiovisual hemisférico, que refleje la diversidad social y cultural de América Latina y el Caribe, proyectándola al mundo a través de la elaboración, difusión y comercialización de programas televisivos en sus diversos géneros”. Para concretar dicho proyecto, se plantearon distintas negociaciones entre los países de la región con el objeto de definir la participación de los Estados en la financiación del mismo. Finalmente, la composición de los socios quedó establecida de la siguiente manera: Venezuela posee el 46% de las acciones, Argentina 20%, Cuba 19%, Uruguay 10% y Bolivia, que ingresó al proyecto luego de la elección de Evo Morales, 5% 14 (ANDRÉS CAÑIZÁLEZ, 2007). TeleSUR comenzó a transmitir en julio de 2005, y al no plantearse objetivos comerciales o de lucro, no cuenta con el auspicio de empresas privadas. Cabe destacar que su área de cobertura se fue ampliando con el tiempo –hasta el 2013, transmitió en Latinoamérica y Antillas, Europa, África del Norte, Estados Unidos y Siria- y se firmaron convenios de intercambio de contenidos audiovisuales con medios de comunicación como Al-J azeera y la Televisión China. Debido al entendimiento que se fue generando entre Néstor Kirchner y Hugo Chávez, el 4 de julio de 2006 los mandatarios acordaron el establecimiento de una alianza estratégica argentino-venezolana. De esta manera, los J efes de Estado decidieron crear una Comisión Conjunta de Alto Nivel, la cual sería la responsable de presentar un Plan de Alianza Estratégica entre ambas naciones en un plazo no mayor a 60 días. Dicho plan debía contemplar la creación del Banco del Sur, el diseño y aprobación de instrumentos financieros conjuntos, nuevas iniciativas en el ámbito científico y tecnológico, proyectos de complementación industrial binacional, la formación de una empresa mixta entre PDVSA y ENARSA, entre otros (ACUERDO PARA EL ESTABLECIMIENTO DE UNA ALIANZA ESTRATÉGICA, 2006). Si bien las reuniones de la Comisión Binacional de Alto Nivel (COBAN) comenzaron a desarrollarse recién a partir del año 2009, se han registrado ciertos avances, como la creación de la empresa mixta ENARSA PDV S.A. en 2006 y la firma del Acta Fundacional del Banco del Sur en 2007. Fricciones latentes A pesar de la sintonía entre Néstor Kirchner y Hugo Chávez -reflejada en los más de 60 tratados suscriptos en el período aquí estudiado, en los encuentros bilaterales y las manifestaciones de apoyo mutuo, y en el incremento del intercambio comercial-, existieron situaciones que generaron roces entre ambas naciones. Una de ellas fue la estrecha relación que mantuvo el Presidente venezolano con su par iraní, Mahmud Ahmadineyad –con quien compartía intereses no sólo económicos y estratégicos, sino también una fuerte retórica antiimperialista-, la cual despertó cierto fastidio en la Argentina. 13 Uno de los ejemplos de la importancia que tuvo la creación de TeleSUR se reflejó en el golpe de Estado acontecido en Honduras en 2009, dado que fue la única cadena de noticias que, en los momentos en el que el mismo se estaba llevando a cabo, transmitió en vivo. CNN en español, por su parte, comenzó a transmitir luego de TeleSUR, hablando en sus editoriales de una “sucesión forzada”. 14 Estos datos hacen referencia a inicios de 2007. En marzo de dicho año Nicaragua se convierte en accionista de la televisora, al igual que Ecuador en agosto de 2007, por lo que los valores porcentuales fueron variando. 22 El conflicto comenzó el 13 de noviembre de 2006, cuando el subsecretario de Tierras para el Hábitat Social argentino –Luis D’Elía- se entrevistó con el encargado de negocios de la embajada iraní. En esta ocasión, D’Elía le expresó su solidaridad frente al pedido de captura de ex funcionarios de la República Islámica de Irán por la causa que investiga el atentado a la Asociación Mutual Israelita Argentina (AMIA) acontecido el 18 de julio de 1994. Además, leyó un texto en el cual se acusa a Estados Unidos e Israel de presionar al gobierno argentino para que rompa relaciones con la República Islámica de Irán, al tiempo que se sostuvo que estos países carecen de autoridad moral para dar cátedra sobre la lucha contra el terrorismo (SCHURMAN, 2006). La interpretación que hizo el gobierno argentino de este hecho fue que Roger Capella - Embajador de Venezuela en Argentina- impulsó a D’Elía para que exprese su solidaridad en la sede diplomática iraní, y los medios de comunicación magnificaron los hechos cuestionando las relaciones que Argentina mantenía con Venezuela. Los entredichos finalizaron cuando el primer mandatario venezolano decidió retirar a su embajador. En una conferencia de prensa del 5 de diciembre de 2006 en Caracas, el mismo Chávez se refirió al tema: “El embajador Capella no regresa a Buenos Aires. Hubo algunas cosas que generaron algún malestar en el gobierno argentino y algunos sectores aliados al gobierno argentino” (en PIQUÉ, 2006). Si bien este episodio no minó los ejes estructurales de la relación argentino-venezolana, demostró algunos límites de la misma. Otro caso relevante que enturbió las relaciones entre ambos países fue el vinculado al “escándalo de la valija” protagonizado por el empresario estadounidense-venezolano Antonini Wilson. El suceso se inició el 4 de agosto de 2007, cuando Antonini quiso ingresar a la República Argentina con una valija que contenía 790.550 dólares estadounidenses sin declarar (ACTA DE LA ADUANA ARGENTINA, 2007). El empresario arribó en un avión privado en el cual también se trasladaban funcionarios de PDVSA y ENARSA, dos días antes de que se realizara un viaje oficial de Hugo Chávez a la Argentina –sin embargo, el caso se conoció luego de que el Presidente venezolano visitó nuestro país-. Estos hechos dieron lugar a múltiples interpretaciones y versiones que circularon en la prensa tanto argentina como venezolana. Desde el Federal Bureau of Investigation (FBI) afirmaron que el dinero que quiso ingresar el empresario venezolano sería destinado a financiar la campaña electoral de Cristina Fernández de Kirchner (DECLARACIÓN J URADA DE MICHAEL LASIEWICKI, 2007). Frente a esta versión, Chávez respondió que se trataba de una “nueva agresión del imperio” contra el gobierno venezolano y argentino, calificando de “infamia” a las acusaciones de la justicia estadounidense (TERESO, 2007). Por su parte, el gobierno argentino calificó de “irresponsables” las aseveraciones efectuadas en base a “material armado y producido por el FBI”, destacando que las relaciones entre Estados no pueden verse afectadas por “operaciones con finalidades políticas” (COMUNICADO DE PRENSA DE CANCILLERÍA, 2008). La República Argentina reiteró en numerosas oportunidades el pedido de extradición de Antonini Wilson –quien reside en Miami como testigo protegido del FBI-, acusado de contrabando y lavado de dinero, pero Estados Unidos todavía no ha respondido al mismo. El comercio bilateral En cuanto al comercio bilateral entre Argentina y Venezuela, tal como se refleja en el cuadro III, podemos observar que las exportaciones argentinas han aumentado exponencialmente. Tal es así que cuando Néstor Kirchner asumió la presidencia, el superávit en la balanza comercial entre ambos países representaba 131 millones de dólares estadounidenses, y finaliza su mandato con un superávit superior a los 1.100 millones, casi diez veces más. Asimismo, las exportaciones argentinas –compuestas por vehículos, lácteos, carnes, maquinarias y aparatos (MINISTERIO DE ECONOMÍA, 2011)- se fueron incrementando año a año, logrando en 2007 un valor superior a los 1.178 millones de dólares estadounidenses. 23 CuadroAIII Fuente: Elaboración propia en base a datos de INDEC No obstante, al analizar el gráfico sorprende la escasa participación de las exportaciones venezolanas en las relaciones comerciales bilaterales -en el período aquí estudiado, nunca superaron los 35 millones de dólares estadounidenses-. Si bien las causas no resultan del todo claras, tal como afirman Calvento y Roark (2011: 55), las razones más convincentes son dos. En primer lugar, ni el Instituto Nacional de Estadística de Venezuela (INE) ni el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos de Argentina (INDEC) contabilizan las transacciones entre ambas economías con respecto a la compra-venta de petróleo. En el caso del INE, el organismo no registra las exportaciones de petróleo del sector público –donde se encontrarían las de PDVSA- en el cálculo global de los intercambios de dicho país, sino que considera sólo aquellas relacionadas con sectores no tradicionales -es decir, productos que difieren del hierro y el petróleo-. De esta manera, PDVSA y el Ministerio para la Energía y el Petróleo de Venezuela se reservan la contabilización de las exportaciones de crudo y sus derivados. En lo que respecta al INDEC, María Elena Lorenzini (2012) da cuenta de una de las conjeturas que explicaría la no contabilización de los combustibles importados desde Venezuela. De acuerdo a la misma, el problema residiría en las aduanas, ya que los combustibles ingresados al país serían registrados como “de origen indeterminado”, declarándose sólo el contenido de la compra. De esta manera, si no se establece el lugar del cual es originario el producto, no es posible contar con datos certeros y confiables que cuantifiquen los volúmenes de combustible comprados a PDVSA. La segunda razón está relacionada con los mecanismos financieros que se establecieron bajo el amparo del CIC de 2004. Dado que el sistema de pagos de las transacciones generadas en el marco del mencionado instrumento legal se realiza a través del fondo fiduciario –y no por medio de los canales estándares-, es posible que las mismas escapen a los procesos de regulación y contabilización tradicionales. No obstante, resulta paradójico que mientras las exportaciones argentinas de alimentos y maquinarias –que, de acuerdo al Convenio, se efectúan 24 a través del fideicomiso- se contabilizan, las importaciones de combustible venezolano no son registradas 15 . Realizadas estas salvedades, y a pesar de que no contamos con datos exactos acerca de los volúmenes importados por la República Argentina, podemos afirmar que las relaciones económicas bilaterales han adquirido un dinamismo sin precedentes. La firma de convenios bilaterales, el refuerzo de las importaciones de combustible a partir de la crisis energética de 2004 y el aumento de las exportaciones argentinas hacia el país caribeño confirman esta hipótesis. IV CONSIDERACIONES FINALES El inicio del nuevo milenio encontró a la República Argentina sumida en la crisis política, económica, social e institucional más profunda de su historia. Una década signada por la aplicación de recetas neoliberales, el alineamiento automático con la potencia hegemónica, la banalización de la política, el despojo de derechos fundamentales para las clases trabajadoras, los elevados índices de pobreza e indigencia y la corrupción fueron algunas de las causas que condujeron a un fuerte clima de inestabilidad, que culminó en una situación en la que, entre protestas y muertes, el país tuvo 5 presidentes en un lapso menor a 12 días. Asimismo, este clima de agitación y el contexto global y sudamericano fueron terreno fértil para el surgimiento de un gobierno como el de Néstor Kirchner, que si bien asumió con un escaso porcentaje de votos –sólo el 22%- fue obteniendo legitimidad como consecuencia de las decisiones políticas y económicas que comenzaría a adoptar. En este sentido, la nueva administración planteó como objetivos la recuperación del rol activo del Estado, que sea reparador de las desigualdades sociales –a través de la educación, el trabajo, la salud y la vivienda-, que proteja a los sectores más vulnerables, y que adopte un rol promotor de políticas activas que, junto al desarrollo y crecimiento económico, generen puestos de trabajo y una mejor distribución del ingreso. En el ámbito de la política exterior, estos objetivos se tradujeron en la formulación de estrategias para salir del aislamiento que padecía nuestro país, pero esta vez mirando hacia la región y siguiendo de cerca la reconfiguración del orden mundial, prestando atención a la relevancia que fueron adquiriendo ciertos actores estatales. De esta manera, la administración Kirchner se propuso una política exterior que tienda a la autonomía, incrementando los márgenes de decisión y teniendo en consideración las limitaciones del escenario internacional. Como mencionamos en la introducción del presente trabajo, por medio de la estrategia de profundización de relaciones con Estados pertenecientes a un mismo subsistema, se tiende a contrapesar a la potencia hegemónica. En este sentido, si bien han existido algunos desencuentros con los gobiernos de Brasil, Bolivia y Venezuela en el período 2003-2007, las relaciones con estos países adquirieron un grado de vinculación sin precedentes en la historia. Dicha afirmación la sustentamos en la firma de acuerdos con alto contenido político –como el Documento de Brasilia y el Consenso de Buenos Aires con Brasil, y el Manifiesto de Buenos Aires con Venezuela- y de provisión de recursos energéticos –como la firma del Convenio Temporario de Venta de Gas con Bolivia y el Convenio Integral de Cooperación con Venezuela-, la adopción de posiciones conjuntas –tal como se reflejó en el acuerdo al cual arribaron los mandatarios de Argentina, Brasil, Bolivia y Venezuela en la Cumbre de Puerto Iguazú luego de que Evo Morales anunciara la nacionalización de los hidrocarburos, o el accionar de la diplomacia argentina al decidir sumarse al G-20 comercial y acompañar la postura brasileña en las negociaciones por el ALCA-, los constantes contactos de alto nivel – reflejados en las múltiples visitas realizadas por Néstor Kirchner a Brasil, Bolivia y Venezuela, en la de los mandatarios de éstos países a la Argentina, y los encuentros a nivel ministerial- y el 15 De acuerdo al informe de gestión anual de PDVSA, durante el 2007 Argentina importó 15.300 barriles de hidrocarburos por día (PDVSA, 2008). Cabe destacar que el mismo no ofrece distinción alguna sobre qué tipo de combustibles fueron exportados por la compañía estatal venezolana, y tampoco a qué precio. 25 fluido intercambio comercial –en el período 2003-2007, el comercio Argentina-Brasil se incrementó un 167%; el de Argentina-Bolivia 158%; y el de Argentina-Venezuela 712% 16 -. Asimismo, la República Argentina, a través del relacionamiento con estos países, logró sortear con éxito algunos de los efectos de la crisis, como tener una mayor presencia internacional –a través del relacionamiento con Brasil-; obtener financiamiento internacional –a partir de la compra de bonos de la deuda argentina por parte de Venezuela-; y superar la escasez de energía –mediante los acuerdos llevados a cabo con los gobiernos de Bolivia y Venezuela-. Finalmente, con las divisas obtenidas del intercambio comercial con estos Estados, el gobierno argentino pudo implementar distintas políticas en el ámbito doméstico tendientes a mejorar la calidad de vida de la población en general. En síntesis, y retomando a Celso Lafer, hemos podido constatar que el gobierno de Néstor Kirchner logró trabajar a nivel internacional con el objeto de contribuir a la solución de problemas, necesidades e intereses locales, traduciendo necesidades internas en posibilidades externas; meta que deberían fijarse todos los formuladores de política exterior. 16 Como mencionamos anteriormente, no están contabilizadas las exportaciones de petróleo venezolano desde el sector público hacia Argentina. 26 BIBLIOGRAFÍA • ACTA DE LA ADUANA ARGENTINA (2007). “Acta labrada con motivo del arribo del vuelo de la Compañía Royal Air”. División Aeroparque J orge Newbery, CABA, 4 de agosto. Consultado el 22 de octubre de 2013. 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[email protected], Universidad Nacional de la Rioja. Área temática: Política Internacional Resumen: La ponencia tiene por objeto discurrir sobre la importancia que reviste el redimensionamiento del poder político mundial desde un punto de vista geoestratégico. En el Siglo XXI, las relaciones internacionales no estarán condicionadas por un poder político unipolar de EEUU, tripolar de EEUU, la Federación Rusa y China, o multipolar de Naciones Unidas, sino en definir el rol del Estado como herramienta indispensable para tutelar la supervivencia humana. El redimensionamiento del poder político mundial, estará movilizado por Estados Superpoblados, Necesitados de Recursos, o de Imposición de Servicios Tecnológicos bajo un sistema de Seguridad Aleatorio o por Espacios de Equilibrio Regional. “Trabajo preparado para su presentación en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014”. 1 Militar, Abogado, Prof. Univ. en Ciencias Jurídicas, Licenciado en Estrategia, Doctorando en RRII de la UNR. Prof. Asoc. UNLaR. 2 Introducción Comenzaremos diciendo que el Poder político 2 no solo se manifiesta como un elemento indispensable del Estado, a través del cual una comunidad u organización social puede preservarse libre de toda amenaza, riesgo o peligro a su individualidad sino, que constituye el atributo natural que le permite a un Pueblo o Nación alcanzar y ocupar un espacio dentro del relacionamiento colectivo. Cuando nos referimos al término espacio, nos estamos representando un ámbito geográfico 3 en el cual el Estado tiene y/o tendrá una presencia activa o pasiva en el escenario internacional y por lo tanto, será considerado por sus pares, con una mayor o menor significación. Es decir, el Poder político de un Estado le confiere a su pueblo dos (2) estadios claramente identificados: 1°. El que hace a su supervivencia o seguridad nacional, y 2°. El que hace a su dimensionamiento geoestratégico internacional o posicionamiento que ocupará en las relaciones internacionales. A priori, podemos inferir que existe un claro vínculo sociológico entre el Poder Político, el dimensionamiento geoestratégico 4 estatal y la Seguridad, toda vez que el Estado nace bajo la imperiosa necesidad del hombre por resguardar su derecho natural a la libertad y consecuentemente a su propia supervivencia dentro de un territorio en el que ha nacido y que posee determinados condicionantes, restricciones o limitaciones que forman parte de su realidad de vida. Para Bidart Campos, el Estado es la organización que dispone de un poder propio o poder político originario, supremo e irresistible, que se impone en las decisiones sin depender de otro, por su propia fuerza y con superioridad sobre los demás poderes sociales inferiores que existen en una comunidad. Es el poder máximo, más elevado y último; no tiene otro por encima, y en el ámbito en que se ejerce actúa como exclusivo (Bidart Campos, 1999:222). Cabe citar, que cuando Bidart Campos nos ilustra sobre la noción del poder político entendido como una cualidad propia del Estado, lo hace bajo un enfoque soberano 2 El término “político” sirve para denominar genéricamente la actividad desarrollada por el hombre de forma interesada, con una justificación ideológica, y fijando el horizonte final en la consecución de unos determinados objetivos globalmente válidos para la colectividad; mientras que el poder es político cuando se ejerce en un marco donde la coerción es legítima o la recompensa por la obediencia tiene que ver con beneficios provistos por la comunidad (Molina, 1998). 3 Para Taylor, la Geografía Política es un ámbito de las relaciones sociales donde el espacio geográfico interviene como uno de los factores determinantes en la relación entre poder y contrapoder que promueven los Estados. De allí que cada vez que hacemos referencia a un escenario geopolítico, nos estamos refiriendo a las relaciones de poder que construyen y deconstruye los Estados como instituciones políticas en franca relación a un espacio geográfico o territorio que reviste un interés particular por lo que significa para los Estados intervinientes (Taylor, 1994:56-64). 4 La geoestrategia, es una parte de la geopolítica, destinada a estudiar los problemas de política aplicada a nivel internacional, dentro del cual se debaten las rivalidades políticas que existen o pueden existir entre las naciones en intima relación con la distribución geográfica del poder que detentan los Estados en el mundo (Taylor, 1994). 3 entendiendo a la Soberanía como la acepción univoca de “superioridad” por parte del Estado. Esa concepción no es extraída del pensamiento griego o romano sino, de la era moderna, ya que este nuevo Estado, no acepta la existencia de un poder por encima de otro, ni en relación de dependencia. Además la “no dependencia” «como característica más significativa que distingue al poder político de un Estado», nos conduce a pensar que existirá una clara confrontación del poder político de un Estado con otro u otros Estados cada vez que uno de ellos, intente o procure alcanzar determinados intereses y objetivos que detenta él o los otros. Al igual que Bidart Campos, creemos que antes de la creación del Estado y fuera de este, no existe un poder político soberano porque la soberanía, es una cualidad inherente al poder ya constituido (1999:229), pero a diferencia de este jurista sostenemos que ese Poder Político soberano recae sobre el pueblo, por ser este último, quien lo ha creado. Sin dudas los pueblos eligen su forma de vida, y la exteriorizan mediante la creación de un instrumento jurídico o ley suprema del Estado a la que denominamos y reconocemos con el nombre de Constitución Nacional. Es en ese momento de creación de la Ley suprema cuando el Pueblo se convierte en el único depositario del Poder Constituyente originario y es allí, donde está su soberanía o superioridad porque no admitirá jamás que otro u otros Estados interfieran en su forma de vida. El primer corolario a las ideas recientemente expuestas está en afirmar que los Pueblos eligen como quieren vivir. Pero inmediatamente después de esta afirmación, aparece un nuevo interrogante que devela la realidad sobre cómo viven los pueblos, pudiendo preguntarnos: 1° ¿En estado de derecho?, 2° ¿En paz y libertad?, 3° ¿En utopías discursivas o dependencia y servidumbre social?... Las respuestas a los interrogantes planteados, pueden ser muy variadas y tener innumerables lecturas e interpretaciones. En nuestro caso, el Pueblo de las Provincias Unidas del Rio de la Plata, República Argentina, Confederación Argentina o Nación Argentina (Art. 35 de la Constitución), ha elegido un sistema de vida democrático, y ha adoptado para su gobierno la forma representativa, republicana y federal (Art. 1 de la Constitución). Este elemento de juicio, no es un elemento más dentro de la conformación del Poder Político del Estado, sino “el centro de gravedad” sobre el cual reposa la vida de un Pueblo y que lo convierte y perpetua en el tiempo “como el soberano”. Es el pueblo quien detenta el poder político con la finalidad de garantizar a través del Estado, las declaraciones, derechos y garantías contenidas en la Constitución Nacional bajo un dogma «creencia» que procura constituir la unión nacional, afianzar la justicia, consolidar la paz interior, proveer a la defensa común, promover al bienestar general, y asegurar los beneficios de la libertad para todos los hombres del mundo que quieran habitar el suelo argentino invocando la protección de Dios (Preámbulo de la Constitución). Lo descrito precedentemente, significa que el pueblo argentino como conjunto en general, y a través de sus representantes públicos en particular; tiene el derecho, el deber y la obligación de cumplir y hacer cumplir fielmente su Constitución Nacional Soberana porque en ella está contenido su ideario de vida. 4 En condiciones análogas a las comentadas para el caso de nuestro Estado Argentino, se han conformado «antes o después de 1853» otros Estados en el mundo, cuyo Poder político soberano no admite por encima de él ningún otro, y buscan respetar la libertad, la igualdad y la fraternidad colectiva internacional basados en una creencia religiosa que invoca a Dios como una fuente natural de razón y justicia (Alberdi, 1853). Sin embargo, lo complejo y erróneo de este escenario político que recae en los Estados, estará en pensar que el comportamiento del poder político internacional podrá ser concebido y aceptado de igual forma, por todos los núcleos sociales o poblaciones que habitan todos y cada uno de los espacios geográficos o territorios que integran el planeta tierra o mundo actual. Esa posibilidad no existe «comportamiento interestatal uniforme», excepto en aquellas teorías sociológicas, políticas, jurídicas o de los regímenes internacionales cuyas expresiones de deseos responden al análisis de una serie cronológica de fenómenos o acontecimientos que han puesto o ponen en peligro, riesgo, o muerte a innumerables poblaciones en el mundo; pero que difícilmente puedan ajustarse a la realidad que viven los pueblos, y por lo tanto se convierten en el tiempo, en simples abstracciones jurídicas o planteos teóricos. Durante el Siglo XX, el mundo sufrió significativas transformaciones en el poder político internacional, como consecuencia de experimentar un despertar en la vida de los pueblos. Al decir despertar en la vida de los pueblos, me estoy refiriendo a una serie de acontecimientos vividos y otros en transición como son: dos (2) guerras mundiales activas, una (1) guerra mundial pasiva, un (1) proceso de descolonización abierto, la creación de la Organización de las Naciones Unidas, la ocupación del espacio, y la búsqueda de una identidad propia y común. Todo ello concebido, diseñado y planificado sobre la base de un poder político internacional que transita desde la unipolaridad (Superpotencia o vieja interpretación imperial), hacia la bipolaridad (dominio), o la multipolaridad (participación). Pero el Siglo XXI, a diferencia del Siglo XX no pretende, quiere, ni puede definir un nuevo orden internacional sobre las tradicionales visiones del poder político estatal; es decir el Siglo XXI no está diseñado por EEUU, la Federación Rusa, China, o una eventual acción y reacción de Alemania, Japón, RUGB, Francia, India, o Brasil, entre otras principales potencias, sino en develar como actuaran los Estados democráticos, monárquicos o totalitarios para supervivir en una era tecnológica conscientes de que atraviesan un escenario político internacional caracterizado por: 1°. Estados superpoblados con relación a su territorio: China e India 2°. Estados necesitados de recursos para supervivir y/o continuar creciendo científica y tecnológicamente: EEUU, China, Federación Rusa, Japón, Alemania, RUGB, Francia, Brasil, e Italia. 3°. Estados necesitados de imponer sus bienes y servicios tecnológicos en nuevos mercados: EEUU, China, Federación Rusa, Japón, Alemania. 4°. Estados necesitados en consolidar su poder político mundial: EEUU, Federación Rusa, y China. 5 5°. Estados necesitados en preservar su hegemonía tecnológica – armamentista: EEUU y la Federación Rusa. 6°. Estados necesitados en encontrar la paz intraestatal con proyección regional: 1) Eurasia: Ucrania, Siria, Irak, Israel, Palestina (Franja de Gaza y Cisjordania), Afganistán, etc. 2) África: Egipto, Libia, Argelia, Somalia, Etiopia, Eritrea, etc., 3) América: Colombia, Haití, Venezuela, Cuba, etc. 7°. Estados necesitados en preservar su seguridad del accionar terrorista considerado un sujeto de derecho con capacidad de incidir atemporal y aterritorialmente en cualquier lugar del mundo. Desarrollo. Algunas consideraciones que acompañan las ideas fuerzas expuestas en la introducción: El Poder Político biológico – geoestratégico – aleatorio o por espacios de equilibrio regional. La vida civilizatoria del ser humano en el mundo, nos invita a reflexionar a lo largo del tiempo, toda vez que se desplaza sociológica, histórica, política, y jurídicamente, desde una estructura organizacional «polis, ciudad o estado» hacia una coyuntura estratégica. Esto significa que el hombre como un ser social por naturaleza, más allá de los pactos o contratos sociales 5 (Rousseau, 2007) a los que pueda haber arribado y aceptado frente a la necesidad de garantizar la paz en un estado de naturaleza de guerra 6 (Hobbes, 1981), se moviliza permanentemente en razón de sus pasiones e intereses que le son propios o afines, motivo por el cual, abandona la estructura o reglas de convivencia para posicionarse en una 5 Los pactos o acuerdos son para Rousseau, el paso a través del cual el hombre atraviesa su estado de naturaleza y libertad individual plena, para someterse a una ley de la naturaleza social que le permita convivir en armonía. La única ley de naturaleza social será aquella la de un Estado Republicano, en donde todo el pueblo legisle; independientemente de la forma de gobierno, y advierte la importancia que representa el tamaño del Estado, ya que cuando la población crece, la voluntad de cada individuo estará menos representada en la voluntad general, razón por la cual se requerirá de un gobierno más eficaz para evitar la desobediencia a esa voluntad general. En el Contrato Social, Rousseau argumenta que el poder que rige a la sociedad es la voluntad general que debe velar por el bien común de todos los ciudadanos, abriéndole paso a la democracia. 6 Para Hobbes en su obra titulada “Leviatán”, el estado natural, es el estado en el que los seres humanos son iguales por naturaleza en facultades mentales y corporales. En ese estado natural, cada ser humano busca su propia conservación de vida, por lo tanto compite con su par y existe entre los hombres una situación de desconfianza mutua. En ese estado natural, no existe en el hombre distinciones morales objetivas, por lo que dicha competencia da lugar a un estado permanente de guerra de todos contra todos, en el que cada hombre se guía exclusivamente por la obtención de su propio beneficio o interés sin importarle si es bueno o malo lo que hace. En el hombre no hay límites para obtener sus deseos más que la oposición que pueda encontrar en otro ser humano. Por lo tanto, Hobbes sostiene que "el hombre es un lobo para el hombre", y sugiere que las pasiones son un elemento negativo de la conducta humana, que lo convierten al ser humano en malo por naturaleza. Finalmente sostiene que la naturaleza humana se distingue por: 1) Las pasiones que lo llevan hacia la guerra y la paz; y 2) La razón. Al respecto Hobbes ora: “Las pasiones que inclinan a los hombres hacia la paz son: “el temor a la muerte”; y “el deseo de aquellas cosas que son necesarias para una vida confortable" (Leviatán, XIII). 6 coyuntura estratégica. La estrategia se presenta al poder político, como el arte de conducir en un momento dado, todas las fuerzas conque dispone un pueblo o estado, para alcanzar el logro de sus objetivos (Beaufre, 1982), y es por medio de esa estrategia donde evidencia su real capacidad de liderazgo. También es cierto, que la realidad social muestra que los Estados, tienen necesidades biológicas que satisfacer con la finalidad de preservarse a sí mismos (Kjellen, 1918), siendo el factor “biológico” un elemento trascendente en la vida de un pueblo y en el poder político del Estado. Bajo una mirada realista de vida, el factor biológico, constituye el primer elemento crítico y de inflexión del Estado porque hace a su supervivencia. Recordemos que Rudolf Kjellen 7 (Suecia, 1864-1922) en su obra más destacada titulada: “El Estado como forma de vida”, sintetiza la importancia que reviste la creación de ese ente abstracto y jurídico llamado Estado, en la vida política de los pueblos, dando lugar al origen del término y concepto de la geopolítica 8 . En esta línea de pensamiento, “las necesidades biológicas hacen al poder político del estado; así como el Estado hace, a la conservación de su pueblo”. Esto significa que los Estados están sujetos a la ley natural de crecimiento y se manifiestan como organismos vivos, que nacen, se desarrollan y en algunos casos mueren o indefectiblemente se transforman. Por lo tanto, la transformación del o los Estados en un momento de su vida histórica, es una consecuencia biológica que resulta de una causal lógica, coherente y criteriosa: ¿Cuál? “la existencia de una realidad social en un tiempo y espacio determinado que pesa sobre sistema de gobierno y forma de vida”. Es decir, existe en un momento determinado de la historia del Estado, uno o varios fenómenos por los que atraviesa su población e instituciones, y cuya realidad social exige un cambio en la forma de vida; motivo por el cual el Estado está llamado a responder al cambio interno y externo «estructura y entorno», para continuar con su proceso biológico, ya que en caso de no interpretar lo que vive, o bien resistirse al cambio «políticas de estado: acciones destinadas a satisfacer las necesidades de una población», corren el riesgo o peligro de ingresar en un proceso de conmoción interior y/o exterior que puede desembocar en divisiones, desmembraciones y a veces hasta desaparecer como entidad colectiva. Sin dudas, esta visión que responde a una realidad cronológica de la vida de los pueblos, nos permite incorporar otro elemento del poder político estatal, que llamamos dimensionamiento geoestratégico o espacio vital. O sea, el Estado ocupa un lugar, distintivo o no, en relación con otros Estados contiguos, de pertenencia regional, continental o mundial. Decimos esto, porque la geografía de un Estado, le confiere al mismo, un determinado posicionamiento estratégico sobre la base de su ubicación territorial, marítima y espacial, más allá del potencial que en materia de recursos naturales y tecnológicos pueda disponer o eventualmente desarrollar. 7 Para Kjellen, el espacio vital es el área de influencia de un Estado, que este necesita imprescindiblemente para existir. Sus elementos de estudios son: 1) Espacio: tamaño y forma. 2) Situación respecto al mar, 3) Incremento o disminución del poder propio y vecino, y 4) Valor de la geografía en la historia de ese Estado. 8 Es la ciencia que concibe al Estado como un organismo geográfico o como un fenómeno en el espacio. Es una especie de “política geográfica” (Kjellen, 1918). 7 En principio, la geografía de un Estado desempeña un papel decisivo en la vida de los pueblos el que está íntimamente ligado con sus posibilidades de desarrollo. Al respecto, creemos pertinente incorporar el pensamiento de Friedrich Ratzel 9 «considerado el fundador de la geografía política moderna», cuando cita: “…Los Estados tienden a ocupar espacios (territorios) cada vez mayores, en función de su propio progreso biológico, lo que representa incrementar el número de kilómetros cuadrados, su fuerza colectiva, su riqueza, su poder y, finalmente, su duración (Ratzel, 1895). Cabe contextualizar, que la obra de Ratzel titulada “Geografía política” fue escrita en tiempos de la unificación Bismarckiana, y sirvió de base para justificar teóricamente la política imperialista o de expansión empleada por Alemania durante el Tercer Reich «imperio» en concordancia con su principal ideólogo Karl Haushofer. Haushofer (2001), promovió en Alemania el concepto de espacio vital, según el cual, el Estado que no posee el territorio suficiente para alcanzar su desarrollo biológico, tiene el derecho de extender su influencia física, cultural y económica sobre otro. Para Haushofer si un Estado poderoso es pequeño, tiene el derecho de ampliar su territorio si quiere seguir siendo poderoso. La concepción descrita sobre el dimensionamiento geopolítico estatal que se reafirma en el siglo XX en el mundo, les brinda a los poderes políticos de los Estados dos alternativas estratégicas: 1°. Una concepción expansionista de vida que tendrá como causa inmediata, la necesidad biológica de desarrollo y preservación humana; y 2°. Una concepción de supervivencia que tendrá como causa inmediata, la necesidad de conformar y sostener en todo momento, un sistema de seguridad nacional e internacional que le permita a su pueblo vivir en armonía y equilibrio. Esta visión, «quizás desplegada anteriormente por Tucidedes, Aníbal, Alejandro Magno, Julio Cesar, Ciro, o Darío entre otros Militares estrategas que disputaron un protagonismo trascendente en la vida de Grecia, Roma, y Persia», advierte sobre la importancia que reviste resguardar y controlar la existencia de fronteras naturales entre los pueblos, pues las fronteras o límites se separación territorial se convertirán en espacios geográficos inciertos, frágiles y vulnerables a los intereses de otros Estados que estén en capacidad de incidir real o potencialmente por las razones expuestas en los puntos 1° y 2° precedentes. Cabe recordar que en el pensamiento de Haushofer, la existencia de un Estado quedaba garantizada cuando dispusiera del suficiente espacio «terrestre, marítimo y aéreo» que le permitiera atender y satisfacer las necesidades del mismo; razón por la cual, la 9 La geopolítica es la ciencia que establece que las características y condiciones geográficas, en especial los grandes espacios, desempeñan un papel decisivo en la vida de los Estados, y que el individuo y la sociedad humana dependen del suelo en que viven, estando su destino determinado por las leyes de la geografía, aspecto que le permite al conductor político el sentido geográfico necesario para gobernar (Ratzel, 1999 (1894)).- 8 relación población – espacio, toma una real significación en las relaciones internacionales, las que más allá del enfoque realista, neoliberal o constructivista que le podamos dar a las interpretaciones y análisis de los fenómenos intra o interestatales que acontecen en el mundo, nos están develando un escenario de conflicto permanente que el “Hombre – Estado” deberá enfrentar con una capacidad de conducción estratégica nacional e internacional acorde con la multiplicidad de intereses en disputas. En la visión de Haushofer, el mundo podrá estar dividido en “panregiones” constituidas por regiones económicas globales, estrechamente vinculadas en sus tendencias ideológicas, y sobre las que pesa una herramienta morfográfica de primer grado en proyección expansionista Norte – Sur (Haushofer, 1925:23) - (Ver figura N° 1). Estas ideas fueron compartidas en la década de 1960 por el geógrafo norteamericano Saúl Cohen, quien contempla el mundo repartido en grandes regiones geoestratégicas, divididas a su vez en regiones geopolíticas a las que identifica como corazones de poder: Estados Unidos, Europa Marítima, la otrora URSS, y China; y por otro lado áreas de contacto muy sensibles como Medio Oriente Medio y el Sudeste Asiático (Cohen, 1980). Figura N° 1 – Proyección de la Panregión Norte – Sur La geopolítica pensada por Kjellen, Ratzel, y Haushofer, entre otros geógrafos de la época (Siglo XIX y XX), también plantea, el surgimiento y la presencia de nuevos actores estatales susceptibles de provocar un potencial cambio en el desplazamiento del poder mundial que, desde el inicio de la civilización en el mundo y hasta finales del siglo XVIII y gran parte del siglo XIX, estuvo detentado por una serie de Imperios que disputaron en un primer momento «edad antigua y edad media» el control de tres (3) continentes: Europa, Asia, y el Norte de África (región de Magreb), y posteriormente, «en la edad moderna» se lanzaron hacia la conquista de nuevas colonias o territorios ubicados en América, Oceanía y el resto de África. (Ver figura N° 2). 9 Figura N° 2 – Expansión de los Imperios desde el Siglo XV hasta el Siglo XVIII.- Sin embargo, el cambio de escenario en el poder político mundial de los grandes sistemas imperialistas, comienza a modificarse como consecuencia de una sucesión de movimientos sociales que se revelan a un poder absolutista, procurando alcanzar una mayor participación en las decisiones de la vida de sus pueblos, limitando la opresión y la carga que pesa sobre la libertad y derechos de los hombres. Esta situación que acontece a finales del Siglo XVIIl «con la revolución iniciada por 13 colonias inglesas en Norteamérica en 1774, y la revolución francesa en 1789» y que continua hasta nuestros días, marcan una clara transición (fin e inicio) que parte de una multiplicidad de sistemas políticos monárquicos y/o zaristas de la Europa y Asia moderna, hacia el surgimiento de Repúblicas Federales, Unitarias, Parlamentarias, o Semipresidencialistas. Lo que podemos observar en el campo geopolítico, es un desplazamiento desde el tradicional concepto de poder imperial, hacia nuevas formas de poder marcadas por un sistema de gobierno repúblicano de orden constitucional. Tal es el caso de los Estados Unidos de Norteamérica, que en 1787 y tras la Convención Constitucional de Filadelfia, Pensilvania, adquiere una notoria relevancia internacional por el ejercicio del poder político basado en una visión geoestratégica con fines expansionista, la que resulta de haber estudiado histórica, sociológica, jurídica y teológicamente, el relacionamiento de vida del viejo mundo, al que hoy concibe incierto y vulnerable a una era temporal donde prevalece la razón del interés material, por encima de los fines de la fe. Con esa nueva concepción de dimensionamiento geoestratégico estatal, al que llamaremos de “acción y reacción” 10 , las relaciones políticas internacionales a partir del siglo XIX y XX, exteriorizan su poder soberano, a través de cuatro (4) mecanismos de vinculación imperativa, cooperativa, o integrativa que están en íntima relación con sus intereses y objetivos políticos. Ellos son: 1) El Empleo de la Fuerza o poder militar, 2) La Diplomacia, 3) La Comunicación oportuna con carácter persuasiva y/o disuasivo «sean 10 Acción política ante la necesidad de cambio, y reacción del pueblo ante la opresión del sistema de gobierno estatal o internacional. 10 estas de alcance regional, continental o mundial», y 4) La Producción, empleo y transferencia de Ciencia y Tecnología activa y/o pasiva para el crecimiento y desarrollo o para la destrucción. Advierto que los mecanismos 1) y 2) son antiguos en el tiempo (edad antigua y media respectivamente), pero que el mecanismo 3) y 4) son propios del siglo XX y se usan con ímpetu en el siglo XXI. Frente a ello, aparece un tercer elemento del poder político estatal que es la seguridad. La seguridad se presenta como una cualidad o condición que poseen los sujetos para conservarse libres de amenazas 11 , riesgos 12 o agresiones a su individualidad o colectividad. La seguridad aborda al ser 13 con la capacidad de ocupar en él, un estadio 14 de certeza, pero al mismo tiempo de incertidumbre, que real o potencialmente puede condicionar su nivel de equilibrio y afectar su condición de vida. Es por ello que la seguridad, en todo tiempo y lugar, se convierte en un atributo de poder que forma parte de la esencia misma de ese ser al que llamaremos sujeto 15 de derecho 16 , pudiendo identificarlo como una Persona, un Estado Nación, o una Organización internacional. Se presume que en un estadio de alteridad del ente, la seguridad de las personas o ciudadanos de un estado nación pasa a estar garantizada cuando la propia seguridad del Estado también lo está. Este es el modelo tradicional de seguridad que queda reflejado en el concepto que utiliza Kennan 17 cuando dice que la seguridad nacional es: “…la capacidad continuada de un país para proseguir el desarrollo de su vida interna sin interferencia seria, o amenaza de interferencia de potencias extranjeras” (Kennan, 1948:16) 11 Amenaza, es la acción que lleva a cabo un eventual oponente que, teniendo la capacidad para ejecutarla, da indicios de la probable concreción de un perjuicio en contra de nuestros intereses. Ver Terminología castrense de uso en el Ejército Argentino, RFP 99-01 (2001), y Diccionario para la Acción Militar Conjunta, RC 00-02 (1999). 12 Riesgo, es la percepción sobre la posibilidad de una acción en contra de nuestros intereses, que podrían ejecutar un eventual oponente cuyos antecedentes y capacidades lo habilitan para llevarla a cabo sin que tengamos evidencias manifiestas para comprobarlos. Ver Terminología castrense de uso en el Ejército Argentino RFP 99-01 (2001). 13 La palabra “Ser”, pretende abarcar el ámbito de lo real en sentido ontológico general, es decir la realidad por antonomasia o realidad por le toca vivir a todo ente. (Orgaz, 1951) 14 Entendemos por estadio, a la situación por la que atraviesa un ente o sujeto de derecho en un momento, lugar y condición determinada. Situación de certeza o incertidumbre. 15 Para Orgaz (1951:415), el sujeto es el ente o persona activa o pasiva de las relaciones jurídicas; y que la persona es todo ente capaz de adquirir derechos y de contraer obligaciones. 16 Para Cossio (1956), el derecho es toda “conducta humana en interferencia intersubjetiva”. Es decir que el derecho se manifiesta a través del comportamiento del Sujeto, ya sea este, una Persona, uno ó más Estados y una o más Organizaciones Internacionales que, en su relación con terceros -vínculo jurídico-, da lugar a que sus acciones u omisiones, su hacer o no hacer, su dar o no dar, generen efectos susceptibles de apreciación jurídica, y por lo tanto de aprobación o reproche. 17 Kennan fue el autor de la doctrina de la contención. Durante su mandato como primer Director del Equipo de Planeamiento Político del Departamento de Estado Norteamericano de fines de la década de 1940, lo llevaron a que sus escritos impulsaran la doctrina del Presidente Truman y lo convirtieron en una autoridad en la Guerra Fría por el resto de su vida 11 En nuestra temática del redimensionamiento geoestratégico del poder mundial, la seguridad del siglo XX y XXI parte de un sujeto de derecho estatal que por voluntad propia, pasa a conformar una pluralidad de estados nacionales los que se reconocen políticamente iguales, con exclusividad soberana, y que están dispuestos a regular sus relaciones entre sí, por medio de Tratados y Convenciones -Normas jurídicas del Derecho I nternacional Público 18 -, sin menoscabar por ello, su bien jurídico a tutelar que le es propio, es decir: la libertad y la independencia. Al respecto Kelsen dice: “…estos tratados son normas creadas por declaraciones concordantes de voluntad emanadas de órganos competentes de dos o más Estados, que constituyen el derecho internacional particular, puesto que sus normas no son válidas para todos los Estados sino solamente para las partes contratantes, o sea grupos de dos o más Estados forman comunidades internacionales parciales” (Kelsen, 1987:199). Es pertinente aclarar, que de estos tratados y convenciones firmados por los Estados- Nación para acordar vínculos y regular sus relaciones oficiosas, surgió la creación de la Organización de las Naciones Unidas (tras dos guerras mundiales que vulneraron, violaron y transgredieron su seguridad estatal e internacional), mediante un instrumento jurídico denominado Carta de las Naciones Unidas 19 . En ese documento, los Estados Miembros que componen la Organización, delegaron potestades que le son propias en el ámbito interno, para ponerlas en un plano supranacional con capacidad de responder a intereses comunes. Ese, es el caso de la “Seguridad Internacional”, que fue creada por voluntad y acuerdo de los Estados, y diseñada bajo una estructura sistémica colectiva. El diseño sistémico colectivo, nos permite inferir que la Seguridad Internacional no solo es el resultado de la suma de cada una de las Seguridades Nacionales de los Estados Miembros que integran la Organización de las Naciones Unidas, sino el cumplimiento del compromiso asumido en la Carta. Para la Organización de las Naciones Unidas (ONU) 20 , la Seguridad Nacional, es conceptualizada como la situación en la que un Estado se considera resguardado contra agresiones militares, políticas, o coerciones económicas significativas de terceros, 18 Para Pastor Ridruejo (2001), en una aproximación técnica jurídica, el derecho internacional público sería el conjunto de normas que regulan las relaciones mutuas de los estados, y con mayor generalidad, aquellas relaciones jurídicas con capacidad de establecerse entre colectividades que no dependan de una autoridad política común. Comparado con los derechos internos de los Estados, el derecho internacional público se nos presenta como una disciplina jurídica especialmente problemática, caracterizada por unas acusadas carencias institucionales que motivan incertidumbre y relativismo en el plano normativo. Los que crean el Derecho Internacional son los propios Estados, que son a la vez los principales destinatarios del ordenamiento. Esa creación surge por dos (2) vías: la costumbre o norma no escrita y los tratados o norma escrita. 19 Instrumento jurídico de derecho internacional público, sancionado en San Francisco, el 26 de junio de 1945, mediante el cual los pueblos de las naciones unidas se comprometieron en su Preámbulo (6° par.), y Propósitos (Cap.1, Art. 1.1.), a unir sus fuerzas para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, y que no se usará la fuerza armada sino en servicio del interés común. 20 Organización de carácter mundial, que tiene como propósito mantener la paz y seguridad internacionales, y con tal fin; tomar todas las medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz, y para suprimir actos de agresión u otros quebrantamientos de la paz.- (Carta de las Naciones Unidas, Capítulo 1, Ap. 1.1). 12 permitiendo con ello obtener la libertad de acción para proseguir con su propio desarrollo y progreso. Del análisis vertido sobre la definición de seguridad, creo que es una situación deseable por el Estado, que en caso de asegurarla, le permite disponer de suficiente libertad de acción necesaria para emplear los medios que dispone una nación, y alcanzar los fines propuestos. Esta situación de seguridad transita por un estadio recurrente que gira alrededor de la obtención, el mantenimiento y la conservación. Si el Estado mantiene su seguridad, podemos decir que se encuentra en armonía y equilibrio, motivo por el cual estará en condiciones de proveer lo conducente al desarrollo humano. También creo oportuno agregar que entre los medios con que dispone una nación para alcanzar sus fines se encuentran los siguientes campos de la conducción: (Bases para el Pensamiento Estratégico, 1996) 1) Político, al cual identificamos como el sector de decisión y coordinación de todas las acciones gubernamentales, que componen los diferentes poderes y estructuras del Estado; 2) Económico, al cual identificamos como el sector de poder capaz de ejecutar las políticas, estrategias y planes que el Estado se ha propuesto ejecutar y alcanzar. 3) Militar, al cual identificamos como el instrumento de fuerza desequilibrante, que dispone un Estado para alcanzar sus intereses dentro de la teoría del conflicto. 4) Tecnológico, al cual identificamos como el sector del know how o conocimiento que procura alcanzar el Estado para superarse en el tiempo y espacio en que vive. 5) Psicosocial, al cual identificamos como el sector de la información por medio del cual el estado debe generar vínculos con la población y satisfacer sus necesidades en razón de sus pedidos. Los elementos de juicio expuestos sobre la seguridad nacional e internacional, integrados al factor biológico y geoestratégico desarrollado con anterioridad, nos permite inferir que el poder político de los Estados está condicionado a un sistema recurrente de supervivencia y expansión, razón por la cual el compromiso asumido por los Estados Miembros de la ONU en forma colectiva, resulta relativo para el fin propuesto de “garantizar la paz y seguridad internacional” toda vez que no pudo efectivizar su cumplimiento desde 1950 hasta nuestros días, y permitió concebir en el estudio de las disciplinas científicas políticas, jurídicas, sociológicas, económicas e internacionalistas, a un poder mundial unipolar, bipolar, tripolar o multipolar. El claro ejemplo de este redimensionamiento geoestratégico del poder político mundial, llevo a pensar y concebir en el siglo XXI, la posibilidad de disputar espacios geográficos bajo la ecuación que llamo de “Acción y Reacción” sobre tres Estados pivotes como son: EEUU, Rusia y China, y que pido al lector de esta ponencia observar los 13 siguientes datos que hacen a la vida de esos pueblos expansionistas: (Ver figura 3 – Cuadro Comparativo) PAIS Forma de Gobierno Superficie Población Producto Bruto Interno 21 Fuerzas Armadas / Gasto Militar Recursos Energéticos Proyección del Poder Real ESTADOS UNIDOS República Federal Constitucional con economía mixta capitalista 9.3 Mill Km2 3° Mundial 317 Mill 3° Mundial 15,7 Bill 1° Mundial Representa el 24 % del mundial 1.4 Mill de Fuerzas activas 2/5 partes del gasto militar mundial. 1° Presupuesto Mundial 3° productor de petróleo con elevadas reservas 1° productor de energía nuclear Expansivo CHINA República Popular Socialista con economía de mercado 9.6 Mill Km2 2° Mundial 1.370 Mill 1° Mundial 8.9 Bill 2° Mundial 2.3 Mill de Fuerzas activas 2° Presupuesto Mundial No reviste relevancia Restringido Federación RUSA República Federal Semi- parlamentaria con economía socialista 17 Mill Km2 1° Mundial 146 Mill 9° Mundial 1.9 Bill 9° Mundial 1 Mill de Fuerzas Activas 3° Presupuesto Mundial 1° Res Gas del Mundo 2° Res Carbón del mundo 8° Res Petróleo en el Mundo Amplio Figura N° 3 – Cuadro Comparativo entre EEUU, China y la Federación Rusa en el Siglo XXI – 2014 Si nos remitimos a la Figura N° 2, podremos identificar con claridad que el Imperio Ruso y el Imperio Chino han tenido una existencia milenaria con aportes sustantivos para el desarrollo de la humanidad, pero su real capacidad de empleo del poder político ha sido amplio para el Imperio Ruso y restringido para el Imperio Chino, mientras que el poder político de los Estados Unidos, ha evidenciado una real capacidad de despliegue estratégico a lo largo y ancho del mundo, imponiéndose en menos de doscientos años como la Superpotencia hegemónica a nivel militar, científico - tecnológico, y económico, más allá 21 Es la suma de todos los bienes y servicios finales producidos por un país en un año, de acuerdo con las mediciones realizadas por el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) y el anuario The World Factbook publicado por la Agencia Central de Inteligencia Norteamericana (CIA). En término nominales significa que el PBI de cada uno de los países o territorios, es convertido de sus respectivas monedas nacionales a dólares estadounidenses según las tasas o tipos de cambio oficiales correspondientes a un promedio anual. 14 de las diferentes miradas e interpretaciones disciplinarias de la ciencia que se puedan realizar. Por ello, en el siglo XXI, el poder político mundial se ha redimensionado geoestratégicamente, bajo un enfoque estatal biológico, espacial y de seguridad aleatoria 22 o por espacios de equilibrios regional, cuyo centro de gravedad no está en definir un nuevo orden internacional caracterizado por el imperio de un poder político unipolar, tripolar o multipolar, sino en generar espacios de equilibrio regional que respondan a identidades y fuerzas profundas comunes a los actores estatales que se relacionan. En caso de que esto no suceda «resguardar espacios de equilibrio regional entre actores estatales que tienen identidades comunes», aumentará la desconfianza entre los actores estatales de una región con otra, y entre los propios actores estatales, comprometiendo la Seguridad geopolítica continental. Un claro ejemplo de ello, son las relaciones que Latinoamérica están generando con Rusia y China en el continente americano. Tanto Rusia, como China, difieren culturalmente, en sus formas de gobierno históricas, y en el ejercicio del poder político estatal, con los Estados Latinoamericanos. Sin embargo, Cuba, Venezuela, Brasil, y Argentina, entre otros, le han abierto la puerta geoestratégica para que Rusia y China puedan actuar bajo la ecuación “Población – Recursos – Espacios - Tecnología”, e ingresar a diferencia de 1962 en Bahía Cochinos - Cuba «con misiles estratégicos nucleares», con la posibilidad de convertir en un tiempo promisorio a Latinoamérica, en una región de seguridad incierta, conscientes de que pretenden alejar a Estados Unidos por razones económicas ideológicas, y someter a los pueblos a la vulnerabilidad que vivió desde el comienzo de la civilización en el mundo Eurasia y África. Conclusiones Frente a todo lo expuesto, podemos sostener que el siglo XXI exige al Poder Político de los Estados que actúen en concordancia con el redimensionamiento geoestratégico que está atravesando el mundo, resguardando su propia identidad y conservación de sus pueblos en el marco de un escenario conflictivo que reúne los siguientes presupuestos comunes: 1) Los Estados se movilizan por la ecuación: “población – recursos necesarios – mercados territoriales disponibles”. 22 La Seguridad Aleatoria, es un sistema en el cual varios Estados que comparten real o potencialmente intereses estratégicos comunes, confluyen sus fuerzas militares para alcanzar un objetivo, o generar un espacio de equilibrio regional que en caso de no hacerlo, serían susceptibles de verse seriamente afectados por daños colaterales de otros actores (Posición del ponente, Militar, Abogado, Prof. Univ. Cs. Js, y Licenciado en Estrategia). 15 2) Las fronteras de los Estados retoman su valor geopolítico y geoestratégico diferenciándose del efecto económico de la globalización. 3) La Seguridad Estatal depende de una conducción estratégica nacional diseñada por capacidades reales y potenciales. Las hipótesis de conflicto son indefinidas y multiformes. 4) Los Estados democráticos son proclives a defender la paz y las libertades individuales y colectivas del mundo, pero al mismo tiempo son vulnerables a las diferencias culturales y religiosas que hacen a la identidad de los pueblos. 5) La Seguridad de los Estados esta en alcanzar alianzas estratégicas o por espacios de equilibrio regional que les permita conservar su geografía como zona de paz. 6) El poder político de los Estados hace prevalecer sus propios intereses por encima de cualquier instrumento jurídico – tratadista al que haya arribado en un momento y lugar determinado. 7) La revolución de los Estados es permanente y procuran controlar la administración y organización de los recursos. Bibliografía: 1. Libros ALBERDI, Juan Bautista, 1957 (1853). El crimen de la guerra. Buenos Aires: Sopena BEAUFRE, André (1964). Disuasión y estrategia. Paris: Colin. 164 p. -------André (1982). Estrategia de la acción. 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Diccionario Elemental de Derecho y Ciencias Sociales. 2da ed. Córdoba: Assandri. PASTOR RIDRUEJO, José (2001). Curso de Derecho Internacional Público y Organizaciones Internacionales. Madrid: Tecnos. 825 pág. RATZEL, Friedrich, 1960 (1895). Geografía Política. Buenos Aires: Centro Editor de Cultura. ROUSSEAU, Jean (2007). El Contrato Social. Buenos Aires: Centro Editor de Cultura. TAYLOR, Peter 2002 (1994). Geografía Política. Economía-Mundo, Estado-nación y localidad. Madrid: Trama. 2. Normas y Doctrina CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ARGENTINA (2001), Buenos Aires: Ediar. DICCIONARIO PARA LA ACCION MILITAR CONJUNTA (RC 00-02, 1999), 5ta edición, Buenos Aires: Ministerio de Defensa de la Nación Argentina. TERMINOLOGÍA CASTRENSE DE USO EN EL EJÉRCITO ARGENTINO, (RFD-99- 02, 2001), Buenos Aires: Departamento Doctrina. TRATADOS Y DOCUMENTOS INTERNACIONALES (2001), recopilación y notas de José I García Ghirelli, duodécima edición renovada. Buenos Aires: Zavalía, 1116 pp. “El rol de la Comisión Interamericana de DDHH durante la dictadura militar y en la recuperación de la democracia argentina”. Ponencia presentada por Dr. Marcelo Trucco, Dra. Anahí Priotti, Dra. María Victoria Álvarez SUMARIO: I. Antecedentes: I.A. La defensa de la democracia en la OEA. I. B. La Comisión Interamericana de DDHH. II. La relación entre Argentina y el sistema interamericano durante la última dictadura militar (1976-1983). II. B. La visita de la CIDH en 1979. II.B. La actuación de la CIDH a partir de la reinstauración de la democrática. III. Reflexiones finales. I. Antecedentes: I.A. La defensa de la democracia en la Carta de la OEA. La OEA constituye el primer organismo internacional regional, y en su larga historia, la cuestión de la defensa de la democracia y el respeto irrestricto por los derechos humanos constituyen los pilares fundamentales 1 , siendo su Carta constitutiva el instrumento jurídico regional que quizás con mayor énfasis y decisión logró plasmar el interés por consolidar las instituciones democráticas. El mismo Preámbulo señala que “seguros de que el sentido genuino de la solidaridad americana y de la buena vecindad no puede ser otro que el de consolidar, dentro del marco de las instituciones democráticas, un orden de seguridad individual y de justicia social, fundado en el respeto de los derechos esenciales del hombre”. Asimismo, el art. 3 inc. f señala que “la eliminación de la pobreza crítica es parte esencial de la promoción y consolidación de la democracia representativa y constituye responsabilidad común y compartida de los Estados americanos”. En opinión de Alice, la democracia aparece como uno de los propósitos más importantes de la Carta, siendo consagrada “como una condición evidente per se, representando la constatación de un hecho, situación o estado” 2 . Los sucesivos Protocolos de reformas complementaron y fortalecieron la defensa democrática, consolidando la idea que la vigencia del sistema democrático es condición necesaria para pertenecer y permanecer en el sistema interamericano. 1 Un año antes, el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) adoptado en Río de J aneiro, mencionaba en su Preámbulo que “la organización jurídica es una condición necesaria para la seguridad y la paz y que la paz se funda en la justicia y en el orden moral y, por tanto, en el reconocimiento y la protección internacionales de los derechos y libertades de la persona humana, en el bienestar indispensable de los pueblos y en la efectividad de la democracia, para la realización internacional de la justicia y de la seguridad”. 2 ALICE, Mauricio; “El sistema jurídico interamericano”; Colección Libros del Instituto del Servicio Exterior de la Nación, Buenos Aires, 2006, página 79. La defensa de la democracia reconocida en la Carta de la OEA desde 1948, necesitaba de previsiones y mecanismos expresos en caso de producirse rupturas del orden democrático en alguno de los países. Un paso importante en este sentido se dio en 1991 cuando se adoptó la Resolución 1080 de la Asamblea General 3 la cual autoriza al Secretario General a pedir una convocatoria urgente del Consejo Permanente para decidir acciones inmediatas en caso de quiebres o interrupciones inconstitucionales en algún país. La resolución 1080/91 significó un antecedente para futuras resoluciones en el mismo sentido adoptadas en el marco de la OEA 4 . La cuestión de la defensa del orden democrático fue especialmente considerada en ocasión de celebrarse a fines de 1992 en su sede en Washington, el XVI período extraordinario de sesiones de la Asamblea general de la OEA 5 . Las deliberaciones dieron lugar a la firma el 14 de diciembre de aquel año del “Protocolo de Washington”, consagrándose la Tercera reforma a la Carta de la Organización. Lo trascendente de esta nueva reforma es que incorpora artículos fundamentales para la preservación de la democracia. Uno de los más salientes es el artículo 9 el cual establece que: “Un miembro de la Organización cuyo gobierno democráticamente constituido sea derrocado por la fuerza podrá ser suspendido del ejercicio del derecho de participación en las sesiones de la Asamblea General, de la Reunión de Consulta, de los Consejos de la Organización y de las Conferencias Especializadas, así como de las comisiones, grupos de trabajo y demás cuerpos que se hayan creado”. Conforme está planteado el citado artículo 9 se advierte, en primer lugar, que la posibilidad de la suspensión está prevista como última medida una vez agotados los medios o mecanismos diplomáticos para restablecer la democracia en el país miembro afectado y en segundo lugar, que dicha sanción está prevista en términos facultativos y no compulsivos u obligatorios, cuando se menciona que “podrá ser suspendido”. Es decir que la decisión debe adoptarse en un ámbito de discusión y debate, conforme las pautas y procedimientos previstos en la Carta. No obstante, tal como está formulada, parece ser que la Carta deja abierta a la valoración política y a cierta discrecionalidad de los Estados la interpretación de las causales que pueden motivar la ruptura del orden democrático y hacer recaer la gravedad de la sanción según quien sea el país afectado. Otro paso adelante se dio en la III Cumbre de las Américas, reunida en Quebec, Canadá, en abril del 2001. En aquella reunión, los jefes de Estado y de Gobierno acordaron preparar una Carta 3 AG/RES. 1080 (XXI-O/91) adoptada en Santiago, Chile, en 1991. 4 Así, en la Declaración de Managua para la Promoción de la Democracia y el Desarrollo (AG/DEC. 4 (XXIII-O/93), los Estados Miembros expresaron su convicción de que la misión de la Organización no se limita a la defensa de la democracia en los casos de quebrantamiento de sus valores y principios fundamentales, sino que requiere además una labor permanente y creativa dirigida a consolidarla, así como un esfuerzo permanente para prevenir y anticipar las causas mismas de los problemas que afectan el sistema democrático de gobierno. 5 Las sesiones estuvieron presididas por el Ministro de Relaciones Exteriores de Argentina Guido Di Tella. democrática Interamericana con el fin de reforzar los instrumentos de la OEA que ya existían en materia de defensa de la democracia representativa. A los pocos meses, ese propósito fue logrado adoptándose la referida Carta Democrática durante el período extraordinario de sesiones de la AG de la OEA celebrado en Lima, el 11 de septiembre de 2001. El capítulo IV referido al fortalecimiento y preservación de la institucionalidad democrática, contiene los mecanismos a aplicar en caso de ruptura del orden democrático, reforzando e instrumentando las previsiones contenidas en la Carta de la OEA y en el Protocolo de Washington. Lo importante de la Carta Democrática es que reconoce supuestos más amplios que habilitarían la adopción de medidas en defensa de la democracia tales como que un gobierno de un Estado Miembro considere que está en riesgo su proceso político institucional democrático o su legítimo ejercicio del poder o bien cuando en un Estado Miembro se produzcan situaciones que pudieran afectar el desarrollo de aquel proceso (art. 17 y 18). I. B. La Comisión Interamericana de DDHH. A mediados de 1959 y con el fin de mantener la paz en América, el Consejo de la OEA decidió convocar a la V Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores que tuvo lugar en Santiago de Chile del 12 al 18 de Agosto de aquel año. Dicha reunión tuvo como eje fundamental reforzar la protección de las democracias representativas en el continente con un especial énfasis en el respeto por los derechos humanos. Así, la “Declaración de Santiago” consideró que “la armonía entre las Repúblicas americanas solo puede ser efectiva en tanto el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y el ejercicio de la democracia representativa”, agregando que “la existencia de regímenes antidemocráticos constituye una violación de los principios en que se funda la OEA y un peligro para la convivencia solidaria y pacífica en el hemisferio”. Para el jurista colombiano Caicedo Castilla “la orientación de la conferencia de cancilleres fue clara: avanzar en el camino de la defensa jurídica de los derechos esenciales de la persona humana; hacer de esa defensa una obligación internacional para los Estados americanos y crear órganos adecuados para garantizar su cumplimiento” 6 . Para dicho autor, la Conferencia de Santiago pasó a la historia como una de las grandes asambleas de los pueblos de América, ya que dio un paso gigante en favor de la democracia continental “puesto que se acepta que el destino de América se halla unido al del régimen democrático, yendo hacia ese destino franca y valerosamente” 7 . 6 CAICEDO CASTILLA, J osé J oaquín; “Historia del Panamericanismo”; Roque Depalma Editor; Buenos Aires; 1961; pág. 113. 7 Ibídem; pág. 113. Pero sin dudas, el aspecto trascendente de la Reunión de Santiago contenida en la resolución VIII apartado II fue la decisión de crear, a propuesta de las delegaciones de Chile y El Salvador, apoyada por Argentina, “una Comisión Interamericana de Derechos Humanos que se compondrá de siete miembros, elegidos a título personal de ternas presentadas por los gobiernos, por el Consejo de la Organización de los Estados Americanos, encargada de promover el respeto de tales derechos, la cual será organizada por el mismo Consejo y tendrá las atribuciones específicas que este le señale. La Declaración de Santiago había logrado por primera vez, no obstante la carencia de una Convención de Derechos Humanos, el objetivo de avanzar en la constitución de órganos efectivos de promoción dentro del sistema interamericano. Ese vacío se llenó con la Convención Americana de Derechos Humanos en 1969, que regula el funcionamiento de la Comisión y además creó la Corte Interamericana de DDHH. El impulso y desarrollo que a lo largo de su creación había logrado la CIDH motivó que en ocasión de la Conferencia de Buenos Aires en 1967, en donde se adoptó el Primer Protocolo de reformas a la Carta de la OEA, se haya decidido elevar a la CIDH al rango de órgano principal de la Organización. Las facultades de la CIDH se vieron notoriamente ampliadas con la modificación de su Estatuto 8 adoptado por la Segunda Conferencia Interamericana Extraordinaria celebrada en Río de J aneiro, Brasil, en 1965, en donde se autorizó a la Comisión a examinar las comunicaciones que le sean dirigidas y cualquier información disponible, para que se dirija al gobierno de cualquiera de los Estados americanos con el fin de obtener las informaciones que considere pertinentes y para que les formule recomendaciones, cuando lo considere apropiado, con el fin de hacer más efectiva la observancia de los derechos humanos fundamentales 9 . Dentro de sus facultades, también se autorizó a la CIDH a realizar visitas in loco a los países, de modo de constatar en los mismos países situaciones que pudieran llegar a comprometer los derechos humanos. Esta importante función tendrá una gravitación excluyente durante el período de dictaduras en varios países de la región durante la década del 70, permitiendo la visita de la CIDH a esos países y durante aquellos años visibilizar y denunciar las graves y sistemáticas violaciones a derechos fundamentales de la persona humana. En su período de sesiones de 1966, la CIDH introdujo una modificación sustancial a sus funciones, permitiéndose la facultad de examinar peticiones individuales y formular recomendaciones específicas a los Estados miembros, en el marco de dichas peticiones. Con esta 8 La Comisión se rige además por el Reglamento, aprobado en 1980 y modificado posteriormente en 1985, 1987, 1995, 1996 y 1997 9 Extraído http://www.cidh.oas.org/Basicos/Introduccion.htm amplitud de funciones, quedará definitivamente cristalizada la personalidad activa de los individuos en el sistema interamericano de derechos humanos: la posibilidad de poder elevar ante la CIDH denuncias o peticiones en donde se alegue la violación de derechos humanos por parte de Estados de la región. II. La relación entre Argentina y el sistema interamericano durante la última dictadura militar (1976-1983). II. A. Situación argentina en 1976. El contexto político-social que vivía la Argentina no ofrecía demasiadas garantías para la visita de la CIDH. La nula actividad política, el temor generalizado en la población, la complicidad de los medios de comunicación, sumado a la lógica falta de voluntad de la J unta para colaborar en la búsqueda de la verdad, presagiaban un clima poco propicio para la visita, principalmente, porque, al decir de Ageitos, “cuando llegó la delegación de la CIDH, la dictadura todavía conservaba una imagen aceptable para muchos sectores de la sociedad argentina” 10 . Para la J unta militar que gobernaba Argentina desde 1976 los foros e instancias internacionales organizados para la protección y promoción de los derechos humanos significaban una amenaza latente que podía poner en peligro la “aceptable reputación internacional” con la que contaba la dictadura durante el primer año de llegada al poder. El paraguas protector que brindaban las buenas relaciones con la Unión Soviética, daba al gobierno cierta tranquilidad en que las denuncias no tendrían eco en el ámbito de Naciones Unidas. Pero a nivel regional, la confianza en que los organismos del sistema interamericano no pudieran involucrarse en la cuestión argentina, empezó a ser motivo de alarma entre los miembros de la J unta a partir del gobierno de Carter. La posibilidad de una visita de la CIDH empezó a vislumbrarse en el escenario de presiones del Departamento de Estado hacia nuestro país, por más que desde el gobierno intentaron desviar la atención y se comenzó a operar en silencio con los contactos cercanos en Washington para despejar los rumores de que una misión especial de la OEA llegaría al país. El gobierno de facto de ese momento se resistía a la visita de la CIDH porque la consideraba parte de la campaña antiargentina desatada en el exterior. El canciller Carlos Washington Pastor movilizó a los embajadores para imaginar excusas y recursos para anularla. A partir de 1977, el cambio en el gobierno norteamericano mostró que aquella visita antes considerada imposible, ahora abrigaba serias posibilidades de concreción, teniendo en cuenta que se trataba, desde la reforma del Protocolo de Buenos Aires de 1967, de un órgano de la OEA, pero que 10 AGEITOS, Stella Maris; “Historia de la impunidad. De las actas de Videla a los indultos de Menem”; Adriana Hidalgo Editora; Buenos Aires; 2002; página 91. desde su constitución se movió conforme las presiones e intereses del país del norte. Nunca antes una misión de este tipo había visitado al país, ni en épocas de gobiernos de facto ni con gobiernos democráticos, a pesar que en uno u otro caso se habían dado serios problemas de derechos humanos. II. B. La visita de la CIDH en 1979, Por su trascendencia, por su significado y por sus consecuencias, este hecho merece ser analizado desde el contexto interno e internacional que motivó su concreción, como así también desde el rol que desempeñaron cada uno de sus protagonistas principales. Para J ensen, “la visita resulta un escenario privilegiado para descifrar algunas de las cuestiones fundamentales que atraviesan la Argentina de la dictadura, dentro y fuera de las fronteras del país, porque no solo permite comprender las luchas entre régimen y opositores, sino que a la vez, ilumina las tensiones, contradicciones y complejidades de los diferentes actores en pugna” 11 . La labor oficial de la CIDH en Argentina comenzó bien temprano durante la mañana del viernes 7 de septiembre de 1979 y se extendió durante 2 semanas. En esos días la CIDH se reunió no solo con los más altos jefes militares sino fundamentalmente con amplios sectores civiles, políticos, eclesiásticos, familiares de desaparecidos y presos pol´ticos, visitando cárceles y dialogando con ellos. Más allá de la presión ejercida por el departamento de Estado norteamericano, la visita no hubiera podido concretarse sin el esfuerzo y dedicación que pusieron en ella los organismos de derechos humanos, tanto a nivel interno, es decir con acciones que pudieran ir desarrollándose en el país y que sirvieron de gran ayuda para el posterior trabajo de la Comisión, sino también en el extranjero, manteniendo contactos con funcionarios influyentes de la secretaría de Estado en Washington, con miembros de la CIDH, haciendo llegar las denuncias, entre otras actividades. Para los familiares de las personas que habían sido víctimas del accionar represivo, las instancias administrativas y judiciales estaban agotadas en el plano interno. Todo lo que estuvo al alcance se había intentado en pos de encontrar alguna respuesta o noticia que alimentara la esperanza de saber algo sobre la suerte de sus seres queridos. Cartas, notas, entrevistas, hábeas corpus presentados a la justicia, ruegos desesperados en los altos estamentos militares e incluso llamados a las máximas autoridades eclesiásticas, resultaron esfuerzos infructuosos en aquella desesperada búsqueda. 11 J ENSEN, Silvina; “Los exiliados. La lucha por los derechos humanos durante la dictadura”;Ob. cit.; Página 15. En este contexto, la posibilidad que una inspección de un organismo internacional de derechos humanos de la OEA llegara al país para constatar las denuncias, para tomar nuevas, para entrar en contacto directo con familiares, militantes, con personas detenidas a disposición del Poder ejecutivo, con los mismos organismos, era una oportunidad inestimable que había que apoyar fuertemente, quizás como última esperanza de encontrar algún eco para dar testimonio y contar la verdad de lo que estaba ocurriendo, esperando que la visita de la CIDH reflejara para el país y el mundo que en Argentina, las violaciones denunciadas eran reales, que no formaban parte de una campaña de desprestigio hacia la dictadura militar, esperando que la presión internacional pudiera modificar el estado de la situación y, sobre todo, aportar algún elemento que permitiera conocer qué había pasado con tantos hijos, hermanos, sobrinos, compañeros, cuyo destino era desconocido. El movimiento desplegado por la APDH, por el MEDH y por Madres de Plaza de Mayo fue determinante no solo en la concreción sino en la efectividad de la visita. Sostiene Fernández Meijide que para muchos integrantes de la APDH, “los foros internacionales constituían una oportunidad muy importante de difundir los horrores que sucedían en el país y de presionar al gobierno para que cesara su plan criminal y brindara información sobre lo que ocurría con las víctimas” 12 . Si bien todos los organismos colaboraron y aunaron esfuerzos, en el caso de la visita de la CIDH se destacó fundamentalmente la actividad desarrollada por la APDH, y especialmente sobresalió un protagonista clave, integrante y fundador de ese organismo: Emilio Mignone 13 , acompañado por otros compañeros, alguno de ellos también fundadores del organismo y todos activos integrantes del mismo, tal el caso del ex diputado Augusto Conte, Graciela Fernández Meijide, Alfredo Bravo, Simón Lázara, entre otros. Sin embargo, los actores principales de aquel momento recuerdan lo trascendente que resultó para que la visita pueda concretarse, la actuación de Mignone, quien tenía contactos y vínculos en la secretaría de Estado y en la OEA, relaciones que había forjado de sus trabajos en aquel organismo a principios de la década del 60. Ni bien se abre la 12 FERNÁNDEZ MEIJ IDE, Graciela; “La historia íntima de los derechos humanos en Argentina”, Ob. cit.; página 97. 13 Fundador de la APDH. Entre 1962 y 1967 trabajó en la OEA en proyectos de cooperación técnica y científica. De regreso a la Argentina ocupó diversos cargos en áreas de planificación y gestión educativa. En 1973 acompañó el retorno del peronismo al poder siendo designado rector de la Universidad Nacional de Luján, cargo que ocupó hasta el golpe militar del 24 de marzo de 1976. El 14 de mayo de ese año, su hija Mónica María Candelaria, psicopedagoga, docente de la Universidad de Luján y activa participante de proyectos de promoción social en villas miseria de la ciudad de Buenos Aires, fue secuestrada por las fuerzas de seguridad, formando parte hasta hoy de la triste lista de personas desaparecidas por la dictadura militar. Desde ese momento, Mignone junto a su mujer Chela, se pondrán al frente del movimiento de familiares encargados de denunciar al régimen en la lucha desesperada por encontrar a su hija. A fines de 1979, fundaría también el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), el cual presidió hasta su fallecimiento en diciembre de 1998.En enero de 1981 fue detenido por el régimen militar, aunque luego liberado por efecto de la presión internacional. posibilidad que la CIDH llegara al país, Mignone se mueve rápido con sus relaciones en Washington para convencer que era absolutamente necesaria esa inspección, acercando incluso a la Comisión 14 cientos de denuncias organizadas en categorías para facilitar el trabajo que la APDH ya estaba haciendo en Buenos Aires 15 , como así también denunciando las violaciones en la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas y en cuanto foro internacional fuera posible. Los viajes de Mignone para colaborar con la CIDH fueron frecuentes, y cuando se quedaba en Buenos Aires, ayudaba a los familiares con las denuncias para que toda la documentación estuviera lista cuando llegara la Comisión 16 . En el mes de abril de 1980, y luego de haber analizado en profundidad toda la actividad desarrollada en el país, la CIDH dio a conocer el informe final sobre la situación de los derechos humanos en Argentina. Si bien, como se señaló anteriormente, las sensaciones previas transmitían la impresión que el informe no iba a ser “benigno” como se auguraba desde las filas castrenses al momento del arribo de la Comisión al país, sorprendió la contundencia de la condena hacia el régimen, en relación al tratamiento de los derechos humanos. Nunca antes un informe de la CIDH había llegado tan lejos en precisar sin eufemismos, las serias falencias de las políticas públicas en orden a la protección de las garantías fundamentales de la persona humana. Luego de hacer un análisis pormenorizado de las distintas tareas cumplidas en el país y de reseñar el contexto político y social de la Argentina de medidos del 74 al 79, se ocupó la Comisión de desmenuzar las distintas violaciones atribuidas al gobierno, en donde resalta especialmente el reconocimiento y comprobación por parte de la CIDH de la situación de los desaparecidos. Lo fundamental del informe final, estuvo centrado en las conclusiones a las que arribó la CIDH. Aquí se mostrará la contundencia e importancia del informe. En sus párrafos más significativos, la Comisión concluye que “por acción u omisión de las autoridades públicas y sus agentes, en la República Argentina se cometieron durante el período a que se contrae este informe –1975 a 1979—numerosas y graves violaciones de fundamentales derechos humanos reconocidos en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre”. Esta frase resume el impacto que el informe va a tener en la opinión pública nacional e internacional. Quedaba visibilizado y condenado internacionalmente el terrorismo de Estado. Más allá del logro que resultó 14 La llegada de Mignone a la CIDH fue facilitada por la relación de amistad que lo ligaba con el secretario ejecutivo del organismo, Edmundo Vargas Carreño, quien sería el encargado de organizar la visita en el país en 1979. 15 En varios de estos viajes, acompañado por Augusto Conte y Graciela Fernández Meijide. 16 Ver al respecto DEL CARRIL, Mario; “La vida de Emilio Mignone. J usticia, Catolicismo y derechos humanos”; Ob. cit.; página 303. que un organismo de derechos Humanos regional venga a Argentina a comprobar in situ lo que estaba pasando, no hubiera servido de mucho tanto esfuerzo si luego el informe no arribaba a conclusiones tan firmes y contundentes. La visita de la CIDH significó un punto de inflexión en la consideración de la dictadura militar. Trasmitió la sensación que aquella pudo sobreponerse a los temores reinantes, a las campañas de desprestigio y en general a cierto escepticismo sobre la real eficacia de su labor. El informe final de la CIDH otorgó veracidad y legitimidad a cientos de denuncias presentadas por los familiares. La estadía en el país de la Comisión y el contundente informe posterior condenando las violaciones sistemáticas a los derechos humanos cometidos por la J unta militar fueron determinantes para exponer internacionalmente el padecimiento de miles de víctimas y familiares, convirtiendo a dicha intervención en un hito para la historia argentina y un mensaje que trascendió más allá de sus fronteras. Para Martín Abregú, “la primera intervención de la Comisión Interamericana en la Argentina, entonces, marcó a fuego la relación del sistema regional de protección de derechos humanos con nuestro país: al convertirse en el principal opositor del terrorismo de Estado, ganó una legitimación social y política que le dio un peso muy fuerte a sus palabras” 17 . Por su parte, Víctor Abramovich, ex comisionado argentino, consultado sobre el impacto que tuvo la visita de 1979, opinó que “Yo no diría que fue un punto de inflexión para la visión de la sociedad argentina, porque la visita de la Comisión no produjo mucho impacto en la sociedad argentina, de manera directa, porque se la estigmatizó cuando vino, se la tapó con el mundial de fútbol, bloquearon la difusión del informe que se distribuía mano en mano. Quizás el principal efecto que tuvo la visita de la Comisión y el informe fue ante la comunidad internacional, o sea, reforzó las denuncias que venían haciendo los organismos, los familiares de las víctimas. Ya no eran denuncias de personas interesadas. Se volvió de alguna manera una verdad, una información avalada por una instancia independiente creada por los propios gobiernos, por los propios estados. Entonces eso sirvió de alguna manera junto a otras acciones para ir desgastando un poco a la dictadura militar en sus relaciones con los otros estados a nivel de la OEA, por lo menos en el tema de derechos humanos 18 . Finalmente, puede señalarse como un factor positivo, el hecho que la visita logró mantener vivo, pese al transcurso del tiempo, el recuerdo de su experiencia como hecho que no puede estar ausente de la memoria colectiva, allá donde deben depositarse solo los que resultan realmente 17 ABREGÚ, Martín; “El sistema interamericano de Derechos Humanos en Argentina”; en: 18 Entrevista al Dr. Víctor Abramovich, realizada en el Instituto de Políticas Públicas de Derechos Humanos del Mercosur en Buenos Aires, el día Miércoles 18 de julio de 2012. trascendentes. Como dice el prólogo del informe publicado por el CELS, la visita tiene “un valor probatorio y una enjundia que lo constituye en un elemento acusatorio indispensable. El pueblo argentino debe conocerlo en su integridad, aunque sea tarde. Por esta razón auspiciamos su publicación y esperamos que llegue a todos los rincones de la Patria, para que sirva de conciencia crítica para el futuro, de pieza condenatoria para los responsables y de garantía de que en la Argentina estos episodios no podrán repetirse" 19 . II.B. La actuación de la CIDH a partir de la reinstauración de la democrática: La administración de Raúl Alfonsín tuvo desde el primer momento una política respetuosa del sistema interamericano –entre otros motivos, como bien señala Abregú, porque un gobierno que quisiera diferenciarse de su predecesor no podía tener los mismos enemigos 20 . Para Horacio Ravenna “dentro de la política de derechos humanos y la política exterior argentina hay una primera etapa en la que a la Argentina se le da un crédito, se le da la confianza, pero en términos de ver como resuelve el pasado inmediato” 21 . En el contexto de reinserción a la democracia de varios países latinoamericanos, le cupo al sistema interamericano de protección encarar un nuevo desafío: acompañar a los países en el proceso de transición democrática. El reestablecimiento de las relaciones con el sistema interamericano estuvo signado principalmente por la ratificación de los principales tratados y convenciones regionales y universales de derechos humanos que si bien nuestro país había firmado, no habían logrado ser aprobadas y ratificadas dadas las especiales circunstancias políticas, especialmente la dictadura militar, momentos que lógicamente no se correspondían con el objetivo de asumir obligaciones o compromisos en materia de defensa y respeto irrestricto por los derechos humanos de los ciudadanos. III. Reflexiones finales Ni bien comenzaron en Argentina los primeros casos de desapariciones forzadas de personas, se presentaron cientos de denuncias ante el sistema interamericano, convirtiéndose la CIDH en la instancia internacional que albergó la esperanza para familiares de las víctimas de 19 Fragmento del Prologo al Informe sobre la situación de los derechos humanos en Argentina producido por la CIDH y publicado por CELS, OSEA y Editorial “La Constitución” en 1984. 20 ABREGÚ, Martín; “El sistema interamericano de Derechos Humanos en Argentina”; Revista del Instituto de Defensa legal Ideele, 128; J unio del 2000; página 83-87.Disponible en Internet: http://www.idl.org.pe/idlrev/revistas/128/pag83.htm 21 Entrevista a Horacio Ravenna, sede de la APDH, Buenos Aires; 18 de julio de 2012. encontrar alguna respuesta del gobierno militar, en la creencia que el organismo de la OEA pudiera presionar a las autoridades para que las mismas otorgasen alguna respuesta o información sobre el paradero de aquellas personas desaparecidas. Así es que la denuncia de estos hechos y demás abusos y violaciones de derechos y garantías fundamentales tales como violaciones del debido proceso legal, ejecuciones extrajudiciales, etc., ocurridos durante la dictadura militar, se convirtieron en los temas que acapararon las denuncias y presentaciones contra el país ante el sistema regional. Estas temáticas fueron una constante en las denuncias que la CIDH recibió desde mediados de la década del 70 y durante toda la década del 80, e incluso aún después de recuperada la vigencia de las instituciones democráticas. Vale aclarar que no solo nuestro país resultaba denunciado, sino que la mayoría de los países de la región inmersos en procesos dictatoriales, fueron objeto de presentaciones ante el sistema interamericano. La inserción de las cláusulas democráticas en los instrumentos del sistema interamericano, zanjaron el debate sobre si la democracia era condición deseable o necesaria en los procesos de integración. Podemos afirmar entonces, a la luz de dichas normativas, que la democracia se presenta como “principio” y “condición” de existencia del proceso integrador, convencidos que “es a partir del fortalecimiento democrático donde pueden consolidarse objetivos comunes que garanticen resultados a largo plazo” 22 . La Carta democrática Americana nos dejó como legado el reconocimiento de un “derecho a la democracia” del que poseemos todos los pueblos latinoamericanos, derecho que como tal puede ser exigido colectivamente. Así, aquella Carta nos dice en su artículo 1 que “Los pueblos de América tienen derecho a la democracia y los gobiernos la obligación de promoverla y defenderla”. Algunos señalan que los mencionados instrumentos internacionales resultan insuficientes, “Sin embargo, lo hasta hoy conseguido es, aunque poco, mucho más de lo que hubiéramos tenido si miles de personas y víctimas, cientos de organizaciones sociales y de derechos humanos no se hubieran conjurado para dar vida a tratados internacionales que nos dignifican y abren caminos. Es sabido que toda larga caminata comienza con los primeros pasos. La anulación de las leyes de Punto final y obediencia debida por la Corte Suprema en Argentina o la reciente declaración de inconstitucionalidad de la eufemística Ley de caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado por parte de la Corte Suprema en Argentina no hubieran sudo posibles sin las aludidas convenciones y 22 TRUCCO, Marcelo F.; Los desafíos de la integración regional en el actual escenario internacional”, en: Anales I J ornada de la red de Universidades Ibero- americanas para el fortalecimiento de las relaciones económicas, políticas y sociales regionales; 1era. Edición; Fundación Iberoamericana de estudios superiores; Buenos Aires; 2010. las interpretaciones que de las mismas han hecho la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos de la OEA”. 23 Así, la actuación de este organismo internacional de la OEA marcó un antes y un después en la consideración mundial y nacional sobre la dictadura argentina. Se trató de una visita histórica, no solo porque fue la primera vez que un organismo supranacional de derechos humanos venía a supervisar la situación de los derechos humanos en el país, sino por el especial contexto en el que la misma se llevó a cabo, momentos en donde el gobierno negaba cualquier información al reclamo desesperado de miles de madres y padres que reclaman la aparición de sus hijos y en donde la justicia y demás instituciones del estado se mostraban cómplices del plan diseñado por la dictadura asegurando la impunidad sobre los hechos. La presencia de la CIDH en Argentina permitió desmentir la idea que lo que se decía que estaba pasando en Argentina era fruto de una campaña antiargentina orientada a desprestigiar al país ante la comunidad internacional. Decididamente la dictadura quedó condenada internacionalmente. Éste es el principal logro de la visita y el impacto más fuerte de su informe. 23 SLEPOY, Carlos, “Convención contra los golpes” en diario Página 12, 24 de noviembre de 2009, pág 12. 1 Interpelando la mirada del donante. El debate en torno a la efectividad en la ayuda internacional al desarrollo. Área temática sugerida: Política Internacional. Abstract: El creciente interés en el concepto de eficacia de la ayuda está vinculado al debate que tiene lugar ámbitos políticos y académicos, como consecuencia del fracaso de sucesivas estrategias de apoyo al desarrollo económico y social de los países pobres por parte de la comunidad internacional. Los principales actores en el escenario internacional del desarrollo han venido evaluando alternativas para volver la asistencia internacional más eficaz. El objetivo de esta ponencia es explicar los elementos básicos del concepto de eficacia de la ayuda, describir el estado actual de la discusión entre los actores políticos y académicos, así como reflexionar sobre la genealogía y la narrativa ideológica detrás de este concepto. Eduardo Porretti
[email protected] New School for Social Research, NYC. Trabajo preparado para su presentación en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014. 2 Interpelando la mirada del donante. El debate en torno a la efectividad en la ayuda internacional al desarrollo. 1 El objetivo de esta ponencia es explicar los elementos básicos del concepto de eficacia de la ayuda, describir el estado actual de la discusión entre los actores políticos y académicos, así como reflexionar sobre la genealogía y la narrativa ideológica detrás de este concepto. Introducción El creciente interés en el concepto de eficacia de la ayuda (EA) está vinculado al punto de inflexión en el debate que tiene lugar ámbitos políticos y académicos, como consecuencia del fracaso parcial de sucesivas estrategias en el apoyo al desarrollo económico y social de los países pobres por parte de la comunidad internacional. Así, como consecuencia de esa decepción, los principales donantes y otros actores claves en el escenario internacional del desarrollo han venido evaluando alternativas para la realización de reformas económicas y políticas que vuelvan la asistencia internacional más eficaz. El debate -inicialmente enfocado en el volumen y la previsibilidad de la ayuda- se centró luego en la eficacia de la misma, buscando medir el verdadero impacto y establecer las causas de los fracasos consecutivos. El concepto de eficacia en la ayuda descartó desde el principio abordar cuestiones globales (tales como las características asimétricas del comercio internacional, el particular funcionamiento del sistema financiero internacional, la creciente brecha tecnológica y otros mecanismos de reforzamiento de la divergencia internacional), así como evitó toda referencia las causas estructurales e históricas de la pobreza (tales como la división internacional del comercio, el proceso colonial-capitalista y la inequitativa propiedad de la tierra). La definición básica de la eficacia de la ayuda indica que la misma busca asegurar el máximo impacto de la ayuda financiera en la cooperación al desarrollo, a fin de mejorar las condiciones de vida, reducir la pobreza y facilitar el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, agilizando el cumplimiento de otros objetivos de desarrollo convenidos internacionalmente.2 Los principales hitos en el proceso histórico de (EA) fueron el Consenso de Monterrey sobre la Financiación para el Desarrollo en 2002, el Foro de Alto Nivel sobre Armonización en Roma en 2003, la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda en 2005, el Plan de Acción de Accra aprobado en 2008, y el Foro de Alto Nivel de Busán en 2011. 1 Este trabajo incluye comentarios exclusivamente personales y no representa ni intenta representar la posición oficial del gobierno argentino en la materia. Agradezco los comentarios a la versión original inglesa de este texto de Oscar Madoery, de la UNSAM y de Marcio Correa, de la Agencia Brasileña de Cooperación. 2 According to World Bank and OCDE definition: http://data.worldbank.org/topic/aid-effectiveness; http://www.oecd.org/dac/effectiveness/34428351.pdf; http://www.aideffectiveness.org/Tools-Definitions-AE- portal-lexicon.html 3 El rol de la OCDE y del DAC Todas estas conferencias fueron convocadas por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE, por sus siglas en inglés), una institución en la que los países donantes trabajan para mejorar la coordinación de sus actividades de asistencia a los países pobres. De acuerdo con la definición oficial, el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE es un foro que "ayuda a asegurar una vida mejor para la gente en el mundo en desarrollo mediante el seguimiento de la financiación del desarrollo, asegurándose de que las inversiones se llevan a cabo con eficacia y promoviendo la gobernanza política”. 3 La OCDE se creó en los años sesenta, cuando 18 países europeos junto a los Estados Unidos y Canadá construyeron una organización dedicada al desarrollo global, centrada inicialmente en ayudar con la reconstrucción de los países europeos devastados por la Segunda Guerra Mundial. La OCDE promueve estrategias políticas basadas en: • La necesidad de restaurar la confianza en los mercados, la estabilidad institucional y la mejora de la gobernanza a todos los niveles. • El establecimiento de finanzas públicas sanas como base para el futuro crecimiento económico sostenible. • El fomento de nuevas fuentes de crecimiento a través de la innovación, las estrategias amigables con el ambiente conocidas como green economy. La OCDE utiliza el CAD (Comité de Ayuda al Desarrollo) como un foro en el que los gobiernos pueden examinar la evolución económica, social y ambiental, producir datos comparables a nivel internacional y desarrollar estadísticas clave de la productividad medida y las corrientes mundiales de comercio e inversión. El comité celebra una reunión anual de alto nivel, donde los Ministros o Jefes de los organismos de ayuda nacionales se reúnen para tratar temas relacionados con el desarrollo y la adopción de las recomendaciones y resoluciones vinculadas, reuniones que cuentan con la presencia de funcionarios de alto nivel de las instituciones financieras internacionales y las agencias de Naciones Unidas (habitualmente, el PNUD). De tal modo, el CAD se ha convertido en una de las instituciones dominantes en lo que respecta al debate sustantivo sobre ayuda al desarrollo. El trabajo del comité se centra en dos ámbitos principales: • De qué modo contribuir mediante la cooperación internacional a aumentar la capacidad de los países en desarrollo a participar en la economía global. • La capacidad de las personas para superar la pobreza y participar plenamente en sus sociedades. 3 http://www.oecd.org/about, textualmente: “helps ensure better lives for people in the developing world by tracking development finance, making sure it is invested effectively and promoting good policy” 4 Mirada crítica A pesar de su expansión global (con 34 países miembros que provienen de todas las regiones geográficas), la organización sigue siendo percibida como la expresión de un grupo cerrado de naciones ricas. Algunos expertos (O´Keffe, 2013) afirman que el CAE también es visto como un foro que promueve principalmente la liberalización económica y el "buen gobierno", un marco conceptual que se percibe integrado con los siguientes conceptos: • Un enfoque occidentalizado al desarrollo. • Una agenda política que promueve en gran medida su propio interés económico y comercial. • Una perspectiva que promueve el papel del mercado en la asignación de recursos, criticando el papel del Estado en las regulaciones del mercado. • Una agenda que empuja a las estrategias fiscalmente restrictivas. • Un programa que sostiene que la pobreza y el subdesarrollo son principalmente consecuencia de las circunstancias locales , como la falta de institucionalización , la corrupción de las autoridades locales y las prácticas comerciales restrictivas, como el proteccionismo. Dado que algunos de los elementos contenidos en este enfoque guardan similitud con alguna de las dimensiones centrales de las llamadas políticas del Consenso de Washington, algunos expertos y actores involucrados en el debate en torno al desarrollo se han mostrado reacios a aceptar este punto de vista, al que consideran restringido y parcial. Reacción de la OCDE a las críticas Algunos investigadores (Judith Clifton y Daniel Díaz- Fuentes, 2011) consideran que la evolución de esta organización refleja estrechamente las fases más importantes en la economía política internacional desde la posguerra. Sin embargo, afirman, la dependencia a largo plazo de la OCDE sobre el enfoque occidental sobre el desarrollo se ha convertido en un obstáculo para sus esfuerzos para adaptarse a la última fase de la economía internacional, caracterizada por el ascenso de las potencias no occidentales. La OCDE ha reaccionado ante esta situación con el lanzamiento en 2007 del Proceso de Involucramiento Mejorado -Process of Enhanced Engagement- dando lugar a relaciones más fuertes con las economías emergente, tanto en el plano político como en el analítico. La participación de la OCDE en el G-20 ha reforzado esta tendencia, interactuando activamente con Brasil , China , India , Indonesia y Sudáfrica, en muchos ámbitos, tales como inversión, medio ambiente, la innovación, competencia y desigualdades. Según la propia OCDE, esta nueva estrategia aumentó la interacción de las economías emergentes en distintos ámbitos de actuación de la OCDE, particularmente en la agenda los distintos comités, el núcleo de la definición de las agendas políticas. 5 Cuadro de Evolución conceptual de la EA Principales conclusiones de la Declaración de París: • Apropiación (para que los países en desarrollo puedan establecer sus propias prioridades para el desarrollo, fortalecer sus instituciones y se enfoquen en la coordinación de la ayuda. • Alineación (en torno al desarrollo de las prioridades del país). • Armonización (para evitar duplicaciones y simplificar los procedimientos). • Gestión orientada a resultados (se centran en la producción -y el monitoreo- de resultados). • La responsabilidad mutua (los donantes y los países en desarrollo son responsables de los resultados que alcanzan el uno al otro). Principales conclusiones de la Agenda de Accra para la Acción: • Previsibilidad (donantes comprometen inversiones de largo plazo -3 a 5 años-). • Uso de la infraestructura y del sistema productivo instalado como la primera opción. • Condicionalidad (los donantes deben abandonar los esquemas de condiciones prescriptivas) Los expertos tienden a coincidir en que Accra mostró una evolución respecto de París, con la participación de un número creciente de países en desarrollo, una tendencia que se ha visto reforzada también en Busán. Principales conclusiones de Busán • La apropiación de las estrategias de desarrollo es una dimensión clave: las alianzas para el desarrollo sólo pueden tener éxito si los objetivos siguen las prioridades de los países en desarrollo y si la implementación de los enfoques que se adaptan a las situaciones y necesidades específicas de cada país. • Orientación a resultados: las inversiones y los esfuerzos deben tener un impacto duradero en la erradicación de la pobreza y reducir la desigualdad, promover el desarrollo sostenible y la mejora de las capacidades de los países en desarrollo, alineados con las prioridades y políticas establecidas por los propios países en desarrollo. • Asociaciones de desarrollo inclusivas: la apertura, la confianza y el respeto mutuo y el aprendizaje están en el centro de asociaciones eficaces en apoyo de los objetivos de desarrollo, reconociendo las funciones diferentes y complementarias de todos los actores. • La transparencia y la mutua rendición de cuentas entre sí: la responsabilidad mutua y rendición de cuentas debe incluir tanto a los beneficiarios directos de la cooperación, así como a los ciudadanos de los países donantes, las organizaciones, los actores institucionales. 4 4 On the conceptual evolution, consult “Position Paper for HLF 4, accessible at http://www.oecd.org/dac/effectiveness/48219553.pdf 6 Más respuestas a las críticas De acuerdo con el Documento Final del IV Evento de Alto Nivel, el partenariado propuesto en Busán es un documento sustancialmente diferente de los acuerdos de Roma, París y Accra. Si estos acuerdos allanaron el camino hacia un enfoque más coherente para la prestación de ayuda y la gestión impulsada por un grupo de donantes del CAD-OCDE, Busán acepta la diversidad en la cooperación al desarrollo y la voz de los donantes no pertenecientes al CAD como dimensión significativa. De hecho, se afirma que hay en ese documento una narrativa que promueve el liderazgo de los países recipiendarios no miembros del CAD en los esquemas de cooperación. En un gesto hacia los países que rechazan la incorporación de esta dimensión en la Cooperación Sur-Sur, el documento hace hincapié en que la cooperación Sur-Sur es diferente a la cooperación Norte-Sur y que los principios, compromisos y medidas presentadas en la Alianza de Busán son de naturaleza voluntaria. En esa mirada, el marco de desarrollo eficaz propuesto desde Busán opera como una respuesta a las críticas por la falta de mirada sistémica: • el desarrollo deberá ser impulsado por un crecimiento fuerte, sostenible e inclusivo. • los recursos propios deben jugar un papel más importante en la financiación de sus necesidades de desarrollo, lo que aumenta la responsabilidad de los gobiernos frente a sus ciudadanos. • las instituciones estatales y privadas deben diseñar estrategias de eficacia y mutuo control y monitoreo de objetivos • el objetivo final de estas estrategias de desarrollo será la integración de los países en desarrollo en esquemas regionales y globales de complementación económicas, lo que se logrará con economías de escala de alta competitividad. El debate sobre la EA en Naciones Unidas. La EA se ha debatido en la última década en diferentes escenarios multilaterales. En el marco de las negociaciones que tienen lugar tanto en la Asamblea General, en el Consejo Económico y Social como en las Juntas Ejecutivas que regulan el accionar de las agencias en el terreno, este asunto se ha tornado cada vez más polémico. Para algunos miembros del Grupo 77 y China (grupo que reúne a 132 países en desarrollo) esta iniciativa es tan controvertida que el intento para incluir una referencia a la Conferencia de Busán sobre EA (básicamente, por parte de la Unión Europea) contribuyó decisivamente al fracaso de diferentes procesos de negociación en la Asamblea General de la ONU. Esta situación fue reflejada por la prensa internacional, al destacar que "a pesar de su valor potencial para los países pobres, la colaboración global se ve perjudicada por sus vínculos con la OCDE, aún vista por muchos en el grupo G77 de países en desarrollo como un club para los ricos" 5 . 5 http://www.theguardian.com/global-development/poverty-matters/2013/aug/15/apathy-over-busan-aid- effectiveness 7 Uno de los escenarios más relevantes es el Foro sobre Cooperación para el Desarrollo (FCD) en el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC). 6 Las recientes reuniones (2011-2014) del Foro fueron el escenario de un debate preliminar sobre el concepto de eficacia de la ayuda en general y las conclusiones de la Conferencia de Alto Nivel de Busán, en particular. Algunos países (Corea del Sur, España, México, Reino Unido y Estados Unidos, entre otros) celebraron los logros del Foro de Alto Nivel sobre EA y la evolución de la narrativa, haciendo hincapié en su interés en la construcción de mecanismos de implementación a través del sistema multilateral. Otros países (Brasil, Cuba, Venezuela, Uruguay, India, entre otros) manifestaron su preocupación-más allá de la discusión de fondo-sobre cuestiones de procedimiento, como la inclusión en el foro ECOSOC de una cuestión que no fuera aprobada por un mandato de la ONU, ni tiene consenso y es sólo el resultado de un proceso de negociación en el que los Estados miembros de la ONU no tienen ningún papel que desempeñar. En 2012, la Junta Ejecutiva del PNUD se dio una situación arquetípica cuando la delegación coreana apoyó una propuesta de la Secretaría del Programa para brindar información sobre las conclusiones de la Conferencia de Busán, objetada por las delegaciones de Brasil y El Salvador, lo que trabó las negociaciones y suspendió la implementación del informe que se brindaba a la Junta. En el mismo año, la sola mención del concepto de "efectividad de la ayuda" y las intenciones de elogiar las conclusiones de Busán generaron la oposición generalizada del Grupo de los 77 más China y provocaron el fracaso de las negociaciones del Comité de Alto Nivel sobre la Cooperación Sur-Sur, un Comité que fue suspendido sin tener decisión alguna por primera vez desde su creación. Algunas posiciones en torno al debate por la EA en las Naciones Unidas. Brasil El gobierno brasileño considera que, sin perjuicio de la contribución aportada por la Declaración de París y la Agenda de Accra para la Acción, la narrativa de la EA básicamente reproduce la rigidez conceptual del enfoque de los países donantes para la cooperación internacional al desarrollo, especialmente en torno a la provisión de AOD y otros mecanismos de financiación al desarrollo. 6 El DCF es una de las nuevas funciones para impulsar el Consejo Económico y Social, que también incluyen el Examen Ministerial Anual (una evaluación temática anual sobre los avances y retos en la consecución de los ODM y otros objetivos de desarrollo internacionalmente acordados). El objetivo del DCF es mejorar la coherencia y la eficacia de las actividades de los diferentes asociados para el desarrollo. Como una plataforma de múltiples partes interesadas, mediante la revisión de las tendencias y los avances de la cooperación internacional para el desarrollo, tiene el objetivo de proporcionar orientación normativa y recomendaciones para mejorar la calidad y el impacto de la cooperación al desarrollo. 8 Desde el punto de vista de Brasil, esa perspectiva encarna varias dificultades. En primer lugar, el subdesarrollo tiene múltiples causas y la AOD no puede ofrecer soluciones definitivas a los problemas que se derivan de causas estructurales que requieren la reformulación de las relaciones económicas, financieras y comerciales. Por lo tanto, limitar el debate sobre la evolución de la cooperación para el desarrollo sólo a la "eficacia de la ayuda", segregando a otras dimensiones claves, como el comercio internacional, los mecanismos financieros y la transferencia de tecnología, muy probablemente se traducirá en logros reducidos y resultados insuficientes. Al igual que otros países del Grupo de los 77 más China, Brasil afirma que la agenda de la "eficacia de la ayuda" se basa fundamentalmente en modelos adaptados a las circunstancias particulares de los países donantes, Brasil entiende que no hay ninguna razón para que estas prácticas deban adoptar automáticamente por otras modalidades de cooperación para el desarrollo, como la cooperación Sur-Sur e incluso por organizaciones multilaterales que trabajan bajo diferentes patrones conceptuales. 7 EE.UU. La posición de EE.UU. hacia la EA muestra un apoyo histórico de la iniciativa. Sin embargo, Estados Unidos ha reconocido que la asistencia oficial para el desarrollo de los gobiernos y las organizaciones multilaterales ya no es el principal motor del crecimiento económico. La ODA-en comparación con el crecimiento del sector privado y el aumento del comercio, el uso de los recursos nacionales propios, las remesas y los flujos de capital- constituye sólo el 13 % del es sólo 13 por ciento de los fondos de financiación al desarrollo, pero que todavía sirve como un catalizador para despertar el progreso autosustentable. La posición de EUA reconoce que los cambios en el paradigma del desarrollo implican que las viejas distinciones - como "donante" y "receptor" - son menos relevantes, ya que muchas de las economías emergentes asumen roles tanto de receptores como de donantes, aunque todavía puede resultar significativo destacar los roles y las responsabilidades en este proceso. Estados Unidos apoya –aunque de manera parcial- la tendencia a otorgar ayuda financiera sin condicionalidades. Así, entre 2005 y 2009, el gobierno de los EE.UU. duplicó el porcentaje de asistencia sin condicionalidades (32 % al 68 %). Finalmente, para el gobierno estadounidense, es crucial que los países en desarrollo reconozcan que el sector privado -nacional y extranjero- puede desempeñar un papel productivo en el desarrollo. 8 7 Federative Republic of Brazil: Brazil`s view on the Busan IV HLF; Comments on the OECD´s “One-Page Note on the IV HLF”, Comments on “Korea´s Position on Broad Partnership and Development Effectiveness”, Comments on “Busan Partnership for Development Effectiveness” (IV HLF Outcome Document)” 8 http://www.interaction.org/files/FABB%202013_Sec06_PolicyPaper_USAidReformAndEffectiveness.pdf, http://www.cfr.org/foreign-aid/effectiveness-foreign-aid/p12077; 9 PNUD/UNDG Desde su creación, el PNUD apoyó la perspectiva de la eficacia de la ayuda, teniendo en cuenta su impacto benéfico en aspectos tales como la mejora en la mutua rendición de cuentas, la transparencia y previsibilidad en el otorgamiento de ayuda, el fortalecimiento de las capacidades nacionales, la conformación de nuevos mecanismos especiales para países con economías en transición y en situación de post crisis, virtudes de la narrativa de la EA que bien pueden utilizarse en otros mecanismos tales como la cooperación Sur-Sur y triangular. El PNUD ha manifestado que si bien es cierto que las conferencias de alto nivel sobre EA no fueron reuniones de NNUU, la amplitud de la participación y el respaldo masivo a los Documentos Finales de esas reuniones demuestra la legitimidad de esa perspectiva y la importancia que la misma tienen para el trabajo del PNUD, buscando explorar nuevas alianzas para la financiación al desarrollo. . 9 Así, el PNUD ha venido desempeñando un papel clave en la implementación de los lineamientos de Busán en el sistema de cooperación para el desarrollo de las Naciones Unidas, especialmente atendiendo su rol preponderante en el UNDG. Su apoyo a la perspectiva de la EA se manifestó en distintos procesos de negociación, tales como la Revisión Trienal Integral de Políticas (TCPR, reemplazada en 2012 por un esquema cuatrienal, llamado QCPR), en distintas resoluciones de la Asamblea General sobre asuntos relativos al desarrollo y en la propia Junta Ejecutiva del Programa. Sobre este tema, el UNDG "reconoce que el entorno actual de la ayuda ofrece nuevas oportunidades de financiamiento para el desarrollo eficiente a través de una serie de compromisos internacionales sobre la calidad de la ayuda y una diversidad de modalidades de ayuda y los agentes de asistencia al desarrollo" 10 . Esto incluye modalidades de cooperación multilateral tales como “Delivering as One” (Unidos en la acción), enfoque que procura una respuesta coordinada por parte del sistema multilateral, que también apoya la perspectiva provista por la narrativa de la Efectividad en la Ayuda. 11 Estrecheces, volumen, composición: los límites de la ayuda. En algunos circuitos académicos y políticos puede verse un creciente consenso sobre los límites de la AOD en el logro del desarrollo económico y social, cuando el accionar de los actores internacionales no apunta a modificar las estructuras económicas locales y globales existentes. Diversos especialistas sostienen que el superar la crisis actual requiere de reformas significativas de la arquitectura de gobernanza actual en todos los niveles, incluidas las instituciones financieras internacionales, los mercados globales, el comercio internacional y las inversiones extranjeras directas, incluidas las iniciativas para el alivio de la deuda externa. 9 http://www.undg.org/content/programming_reference_guide_(undaf)/aid_effectiveness 10 El UNDG (Grupo de Desarrollo de las Naciones Unidas para el Desarrollo) reúne a las 32 principales agencias, fondos y programas de las Naciones Unidas en la cooperación multilateral al desarrollo, especialmente en torno a los trabajos a nivel operativo. 11 http://www.undg.org/docs/8553/UNDG---Response-to-the-Changing-Aid-Environment.pdf 10 En una mirada más amplia, dirigen su atención al bajo ritmo de la transferencia de tecnología, la falta de acceso a los mercados, los excesivos controles migratorios, la necesidad de una interpretación más flexible de los derechos de propiedad (especialmente en torno a las limitaciones impuestas por los ADPIC/TRIPS desde la Ronda Uruguay del GATT), el rol de las Instituciones Financieras Internacionales y el uso de condicionamientos para brindar ayuda financiera. Estas dimensiones están incluidas en una lectura integral, más relacionada con la gobernanza macroeconómica global que con la asistencia al desarrollo. Sin embargo, la perspectiva de la EA indica que los países desarrollados, más que en discutir asuntos sistémicos siguen focalizados en la gobernanza de las instituciones políticas locales de los países receptores (buena gobernanza, en la forma definida en la perspectiva del Consenso de Washington, centrado en la transparencia y la lucha contra la corrupción política), como así también en otras dimensiones (empoderamiento femenino, economía verde), relevantes para las perspectivas del donante. En los últimos años, algunos especialistas iniciaron una discusión más amplia relativa al impacto de la ayuda: William Easterly centró su trabajo en el hecho de que el sistema de ayuda es extremadamente burocrático y demasiado planificado y, por lo tanto, rígido e inflexible en la forma en que la ayuda es asignada y utilizada. Por su parte, Dambisa Moyo destaca los excesos e hipocresía del sistema de ayuda, que beneficia a la mayoría de aquellos que trabajan en la industria de la ayuda. En la misma línea, Yash Tandon argumenta que el punto de partida conceptual no es la ayuda, sino el desarrollo estructural. Este pone énfasis en atacar la fórmula neoliberal, donde el crecimiento proviene de los mercados abiertos, inversión extranjera directa más una buena gobernanza. Otros análisis se han focalizado en la composición de la ayuda: gran parte de la ayuda ha adoptado un ángulo militarista parecido a los modelos de la Guerra Fría, de acuerdo con los cuales, los receptores más importantes son países de Oriente Medio o estados asiáticos, donde los países ricos están enfocados en las causas del terrorismo internacional. Según algunos autores, ese es el modelo de los Estados Unidos en su apoyo financiero a Israel y Egipto (Priest, 2004, Hodge, 2011, Glain, 2012). Así, un modelo similar sería el seguido por la Unión Europea, en un patrón de asistencia internacional que vincula al desarrollo con la seguridad internacional, promocionando la securitización de la agenda del desarrollo (Serré, 2012), con distintas variantes, en las que persisten algunos matices en torno a la percepción de la amenaza impuesta por el terrorismo internacional y su relación con la pobreza (Armitage, 2007). Simultáneamente, otra parte de la discusión sobre la ayuda ha estado prestando creciente atención al volumen de asistencia, ya que ha ido disminuyendo en relación con el 0,7% del PBI establecido por la comunidad internacional hace casi 40 años 12 . Según la mirada de algunos especialistas (Hirvonen, 2005), los volúmenes de asistencia se mantuvieron iguales en los 70/80, en comparación con el ingreso nacional de los donantes. 12 Resolución de la Asamblea General de la ONU 2626 (XXV), Octubre 24, 1970, parr. 43. Nota sobre PBI/PBN, aunque el compromiso fue acordado en relación con el PBI, desde 2000 la Unión Europea ha estado utilizando el PBN. 11 Así, parece existir una fuerte relación entre el volumen de ayuda y la situación política internacional con respecto a la ayuda de los países donantes a los países en desarrollo: "La real desventaja, sin embargo, surgió en los 90 cuando los volúmenes de ayuda comenzaron a caer, no solo medidos en proporción con el PBI, sino también en relación con el dólar”. Hirvonen asegura que el final de la Guerra Fría ha jugado un rol crucial en la reducción de los presupuestos para la ayuda internacional, ya que durante la Guerra Fría los países occidentales, (particularmente, los EUA), habrían utilizado la ayuda al desarrollo para apoyar sus objetivos geopolíticos. Varias naciones occidentales también atravesaban problemas fiscales a principios de los 90 y la asistencia de desarrollo era, generalmente, una de los primeras variables a la hora de recortar presupuesto 13 . ¿Una agenda política? En un terreno práctico, si el enfoque promovido por la EA constituye la perspectiva central de la asistencia oficial al desarrollo, podría resultar casi inevitable que el cumplimiento de las principales metas convierta a esa agenda en condicionalidades para la recepción de la ayuda. De acuerdo con esta perspectiva, el foco en la gobernanza institucional interna del país recipiendario de la ayuda -condición específicamente requerida cuando los fondos son extendidos bajo el patrocinio del Banco Mundial- genera una situación prototípica de condicionalidad. Como lo sostiene un experto en la labor del Banco Mundial (Santisso, 2001), "el condicionamiento de la ayuda representa un intento por parte de los donantes de utilizar la ayuda como un incentivo para reformar las políticas e instituciones de los países en desarrollo" 14 . Algunos expertos (Collier, 1997), aseguran que al leer la literatura académica de algunos especialistas de los países donantes se puede ver cómo las principales preocupaciones giraron en torno al hecho de si la ayuda extranjera puede efectivamente funcionar como un incentivo para el gobierno receptor para llevar a cabo reformas orientadas al mercado, o si los países recipiendarios serían capaces de evitar la corrupción gubernamental que suele estar asociada al rol activo del Estado en la economía. En general, las interpretaciones coinciden en que la ayuda extranjera suele ser utilizada para promocionar la expansión comercial, la disciplina fiscal y las reformas económicas que protegen los derechos de propiedad, lo que constituiría el disparador del desarrollo económico y la justicia social en los países receptores, promocionando, al mismo tiempo, reformas democráticas (Bearce, 2008). En esa misma línea, sobre la agenda política vinculada a la provisión de ayuda, algunas lecturas (Eckhard Deutscher et al, 2010) aseguran que ésta hace foco en la promoción de reformas de políticas por parte del receptor, las que, en general, implican reestructuraciones políticas e institucionales, no necesariamente orientadas a alentar la autonomía del receptor. 13 Stingy Samaritans, Why Recent Increases in Development Aid Fail to Help the Poor, Pekka Hirvonen, Foro de Política Global, Agosto 2005. 14 Good Governance and Aid Effectiveness: The World Bank and Conditionality, Carlos Santiso, The Georgetown Public Policy Review, Volumen 7 Número 1 otoño 2001, págs.1-22 Paul H Nitze Escuela de Estudios Internacionales Avanzados, Universidad de Johns Hopkins. 12 Según esa interpretación, estas reformas políticas podrían debilitar más que fortaceler, las estructuras económicas y sociales en la búsqueda de desarrollo o, incluso, exacerbar, más que mitigar, las condiciones que generan situaciones de conflicto violento. La fuente de esa trama se vincula a que, por lo general, la mirada del donante no valoraría las decisiones soberanas del país receptor, concibiendo las relaciones internacionales no necesariamente de forma equitativa o, simplemente, teniendo una visión errónea de la dinámica de la historia y la genealogía del poder político en el país beneficiario. El impacto real de la ayuda. Como mencionamos anteriormente, el discurso de la efectividad de la ayuda también está regido por el énfasis en la capacidad de absorción, de acuerdo con el cual, el impacto de los flujos de ayuda dependen de la calidad de las instituciones políticas y políticas públicas del país receptor (Burnside and Dollar, 2000 y 2004). Esta suposición generalizada fue refutada por evidencia reciente, especialmente en la experiencia de América Latina, región que experimentó un boom económico basado en el mercado de materias primas, con una creciente intervención estatal, sin ayuda externa significativa, ni tampoco buena gobernanza (en los términos propuestos por la EA). Asimismo, algunos especialistas (Mosley, 1987, Boon, 1994) han estado sugiriendo que no existe una correlación estadística significativa (y, de ningún modo, causalidad) entre la ayuda y el crecimiento económico, o que el impacto es insignificante. Otros enfoques sobre el impacto real de la ayuda (Gupta e Islam, 1983) destacaron la importancia de la etapa de desarrollo, al sugerir que la ayuda podría ser útil solo cuando estuviese asociada con un estado de desarrollo más alto: cuanto más elevado el estado de desarrollo, más eficientemente utilizada es la ayuda. Sin embargo, en un estado de desarrollo más bajo una importante parte de la ayuda podría ser utilizada para propósitos de consumo, antes que para formación de capital (Kabete, 2008). Algunos expertos (Whitfield, 2009) sostienen que el impacto de la ayuda debería estar focalizado en aumentar la productividad agrícola e industrial como una estrategia a largo plazo de reducción de la pobreza, en vez de brindar soluciones a corto plazo (agua potable, asistencia médica y educación primaria). En definitiva, hay una creciente literatura académica que debate el impacto real de la ayuda extranjera en la promoción del crecimiento y desarrollo económicos (Bears and Tirone, 2010). Por un lado, existe evidencia que sugiere que la ayuda extranjera fue exitosamente utilizada (Burnside and Dollar, 2000) para estos fines. Sin embargo, otros expertos (Boone, 1996) no encontraron prueba alguna de que la ayuda económica fue económicamente efectiva: "La ayuda no aumenta de manera significativa la inversión y el crecimiento, ni tampoco beneficia a los pobres en términos de mejoras en los indicadores de desarrollo humano” 15 . 15 Boone, Peter, Politics and the Effectiveness of Foreign Aid, Oficina Nacional de Investigación Económica, Documento de trabajo No. 5308, Octubre 1995, disponible en http://www.nber.org/papers/w5308 13 Una perspectiva personal sobre la narrativa detrás del concepto de EA. Como comentario preliminar, es importante destacar - más allá del debate sobre su efectividad- la obligación política de los países desarrollados en cumplir con sus compromisos históricos 16 . En tal sentido, la ayuda (especialmente la AOD) debería haber aumentado en su previsibilidad y volumen. Sin embargo, si la narrativa de la EA se impone como la perspectiva dominante sobre el modo en que se asigna la ayuda internacional, se podría estar promocionando una agenda que no busca necesariamente una reforma económica estructural que promueva la inclusión social mediante el desarrollo sostenible a largo plazo, alineando la ayuda con las prioridades del receptor. Asimismo, más allá del rol de la ayuda internacional en la reducción de la pobreza, considero que el subdesarrollo posee múltiples causas y –por fuera de la necesidad de que los países ricos cumplan con sus compromisos- la AOD –animada por la perspectiva de la EA- no puede ofrecer soluciones definitivas a problemas relacionados con causas estructurales que requieren, entre otras reformas, la reformulación del sistema económico, financiero y de comercio internacional. Por lo tanto, simplificar el debate a la evolución de la cooperación de desarrollo principalmente sobre la efectividad de la ayuda no solo implica poner todo el peso sobre las capacidades de absorción de los países en desarrollo, sino también dejar de lado dimensiones sistemáticas, tales como el comercio, las finanzas y la transferencia de tecnología, generando así un cuadro incompleto de la situación. Si bien se percibe una evolución en el marco de la Efectividad en la Ayuda (incorporando dimensiones tales como la previsibilidad en la provisión de fondos, el fin del condicionamiento y provisión de ayuda no atada), logrado una importante evolución conceptual de los cinco Principios de Paris originales (Apropiación, Alineación, Armonización, Resultados, Mutua rendición de cuentas), considero que el concepto de efectividad de la ayuda aún posee un marco ideológico rígido con las siguientes connotaciones políticas: 1 Implicancias del concepto de "capacidad de absorción", una noción que suele estar vinculada a los mecanismos de selectividad, gobernanza y cumplimiento de objetivos bajo una lógica corporativa o siguiendo una matriz de negocios similar al de las Instituciones Financieras Internacionales en los años noventa, bajo los "programas de ajuste estructural". Básicamente, implica la necesidad de la alineación del paradigma de desarrollo nacional como un prerrequisito para la ayuda. 2 El peso de la ayuda en la asistencia de desarrollo –brindada bajo la perspectiva de la efectividad en la ayuda- fortalecería la tendencia de los países donantes a promocionar enfoques de corto plazo, en vez de generar mecanismos de cooperación sostenibles para proyectos estructurales y de largo plazo. 16 La página official de la OCDE sintetiza así dicho compromiso: In 1970, The 0.7% ODA/GNI target was first agreed and has been repeatedly re-endorsed at the highest level at international aid and development conferences: 1)in 2005, the 15 countries that were members of the European Union by 2004 agreed to reach the target by 2015, 2)the 0.7% target served as a reference for 2005 political commitments to increase ODA from the EU, the G8 Gleneagles Summit and the UN World Summit 14 3 El énfasis en la armonización posee beneficios al reducir los costos de transacción, pero la unificación de donantes en una única posición podría generar un efecto nocivo sobre el poder de negociación de los países receptores. 4 El centro de atención en el concepto de gestionar para resultados también ha tenido implicancias controvertidas porque el énfasis en generar resultados como una condición para la ayuda continúa estando vinculado a los cinco Principios de París originales, un prerrequisito paternalista muy similar al de monitorear la ayuda implementada a través de los PRSPs/DELP (Poverty reduction strategy papers o Documentos de Estrategia de Lucha contra la Pobreza) requeridos por el BM y el FMI, que establecen políticas macroeconómicas como requisito para promocionar el crecimiento y reducir la pobreza). 5 El límite de su alcance. Más allá del creciente número de defensores de los principios y objetivos de la "efectividad de la ayuda", existe una resistencia constante a adaptar este enfoque a mecanismos de cooperación diferentes, tales como la Cooperación Triangular y Sur Sur, gobernada por otros parámetros y para otros propósitos 17 . Comentarios sobre el marco conceptual de la EA En mi perspectiva, el enfoque de la EA se inserta dentro de un paradigma económico neoclásico, conforme el cual el origen de la pobreza en los países subdesarrollados se genera porque sus gobiernos han provocado heridas auto infligidas a sus economías a través de los intentos de regulaciones del mercado, denegando el beneficio de la competencia (Weeks, 2009). Esta narrativa parte de la convicción de que estamos inmersos en un mundo Walrasiano, con economías que experimentan intercambios en perfecto equilibrio con el acceso equitativo al mercado y la tecnología. 18 17 Tal vez una clara (habrá que evaluar si también significativa, especialmente desde la perspectiva de los países en desarrollo) excepción de esta tendencia fueron los encuentros Evento de Alto Nivel sobre Cooperación Sur-Sur y Desarrollo de Capacidades celebrado en Bogotá, Colombia en Marzo, 2010 y la Primera Reunión Ministerial de Alto Nivel de la Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarrollo, que se llevó a cabo en la Ciudad de México en abril de 2014. 18 La Teoría del Equilibrio General Walrasiano constituye la contribución más elaborada frente al problema central de la Economía que busca explicar cómo, a través de la interacción de distintos universos microeconómicos, es decir, de individuos que se mueven por intereses diversos, se alcanza el equilibrio macroeconómico que involucra a toda la comunidad y que resuelve el problema central de la asignación y distribución de los recursos. El modelo de equilibrio general walrasiano representa el núcleo del paradigma neoclásico de la ciencia económica y se remonta a 1874, en base al trabajo del matemático y economista francés Léon Walras, que es quien lo postula en su obra Elementos de Economía Pura. En términos simples, Walras profundiza y amplifica la Ley de Say, que sostiene que la oferta crea su propio nivel de demanda, dando cuenta que es el producto de la oferta el principal motor del poder adquisitivo. Se sugiere el clásico trabajo de Jaffré: Essays on Walras, William Jaffé, edited by Donald A. Walker, 1983, Cambrigde University Press, NY. 15 Esa mirada se basa asimismo en la falacia de la inadaptación de los países en desarrollo (Weeks, 2009) a los mercados globales, forzando la imposición de una agenda neoliberal que busca limitar las intervenciones gubernamentales que distorsionarían el normal funcionamiento de la economía basada en la competencia perfecta, la razonable asignación de recursos y el desarrollo sustentable. Así, partiendo de una suerte de apotegma paradigmático que no reconoce la situación real del funcionamiento de la economía internacional, la efectividad de la ayuda funge como un factor clave en la negociación de la ayuda, imponiendo un creciente número de condiciones a los países receptores durante la negociación donante-receptor, generando fuertes trabas para los receptores que desafían la asimetría del escenario multilateral de asistencia al desarrollo. (Whitfield, 2009). Esto aumenta la ya asimétrica brecha de poder entre el donante y el receptor, en una agenda de financiación de proyectos de cooperación financiados y diseñados por el donante. También podría generar un efecto secundario al aumentar la intensidad de la ayuda y su dependencia, un proceso en el cual un gobierno no puede llevar a cabo varias de sus funciones centrales sin una considerable provisión de experiencia y financiación de ayuda extranjera (Bräutigam, 1999) y de esta forma crear un efecto paradójico: la ayuda directa del donante a países con instituciones deterioradas o débiles durante largos periodos de tiempo podría afectar el crecimiento y el desarrollo a través de su impacto sobre la calidad institucional y de gobernanza. Excurso: el ascenso de la lógica contable y del contribuyente como actor internacional. El enfoque de la EA, al estar basado en un modelo teórico implícito similar al paradigma académico que alentara las políticas del Consenso de Washington, con foco excluyente en el impacto de la asistencia financiera al desarrollo sin involucrar otras dimensiones sistémicas propias de la vida económica, no sólo promueve la agenda política de los países desarrollados, sino que transforma en significativos actores y dimensiones con roles convencionalmente menos relevantes. Para empezar, muestra un énfasis desproporcionado en la defensa de los intereses de los contribuyentes de los países donantes, que –gracias a la imposición de sus gobiernos a través del sistema multilateral- han devenido nuevos actores internacionales en la ayuda al desarrollo, al mismo nivel que los gobiernos de los países recipiendarios, los organismos internacionales y las agencias de desarrollo que trabajan en el terreno. Si bien es cierto que los contribuyentes de los países donantes tienen derecho a conocer el destino de sus impuestos, la defensa de sus intereses no debería ser usada como una excusa para imponer estrategias de desarrollo de los países pobres ni influir en la negociación que mantiene el sistema multilateral de desarrollo con el país recipiendario. 16 Por otra parte, la preocupación de los gobiernos ricos en la defensa de los intereses de los contribuyentes no parece tan significativa a la hora de adoptar e implementar las partidas de su propio presupuesto nacional, que en muchas ocasiones presentan una desproporcionada preocupación por temáticas como la de defensa por sobre el presupuesto dedicado a educación o salud pública. 19 También debe ponerse en perspectiva el relativo impacto del aporte de los contribuyentes de los países ricos frente a otras fuentes de financiación para el desarrollo, como la aportada por las remesas, cuyo impacto positivo supera de manera geométrica el de la ODA. Esta tendencia, que ha venido aumentando de manera sostenida en las décadas recientes, merece ser analizada en detalle en otra instancia, ya que su impacto modifica la manera misma en cómo se debate la financiación para el desarrollo 20 , todavía más, en países con un sistema financiero frágil o con una capacidad de ahorro endógeno reducida 21 . Otro elemento implícito en la mirada de la propuesta de la efectividad en la ayuda que debe ser analizado con prudencia es el concepto de value for money, suerte de bandera eficientista basada en la maximización del uso de los recursos financieros. El concepto, originariamente aplicado al desarrollo de infraestructura y los servicios públicos, evalúa los costos y beneficios de utilizar el sector público, el privado o un partenariado entre ambos para llevar a cabo un proyecto. Esta noción, de apariencia neutral, podría implicar el traslado de manera automática de la lógica contable al análisis económico, una dimensión de mayor complejidad, que no puede ser comprendida desde la mera replicación. Por otra parte, toda esa retórica parece imbuida de la línea argumental de un utilitarismo apolítico que desconoce los lazos comunitarios, el contexto político y las limitaciones estructurales de las economías en desarrollo. Así, el concepto de value for money aparece como la quintaescencia de la defensa del rol de los contribuyentes en la cooperación internacional para el desarrollo. Si el desarrollo de los países pobres ya está fuertemente condicionado por las características asimétricas de la economía mundial (especialmente en torno a sus estructuras financieras y comerciales), la provisión de ayuda financiera por parte de los países ricos para la disminución de esa asimetría no debería replicar el paradigma eficientista de un sistema de compras, poniendo el énfasis en cuánto se logra con determinada cantidad de dinero, reforzando el derecho de los donantes a imponer condiciones y colocando el peso del lado de los recipiendarios (a través del sistema multilateral que despliega acciones en el terreno), sólo para demostrar a la comunidad internacional que los intereses de los contribuyentes están resguardados. 19 Para una comparación en materia de gasto público de los miembros de la OCDE considerando períodos de recesión y bonanza, particularmente en torno a la protección social frente a la defensa, se sugiere el artículo Comparing Public Spending and Priorities Across OECD Countries, Sabina Dewan and Michael Ettlinger October 2009, Center for American Progress. 20 Para un análisis sobre el impacto de la ODA frente a la IED y las remesas, en particular en los países menos desarrollados y en los países de renta media, se sugiere el artículo “Financing growt: comparing the effects of FDI, ODA and international remittances, Mamoun Benmamoun and Kevin Lehnert, Journal of Economic Development, issue 43, Volume 38, Number 2, June 2013. 21 En este caso en particular, se sugiere el ejercicio de análisis y comparación propuesto en Remittances, financial development, and growth, Paulo Giulanio, Journal of Development Economics Volume 90, Issue 1, September 2009, Pages 144- 152. 17 Los neutrales y los inadaptados. Otra de las particularidades de la narrativa de la Efectividad en la Ayuda es su tono mecanicista y de supuesta neutralidad. Esta mirada –enfocada en una cuestión inicialmente tangencial, que deviene sustantiva- parece imbuida de una vieja limitación adjudicada a la ciencia política anglosajona (la pequeña ciencia, diría Orozco), por su tendencia a analizar las condiciones económico-sociales quirúrgicamente, bajo un esquema de presunta neutralidad, cientificista, como si no hubiera hechos históricos que sobre-determinen la pobreza. Sin embargo, el pretendido ascetismo académico no es políticamente neutral. En efecto, la crítica de Orozco a las ciencias sociales americanas podría ser aplicada a toda perspectiva académica que decide ex ante adoptar una mirada inocua y disuelva la tensión histórica creadora de las condiciones en la que se distribuye el ingreso a nivel internacional y los escenarios en los que consolida la pobreza. En su análisis sobre las ciencias sociales anglosajonas, Orozco verifica la caída en desuso de categorías como colonialismo, expansionismo, explotación, dependencia e imperialismo, para ser sustituidas por otras de naturaleza amable, como contratos, flujos globales de capital y similares, promoviendo la creación de un pluriverso inocuo, donde la desigualdad no encuentra cabida. 22 En esa suerte de escenario político artificial, organizado por los juegos del mercado, todos tienen idénticas oportunidades, dependiendo de las decisiones racionales, basadas en la teoría de los juegos. Esas miradas eliminan la filosofía de la historia y disuelven los grandes conceptos que la explican, tales como Estado, Nación, Imperialismo, Hegemonía y Lucha Política. El paradigma académico que promueve la Efectividad en la Ayuda parece promover así la disolución de los conflictos históricos por un mero diagnóstico sobre el nivel de adaptación de las sociedades a las reglas del juego de un escenario internacional que no habría sido generado por despojos territoriales ni por la imposición de hegemonías financieras. El conflicto nacería allí en la simple inadaptación de algunas sociedades periféricas al Estado de Derecho, la falta de transparencia gubernamental y una tendencia a la opaca rendición de cuentas del dinero brindado por los donantes, tópicos centrales en la perspectiva del Consenso de Washington. Esa mirada, que no desdeña cierto etnocentrismo ni está exenta de cinismo y que olvida cómo se consolidaron las economías de los países donantes, busca convertir la mirada corporativa y la lógica empresarial en fórmula universal para juzgar fenómenos más complejos y se asume como una mirada pragmática para evaluar comportamientos inapropiados, en un tono que supone que las actuales condiciones siempre estuvieron allí, naturalizando el orden de lo dado. 22 José Luis Orozco, De teólogos, pragmáticos y geopolíticos. Aproximación al globalismo norteamericano, México, Universidad Nacional Autónoma de México/GEDISA, 2001. 18 Es por eso que la perspectiva de la Efectividad en la Ayuda no sólo debe partir de la naturalización de la situación económica internacional, evitar juicios sistémicos y limitar su foco a una pobreza ciertamente naturalizada, como si siempre hubiera estado allí, sino que también debe colocar a los reclamos de análisis diacrónicos como a-históricos, evitando la genealogía de la pobreza. Si el mundo comenzó hoy y la divergencia internacional no es producto de la imposición cruenta de condiciones económicas asimétricas, es lícito preguntarse porque los contribuyentes de los países donantes deben seguir manteniendo con sus impuestos la ineficiencia de las sociedades periféricas. Así, el empoderamiento del taxpayer en el escenario internacional (honesto, solidario, que sólo busca la transparencia en el manejo de fondos públicos) frente al ciudadano de los países en desarrollo (pasivo, no empoderado, representando por gobiernos aparentemente no siempre entusiastas en materia de transparencia fiscal), aparece así como el resultado natural de un análisis pragmático limitado a reseñar conductas inapropiadas o inadaptadas a los modelos tolerables de desarrollo. Todavía más, la narrativa de la Efectividad en la Ayuda aparece como epítome de una mirada de apariencia ascética y prudencia operacional que logra una maravilla académica y un verdadero milagro político: poner en foco a la pobreza y no a la riqueza, como si ambas dimensiones no estuvieran íntimamente imbricadas. Si se naturaliza la pobreza y la riqueza, evitando analizar sus genealogías, se impone un paradigma que sólo permite bucear dentro de las condiciones vigentes, sin preguntarse sobre ellas, cuáles fueron los mecanismos –nada naturales- que las impusieron y cuáles son los que las refuerzan. Esa performatividad logra así una des-historización de la pobreza y un foco exclusivo en las condiciones que ya mismo presenta. 23 La acción performativa de ese paradigma logra que (Ortega dixit) se tengan ideas, pero se piense en creencias, sin posibilidad de cuestionar las barreras interpretativas de un paradigma que sólo pone el peso del problema en la pobreza. 24 23 La así denominada "acción performativa" es la capacidad que tienen algunos conceptos que -por el mismo hecho de ser utilizados- se convierten en acción. Esta perspectiva de la filosofía del lenguaje –elaborada por J L Austin- , que se vale de los trabajos de Wittgenstein y Althusser, sostiene que el acto comunicativo no es una práctica pasiva que simplemente describe una realidad dada, sino una acción que inventa y afecta la realidad a partir de la aplicación de una terminología o la descripción de un fenómeno desde determinado punto de vista. 24 “Las ideas se tienen y en las creencias se vive”. José Ortega y Gasset, Ideas y creencias (Obras Completas, vol. V, Alianza Editorial). Paradigma en el sentido clásico concebido por Kuhn, como realizaciones científicas universalmente reconocidas (dogmáticas) que, durante cierto tiempo proporcionan modelos de problemas y soluciones a una comunidad científica en particular, en base dos componentes esenciales del paradigma: una “matriz disciplinaria” y un “componente sociológico”. Kuhn, Thomas S. (2005). La estructura de las revoluciones científicas. Fondo de Cultura Económica de España. 19 Algunos expertos (Aguilar, 2007) hacen referencia a ese escenario cuando destacan la construcción discursiva de lo real, el otorgamiento de un sentido a la realidad compleja y la vinculación de este dispositivo con los valores culturales y políticos preexistentes a la forma de concebir y medir la pobreza. 25 En definitiva, como bien lo destacara Gilbert Rist (Rist, 1997) “The question is actually whether one can talk about poverty without talking about wealth, and, more specifically, whether on can struggle against poverty without also struggling against wealth. “ De tal modo, poner sólo el foco en la pobreza sólo contribuye a poner el peso sobre las condiciones de vida –las instituciones, las conductas, las fallas, en fin- de los recipiendarios en vez de analizar las características estructurales de la economía internacional, comprender el proceso de acumulación de las sociedades ricas, a partir del proceso de apropiación de la renta que permitió –que permite- la imparable expansión geométrica de la divergencia económica internacional que tiene lugar desde la Segunda Guerra Mundial. Quizás, el mayor talento del concepto de la efectividad en la ayuda en el largo recorrido del debate en torno al desarrollo haya sido el aporte de una mirada sofisticada de por qué no puede ser disminuida o erradicada la pobreza, a pesar de los esfuerzos de los donantes. El truco, por extraño que parezca, funciona. Es por eso que, en el debate en torno a la pobreza, la narrativa de la Efectividad en la Ayuda nos parece funcional para obturar la inclusión de su causa principal, que es la riqueza. Sin un análisis integral de la divergencia económica internacional, la conformación de las cadenas de valor, la apropiación concentrada de la renta y las condiciones asimétricas de la economía internacional no habrá modo de diagnosticar correctamente ni de erradicar la pobreza. Esa agenda académico política de apariencia neutral, más cerca de la beneficencia que del cambio estructural, debe ser reemplazada por una mirada sustantiva, por fuera del silo de la hiper especialización, saliendo de la micro gestión de la pobreza para debatir el escándalo de la riqueza. Eduardo Porretti. Nueva York, julio de 2014. 25 La dimensión performativa del lenguaje, Hugo Aguilar, Universidad Nacional de Río Cuarto, paper, II Congreso Interoceánico de Estudios Latinoamericanos, Mendoza, 2003. 20 Bibliografía. • A ‘post-aid world’? 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[email protected]) y Vaschetto, Mariano (
[email protected]), Centro de Estudios Sociales Interdisciplinarios del Litoral, Facultad de Humanidades y Ciencias, Universidad Nacional del Litoral Área Temática: Política Internacional Resumen: La ponencia aborda las preferencias políticas del Partido de los Trabajadores (PT) con respecto al MERCOSUR, identificando continuidades y cambios entre los años 2003- 2010. Específicamente, se considera la importancia que el MERCOSUR tiene para el partido y cómo se articula con aspectos seleccionados de la política exterior del país. El trabajo forma parte de una investigación en curso en el ámbito del Centro de Estudios Sociales Interdisciplinarios del Litoral que pretende avanzar en la comprensión de las razones por las cuales fuerzas/partidos políticos gobernantes que expresan sostener intensas preferencias políticas a favor de la integración regional sólo hayan podido avanzar de forma limitada en la reformulación del MERCOSUR. 1-I ntroducción En el presente trabajo abordamos el análisis de las preferencias políticas del Partido de los Trabajadores (PT) en relación con la integración regional y el MERCOSUR a lo largo del período 2003-2010. En particular, identificamos cuáles fueron esas preferencias al momento en que el PT asumió la Presidencia de Brasil, y cómo éstas se fueron modificando, estableciendo vinculaciones con aspectos seleccionados de la “dimensión económica-comercial” del MERCOSUR y de la política exterior implementada por las dos administraciones de Luiz Inacio “Lula” Da Silva. Cabe mencionar que nos centramos especialmente en las coyunturas electorales presidenciales (2002-3, 2006-7 y 2009-10) apelando a las plataformas elaboradas por el partido, pero que también consideramos otros documentos partidarios. Asimismo, nos valemos de fuentes secundarias que analizan al PT, las transformaciones en la política externa brasileña y el comercio exterior de este país. Por último, y si bien la investigación se realizó en base a una metodología cualitativa, incorporamos indicadores cuantitativos vinculados con las relaciones comerciales intra-MERCOSUR. La ponencia se estructura en cinco apartados. En el primero desarrollamos la perspectiva teórica de nuestro trabajo, destacando el concepto de “preferencias políticas”. En el segundo abordamos brevemente al PT, deteniéndonos en algunos de los cambios que el partido ha experimentado desde su ascenso al poder y destacando la continuidad de estas transformaciones con las ocurridas durante la década de los 90. En el tercero analizamos las preferencias políticas identificadas en relación con el MERCOSUR y la integración regional, enfatizando su vinculación con el marco más amplio de la política exterior de Brasil, en especial su pretensión de ser reconocido como actor global. En el cuarto apartado abordamos la evolución comercial del propio MERCOSUR, atendiendo al comercio exterior intrazona de Brasil. Por último, incorporamos un breve análisis de la política exterior de Brasil durante el período bajo análisis. Cerramos el trabajo con una serie de reflexiones generales. 2 2-Precisiones conceptuales El interés inicial que motivó la investigación que sustenta nuestro trabajo se vincula con la práctica ausencia de estudios previos que aborden a los partidos políticos frente al MERCOSUR. Esta vacancia indudablemente se vincula con el lugar marginal que las organizaciones partidarias han ocupado en el desarrollo de la integración regional. En este sentido, Dávila afirma que los procesos de integración nacidos durante los años 90 han “tenido rasgos tendientes a excluir a aquellos actores que tradicionalmente tuvieron injerencia en este tipo de procesos. Si la presencia y participación de instancias estatales se modificó significativamente, y si además los pruritos de dejar actuar al mercado y a los agentes sin la tutela estatal tradicional llevaron a redefinir a los protagonistas del proceso, resulta obvio que los partidos desempeñ[aron] un papel secundario” (1998: 143, las cursivas son nuestras). Ahora bien, asumiendo en base a investigaciones previas que esa ha sido la situación de los partidos políticos de los estados que forman parte del MERCOSUR (Hirst, 1996; Grandi y Bizzozero, 1997; Vigevani et al, 2001; Ramos, 2013), no puede dejar de considerarse que las organizaciones partidarias siguen siendo las instituciones fundamentales desde las cuales emergen las dirigencias políticas que, periódicamente y mediante elecciones, ocupan los más altos cargos de la administración estatal. Esas instancias estatales, nutridas de cargos partidarios, han sido por su parte las encargadas de las negociaciones a nivel regional; negociaciones que han dado forma y una determinada dirección al proceso de integración. Esta perspectiva resignifica entonces nuestra mirada sobre la relación partidos políticos-integración regional 1 y revaloriza la necesidad de realizar estudios que den cuenta de las ideas políticas que las organizaciones partidarias sostienen en relación con la integración regional y, en especial, con el MERCOSUR. En este campo se inscribe nuestra contribución, que se ciñe al estudio del actual partido gobernante de Brasil: el Partido de los Trabajadores o PT. Cabe mencionar que a la hora de analizar las preferencias políticas del PT apelamos en primer lugar al esquema analítico desarrollado por Luzuriaga (1999). Para este autor existen al menos tres aspectos o dimensiones desde las cuales puede analizarse la relación partidos políticos-integración regional: en primer lugar, la dimensión movilizadora de la opinión pública (que involucra la formulación de propuestas y de programas electorales y que concibe a los partidos como organizaciones de intermediación entre el Estado y la sociedad civil); en segundo lugar, la dimensión parlamentaria (que implica concebir las tareas parlamentarias como acciones íntimamente vinculadas a la pertenencia partidaria de los legisladores, además de considerar las capacidades de los Congresos para incidir en la política exterior de un Estado) y; en tercer lugar, la dimensión de transnacionalización partidaria directa (con un doble registro: la participación en Parlamentos Regionales de los legisladores nacionales y la membresía en organizaciones interpartidarias internacionales por parte de los partidos políticos). Dado el recorte de nuestro objeto, en nuestro trabajo nos centramos en la “dimensión movilizadora de la opinión pública”, directamente vinculada con las preferencias de los partidos en tanto actores políticos domésticos que exponen ante la ciudadanía sus 1 A lo que cabría sumar las palabras de Pérez Antón (1997: 17): sólo los partidos -dentro del conjunto de los actores sociopolíticos domésticos vinculados con el Estado- cumplen dos requisitos esenciales para el adecuado procesamiento del conjunto de cambios involucrados en un proceso de integración: por un lado, la capacidad de agregación de intereses en sociedades pluralistas y, por otro, “la posibilidad de seguir el sistema de compromisos en su origen societario (aspiraciones, pautas ideológicas, memorias históricas, etc.), en su elaboración en los vericuetos de un Estado, en su fase de regateo y síntesis interestatal y en las proyecciones, rechazos y transformaciones que las decisiones integracionistas inducen en las sociedades correspondientes”. 3 propuestas y estrategias frente al MERCOSUR, elaboradas de acuerdo con sus ideas políticas específicas, y en ciertas coyunturas políticas seleccionadas. Sin embargo consideramos que por sí misma esta dimensión, si bien permite captar al partido en tanto organización política, no logra integrar cabalmente, por un lado, las problemáticas derivadas del hecho de que el PT es un “partido en el gobierno” y, por el otro, que los partidos no son organizaciones monolíticas sino sistemas complejos. Complementariamente, la dimensión parlamentaria, si bien relevante, atiende a un aspecto en principio marginal en el marco de sistemas presidencialistas como el de Brasil. En este sentido, los Poderes Legislativos de los países del MERCOSUR poseen escasas competencias en materia de política exterior (Caetano y Perina, 2000) y más aún cuando nos referimos al MERCOSUR, donde el rol de los Poderes Ejecutivos ha sido decisivo (Malamud, 2010) 2 . Esta breve exposición da cuenta entonces de que hay que considerar distintos aspectos a la hora de abordar las preferencias políticas partidarias: por un lado al partido en sí mismo, en su faceta de organización que participa de elecciones, que denominamos aquí como “dimensión movilizadora de la opinión pública”; por otro, al partido en el gobierno, entendiendo por éste al sector del partido que ocupa algún cargo en el gabinete ministerial y/o en instancias ejecutivas nacionales; por último, el partido en el parlamento, o “dimensión parlamentaria”, que no analizaremos en esta oportunidad (Cotta, 2001). Cabría agregar dos aspectos adicionales referidos exclusivamente al partido en el gobierno: por un lado, que los miembros del partido que conforman este sector no están aislados ni del resto del partido ni de los legisladores, sino que mantienen con éstos complejas relaciones. El carácter de esas relaciones debe deducirse empíricamente, pero en principio puede postularse que dependen tanto de la duración como de los recursos con los que cuenta el gobierno (incluyendo el apoyo electoral) que le dan mayor o menor independencia con respecto a los otros sectores. Por otro lado, un segundo factor clave a considerar es si hablamos de un gobierno unipartidario o de una coalición. En el caso del gobierno del PT, es precisamente la formación de amplias coaliciones lo que lo ha caracterizado, lo que dificulta aún más el análisis de sus preferencias políticas 3 . En este punto, cabe precisar que el concepto de preferencias políticas hace referencia a un doble conjunto de factores: por un lado, a los intereses materiales/basamentos estructurales de los actores (en este caso, el PT); por otro, a las ideas a partir de las cuales esos actores estructuran “mapas mentales” para sus acciones (Zelicovich, 2010). En nuestro trabajo, en la medida en que nos interesa analizar las ideas elaboradas/asumidas por el PT en relación con la integración regional (y sus transformaciones) acentuamos el segundo factor. Sin embargo, también consideramos algunos elementos materiales desde una perspectiva más general, anclada en un análisis de la evolución del comercio intrazonal del MERCOSUR en el período 2003-2010. Apelamos aquí a la noción de interdependencia, entendida como incremento del “grado de influencia de una economía respecto a otra” (CEI, 2005). Como detallamos en el apartado 5.2, para “medir” los niveles de interdependencia utilizamos uno de los indicadores más difundidos, como lo es el porcentaje del total de exportaciones/importaciones que los miembros del bloque exportan/importan a/de los países socios en relación con el resto del mundo (Nye, 1969). 2 En este sentido, sería importante avanzar en análisis que den cuenta de las preferencias políticas de los legisladores, a los fines de establecer si éstas son diferentes a las que expresa el partido en tanto organización o el partido en tanto parte y/o titular del gobierno. 3 Dejamos de lado las problemáticas específicas del “gobierno” en sus fases representativa y administrativa (en los términos de Cotta, 2001) porque nuestro análisis se centra en el partido. 4 Cabe aclarar asimismo que nos situamos en el marco de análisis más amplio proporcionado por el intergubernamentalismo a la hora de abordar la integración regional (Moravcsick, 1993), lo que implica considerar a las negociaciones regionales en pos de la integración como un “juego de dos niveles”, uno a nivel doméstico, donde se conforman las preferencias estatales en función de los intereses de los actores sociales nacionales más revelantes (y mejor organizados) y uno a nivel regional, donde se negocia entre estados, en función de esas preferencias. Nos queda considerar una última cuestión vinculada con la justificación de nuestro trabajo en términos del partido que seleccionamos y del marco temporal. En este sentido, cabe recordar que durante los últimos años asumieron el gobierno de los países que conforman el MERCOSUR fuerzas/partidos políticos definidos por su oposición a las reformas económicas implementadas durante los años 90 (Moreira; Raus y Leyton, 2008), la implementación de políticas públicas orientadas a revertir los efectos generados por aquellas reformas (Natanson, 2008) y la defensa de la integración regional (Caetano, 2009) 4 . Sin embargo, lo que en un principio implicaba una oportunidad para profundizar la integración, plasmada inicialmente en el denominado “Consenso de Buenos Aires” (2003), reveló con el tiempo ser un proceso plagado de contradicciones donde las manifestaciones del apoyo incondicional a favor del MERCOSUR por parte de las fuerzas/partidos políticos gobernantes conviven con renovadas barreras al intercambio intrazonal, la dilación en el tiempo de la necesaria reforma institucional regional y la pervivencia de mecanismos decisorios excluyentes y concentrados en los poderes ejecutivos de los Estados miembros (Malamud y Schmitter, 2006; Malamud y Castro, 2009). En este marco, avanzar en la comprensión de las razones por las cuales fuerzas/partidos políticos gobernantes que expresan preferencias políticas intensas a favor de la integración regional sólo hayan podido avanzar de forma limitada en la reformulación del MERCOSUR, constituye la problemática central del proyecto de investigación en el que se enmarca nuestro trabajo 5 . El análisis del PT es un paso inicial en esa dirección, que se justifica en razón del peso específico de Brasil en el MERCOSUR y de la importante presencia programática, -con variaciones, como veremos a lo largo de la ponencia-, de la integración latinoamericana. Por su parte, cabe mencionar que la periodización se articula tanto en base a procesos regionales vinculados con el desarrollo del MERCOSUR como a la dinámica política nacional del Brasil. Así, el primer año se corresponde con la asunción de la primera administración petista de Luiz Inacio “Lula” Da Silva y con la firma del ya mencionado “Consenso de Buenos Aires”, mientras que el año 2010 señala el acuerdo sobre el Código Aduanero, uno de los más relevantes en la historia del MERCOSUR (pero que todavía no ha logrado ponerse en práctica) y la finalización del segundo mandato del mismo “Lula”. 3-PT: características y cambios El PT posee, desde sus orígenes hacia fines de la década del '70, algunas características particulares que lo diferencian de los demás partidos del sistema político brasilero. El 4 Con diferencias, la literatura académica reconoce a estas fuerzas/partidos como parte de la denominada “nueva izquierda latinoamericana” (Vilas, 2005; Natanson, 2008), un conjunto de gobiernos que transformaron la geografía política del continente sudamericano a partir de la orientación de izquierda o centro-izquierda que imprimieron a sus políticas públicas. 5 El proyecto se encuentra radicado en el Centro de Estudios Sociales Interdisciplinarios del Litoral y se denomina “La “nueva izquierda latinoamericana” en el marco del MERCOSUR. Políticas económicas e integración regional en el período 2003-2010”. 5 partido se conformó a partir de la confluencia de actores muy diversos: "Líderes do sindicalismo em ascensão, com destaque para Luís Inácio “Lula” da Silva: intelectuais e pequenos grupos marxistas; e militantes populares ligados ao trabalho da pastoral da Igreja Católica (...) Tratou-se igualmente de um dos raros casos na história brasileira de um partido criado fora do universo das elites e do Estado" (Motta, 2008: 107-108). La confluencia novedosa de dichos actores tuvo lugar en el contexto de la agudización de los conflictos sociales y el acelerado agotamiento de la dictadura militar brasilera hacia finales de la década del `70, cuya expresión más explosiva fue la ola de grandes huelgas metalúrgicas que tuvo lugar en el corazón industrial brasilero, la región del ABC paulista, entre 1978 y 1979. En este sentido, el Partido dos Trabalhadores "era a resposta organizativa construída por trabalhadores que emergiram para a política na vaga de mobilizações do final dos anos 1970. Mas a passagem das greves e agitações sociais para a concretização da nova formação política não foi, de modo algum, mecânica. Havia vários projetos de partido em discussão" (Coelho, 2012: 53). A medida que las luchas por la democratización de la política brasilera avanzaron durante la década de los '80, el proyecto que acabaría por cristalizar hacia el interior del nuevo PT se caracterizaba por la construcción de un proyecto político contra-hegemónico, autodefinido como socialista, y que sostenía "a) uma visão geral da política e dos agentes políticos pautada por critérios de classe; b) a afirmação da necessária independência política da classe trabalhadora frente aos partidos e ao Estado burgueses; c) a valorização da ativação das bases sociais como fonte da vitalidade da ação política." (Coelho, 2012: 67). Ahora bien, a lo largo de la década del '90, el PT atravesó un rápido proceso de moderación ideológica, cuyas razones son múltiples. Según Pomar (2005), entre las más importantes podemos señalar el ascenso global del neoliberalismo; la crisis generalizada del socialismo; el avance de las políticas neoliberales en Brasil y, dato no menos importante, la progresiva incorporación del PT al sistema político brasilero, participando de elecciones y gobiernos en distintos niveles (prefecturas, estados, Parlamentos estaduales y federal, etc.) a lo largo de la década. A grandes rasgos, las transformaciones que esto supuso para el partido pueden identificarse en: a) un acercamiento al centro político, expresado en la moderación a sus críticas al neoliberalismo y su compromiso con las políticas económicas ortodoxas; b) la desideologización de su programa y el énfasis en cuestiones concretas de gobierno; c) el compromiso con la democracia representativa y el orden institucional vigente; d) el mayor énfasis en la disputa electoral y la búsqueda del crecimiento institucional del partido; e) la profesionalización de su estructura y la creciente autonomía de sus líderes; f) la progresiva flexibilización de su política de alianzas. (Amaral, 2010) Podemos afirmar, por lo tanto, que el Partido dos Trabalhadores que llegó al poder con la elección de Lula como Presidente en 2002 era un partido profundamente diferente al que surgió de los intensos conflictos sociales que marcaron la transición democrática brasilera; se trataba de un actor plenamente integrado al sistema político brasilero 4-Preferencias políticas del PT en torno a la integración regional. Antes de abocarnos más detenidamente al análisis de los cambios y las continuidades en las preferencias políticas del PT en torno a la integración regional y al MERCOSUR a lo largo del período bajo análisis (2003-2010), realizaremos un breve repaso de la posición histórica adoptada por el partido frente a la temática. 6 4.1-Antecedentes. En lo que respecta a las preferencias políticas del PT en torno a la integración regional, podemos señalar que en el momento de su fundación (1979-80), avocado como se encontraba a la lucha política interna contra la dictadura brasilera, y en un contexto internacional marcadamente diferente, las ideas de integración regional no merecen mención en su Carta de Principios (1979), ni en su Manifiesto fundacional (1980). Esta aparente indiferencia frente a la perspectiva de la integración regional continuó, al menos públicamente, hasta la década de los '90, signada regionalmente por la conformación del MERCOSUR. Cabe mencionar que durante estos años, el partido estuvo atravesado por extensas discusiones internas acerca del posicionamiento que el mismo debía adoptar frente al MERCOSUR realizándose, por ejemplo, un Seminario Nacional partidario sobre el tema en el año 1993 (Resoluçoes do 3er Congreso do PT, 2007). Entre sus preocupaciones centrales se encontraba el impacto que éste podría tener sobre la clase trabajadora brasilera, así como también la posibilidad de dotarlo de un contenido más social y político con potencialidad emancipatoria frente al giro netamente neoliberal que el proceso de integración había adoptado desde principios de la década. Esta situación de debate e indefinición interna acerca del tema se tradujo, parlamentariamente, en lo que Fernandes de Oliveira (2004) denomina como “relativa apatía benigna”. Es importante de todas maneras destacar que el Partido asumió la defensa de la integración regional estableciendo una clara diferencia entre el “MERCOSUR político” y el MERCOSUR “económico”. El primero fue valorado principalmente como mecanismo defensivo, mientras que el segundo fue objeto de fuertes críticas por su contenido neoliberal. Así, y de manera similar al caso del Frente Amplio en Uruguay (Ramos, 2013), se consideraba que el MERCOSUR podía ser reformado en dirección a una integración que “reforce sua capacidade de implementar políticas ativas comuns de desenvolvimento e de solução dos graves problemas sociais da região” (PT-PDT-PC do B-PSB-PCB, 1998, en De Almeida, 2003: 91). Para principios del siglo XXI, las discusiones precedentes cristalizaron en un posicionamiento en líneas generales favorable a la integración regional, entendiéndola como una herramienta en pos del desarrollo nacional y como una estrategia necesaria para negociar en mejores condiciones con las principales potencias, señalando también que esta no podía limitarse a los aspectos económicos sino que se debía apuntar a una confluencia política (Programa de Governo do PT, 2002). En este sentido resultan significativos los resultados del estudio de élites parlamentarias realizado por la Universidad de Salamanca (Alcántara Saez, 2005). Para el caso de Brasil, los parlamentarios pertenecientes al PT son consistentemente los que dan muestra de una visión más positiva de la región y el MERCOSUR, al tiempo que consideran prioritaria la región para dar forma a la política exterior brasilera. 4.1-El período 2002/3 y los inicios de la 1º administración “lulista” Como sabemos, el Partido accede al gobierno en las elecciones presidenciales del año 2002. Para entonces se habían perfeccionado sustantivamente las propuestas de políticas referidas al MERCOSUR y, en sintonía con lo que en su momento plantearía el Frente Para la Victoria en Argentina, se defendía “ao fortalecimento e ampliação do Mercosul e à retomada do projeto de verdadeira integração latino-americana” (Concepção e Diretrizes do Programa de Governo do PT para o Brasil, 2002: 13, las cursivas son nuestras). Para el PT, esto implicaba “revigorar o Mercosul, transformando-o em uma zona de convergência de políticas industriais, agrícolas, comerciais, científicas e tecnológicas, educacionais e culturais. Reconstruído, o Mercosul estará apto para 7 enfrentar desafios macroeconômicos, como os de uma política monetária comum. Também terá melhores condições para enfrentar os desafios do mundo globalizado. Para tanto, é fundamental que o bloco construa instituições políticas e jurídicas e desenvolva uma política externa comum” (Programa de Governo, 2002: 6). Por otro lado, se especificaba que este proyecto “é plenamente compatível com nosso projeto de desenvolvimento nacional” (Programa de Governo, 2002: 6, las cursivas son nuestras). Si bien está fuera de nuestro recorte, es interesante comparar estas afirmaciones con lo que plantearía apenas unos meses después el candidato presidencial triunfante en Argentina. Néstor Kirchner, en una entrevista que se le realizó durante la campaña electoral: “la próxima elección presidencial es la elección de qué modelo de país queremos los argentinos: tendremos que elegir entre los que creen que la solución es el dólar y quienes sostenemos que la salida es una moneda nacional fuerte; entre los que proponen el ALCA y los que proponemos el MERCOSUR (…) mi elección es MERCOSUR” (en Di Tella y Kirchner, 2003: 215-216, las cursivas son nuestras) La comparación es importante en términos de que, como ya mencionamos, en ambos países accedieron al poder gubernamental fuerzas/partidos políticos que estaban claramente a favor de la profundización del MERCOSUR. En la misma línea, también se afirmaba la existencia de proyectos y/o modelos de desarrollo nacional, a los que se percibía más como complementarios que contradictorios con los compromisos en el plano regional 6 . Ahora bien, para el PT del año 2002 la división entre MERCOSUR político y MERCOSUR económico, aunque desdibujada, todavía era operativa, en particular en relación con su rechazo al ALCA. Así, se afirmaba que “Quanto à ALCA (…), não se trata de uma questão de prazos ou de eventuais vantagens nesse ou naquele setor (…) a ALCA é um projeto de anexação política e econômica da América Latina aos EUA, cujo alvo principal, pela potencialidade de seus recursos e do seu mercado interno, é o Brasil” (Concepção e Diretrizes do Programa de Governo do PT para o Brasil, 2002: 13). Frente a esta amenaza, es que se revaloriza el rol político del MERCOSUR: “uma política alternativa de regionalização, que passa pelo resgate do Mercosul e da integração latino-americana, pode vir a ser relevante instrumento de articulação de forças na região” (Concepção e Diretrizes do Programa de Governo do PT para o Brasil, 2002: 13). Sin embargo, los documentos citados hasta el momento, ambos elaborados antes del acceso efectivo al poder, mantienen algunas diferencias con los documentos elaborados posteriormente a nivel gubernamental. Así, en el “Plano Plurianual 2004-2007” (2003) se enfatiza el “MERCOSUR comercial” más que el “MERCOSUR político”, en particular en lo que refiere al incremento de las exportaciones de Brasil 7 , la construcción de infraestructura para facilitar y agilizar el comercio con el resto del mundo 8 y la reducción de la vulnerabilidad externa del país 9 . Por otro lado, se observa un interesante 6 Este consenso básico es lo que permitiría en el año 2003 la firma del Consenso de Buenos Aires, que abriría las puertas a una reformulación del proceso integracionista 7 “Proporcionar aos serviços e produtos brasileiros melhores condições de acesso a mercados, em terceiros países ou blocos econômicos, significa aumentar a participação das exportações brasileiras no comércio mundial. É meta prioritária do Governo o aperfeiçoamento do Acordo do Mercosul, para potencializar a vocação de integração entre o Brasil e os demais países da região” (Plano Plurianual 2004- 2007, 2003: 149) 8 “As iniciativas para o atendimento a esse desafio serão estruturados em torno de nove programas multimodais de transportes: Araguaia-Tocantins, Fronteira Norte, Leste, Mercosul, Nordeste, São Francisco, Oeste-Norte, Sudoeste e Transmetropolitano” (Plano Plurianual 2004-2007, 2003:134) 9 “A redução da vulnerabilidade externa é condição indispensável para que o desenvolvimento seja sustentável. Isso implica em aumentar as exportações, fortalecer o fluxo de comércio, estimular o turismo 8 desplazamiento de énfasis del MERCOSUR a América del Sur, aunque por el momento sólo en lo referente a la energía, transporte y comunicaciones: “América do Sul (…) é entendida como uma região geoeconômica única, de acordo com os princípios asumidos em 2000 por 12 presidentes de países da América do Sul, na declaração que criou a Iniciativa de Integração da Infra-Estrutura Regional da América do Sul (IIRSA). Desse modo, apóia-se a consolidação do Mercosul e o trabalho com a Comunidade Andina de Nações (CAN). A união proporcionará ganhos mútuos, promovendo uma interdependência saudável entre os países, o desenvolvimento de áreas deprimidas e a redistribuição geográfica de cadeias produtivas” (Plano Plurianual 2004-2007, 2003:130) Este desplazamiento incipiente se observa en otros apartados referidos a la democracia y a la integración en general y podrían estar dando cuenta de que, a nivel gubernamental, el MERCOSUR experimenta una pérdida relativa de importancia así como del creciente interés del partido en el gobierno en un marco geográfico más amplio. Por el momento, sin embargo, se postula la convergencia entre MERCOSUR y CAN, sin que ninguna entidad mayor aglutine esos procesos. 4.2-El PT en el gobierno y las elecciones presidenciales de los años 2006 y 2009 Hacia la segunda mitad del 2006, Brasil se encontraba inmerso en la campaña presidencial, que culminaría en la clara reelección de Luiz Inacio "Lula" Da Silva para la Presidencia de Brasil. Continuando con la tendencia que observáramos en el Plan Plurianual 2004-2007, la plataforma electoral del momento, ahora elaborada por el PT en conjunto con sus aliados, dedica poco espacio al desarrollo de la política exterior, centrada en cuestiones de política interior. El MERCOSUR merece apenas tres menciones en todo el documento, dos de las cuales se vinculan al apoyo a las políticas de defensa de los DDHH en la región; más en general, la idea de la integración regional, entendida en términos continentales sudamericanos y no regionales, es presentada siempre como medio y objetivo deseable en pos de la construcción de una sociedad brasilera más justa, pero sin dar mayores precisiones 10 . Solamente en una ocasión aparecen directamente vinculados los términos MERCOSUR e integración, adjudicándosele un rol parcial y subordinado al bloque regional, similar al otorgado a la CAN: “[Brasil] privilegiará el proceso de integración sudamericana – el Mercosur y la Comunidad Sudamericana de Naciones, en especial – y fortalecerá las relaciones Sur- Sur, dando particular énfasis a sus relaciones con los países del continente africano, al mismo tiempo que buscará ampliar su acceso a los grandes mercados europeo, norteamericano y asiático y mantener con los países desarrollados un tipo de relación positiva y soberana." (Programa de Gobierno 2007/2010, 2006: 14). Cuatro años después, esta vez al calor de la campaña electoral en la cual el PT postuló a Dilma Rousseff, el programa electoral elaborado para la ocasión (nuevamente en conjunto con los partidos aliados) no da muestras de un cambio significativo en el rol que se le adjudica al MERCOSUR en particular, y a la integración regional en general. Así, el primero merece solo tres menciones: una vinculada a los DDHH; otra a las negociaciones con la UE en pos de lograr un acuerdo comercial y, finalmente, una e a substituição competitiva das importações. A estratégia requer também a conquista de mercados internacionais, através de uma integração comercial sólida entre os países do Mercosul e os demais vizinhos na região” (Plano Plurianual 2004-2007, 2003:16) 10 "Las políticas aplicadas a partir de 2003 por el Gobierno Lula no sólo evitaron la catástrofe económica, sino que sentaron las bases de un desarrollo sustentable que, en el mediano plazo, permitirá a Brasil ingresar a un ciclo virtuoso capaz de combinar crecimiento económico, bienestar social, democratización política, soberanía nacional e integración continental." (Programa de Gobierno 2007/2010, 2006: 7, las cursivas son nuestras) 9 última mención en tanto proyecto en construcción: "[Brasil] fará, em associação com os demais países, avançar o processo de integração do Mercosul, resolvendo divergências e pendências e fortalecendo sua institucionalidade" (Resoluçâo sobre as diretrizes de Programa 2011/2014, 2010: 21). Como puede deducirse, en el documento implícitamente se reconocen las dificultades para avanzar en la integración regional. En la misma línea, es significativo que dicho artículo se encuentre subordinado a los objetivos generales de la política exterior de la administración Dilma, entre los cuales la integración a escala sudamericana y no regional aparece como el eje de acción diplomática más importante: "[La política exterior de Brasil] tem dado especial ênfase à integração da América do Sul, ao fortalecimento da unidade latinoamericana, às relações com África, à reforma das Nações Unidas e dos organismos multilaterais, e à construção de uma ordem econômica internacional mais justa e democrática" (Resoluçâo sobre as diretrizes de Programa 2011/2014, 2010: 21). Ahora bien, mientras que en estos documentos elaborados al interior de las coaliciones electorales del PT la temática de la integración regional y el rol del MERCOSUR no merecen mayor importancia, en los documentos internos del PT contemporáneos se observa un tratamiento significativamente más extenso. Nos valdremos de dos de estos documentos como ejemplo: las "Resoluções do 3er Congreso do PT" (2007) y “La Política Externa de Brasil” (2009), elaborado por Valter Pomar, Secretario Nacional de Relaciones Internacionales del PT, y con el auspicio de la propia Secretaría partidaria. El primer documento resulta significativo en tanto da cuenta en forma pormenorizada de la visión "oficial" del PT acerca de su propio recorrido histórico, sus objetivos políticos, su forma de funcionamiento y construcción, etc. Casi de inmediato, al momento de referirse a su política exterior, el partido reclama para Lula y para Brasil un lugar de liderazgo en el avance de la integración, que es nuevamente entendida primordialmente como de escala sudamericana: "As mudanças pelas quais o Brasil passa também ocorrem na América Latina e têm conseqüências no cenário internacional. Temos de ter capacidade e grandeza para entender a importância do papel do PT, da liderança do presidente Lula e do Brasil no continente e no mundo. Há condições para a América do Sul se transformar numa comunidade de nações e para haver uma integração que deve ser, em primeiro lugar, política e, depois, econômica, cultural e social. (...) Nosso governo deu total prioridade para a América Latina, estimulando a criação da Comunidade Sul-Americana de Nações, fortalecendo o Mercosul e colaborando com vizinhos como Venezuela, Bolívia, Equador, Colômbia e Haiti." (Resoluções do 3er Congreso do PT, 2007: 34). Significativamente, se le otorga un lugar central a la política exterior del gobierno "Lula" con respecto a América Latina y al proyecto de integración regional, resaltándose el carácter primordialmente político del mismo; si en las plataformas electorales la integración aparece como un objetivo en paralelo con otros (las relaciones Sur-Sur, por ejemplo), aquí en cambio es presentada como la piedra basal de toda la política exterior partidaria. Al momento de repasar su propia historia, el PT reclama también para sí el ser el principal impulsor en Brasil de la integración regional, así como el haber luchado en pos de dotar de un nuevo significado social y político al proyecto del MERCOSUR, impulsado inicialmente por las élites neoliberales de la región: "O PT foi o primeiro partido brasileiro a introduzir a questão da integração regional na sua agenda. Foi assim que, em 1993, o partido promoveu o Seminário Nacional sobre o Mercosul, na capital do Estado do Paraná. A “Carta de Curitiba” resultante deste seminário influenciou os programas eleitorais que apresentamos em 1994, 1998 e 2002, propondo mudanças nos rumos do Mercosul (...) A vocação integracionista da CUT e do PT foi pioneira e rompeu as fronteiras nacionais, à procura dos seus pares nos países do Cone Sul, para 10 tecer acordos horizontais que modificaram o processo tradicional de tomada de decisões." (Resoluções do 3er Congreso do PT, 2007: 128). Ahora bien, esta reivindicación de la integración y del MERCOSUR se realiza en el marco de un documento que destaca, significativamente, la posibilidad de que surjan conflictos de diversa índole entre los países involucrados. Esto supone un viraje importante respecto de visiones previas más "optimistas" acerca del posible devenir del proceso de integración. El documento dedica todo un apartado a tratar estas cuestiones, del cual señalaremos sus fragmentos más significativos. Así, se plantea que "O tema da integração é fundamental na construção de uma sociedade pós-neoliberal. Trata-se de combinar os desafios e necessidades de cada país de nossa região, com a construção de um espaço comum de cooperação que beneficie os povos. Isto exige enfrentar interesses internos e externos que defendem uma integração subordinada aos interesses das grandes empresas e do imperialismo estadunidense. Não basta defender a integração como uma resposta aos problemas de cada um de nossos países e aos problemas do conjunto da região. É preciso compreender que esta integração, para ter sucesso, precisa levar em conta a natureza assimétrica da economia dos diferentes países, bem como as diferenças históricas, culturais e políticas. É preciso compreender, também, que existe uma contradição potencial entre o fortalecimento da soberania nacional e o projeto de integração econômica, social e política. Do adequado tratamento desta contradição, depende o sucesso da integração. Os países mais fortes da região precisam oferecer contrapartidas e compensações aos demais. Não se deve defender reciprocidade simétrica entre países assimétricos." (Resoluções do 3er Congreso do PT, 2007: 134, las cursivas son nuestras). A diferencia de lo que se planteaba cuatro años atrás, entonces, ahora el PT hace explícita la posibilidad de que exista una contradicción entre el proyecto de integración y lo que denomina “soberanía nacional”, pero que en el conjunto de la propuesta puede entenderse claramente como capacidad de implementar un proyecto nacional de desarrollo, que incluye, claro está, la política exterior. Dos años después, la posición expresada por el PT en torno a la integración regional en el segundo documento partidario mencionado anteriormente, da muestras de seguir avanzando en el sentido de reivindicar la integración regional como proyecto de alcance sudamericano, pero resaltando cada vez más las dificultades y conflictos inherentes a tales proyectos y extendiendo los plazos para su concreción efectiva. Así, se identifica al MERCOSUR como uno de los cuatro posibles "patrones" de integración regional; se señala la "distorsión neoliberal" a la que fueron sujetos tales proyectos; se rescata el papel jugado por la administración Lula para "mantener" el MERCOSUR; se resalta la necesidad de logar una "integración de amplio alcance", no meramente comercial, que se expresaría en la constitución de la UNASUR y se insiste en la necesidad de dotar de una mayor institucionalización a todo el proceso (Pomar, 2009: 38-42). En esta línea, el diagnóstico que se realiza de la coyuntura regional y los plazos posibles para la concreción de la integración son más que esclarecedores: "Cuando fuerzas de izquierda logran llegar al gobierno central de un determinado país, lo hacen con un programa basado en el trípode igualdad social, democratización política y soberanía nacional. Y la defensa de la soberanía nacional no se hace sólo contra las “metrópolis imperialistas”, sino que implica también administrar los conflictos entre países de la región (...) Los conflictos no han sido “inventados” por los actuales gobiernos, sino que son generalmente una herencia de períodos anteriores, incluso del desarrollo dependiente y desigual ocurrido en la región. En la mayoría de los casos, tales conflictos no podrán ser superados en el corto plazo: por poseer causas estructurales, sólo podrán alcanzar una solución a largo plazo, en el marco de un 11 adecuado proceso de integración regional (...) Por lo tanto, es estratégico impedir que estos conflictos se conviertan en contradicción principal. So pena de alterar la correlación de fuerzas latinoamericana en favor de la injerencia externa (...) Es necesario respetar y convivir con las múltiples estrategias nacionales; e implementar una estrategia continental común, de integración, democracia, desarrollo y paz." (Pomar, 2009: 42-44, las cursivas son nuestras). En síntesis, los documentos analizados dan cuenta de significativas transformaciones en las preferencias partidarias del PT respecto a la integración regional a lo largo del período analizado, así como diferencias importantes a la hora de considerar al partido en tanto organización política y al mismo en tanto partido en el gobierno. En el próximo apartado desarrollamos más extensamente estas cuestiones. 4.3-Cambios y continuidades en las preferencias políticas en torno a la integración regional del PT durante el período 2002/3-2010 De acuerdo al análisis realizado, el PT en tanto organización política ha transitado diversos “momentos” en lo que respecta a sus preferencias políticas frente a la integración regional en general y al MERCOSUR en particular. Desde su fundación hasta la década de los 90 no hubo en realidad una reflexión significativa sobre la integración, sino más bien un posicionamiento político anti-imperialista y de solidaridad latinoamericana. La emergencia del MERCOSUR fuerza en todo caso el debate intra- partidario, que se inclina a favor de la integración regional y que plantea una lectura crítica del proceso. En este sentido, es la filiación del MERCOSUR con las políticas neoliberales lo que genera rechazo (el MERCOSUR “comercial”) mientras que se subrayan sus potencialidades frente a la amenaza del ALCA. La lectura “política” del MERCOSUR se seguirá manteniendo posteriormente, en las postrimerías del acceso al poder gubernamental por parte del partido. En esta etapa, sin embargo, el debate interno facilita la emergencia de una posición favorable a una integración multidimensional, es cuando más se complejizan y enriquecen las preferencias políticas del Partido, en sintonía con procesos similares que están experimentando otras fuerzas políticas de la región, críticas con las políticas neoliberales. A la postre, la lectura del MERCOSUR como eje de una “verdadera integración” facilitará la convergencia con Argentina, de la mano del FPV y la firma del Consenso de Buenos Aires. Ahora bien, una vez el partido accede al poder se observan cambios interesantes vinculados con dos factores: a) en primer lugar, el hecho de que el PT haya gobernado en coalición; y b) las transformaciones operadas al interior del partido en relación con la integración regional en general y el MERCOSUR en particular. En relación con el primer aspecto, es claro que el MERCOSUR pierde relevancia en aquellos documentos elaborados por las coaliciones partidarias de las cuales el PT formó parte. En estas fuentes el MERCOSUR es considerado sólo un aspecto más de las múltiples cuestiones involucradas en la política exterior del país; pierde además primacía a favor de una visión integracionista más amplia, que involucra a Sudamérica. Asimismo, en los documentos se observa un creciente reconocimiento de las dificultades para avanzar en el MERCOSUR, en parte debido a las herencias neoliberales; en parte por su posible colisión con los proyectos nacionales. Este último punto opera de conexión con los documentos propiamente partidarios: el PT asume explícitamente la posibilidad de no complementariedad y de contradicción entre los planos nacionales y el plano regional. Si bien hace un llamado a “gestionar” la integración para evitar esa posibilidad, no deja de advertirse que también el PT paulatinamente se inclina por el marco de Sudamérica en desmedro del MERCOSUR. En todo caso, lo que se advierte en estos documentos es que el escenario regional parece 12 ser el más propicio para establecer acuerdos flexibles en torno a los ejes de interés del partido: democracia y desarrollo. 5-Bases materiales de la integración Como señalamos en el apartado 2, uno de los factores que dan forma a las preferencias de los actores son sus intereses materiales y los basamentos estructurales sobre los que operan (Zelicovich, 2010). Si bien en este trabajo nos centramos en el análisis de las preferencias políticas (los “mapas mentales” que estructuran la acción) esto no significa que nos desentendamos por completo de la cuestión de los basamentos materiales de la integración. Como establecimos en la introducción de la ponencia, en este apartado procuraremos analizar el grado de interdependencia alcanzado por el MERCOSUR, expresado a través del porcentaje y las características del comercio exterior que los países miembro (en este caso, Brasil) poseen con los demás países socios, y su relación/comparación con los intercambios con el resto del mundo. Antes de avanzar en el análisis pormenorizado de los datos del comercio exterior durante las administraciones "lulistas", creemos necesario repasar aunque sea brevemente los elementos más significativos de la coyuntura económica internacional del período 2003-2010, así como de la política económica impulsada por el PT durante sus dos primeros mandatos al frente del Ejecutivo brasilero. 5.1-La política económica "lulista" Al momento de asumir la presidencia de Brasil el 1º de enero de 2003, la administración "Lula" tuvo que hacer frente a un escenario económico doméstico caracterizado a grandes rasgos por el estancamiento del crecimiento económico y la sobrevalorización del real respecto del dólar, acompañado por un déficit de la balanza corriente del orden del 4% del PBI. Toda una sucesión de indicadores macro y microeconómicos negativos daban cuenta del estado de extrema fragilidad externa, característica del modelo económico inaugurado con el "Plan Real" (Mineiro, 2010). Este cuadro constituía la "herencia maldita" del neoliberalismo a la que en reiteradas ocasiones se refiere el PT en sus documentos electorales y partidarios, así como a través de las declaraciones de muchos de sus dirigentes, entre ellos Lula. Por otro lado, en el frente externo se abría un escenario internacional favorable caracterizado por una altísima liquidez y el crecimiento acelerado del precio de los commodities, impulsado principalmente por el rápido crecimiento de las potencias emergentes, fundamentalmente China e India (Bustos, 2010). Frente a esta situación, y siguiendo a Mineiro (2010) es posible identificar tres grandes "momentos" en la política económica de las administraciones de Lula: • Entre los años 2003 y 2005: continuidad de las políticas ortodoxas de ajuste y consolidación iniciadas hacia finales del segundo gobierno de Fernando Henrique Cardoso, con especial énfasis en garantizar la estabilidad macroeconómica y el superávit primario acordado como meta con el FMI unos meses antes de la asunción de Lula. • Entre 2006 y 2008: el énfasis gira hacia la búsqueda del crecimiento acelerado del PBI y el incremento del salario real, pero sin alejarse demasiado de los parámetros macroeconómicos ortodoxos en cuanto a las metas de inflación y las tasas de interés de referencia. Aumenta la inversión estatal en la economía, particularmente a través del Programa de Aceleraçâo do Crescimento, lanzado en enero de 2007, y de los programas sociales de transferencia directa. 13 • A partir de la segunda mitad de 2008: en un contexto de rápido deterioro de la situación económica internacional, la acción económica estatal apunta a contrarrestar los efectos negativos del impacto de la crisis en Brasil y sostener la tasa de crecimiento del PBI, al tiempo que se procura controlar la entrada acelerada de capitales especulativos y la progresiva revalorización del real frente al dólar. También se observa un marcado incremento del financiamiento del BNDES y los fondos de pensiones al consumo y las inversiones privadas. En esta línea, según analistas como Zibechi (2012) la política económica “neo- desarrollista” desplegada durante las dos administraciones de Lula se caracterizó por impulsar una intensa acción estatal "a dos frentes", como financista de los grandes grupos económicos y como ejecutor de obras de infraestructura, con el propósito de lograr una reorganización profunda del capitalismo brasilero. En palabras de Mario Pochmann (en Fachin, 2010): "Agora, estamos diante de uma terceira tentativa de reorganização do capitalismo através de uma atuação mais ativa e criativa do próprio Estado. Isso se percebe quando ele toma a decisão de constituir grandes grupos econômicos mistos, que têm a presença do capital privado, recursos do Estado e de fundos de pensão de empresas estatais. Estamos, sim, diante de uma tentativa de reformulação do capitalismo brasileiro, de um ciclo de expansão. E a base dessa reforma é a organização do Estado atuando de forma mais ativa nessas parcerias com o setor privado" (las cursivas son nuestras). En este sentido, el Estado brasilero ha promovido durante los últimos años la fusión y concentración empresarial, procurando constituir grupos económicos capaces de competir internacionalmente en igualdad de condiciones con las grandes multinacionales de los países desarrollados 11 . Según las definiciones del 4to Congreso Nacional del PT, "O Governo Lula criou as condições para um Projeto de Desenvolvimento Nacional Democrático Popular, sustentável e de longo prazo para o país." (PT, Resoluçâo sobre as diretrizes de Programa 2011/2014, 2010, las cursivas son nuestras) 5.2-La evolución del comercio externo de Brasil. 2002/3-2010. Habiendo realizado un breve repaso de la política económica del período, pasaremos ahora a analizar la evolución de uno de los principales indicadores utilizados a la hora de estudiar los procesos de integración regional: el grado de interdependencia económica alcanzado por los países miembros, observado a través de la evolución del intercambio comercial intrazona. Para el período de 2002-2010, la evolución del comercio exterior de Brasil con el MERCOSUR y el resto del mundo, se presentan en el Cuadro Nº 1 (página siguiente). Lo primero que podemos destacar al observar los datos del cuadro es el sostenido crecimiento del comercio exterior, tanto con el MERCOSUR como con el resto del mundo, alcanzando un máximo histórico en el año 2010, luego de la caída significativa experimentada durante el 2009, marcado por la agudización de la crisis económica internacional. En cuanto a la participación del MERCOSUR como socio comercial de Brasil, el intercambio entre el país y el resto del bloque creció durante el período 2002-2010 por encima del comercio total (aumento del 439% frente al 356,5%) y recuperando posiciones levemente, pasando de representar el 8,29% al 10,23% del comercio total del país. Esto tuvo lugar luego del piso histórico observado en el comienzo de la serie, durante el año 2002, explicado en gran medida por la crisis económica argentina. Sin 11 Algunos ejemplos paradigmáticos son los de Petrobras, Embraer, Vale, Odebrecht, Gerdau, J bs-Friboi, etc 14 embargo, la participación del bloque como socio comercial de Brasil parece haberse estancado en torno del 10% del total, muy lejos del porcentaje alcanzado en 1998, cuando las exportaciones al MERCOSUR representaron el 17,36% del total, y las importaciones el 16,31%. Cuadro Nº 1 2002 60.362 47.236 107.598 3.311 5.611 8.922 8,29 2003 73.084 48.253 121.337 5.672 5.685 11.357 9,36 2004 96.475 62.766 159.241 8.912 6.390 15.302 9,61 2005 118.308 73.524 191.832 11.726 7.054 18.780 9,79 2006 137.807 91.351 229.158 13.950 8.968 22.918 10 2007 160.649 120.621 281.270 17.354 11.630 28.984 10,3 2008 197.942 173.196 371.138 21.737 14.934 36.671 9,88 2009 152.995 127.717 280.712 15.829 13.107 28.936 10,31 2010 201.915 181.665 383.580 22.602 16.620 39.222 10,23 Participación MERCOSUR (%) Evolución del comercio exterior de Brasil y participación del MERCOSUR como % del total, en millones de U$D. 2002- 2010 Año Exp. Totales Imp. Totales Total Comercio Exterior Exp. MERCOSUR Imp. MERCOSUR Total MERCOSUR Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaria de Comércio Exterior, Ministério de Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior Ahora bien, además de observar los valores absolutos del comercio exterior brasilero para estos años creemos importante detenernos a analizar, aunque sea brevemente, su composición. En este sentido, durante la segunda mitad del siglo XX, la economía brasilera se caracterizó por un rápido desarrollo de su base industrial, que la dotó de características particulares con respecto a la de otros países de la región (Fanjzilber, 1984). Una expresión de dicho avance industrializador era la composición de la "canasta" de bienes exportados por Brasil, donde los bienes semi-manufacturados y manufacturados ocupaban un lugar destacado. Ahora bien, esta tendencia se ha revertido claramente durante el período que nos ocupa, dando lugar a un proceso de "reprimarización" de las exportaciones brasileras. Este cambio se ha visto impulsado particularmente por el boom de las commodities, como podemos observar a continuación: Cuadro Nº 2 Básicos Semiman. Manufac. Total 2002 16.952 8.964 33.001 60.362 2003 21.179 10.943 39.654 73.084 2004 28.518 13.431 52.948 96.475 2005 34.721 15.961 65.144 118.308 2006 40.285 19.523 75.018 137.807 2007 51.596 21.800 83.943 160.649 2008 73.028 27.073 92.682 197.942 2009 61.957 20.499 67.349 152.995 2010 90.005 28.207 79.563 201.915 Exportaciones brasileras por factor agregado, 2002-2010 En millones de U$D Año Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaria de Comércio Exterior, Ministério de Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior 15 Cuadro Nº 3 Básicos Semiman. Manufac. 2002 28,1 14,9 54,7 2003 29,0 15,0 54,3 2004 29,6 13,9 54,9 2005 29,3 13,5 55,1 2006 29,2 14,2 54,4 2007 32,1 13,6 52,3 2008 36,9 13,7 46,8 2009 40,5 13,4 44,0 2010 44,6 14,0 39,4 Exportaciones brasileras por factor agregado, 2002-2010 Como porcentaje del total Año Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaria de Comércio Exterior, Ministério de Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior En este marco, para los fines de nuestro análisis, vale la pena recuperar la evolución del comercio Brasil-MERCOSUR y desagregarlo por sectores, para observar sus variaciones a lo largo del período 2002-2010. El contraste con la evolución general es, en este caso, más que significativa: Cuadro Nº 3 Básicos Semiman. Manufac. Total 2002 278 154 2.869 3.318 2003 387 202 5.071 5.684 2004 438 329 8.137 8.934 2005 550 352 10.804 11.746 2006 652 456 12.831 13.985 2007 710 496 16.114 17.353 2008 1.074 641 20.001 21.737 2009 616 297 14.886 15.828 2010 1.440 559 20.563 22.601 Año Exportaciones brasileras al MERCOSUR, por factor agregado. 2002- 2010 En millones de U$D Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaria de Comércio Exterior, Ministério de Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior 16 Cuadro Nº4 Básicos Semiman. Manufac. 2002 8,4 4,6 86,5 2003 6,8 3,6 89,2 2004 7,7 5,8 91,1 2005 4,7 3,0 92,0 2006 4,7 3,3 91,7 2007 4,1 2,9 92,9 2008 4,9 2,9 92,0 2009 3,9 1,9 94,0 2010 6,4 2,5 91,0 Año Como porcentaje del total Exportaciones brasileras al MERCOSUR, por factor agregado. 2002-2010 Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaria de Comércio Exterior, Ministério de Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior Cuadro Nº 5 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 15,37 8,69 25,85 Exportaciones manufacturadas brasileras al MERCOSUR como porcentaje de su total de exportaciones manufacturadas. 2002-2010 12,79 16,58 17,10 19,20 21,58 22,10 Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaria de Comércio Exterior, Ministério de Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior Es analizando estos datos donde creemos se puede encontrar una clave extremadamente significativa para entender las preferencias políticas del PT con respecto de la integración regional y del MERCOSUR, así como sus tensiones y contradicciones. Así, y a pesar de los avances logrados durante este período, las administraciones "lulistas" han sido incapaces de revertir el acelerado proceso de "reprimarización" del comercio exterior brasilero, que supone una inserción dependiente al mercado internacional. En este sentido, el bloque económico regional se ha erigido en una suerte de "mercado cautivo" para las grandes empresas brasileras, que posee una importancia estratégica muy por encima de lo que su participación en el comercio exterior total haría suponer. Efectivamente, el MERCOSUR absorbe un cuarto de las exportaciones manufacturadas brasileras, las de mayor valor agregado, cruciales para el proyecto “neo-desarrollista” 17 brasilero. Desde esta perspectiva, aunque represente poco más de 10% porcentuales del comercio exterior del país, la composición de ese comercio exige sino profundizar al menos mantener el compromiso. En la misma línea, aunque políticamente el marco idóneo para el PT parece ser actualmente la entera región sudamericana, el MERCOSUR es importante para consolidar las bases del despegue económico brasilero. Aún con las dificultades observadas, en su búsqueda de erigirse como un actor internacional autónomo capaz de reformular las "reglas de juego" del sistema internacional en pos de la consolidación de un orden donde prime el multilateralismo, tanto el MERCOSUR como Sudamérica son relevantes. Ahora bien, las dificultades constatadas en torno al desarrollo del MERCOSUR y la opción política sudamericana darían cuenta en todo caso de que el interés pasa por mantener lo logrado más que por avanzar en aspectos sustanciales tales como la reforma institucional o la cesión de competencias soberanas, como abordamos en el próximo apartado. 6-La política exterior de Lula: Con la asunción de Lula a la presidencia de Brasil, se abrió en la región un período de grandes expectativas en torno a la posibilidad de reformular y profundizar el proceso de integración regional encarnado en el MERCOSUR, expectativas reforzadas por la presencia de un gobierno argentino afín en lo referente a la política internacional, encabezado por el ex-presidente Néstor Kirchner. Los primeros pasos de política exterior del gobierno Lula apuntaron en esa dirección y el reforzamiento de la alianza estratégica entre Brasil y Argentina pareció confirmarse definitivamente con el rechazo conjunto al ALCA en 2004. Sin embargo, más allá de estos primeros pasos auspiciosos, el desarrollo del MERCOSUR durante las administraciones de Lula fue escaso. Por un lado, como pudimos observar en el apartado anterior, el grado de interdependencia de los países del bloque se ha estancado o incluso disminuido respecto al pico alcanzado en 1998 (tal es el caso de Brasil). A su vez, no se ha podido avanzar en una institucionalización más profunda y eficaz del bloque regional, siendo un ejemplo paradigmático el Código Aduanero Común, aprobado en 2010 pero que hasta el día de hoy no ha entrado en vigencia debido a las reticencias por parte de los estados miembros. Un primer elemento de análisis a tener en cuenta es el carácter extremadamente fragmentario de la política interna brasilera. En efecto, los dos gobiernos de Lula no fueron gobiernos exclusivamente "petistas", sino que fueron producto de alianzas multipartidarias muy complejas (compuestas por seis partidos en 2002, y por doce en 2006). A tal punto llega dicha fragmentación que hasta el día de hoy el PT nunca ha gozado de una mayoría propia en la Cámara de Diputados dependiendo para la sanción de sus proyectos de ley de las bancadas de sus aliados (ver Cuadro Nº6 en la página siguiente). .En este sentido, ni la política interna ni la política exterior de las administraciones "lulistas" pueden ser pensadas exclusivamente como del PT, sino como el producto de un complejo juego de negociaciones con múltiples actores. Resulta significativo, por ejemplo, que quien fuera Canciller en el período 2003-2010, Celso Amorim, lo fue anteriormente durante la administración de Itamar Franco (1993-1995), y solo se afilió al PT hacia finales del segundo mandato de Lula, en el año 2009. 18 Cuadro Nº 6 Evolución Electoral de la Cámara de Diputados. Principales cuatro partidos El período comprendido entre 2003 y 2010 se caracterizó, en términos de la posición de Brasil en el escenario global, por su ascenso como potencia emergente, papel validado por su inclusión en el grupo de los BRICS. Durante los gobiernos de Lula, el país reafirmó su pretensión de reformular la institucionalidad internacional (ONU, FMI, Banco Mundial) en el sentido de un reforzamiento del multilateralismo, al tiempo que buscó multiplicar la presencia del país a nivel global, con especial énfasis en sus relaciones con los países de Asia, Medio Oriente y África. En este sentido. Lula se convirtió en el Presidente de Brasil que realizó la mayor cantidad de viajes al exterior durante su presidencia, incluyendo visitas a regiones hasta entonces consideradas de poca importancia o marginales para la política exterior brasilera (Vaschetto, 2014). En este contexto general, la profundización del proceso de integración regional pasó a un segundo plano. En cierta medida, este estancamiento puede ser explicado por los conflictos comerciales que atravesaron el período 2003-2010. La caracterización del proceso de integración regional hacia el interior del PT reflejó estos cambios, volviéndose mucho más cauta en sus formulaciones programáticas, como pudimos observar en las Resoluciones del 3er Congreso del PT (2007) citadas en el apartado 4.2 Sin embargo, a pesar de las dudas crecientes acerca del MERCOSUR expresadas por algunos sectores empresariales brasileros, por partidos de oposición e incluso por miembros de la coalición de gobierno (y de las presiones ejercidas por estos mismos actores para que se adoptara una postura más "dura"), durante las administraciones de “Lula” la Cancillería de Brasil procuró evitar una escalada en el tono de los conflictos regionales que pudiera poner en riesgo la viabilidad a largo plazo del bloque regional y, en particular, la relación bilateral con Argentina. -Conclusiones A lo largo del presente trabajo abordamos la identificación y análisis de las preferencias políticas del PT frente al MERCOSUR y la integración regional en general. Asimismo, describimos aspectos seleccionados de la política económica y de la política exterior de Brasil. Por último, mencionamos algunas de las transformaciones operadas al interior del PT, que se remontan a la década de los 90 y que dan cuenta de cierta "moderación programática" del partido al momento en que accede a la Presidencia. Por otro lado, 19 tratamos de considerar al PT en tanto organización política y al PT como partido en el gobierno, parte de una coalición. El análisis realizado da cuenta de que, a lo largo de las administraciones "lulistas", el PT modificó sus preferencias con respecto a la integración, como ya las había transformado si lo comparamos con el partido de la década de los 80 y principios de los 90. Así, si hacia el año 2002 identificamos un partido centrado en alcanzar una "verdadera integración", con eje en el MERCOSUR y que postula la necesidad de ampliar los ámbitos involucrados en la integración, en los años 2009/2010 pasamos a un partido con posiciones más matizadas, donde el MERCOSUR ha perdido relevancia a favor del área sudamericana. Cabe aquí diferenciar entre el partido como organización, donde la ruptura es menor pero visible, del partido en el gobierno, donde el MERCOSUR parece tener escasa entidad. Sin lugar a dudas, los cambios en las preferencias políticas se vinculan con la dificultad de conciliar los proyectos nacionales con el marco regional, aspecto destacado en los documentos analizados. Pero también es importante considerar el rol que Brasil se adjudica a sí mismo como actor global; desde esta perspectiva, Sudamérica es la plataforma política más adecuada para proyectar su imagen de liderazgo a nivel internacional. Sin embargo, el análisis del comercio exterior de Brasil también indica que no es viable descartar al MERCOSUR: la consideración de la composición de las exportaciones revela que este proceso integracionista es un mercado muy importante para las exportaciones industriales del país: si bien el MERCOSUR ha perdido peso en términos relativos para la economía de Brasil, este sigue siendo importante a sectorial, así como también desde un punto de vista ideológico-político y estratégico. A nivel sectorial, el siglo XXI ha supuesto hasta ahora un marcado proceso de primarización de las exportaciones brasileras. Una de las pocas excepciones a este fenómeno son las exportaciones al MERCOSUR, donde los productos semi- manufacturados y manufacturados constituyeron un aplastante 92,48% en 2013. Por lo tanto, el peso relativo del bloque regional es significativamente mayor en lo que concierne al influyente sector industrial brasilero, fuertemente apoyado por el Estado. Como planteábamos anteriormente, aunque políticamente el marco idóneo para el PT parece ser actualmente la entera región sudamericana, el MERCOSUR es importante para consolidar las bases del despegue económico brasilero, he aquí la base de su importancia estratégica, pero también los posibles límites de su desarrollo. 7-Bibliografía AMARAL, Oswaldo (2010), “Adaptação e resistência: o PT no Governo Lula entre 2003 e 2008”, Revista Brasileira de Ciência Política, nº 4. Brasília, julho-dezembro, pp. 105-134. ALCÁNTARA SAEZ, Manuel (Resp) (2005), “Estudio 55-Brasil. Encuesta a Diputados brasileños 2003-2007. Ficha Técnica”, junio-diciembre 2005, Universidad de Salamanca: Instituto de Estudios de Iberoamérica y Portugal BUSTOS, Pablo (2010), “Cono Sur: auge, crisis y recuperación”, en BUSTOS, Pablo (comp.), Consenso Progresista. Las políticas económicas de los gobiernos del Cono Sur. Elementos comunes, diferencias y aprendizajes, Montevideo: Fundación Friedrich Ebert. 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[email protected] Universidad de San Andrés Áreas temáticas sugeridas: • Relaciones Internacionales • Economía Política Resumen:Las extraordinarias rentas que origina la actividad petrolera en los países del Golfo Arábigo, promovieron la creación de Fondos Soberanos de Inversión (FSI), los cuales cumplen con un doble propósito: diversificar la economía local, reduciendo la dependencia del petróleo; y generar un nuevo modelo de inserción en el escenario internacional. Estas instituciones estatales, se vinculan con los sectores privados; actuando en diferentes sectores de la economía mundial, principalmente en servicios, energía, construcción e industria pesada. Sin embargo, la configuración reciente de los mismos, su dinámica y las acciones dentro del mercado; se presentan como un objeto de análisis y estudio. “Trabajo preparado para su presentación en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014” Índice: Introducción: ....................................................................................................................................... 3 Concepto de Fondos Soberanos de Inversión (FSI): ........................................................................... 5 El poder de la economía en las Relaciones Internacionales: ............................................................... 9 Los Fondos Soberanos de Inversión Árabes: .................................................................................... 12 Fondos Soberanos y acciones en empresas: ...................................................................................... 16 Conclusiones: .................................................................................................................................... 18 Bibliografía: ...................................................................................................................................... 20 Introducción: El actual escenario internacional esta caracterizado por una multiplicidad de actores que intervienen con diferentes intereses. En este marco, economías emergentes están viviendo un periodo de auge en comparación con el estancamiento de la economía europea y norteamericana. Éste fenómeno, encuentra una de sus principales razones en el valor de los recursos naturales, por ejemplo: petróleo, gas y agro alimentos. “Así, las regiones de Oriente Medio, América Latina y el sudeste asiático- además de China-son actualmente las poseedoras de la liquidez que las economías accidentales necesitan”. (ESADE; 2012). Conscientes del protagonismo adquirido, los gobiernos de estos Estados promovieron la creación de Fondos Soberanos de Inversión (FSI), entidades que manejan el dinero obtenido de la venta de sus productos primarios; y que luego se canalizan en activos en diferentes sectores del sistema económico. “Around the world, a secretive society is emerging of governments flush with foreign assets, some of them petrodollars, that are increasingly calling the shots in international finance” (The Economist, 2006). 1 La creación de estas instituciones no es reciente, remota en muchos casos a la década del sesenta, los cuales tenían el rol de utilizar las reservas para proteger las monedas nacionales y los bancos en momentos de crisis (sin pensar que la creación de un fondo patrimonial como remplazo de los recursos naturales). Sin embargo, con el avance de la interdependencia económica y el aumento de la complejidad; se decidió diversificar las funciones de las entidades, se definió como objetivo central, transformarse en una alternativa de multiplicidad de la estructura productiva local, actuando no solo en sus territorios sino en diferentes partes del Mundo. Como resultado de sus políticas, actualmente los Fondos Soberanos de Inversión (FSI), se estima que para el 2030, los mismos manejaran quince trillones de dólares; destacándose los casos de Noruega, Emiratos Árabes Unidos, Qatar, Kuwait, Rusia, Japón y China. Capitales que se materializan en grandes proyectos de infraestructura, energía, servicios, entre otros. Es decir, se esta frente a la presencia de nuevos actores que se adaptan en principio al modelo económico vigente, pero que su composición estatal, busca generar un nuevo rol para el Estado en el capitalismo y promueven herramientas para la política exterior de las naciones. En base al fenómeno descripto anteriormente, se planteó la creación del presente artículo que busca establecer un aporte al estudio de la temática, entendiendo que éste último no es muy variado y abarcativo. A su vez, pensando la diversidad de naciones que cuentan con FSI, se recortó el campo de análisis a algunos países del Golfo Arábigo: Qatar, Emiratos Árabes Unidos, Kuwait y Arabia Saudita; tomando como criterios seleccionadores: tamaño 1 “Alrededor del mundo, una sociedad secreta está emergiendo de los gobiernos a ras de activos en el extranjero, algunos de ellos los petrodólares, que reclaman cada vez mas la ultima palabra en las finanzas internacionales” (cita traducida al español). de las instituciones, la cantidad de emprendimientos y el rol que tienen en el escenario internacional. Se continuó con el establecimiento del objetivo general de la investigación, consistente en “analizar el rol de los Fondos Soberanos de Inversión Árabes como instrumentos de inserción en la economía y política internacional”, junto a “describir la implicancia de los FSI como factores de poder”. A partir de ello, el trabajo cuenta con cinco partes, primeramente, se presentó el concepto de Fondos Soberanos de Inversión; seguido por la delimitación de un marco teórico que establece el rol de las actividades económicas como instrumentos de poder en la política exterior, se tomaron los aportes de Mead (sticky power), Nye (hard and soft power) y las contribuciones de Matthew Gray (“Late Rentierism”). En una tercera instancia, se aplican los conocimientos descriptos en las partes anteriores, al caso de los Estados Árabes señalados como unidades de análisis. Por último, existen dos instancias adicionales: presentación de la estructura de cada uno de los FSI en estudio, y la realización de las conclusiones. En cuanto a los aspectos metodológicos utilizados en este trabajo, se combinaron elementos cuantitativos y cualitativos,por ejemplo: se diseñaron tablas con los valores de cada uno de los FSI; proyectos de inversiones realizados en los últimos cinco años. Asimismo, por otra parte, se analizaron entrevistas a diferentes representantes de las entidades y especialistas en el asunto. Para concluir, las fuentes seleccionadas para esta investigación son secundarias, provienen principalmente de diarios, reportes de las entidades estudiadas, revistas científicas, libros, artículos de Congresos, entre otros. Con todo ello, se espera obtener como resultado que los FSI no sólo son herramientas financieras y fiscales, sino que también le permiten a las naciones contar con una nueva herramienta de inserción internacional. Concepto de Fondos Soberanos de Inversión (FSI): El impacto de la globalización altero el equilibrio de poder entre los sectores públicos y privados, debido a la multiplicidad de fenómenos que se ocurrieron en las últimas décadas, los gobiernos comenzaron a actuar con mayor frecuencia en los mercados financieros internacionales. “…it has also altered the balance of power between the public and the private sectors. Which the public sector will gain influence over the financial markets is Sovereign Wealth Funds (SWF)” (Jen, 2008). 2 En este contexto, uno de los desarrollos más notables fue el surgimiento de un vehículo de inversión común que corresponde a un conjunto de Estados decididos a intervenir como una clase importante de inversor. Esta medida se cristalizó en la creación de los Fondos Soberanos de Inversión (concepto no nuevo, ya que muchos se establecieron con anterioridad al nuevo milenio), entidades estatales en su origen, pero que trabajan conjuntamente con empresas privadas, creando joint venture para diferentes rubros de la economía internacional. “One of the most striking developments in international financial markets over recent years has been the emergence of dedicated government investment vehicles as an important investor class.” (Devlin and Brummi, 2007) A partir de ello, se consolidó un grupo que ha crecido en tamaño y número, asociándose a los Estados que obtienen amplias ganancias de las producciones primarias, por ejemplo: los países árabes del Golfo (petróleo) y las naciones asiáticas del Sur (petróleo, gas, agro alimentos). Asimismo, otros expresaron su interés en el establecimiento de estas organizaciones en los próximos años, conscientes de que es necesario diversificar sus estructuras productivas, aumentar la importancia de sus balanzas comerciales y lograr mayor incidencia en el mercado internacional. Es decir, resumiendo, los FSI son instituciones estatales que utilizan las reservas en divisa extranjera, pero manejadas de manera diferente a las reservas oficiales de los respectivos Bancos Centrales.Básicamente se utilizanparaincrementarsusganancias a futuro, mantienen, gestionan y administran los fondos de estabilización fiscal, fondos de ahorro, sociedades de inversión de reservas, fondos para el desarrollo y reservas jubilatorias. “Sovereign wealth funds, as defined by the U.S. treasury (PDF), are government investment funds, funded by foreign currency reserves but managed separately from official currency reserves. Basically, they are pools of money governments invest for profit” (Lee Hudson Teslik; 2008). 2 “…también se ha alterado el equilibrio de poder entre los sectores públicos y privado. Éste último va a ganar influencia en los mercados financieros a partir de los Fondos Soberanos de Inversión” (traducción al español). Existen tres grandes caminos que posibilitan la constitución de un Fondo Soberano de Inversión: • La acumulación en exceso de reservas en moneda extranjera. • Los deseos de buscar un mayor rendimiento de las reservas para amortiguar los aumentos reales y previstos de los costes de financiación de la reserva. • La cantidad de bonos de mercados financieramente estables. Se infiere a partir de lo mencionado anteriormente que estos Fondos, manejan importantes capitales en múltiples sectores, buscando largos horizontes para tener grandes capacidades para absorber la rentabilidad de los activos de corto plazo y que no solo buscan obtener activos de liquidez en el mercado, sino que también promueven el dinamismo en los sectores centrales de la economía actual, por ejemplo: construcción, energía, servicios (telecomunicaciones y transporte), industria pesada (metalúrgica y metalmecánica). “Los FSI llevan muchos años invirtiendo en otros países, fomentando el crecimiento, la prosperidad y el desarrollo económico de países exportadores e importadores de capital. En su país de origen los FSI son instituciones de importancia esencial pues contribuyen a mejorar la gestión de las finanzas publicas y lograr estabilidad macroeconómica, una visión de inversión a largo plazo y trascender los ciclos económicos, contribuyendo a diversificar los mercados financieros del mundo” (Principios de Santiago; 2008). Es decir, no todos los FSI son iguales, no todos se relacionan con materias primas. Sin embargo, su carácter estatal genera un conjunto de planteamientos, en particular con relación al proteccionismo financiero y a la correlación entre los responsables de los gobiernos nacionales y las autoridades de los FSI (reclamos por la transparencia y manejo de las divisas). Estas dudas se plantean frente a la falta de democratización de los regímenes políticos que manejan algunos de los principales FSI, actualmente, sólo Noruega cuenta con un sistema que responden a los mejores patrones; ya que la mayoría, en primera instancia, no revelaba los objetivos y estrategias de inversión, sin responder a los “accionistas”, es decir, a la sociedad civil. Como consecuencia del fenómeno descripto, se creó el Grupo Internacional de Trabajo sobre FSI (GITFSI), organismo que reúne a todos los Estados poseedores de Fondos Soberanos de Inversión y que tiene como objetivo central: establecer las normas para el funcionamiento en el escenario internacional, destacándose, los siguientes fines rectores: • Contribuir y mantener un sistema financiero mundial estable y la libre circulación del capital y las inversiones. • Cumplir con los requisitos normativos y de declaración de información en los países en los que se invierte. • Invertir en función de la rentabilidad. • Establecer un gobierno solido y transparente. A su vez, se definieron un marco de principios y practicas con aceptación generalizada, “Principios de Santiago”, que reflejen correctamente estructuras adecuadas de gobierno y rendición de cuentas además de practicas de inversión prudentes y solidas por parte de los FSI; cubriendo diferentes áreas: marco legal, coordinación de políticas macroeconómicas, marco institucional, estructura de gobierno, marco de gestión del riesgo y de la inversión.De esta manera, se pretendió aplicar los criterios del derecho internacional a las políticas de estas organizaciones. Por otra parte, en cuanto a los destinos centrales de sus acciones, “para finales de 2007, cerca del 75% de sus inversiones fueron en países desarrollados, principalmente en Reino Unido, los Estados Unidos, Alemania y un 73% en el sector servicios” (Cabrera, 2013). Sin embargo, las perdidas 3 que generaron la crisis económica del 207-2008, obligaron a cambiar los patrones vigentes y apuntar a nuevos sectores, orientándose a las economías emergentes con necesidades de divisas para proyectos de inversión publica, por ejemplo: el Fondo Kuwaití para el Desarrollo Económico Árabe, cuenta con novecientos treinta emprendimientos que incluyen diferentes Continentes. Este giro, permite pensar en un nuevo proyecto de inserción y consolidación en las relaciones internacionales, ya que para muchos regímenes, los FSI son los “nuevos yacimientos de riqueza” (Khader; 2008), los excesos de liquidez necesitan lugares donde canalizarse y los avances de fenómenos como la Cooperación Sur-Sur y el regionalismo abierto, posibilitan pensar en variantes para los mecanismos tradicionales de financiación. En este contexto, los Estados del Consejo del Golfo Arábigo, no escapan a esta tendencia, representando aproximadamente la mitad de los 20 principales FSI del Mundo. Dependiendo exclusivamente de las rentas de la actividad petrolera, están en búsqueda permanente de oportunidades de inversión, inyectando dinero en industrias, bonos del Tesoro de Estados Unidos, adquisiciones inmobiliarias, entre otros. Se destacan, entre los principales FSI: Abu Dhabi Investment Authority (ADIA), Reserve Fund for Future Generation (Kuwait), SAMA foreign Holdings (Arabia Saudita); y Qatar Investment Authority (Qatar). Por último, se presenta una tabla con los diferentes Fondos Soberanos de Inversión, en base al Ranking ESADEgeo-2012, que incluye los activos financieros y el año de fundación de la entidad. 3 “Desde las autoridades de Emiratos Árabes Unidos, anunciaron que Dubai World, el brazo de inversión y desarrollo del Emirato, buscaría una moratoria de seis meses en el pago a sus acreedores por una deuda superior a U$S 60.000 millones”. (Fortuna; 2009). Cuadro N°1: Ranking ESADEgeo-Fondos Soberanos 2012. Ranking Fondo Soberano Activos gestionados ($bn) País Año de Fundación 1 Government Pension Fund Global 654 Noruega 1990 2 SAMA Foreign Holdings 577,70 Arabia Saudita 1952 3 Exchange Fund 497,60 Hong Kong 1993 4 China Investment Corporation 482 China 2007 5 Abu Dhabi Investment Authority 450 EAU 1976 6 SAFE Investment Authority 324 China 1997 7 Kuwait Investment Authority 290 Kuwait 1953 8 GSIC 260 Singapur 1981 9 Temosek Holdings 158,70 Singapur 1974 10 National Social Security Fund 136 China 2000 11 Qatar Investment Authority 135 Qatar 2005 12 National Wealth Fund 85,85 Rusia 2008 13 Samruk-Kazyna 78 Kazajstán 2008 14 Australian Future Fund 77,01 Australia 2004 15 Investment Corporation of Dubai 70,00 EAU 2006 Fuente: ESADEgeo. El poder de la economía en las Relaciones Internacionales: En el complejo escenario de las relaciones internacionales, el poder económico es un elemento vital, incluyéndose en muchos casos como una alternativa al soft power o como un método de coerción para los vínculos entre las naciones. A partir de la importancia de este fenómeno, diferentes autores crearon aportes para el estudio del mismo. Con la finalidad de poder luego atender al objeto de estudio del presente articulo, se seleccionaron los conceptos de Joseph Nye, Walter Russell Mead y Matthew Gray. Soft Power y Sticky Power: En su análisis de las relaciones internacionales, Joseph Nye presenta dos conceptos centrales: • Hard power: basado en los recursos militares y económicos. • Soft power: “la habilidad de obtener lo que quieres a través de la atracción antes que a través de la coerción o de las recompensas” (Nye; 2004). Ambos elementos, tienen su implicancia en las políticas exteriores de los Estados, ya que con uno se logra la coerción o dominación a través de las técnicas tradicionales que provienen desde los aportes teóricos del Realismo. Mientras que por otra parte, se pone el énfasis en la cultura de un país, en sus ideales políticos y en su régimen. De esta manera, el autor, sentencia que si bien los efectos de una intervención militar pueden garantizar una victoria en el campo de batalla, no determinan la consolidación de un nuevo modelo, ya que para ello, son centrales los demás patrones, muchas veces olvidados por los gobiernos de las potencias. Por ejemplo: el caso de Estados Unidos y la Guerra de Irak, los costos fueron grandes en asuntos de poder blando, debido a que impactaron negativamente en la imagen de la cultura y los valores domésticos norteamericanos para el resto del Mundo. En este marco, los Fondos Soberanos de Inversión al ser vehículos que canalizan activos de Estados con amplia liquidez y que pretenden insertarse en el escenario internacional; permiten poner en el campo los conceptos de soft y hard power que posibilitan comprender algunas de las acciones. Como consecuencia de las decisiones de inversión de los FSI, se vislumbra el caso de una amplia transmisión de valores culturales y tradiciones a los receptores de las divisas, lo cual genera un feedback en las acciones de los Fondos. Asimismo, se cruzan con otros hechos del escenario internacional: aumento de las migraciones y globalización financiera. Entonces, a partir de esto, se entrevé que Estados como Emiratos Árabes Unidos, pese a tener poca población y a ser pequeño en sus dimensiones geográficas, comienza a tener un rol activo en el escenario regional y en las economías de las potencias europeas, por ejemplo: los FSI compraron acciones en las principales empresas de Francia, no sólo del ámbito energético y metalmecánico, puertos (Dubai Port); sino que también en sectores de recreación como el deporte y las telecomunicaciones; relevantes en la transmisión de valores culturales. Este modelo de inserción con los Fondos Soberanos de Inversión como timón, conciben otro lugar para el poder económico y cultural, poniéndolos en el punto central de sus decisiones. Aunque, se debe recordar que la política exterior de una nación no es unánime en su configuración, sino que existen intereses diversos de los grupos que la componen. Por otra parte, se considera que uno de los principales problemas para el avance de los valores culturales de algunas de las naciones poseedoras de FSI, radican en la falta de democratización de sus regímenes políticos y en las variaciones de su política exterior, por ejemplo: Rusia, China, Kuwait, Qatar, EAU y Arabia Saudita. Sin embargo, estas debilidades estructurales y sistemáticas, no imposibilitan que los FSI se utilicen como factores de poder, ya que, algunos Estados tienen zonas de influencias, tal es el caso de Rusia, China y Arabia Saudita, justamente, en este caso, es donde entra en juego el concepto de “sticky power” de Mead, quien considera que “economic or sticky power works a little differently. Sticky power isn´t base on military compulsion, but it is also not based on simple coincidence of wills”. (Mead; 2004). Desde la visión del autor, se ofrece una alternativa a las intervenciones militares, integrando los países al sistema vigente actualmente, es decir, si se cruza este anunciado con el de FSI, se puede definir que las inversiones en diferentes sectores, crean una nueva herramienta de poder económico, ya que las naciones receptoras en un posible escenario de crisis diplomática se verían afectadas por el riesgo de perder los ingresos de estos proyectos, por ejemplo: la gran incidencia de las empresas rusas y del FSI ruso en Reino Unido, fue una traba relevante para las sanciones que se le pretendían imponer a la Federación Rusa por la anexión de Crimea. En otras palabras, se observa un claro ejemplo donde el rol de los recursos naturales y de las empresas jugó un papel determinante. Es decir, los aportes teóricos de Mead se complementan con la percepción de Nye, en el camino de descubrir la importancia del poder económico en las relaciones internacionales, que junto al soft power, permiten ver como los Estados a través de una de sus herramientas, los FSI, se transforman en actores dinámicos con incidencia en el plano regional (Kuwait y Qatar en la Guerra Civil de Siria y en la reciente crisis de Irak) e internacional. Para concluir, estos conceptos se utilizaran para el estudio de la inserción internacional de los países del Golfo Arábigo, complementándose con la teoría presentada a continuación: Late Rentierism: “Rentier state theory (RST) is a political economy theory that seeks to explain state society relations in states that generate a large proportion of their income from rents or externally- derived, unproductively-earned payments” (Gray; 2011). En este marco, los ingresos que obtienen los Estados a partir de las regalías del petróleo, los alquileres de sus activos, lo distribuye en la sociedad o en la generación de nuevos bienes y servicios para las generaciones futuras, sin tener que brindar explicaciones a los habitantes, debido a que se entrecruza en muchos casos con regímenes monárquicos (particularmente en los países árabes). Este modelo económico se aplicó a una serie de países del Mundo Árabe, África, América y otros lugares. De esta manera trata de responder a las inquietudes de las economías políticas de los Estados exportadores de petróleo y de explicar el “déficit de democracia” en la región. Pero siempre se pone el énfasis en la utilización de las rentas, como consecuencia de esto, la creación de Fondos Soberanos de Inversión acentúan este fenómeno, ya que es una metodología de aplicación de las mismas para generar efectos en la sociedad y en este caso, para complementarla con las necesidades estructurales de estas economías, dependientes exclusivamente del petróleo. Este modelo, a su vez, les permite expandir los valores de sus naciones, abarcar nuevos lugares en las elites mundiales y factor de poder. Para concluir, esta teoría es muy utilizada en los estudiosos de la economía del Golfo, por ende, se consideró como un aporte vital para el análisis de la realidad de las diferentes unidades de análisis de este trabajo, afirmando que actualmente este modelo muta debido a hechos internos y externos; por ejemplo: crisis regionales, amplitud del margen de acción de los FSI a partir del incremento de los excedentes del petróleo, mayor margen de cooperación entre diferentes países (creación del Consejo de Cooperación para los Estados Árabes del Golfo 4 ) , y una mínima ampliación de los derechos de la sociedad civil en algunas naciones árabes (“Primavera árabe” y los temores de las autoridades de perder el control de sus Monarquías). 4 Frente al avance de los conflictos regionales (Guerra entre Irak e Irán, invasión soviética a Afganistán), un grupo de Estados del Golfo decidieron aunar posiciones y crear el Consejo de Cooperación de Estados Árabes del Golfo (4 de Febrero de 1981), donde los seis se reunieron: Bahréin, Kuwait, Omán, Qatar, Arabia Saudita y Emiratos Árabes Unidos. A partir de entonces, se sucedieron diferentes reuniones, apuntando a la integración en el plano económico, el mayor logro obtenido fue: la puesta en marcha del Mercado Común el Primero de Enero de 2008. Los Fondos Soberanos de Inversión Árabes: El sistema económico internacional esta atravesando una etapa de cambios, donde se multiplicaron los actores intervinientes que accionan con dinamismo. En este marco,los efectos de la crisis del 2007-2009, profundizaron el rol de un conjunto de empresas de carácter estatal, los Fondos Soberanos de Inversión, los cuales anteriormente, sólo actuaban en el mercado financiero, como garantes del valor de la moneda nacional y protectores del sistema bancario local; conscientes de la necesidad de diversificar sus estructuras productivas, los gobiernos apuntaron a aumentar el campo de actuación de los FSI, intentando amortiguar los riesgos de inversiones y buscando crear nuevas oportunidades comerciales. Este grupo de instituciones, representa a varios países, poseedores de grandes riquezas naturales (petróleo, cereales, gas, minerales, etc.), no escapando de este patrón, los miembros del Consejo de Cooperación de Estados del Golfo Árabe, se transformaron en protagonistas centrales de la metamorfosis que vive el mundo económico, experimentando los mismos un acelerado crecimiento de sus Fondos. “The Arab countries of the Gulf are at the heart of a profound transformation of global financial markets, driven by the rapid ascedance of sovereign wealth funds” (Behrendt; 2008). La agresividad en su desarrollo proviene de las amplias regalías obtenidas de la actividad petrolera, las cuales son canalizadas en nuevos proyectos de inversión, tanto en el ámbito local, regional y extra continental. Para estos regímenes, los FSI son los nuevos yacimientos de riqueza que sustituirán poco a poco la dependencia exclusiva del crudo, ya que el objetivo central de su creación, fue generar un manejo adecuado de los excedentes y volcarlos a la diversificación de la estructura productiva-económica, por ende, hoy abarcan diferentes rubros: industria, servicios, infraestructura, bancos, entre otros. En este contexto, de la totalidad de Fondos existentes, veinte son de orígenes árabes, destacándose los casos de la Agencia Monetaria de Inversión de Abu Dabi, la Agencia Saudita Monetaria, la Autoridad de Inversiones de Kuwait, la Corporación de Inversiones de Dubái y la Autoridad de Inversiones de Qatar; se estima que las reservas que manejan estas instituciones oscilan el trillón de dólares. A partir de la necesidad de auto legitimar un régimen no democrático, los países del Golfo, apuestan fuerte a su accionar ya que su sostén provendrá de la capacidad de mantener la legitimidad distributiva y de asistencia, en este lugar es donde encaja la teoría del “late rentierism”, porque se considera que el rol de estas economías se define alrededor del objetivo de aumentar los márgenes posibles de ganancias, distribuyendo un porcentaje relativo de estas a las sociedades, utilizando esto como coacción para mantener la legitimidad de la Monarquía. Retomando el análisis central de este apartado, la diversificación económica pasa por dos partes: la transformación también del crudo en el terreno (no sólo la extracción, sino que también apuntar al refinamiento); y abarcar nuevos rubros como telecomunicaciones, transporte aéreo, fletes portuarios, aluminio, metalmecánica, construcciones, entretenimientos, deportes y nuevas tecnologías. Debido a que la estructura del sistema económico internacional, define que estos son los sectores con mayor dinamismo en el escenario internacional (junto a la producción de alimentos) y los que requieren inyecciones de activos. Como consecuencia de este hecho, actualmente, se distinguen la existencia de cinco Fondos Soberanos de Inversiones Árabes que actúan fuertemente en el mercado: Autoridad de Inversión de Kuwait, Autoridad de Qatar de Inversión, Agencia Monetaria de Arabia Saudita, Agencia e Inversión de Abu Dabi y Compañía Internacional del Petróleo.Todos juntos,son accionistas y poseen activos, en las siguientes empresas:Daimler AG, Banco Industrial y Comercial de China, Citigroup, Fly Emirates, Qatar Airways, Etihad Airways, Mubadala, General Electric, Ferrari, Advanced Micro Devices, Rotana Group, Cirque Du Soleil, Paris Saint Germain, Twitter, Apple, HSBC, Compañía de Aluminio, entre otros. Antes de la crisis económica los Fondos no intervenían en las decisiones de estas empresas, pero las perdidas sufridas (según Mohammed Al Sabah, entonces Ministro de Asuntos Exteriores de Kuwait, se estima que se perdió 2,5 billones de dólares) por este fenómeno modificaron la modalidad de intervención. Sumado a esto, hay que agregar que cada vez se notócon mayor dimensión el impacto de una integración profundamente desigual dentro del sistema dominante localmente, ya que se “exportan casi exclusivamente grandes cantidades de petróleo, sobre todo a las economías occidentales avanzadas y obtienen gracias a estas unos enormes ingresos que superan la capacidad de absorción de sus pequeñas y desarticuladas economías” (Kubursi; 2010), por ende, el exceso de liquidez y el deterioro del escenario internacional; terminaron siendo determinantes decisivos para que a partir de este momento se buscaran nuevas políticas internas y destinos para los capitales locales. Mientras tanto, el auge y la transformación en actores cada vez más influyentes de las finanzas internacionales, obliga a participar en las decisiones institucionales. Si bien, actualmente el porcentaje de Fondos que tienen representantes en las juntas directivas sigue siendo inferior (se toma como ejemplo de participación, el rol del QIA en las decisiones de la empresa alemana Volkswagen), se infiere que a medida que se amplíen los roles cubiertos dentro de las cadenas de creación de valor de diferentes industrias, los Estados árabes a través del gobierno de sus FSI serán cada vez más conscientes del instrumento que poseen; siendo interlocutores escuchados cuando se hable del futuro del sistema monetario internacional; este es un claro ejemplo, de como pueden materializar su poder económico en una variante de sticky power en las relaciones internacionales, siendo difícil no tomarlos en consideración. Para visualizar claramente la importancia del rol de los Fondos Árabes, se subraya la diversificación de los puntos receptores de las inversiones, los cuales actualmente cubren los cinco Continentes, por ejemplo, existen grandes proyectos en el Norte de África o El Magreb: Dubai Holding adquirió el 35% de las participaciones en Tunisie Telecom y MBI International de Arabia Saudita compró un hotel en el mismo país; por otra parte; Dubai Port y el Grupo Inmobiliario Emaar realizaron inversiones en Marruecos. Asimismo, en el Cono Sur llegaron inversiones para cubrir diferentes proyectos de inversiones públicas, encontrando en los Estados y empresarios de Brasil, Argentina y Chile, grandes clientes o socios comerciales, tales como la Central Castilla en Chile, el Acueducto el Gran Tulum en Argentina, el Puerto de Buenos Aires y la Agility Logistics (empresa asociada a la logística marítima), Sabic Polymershapes (distribuidora de materiales plásticos en Chile). Esta expansión de las inversiones, presenta un cuadro de poli centros receptores de los capitales, insertándose de esta manera fuertemente en el escenario económico internacional, de esta manera se empiezan a generar lazos de asociación entre Estados con economías emergentes encuadrándose en la Cooperación Sur-Sur, en la transmisión de know how y en la posibilidad por una parte de ser las entidades derivadas de los Fondos en consolidarse como actores centrales en las estructuras productivas, a cambio de la obtención de agro alimentos, materias primas y tecnología a menores costos en comparación de la que se obtiene de Europa (por ejemplo: Argentina le vende a Kuwait cereales, agro alimentos (aceites y grasas), medicamentos y a cambio, recibe grandes inyecciones de divisas para financiar dos obras públicas). Como consecuencia de todos los enunciados definidos anteriormente, pequeños Estados en cuanto a su territorio y cantidad de habitantes, terminan desempeñando grandes roles en el mercado mundial, dinamizándolo, impulsándolo y diversificándolo. A partir de esta explicación, queda responder a la temática vinculada al rol de los Fondos como factores de poder y transmisión de soft power. Se comienza con el eje relacionado a la transmisión de valores culturales como metodología de dominación y admiración de los demás actores. Por un lado, la constancia del avance de costumbres y elementos de la cultura árabe en el escenario global es tangible, por ejemplo: han aumentando los stocks de restaurantes de comida típica, mayores locales de vestimentas regionales, modelos de construcción, asociaciones civiles y medios de comunicación (por ejemplo, Al Jazeera de Qatar), aprendizaje del idioma, entre otros. Este fenómeno no puede dejar de serasociado con los grandes movimientos migratorios hacia Europa, América del Norte y Asia,los cuales permiten profundizar la expansión cultural, generar un feedback de valores entre Occidente y Oriente; siendo por último motores para la recepción central de las inversiones del Golfo. Sin embargo, la vigencia de regímenes monárquicos, la restricción de algunas libertades cívicas y la falta de información acerca de como es la vida en las naciones; son barreras directas que imposibilitan la expansión del poder cultural y normativo (soft power) y es difícil encontrar signos que hagan pensar que estos elementos dejaran de ser vitales a la hora de complementarse con el poder económico. En otra instancia, la importancia de las actividades económicas en un Mundo globalizado e interdependiente, termina estableciendo que estos Fondos que poseen grandes divisas para liquidar en proyectos de inversión; se transformen en factores de poder para los gobiernos de turno, ya que en el plano interno pueden controlar sus criticas; en lo regional aumentar o consolidar sus roles, por ejemplo: Qatar a partir de finales de la década del noventa acrecentó su dinamismo, participando en los diferentes conflictos militares y en las propuestas de cooperación regional, asimismo, Arabia Saudita utilizó las regalías del petróleo para financiar facciones pro-suníes y evitar los efectos de la crisis económica. Mientras que en el escenario internacional, centran las atenciones de las economías emergentes y desarrolladas que buscan divisas para emprender diferentes proyectos de políticas públicas. Por otra parte, una de las grandes criticas que reciben estos Fondos, es la falta de transparencia en sus objetivos y acciones, el temor a que las decisiones de los mismos se ejecuten por designios del Emir o Rey, viéndose afectadas a variaciones temporales, sin seguir una línea de continuidad y siendo la sociedad civil afectada por el uso en indiscreción de las reservas. Para contrarrestar estos argumentos, los Países del Golfo, aceptaron los Principios de Santiago, progresando en los últimos años en estos campos y designándose funcionarios, en principio idóneos para cubrir los cargos directivos. Paraconcluir, se subraya que las naciones árabes del Golfo pretenden en primera instancia diversificar sus economías, este objetivo con el correr del tiempo se asoció a una modalidad de inserción internacional que transformó a su liquidez en el origen de la cobertura de las diferentes etapas de las cadenas de creación de valor de diferentes productos. Con ello, se espera ampliar su participación en el escenario internacional, cubrir los problemas internos, convertirse en grandes industriales, apuntar a los sectores del futuro. Esta temática tiene grandes aristas para el debate y generará nuevas concepciones acerca del rol del Estado en el sistema capitalista, será necesario observar otras experiencias como las de Noruega, Japón, China y Rusia; para entender definitivamente su importancia. Fondos Soberanos y acciones en empresas: Cuadro N°2: Fondos Soberanos Árabes País Nombre Creado Tamaño Estimado (billones) Kuwait Kuwait Investment Authority 1953 USD 213 Qatar Qatar Investment Authority 2003 USD 60 Arabia Saudita Saudi Arabian Monentary Agency 1952 USD 330 EAU (Abu Dabi) Abu Dabi Investment Authority 1976 USD 500 EAU (Abu Dabi) International Petroleum Investment company 1984 USD 12 EAU (Abu Dabi) Mudabala Development Company 2002 USD 10 EAU (Dubái) Istithmar World 2003 USD 12 EAU (Dubái) Dubai International Capital 2004 USD 13 EAU (Dubái) Investment Corporation of Dubai 2006 USD 82 Fuente: Edwin M. Truman. “A Blueprint for Sovereign Wealth Fund Best Practices”. Policy Brief 08-30. Washington. Estados Unidos. A continuación se presenta un listado 5 de las empresas en las cuales los Fondos Soberanos de Inversión Árabes, tienen participación en las acciones y en los porcentajes del control sobre las mismas. Se distingue que tienen una cobertura amplia de rubros de inversiones, incluyendo desde: energía, aluminio, petróleo, finanzas, construcción, bancos, aerolíneas, servicios de comunicación, entre otros. 1. Kuwait Investment Authority (KIA), maneja tres entidades: • Fondo para Generaciones Futuras (FGF). (Organismo gubernamental) • Fondo Kuwaití para el Desarrollo Económico Árabe. (organización nacional que depende del Estado). • Reserva General. (organización nacional). • Daimler AG 5 Para la confección del mismo, se utilizó diferentes fuentes: revistas científicas (The Economist, Foreign Affairs; etc.), artículos de Institutos especializados, notas de diarios locales (Kuwait Times, Al Jazeera, entre otros). • Banco Industrial y Comercial de China. • Citigroup • Merrill Lynch • Dow Chemical´s. • Rohm and Haas. 2. Qatar Investment Authority (QIA): • Qatar Etihad. • Diar Real Estate Investment Company • Vietnam Oil. • Amazement Limited Fund para invertir en África. • Al Jalila 3. El Fondo Soberano de Inversión de Abu Dabi: • Mubadala • Carlyle • Advanced Micro Devices. • Netherlands based Lease Plan Corporation. • Ferrari • Piaggio Aero • Lease Plan Emirates. • General Electric. • Dubai Aluminium Company (DUBAL). • Emirates Aluminium (EMAL). • Campania de Inversiones Petroleras. 4. El Fondo Soberano de Inversión de Dubái: • Emirates Group: Fly Emirates. • Istithmar World. • Standard Chartered. • Nakheel. • Capital Internacional de Dubai. • Sony • HSBC • Doncasters (Energía). • China Dubai Capital. • Dubai Port (Puertos). • JAC Motors. • Banco de Inversiones de André Esteves-BTG Pactual. • Banco ABC de Brasil. Conclusiones: Los Fondos Soberanos de inversión se cristalizaron como nuevos fenómenos en el escenario económico internacional, su origen se vinculó directamente con la existencia de grandes activos provenientes de las actividades económicas principales y que necesitaban ser canalizados para así tener espacios de liquidez. En este modelo, entran una variedad grande de países: Rusia, Japón, China, Noruega, Singapur; y los Estados del Golfo Árabe, en este caso, se tomo en consideración: Emiratos Árabes Unidos, Kuwait, Qatar y Arabia Saudita. Estas naciones dependientes de las regalías petroleras, utilizan los FSI como herramientas para diversificar sus estructuras económicas y en consecuencia transformarse en actores centrales de los escenarios regionales e internacionales, por ejemplo: el caso de Kuwait y Emiratos Árabes Unidos en América del Sur; Arabia Saudita en Europa y Qatar en el Norte de África y América. A partir de esto, en este trabajo se infiere que estas instituciones no sólo son herramientas financieras y fiscales, sino que también son partes de las políticas que componen el sector externo de cada uno de ellos. Es decir, son un factor de poder para los gobernantes locales, debido a que pueden hacer valer sus posiciones frente a demás Partes y por otro lado, generar instrumentos para amortiguar las necesidades de las sociedades civiles (bloquear los levantamientos democráticos en contra de los regímenes monárquicos). En cuanto, esta realidad se observa a partir de los aportes teóricos de diferentes perspectivas como el soft power, hard power, sticky power y late renteriesm, que si bien se han expandido valores culturales y la influencia económica, estos hechos se relacionan directamente con fenómenos migratorios, panorama regional y actividades comerciales. Por otra parte, coexisten con barreras que limitan el desarrollo de su poderío, entre las que se distinguen: régimen monárquico de poder, desconocimiento de la vida de esas naciones, fragmentaciones internas y divergencia entre Oriente y Occidente. Con este trabajo se pretendió generar aportes teóricos y una descripción de la realidad de los principales Fondos Soberanos de Inversión de los Estados Árabes del Golfo, ya que los mismos cuentan con grandes recursos naturales, excedentes en aumento y han creado una diversidad de joint venture en las cadenas productivas. Para ello, se utilizó una amplia cantidad de fuentes, que incluyeron desde teorías, hasta periódicos de esos Estados, intentando cubrir las diferentes perspectivas (tanto las que lo ven como un fenómeno positivo, como negativo). Sin embargo, se subraya que es necesario continuar con la investigación de esta temática, abarcando nuevas aristas, por ejemplo: el rol de los servicios como determinantes de las políticas exteriores de las unidades de análisis aquí seleccionadas; pero esto quedará para una segunda parte del trabajo. Continuando con la explicación de este apartado, se cumplió con el resultado esperado detallado en la introducción, ya que se observó a partir de diferentes ejemplos que los FSI árabes tienen muchas funciones para los Estados, creando nuevas oportunidades de negocios, inserción, dominación y control. Asimismo, pese a la falta de transparencia y el temor que para los grandes capitalistas genera la injerencia directa del Monarca en los asuntos del gobierno de estas instituciones; las mismas, están en proceso de mejorar en estos puntos y serán junto a los destinos que se les de a estos ingresos, los puntos centrales que deberán tratar los FSI. Por último, el rol de los Estados cambian, el sistema capitalista brindó una herramienta para la consolidación de las empresas cuasi estatales derivadas de estos FSI, sus incidencias continuaran en incremento sobre todo en los rubros de servicios e industrias pesadas, permitiendo que pequeños países tengan grandes roles, sobre todo aumenten sus intercambios con economías en desarrollo y emergentes (Cooperación Sur-Sur), cubran sus necesidades; sean protagonistas del escenario regional y eviten mayores asimetrías en los vínculos con las grandes potencias. Bibliografía: • Behrendt, Sven (2008). “When Money Talks: Arab Sovereign Wealth Funds in the Global Public Policy Discourse”. Carnegie Papers. Estados Unidos. • Cabrera, Orlando (2013). “Los Fondos Soberanos de Inversión, su regulación en el Derecho Internacional y el arbitraje de inversión”. UNAM. México. • ESADE; (2012) “Fondos Soberanos (2012); Ediciones ESADE. 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Sin embargo, al ser una tecnología dual, la Agencia Internacional de Energía Atómica alienta la construcción de un Banco de Uranio Levemente Enriquecido para evitar la proliferación afectando el acceso democrático y libre a tecnología que la misma agencia propugna y que Argentina defiende. El trabajo se propone analizar las acciones tendientes a conformar regímenes internacionales de control, y el reclamo y las acciones consecuentes de países como la Argentina respecto a conformar sistemas más democráticos que no coarten la posibilidad de desarrollar tecnología estratégica. “Trabajo preparado para su presentación en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014” 1 M. Nevia Vera: Licenciada en Relaciones Internacionales (Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires - UNCPBA); Maestranda en Ciencias Sociales (UNCPBA); Auxiliar de investigación del Centro de Estudios Interdisciplinarios en Problemáticas Internacionales y Locales (CEIPIL - UNCPBA). Mail:
[email protected]; Cristian Guglielminotti: Licenciado en Relaciones Internacionales – Magíster en Gestión y Política de la Ciencia y la Tecnología (Universidad de Buenos Aires). Auxiliar de Investigación del CEIPIL – UNCPBA. Mail:
[email protected]; Sandra Colombo: Magister en Relaciones Internacionales y Doctora en Sociología. Investigadora del CEIPIL - UNCPBA y Profesora de la UNCPBA; Mail:
[email protected] 2 Introducción Las capacidades en ciencia y la tecnología se han convertido en motores de cambio y desarrollo por excelencia en las sociedades modernas, al generar un acelerado proceso de dinamización de las estructuras productivas al interior de los Estados, y provocar a su vez, una modificación de la estructura de poder y las relaciones políticas y económicas entre los actores del sistema mundial (Krippendorff, 1985). Entre las tecnologías desarrolladas en el siglo XX, la nuclear ha sido sin dudas, una de las más estratégicas porque puede ser utilizada en diversas áreas como la industrial, medicinal y energética, pero fundamentalmente, porque puede orientarse hacia la fabricación de armas de destrucción masiva 2 . Debido a su posible derivación hacia el uso bélico, la tecnología nuclear fue catalogada como dual o sensible, y su desarrollo y transferencia han sido fuertemente restringidos o puestos bajo estrictos controles, dando lugar a la creación de regímenes internacionales en la materia. Las instituciones más importantes que detentan el control del material nuclear son el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA), creado en 1957, y dependiente directamente de la Organización de Naciones Unidas (ONU); y el Grupo de Suministradores Nucleares (Nuclear Suppliers Group, NSG por sus siglas en inglés), que engloba a pocos países exportadores de material atómico y ejerce estricto control sobre el comercio en este nicho. Estas instituciones ejercen su vigilancia garantizando el cumplimiento del principal tratado en materia de prevención de proliferación, el Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP), de alcance internacional, y del cual son signatarios la casi totalidad de países del mundo. El TNP, de 1968, tiene como objetivos evitar la proliferación de las armas nucleares y la tecnología armamentista, fomentar la cooperación en el uso pacífico de la energía nuclear y promover la meta de conseguir el desarme nuclear. A fin de promover la meta de la no proliferación, este Tratado estableció un régimen de verificación, el Sistema de Salvaguardias, bajo la responsabilidad del OIEA. El Tratado obliga a los Estados “nuclearmente armados” –aquellos que fabricaron y explotaron un artefacto nuclear antes de 1 º de enero de 1967-, a no proveer esos dispositivos o difundir la tecnología de su fabricación a ninguna otra nación. Mientras que los Estados “no nuclearmente armados” se comprometen a desarrollar tecnología nuclear sólo para fines pacíficos y a someterse al régimen de salvaguardias del OIEA 3 . Vale aclarar que mientras que el Tratado impone una obligación a los países no poseedores de armas nucleares a someter a vigilancia sus instalaciones nucleares, en el caso de los poseedores de armas nucleares, lo deja librado a su voluntad. Incluso pueden elegir si someter todas, alguna o ninguna de sus instalaciones a los controles periódicos de la OIEA (son los llamados acuerdos de ofrecimiento voluntarios) 4 . 2 Actualmente, los países que han reconocido poseer armas nucleares son los cinco integrantes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, Estados Unidos, Rusia, Reino Unido, Francia y China, además de India, Pakistán y Corea del Norte. Sin embargo, otros países están sospechados de haber desarrollado armamento nuclear como Israel o Irán. 3 Sólo tres países no firmaron el TNP, India, Pakistán e Israel, mientras que Corea del Norte se retiró del mismo en el año 2003. 4 Los acuerdos de ofrecimiento voluntarios o AOV son acuerdos suscritos entre el Organismo Internacional de Energía Atómica y un Estado poseedor de armas nucleares que no estaría en principio obligado a aceptar salvaguardias, pero que ha decidido hacerlo voluntariamente. 3 El OIEA es la institución intergubernamental creada para actuar como centro mundial de cooperación en materia nuclear y promover la utilización segura y pacífica de la tecnología nuclear 5 . Para ello, el artículo III de su Estatuto establece que el Organismo fomentará en el mundo entero la investigación, el desarrollo y la utilización de la energía atómica con fines pacíficos aplicando salvaguardias y fijando normas de seguridad, y verificando a través de un sistema de inspección que la difusión de los conocimientos, materiales, servicios, equipo e instalaciones, no sea desviada hacia propósitos militares 6 . Asimismo, de acuerdo a este Estatuto, el OIEA informa anualmente a la Asamblea General de la ONU y, en su caso al Consejo de Seguridad, sobre el incumplimiento por los Estados de sus obligaciones de salvaguardias, y sobre las cuestiones relativas a las amenazas a la paz y la seguridad internacionales. El otro organismo multilateral que ejerce control sobre la transferencia de tecnología es el NSG 7 fundado en 1975 como consecuencia de las pruebas nucleares llevadas a cabo por la India un año antes, las cuales evidenciaron que la tecnología nuclear transferida para propósitos pacíficos podía ser derivada a usos bélicos. El NSG, integrado en la actualidad por cuarenta y ocho países exportadores de material nuclear, tiene como objetivo la instrumentación de directrices para regular las transferencias de tecnologías nucleares y de equipos y programas informáticos (software) de doble uso, contribuyendo a asegurar mediante restricciones, que tales transferencias no serán desviadas a actividades nucleares no sometidas a salvaguardias. En la década de 1990, el descubrimiento de programas clandestinos de armas nucleares en Iraq y de materiales nucleares no declarados en la República Popular Democrática de Corea, demostraron que un régimen de verificación eficaz debía centrarse no sólo en los materiales y actividades nucleares declarados por los propios Estados, sino también en posibles materiales y actividades no declarados. Como consecuencia, el OIEA adoptó varias medidas para fortalecer su sistema de salvaguardias, como el Modelo de Protocolo Adicional a los acuerdos de salvaguardias aprobado en 1997. Los protocolos adicionales, concertados sobre la base del Modelo, proveen al OIEA derechos específicos para acceder a una gran cantidad de información que está fuera del alcance de los acuerdos estándar de salvaguardias del TNP, ya que obligan a los Estados signatarios a proporcionar una declaración detallada que contenga información sobre todos los aspectos del ciclo del combustible nuclear; permitirle utilizar las tecnologías de verificación más avanzadas; y facilitarle el acceso a cualquier lugar de un emplazamiento nuclear y a otros lugares en que haya o pueda haber materiales nucleares (Marzo, 2004; OIEA, 2008) 8 . A comienzos del año 2014, ciento un Estados habían firmado un Protocolo Adicional debido a que se había instalado como la norma de verificación estándar del TNP. Su aplicación 5 IAEA por sus siglas en inglés, http://www.iaea.org/. Sus Programas y presupuestos se establecen a través de las decisiones de sus órganos políticos, la Conferencia General de todos los Estados miembros y la Junta de 162 Estados Miembros. 6 Estatuto de OIEA: http://www.iaea.org/About/statute.html#A1.3. 7 NSG por sus siglas en inglés. Los actuales Gobiernos participantes son Alemania, Argentina, Australia, Austria, Bielorrusia, Bélgica, Brasil, Bulgaria, Canadá, China, Chipre, Croacia, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estados Unidos, Estonia, Federación Rusa, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Islandia, Italia, Japón, Kazajstán, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, México, Noruega, Nueva Zelanda, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa, República De Corea, Rumania, Serbia, Sudáfrica, Suecia, Suiza, Turquía y Ucrania 8 OIEA, Acuerdos de salvaguardias y protocolos adicionales concertados con OIEA http://www.iaea.org/Publications/Booklets/Spanish/safeguards0408_sp.pdf ; Marcos Marzo (2004), “Protocolo adicional: lógica e impacto” en Agencia Brasileño-Argentina de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares (ABACC), http://www.abacc.org.br/wp-content/uploads/2012/01/Protocolo-Adicional_Marzo_ES1.pdf 4 en los países beneficiarios era considerada por el NSG como un requisito fundamental para que los países proveedores autorizaran la transferencia de instalaciones, equipos y tecnología de enriquecimiento de uranio y reprocesamiento del combustible irradiado 9 , lo que, como se verá más adelante, tendrá consecuencias para Argentina. Lo expuesto hasta aquí, muestra que desde la década de 1950 los países poseedores de armas nucleares han construido regímenes internacionales de no proliferación con el objetivo de reforzar el control sobre el desarrollo o la transferencia del material sensible en los Estados no nuclearmente armados, sin que ello haya implicado el abandono del monopolio nuclear que detentan o la reducción significativa de sus arsenales. Una de las consecuencias de la existencia de los regímenes internacionales es por definición la pérdida de autonomía en la toma de decisiones y una disminución de los márgenes de maniobra de los Estados (Keohane y Nye, 1988), y en el caso específico de la tecnología nuclear, coartan los derechos de desarrollo endógeno de esta tecnología por parte de los países emergentes, acentuando la asimetría en la distribución del poder del mundo. En el siglo XXI, cuestiones de distinto orden provocaron un incremento de la preocupación por la seguridad en la transferencia de productos nucleares. Por un lado, las ventajas de la energía nuclear reflejadas en la generación de nucleoelectricidad, y la menor emisión de gases invernaderos, permitió que emergiera como una alternativa valorable frente a las dificultades que presentaba la obtención de recursos energéticos tradicionales, produciéndose un naciente interés por el desarrollo nuclear en el mundo, y evidenciándose un potencial incremento del mercado internacional de insumos nucleares. Por otro lado, los atentados del 11S provocaron que la comunidad internacional con Estados Unidos a la cabeza, comenzara a preocuparse por la posible utilización de dispositivos nucleares por parte del terrorismo internacional, y en consecuencia planteara medidas tendientes a dificultar la transferencia del material sensible, principalmente aquellos conocimientos y tecnologías vinculados al enriquecimiento y reprocesamiento del combustible. En este sentido, el “alarmismo nuclear” (Merke y Montal, 2009) que se produjo en los últimos años, motivó un incremento de los controles por parte del OIEA y NSG para evitar la proliferación, afectando la capacidad de los países de desarrollar planes nucleares. Asimismo, se ha intentado limitar la obtención por parte de los países de un ciclo de combustible propio, con la idea de que los conocimientos sobre el enriquecimiento y el reprocesamiento de uranio son en sí mismos de naturaleza proliferante. Esto se evidencia con las llamadas iniciativas de “multilateralización del ciclo”, a través de las cuales los países que cuentan con el ciclo de combustible deben proveer del recurso procesado a los que no lo tienen a través de una agencia internacional (Maceiras, 2009). Esta propuesta es vista por los signatarios del TNP no nucleares como una amenaza a la autonomía energética y al desarrollo industrial, y perciben que la preocupación por la no proliferación es un pretexto para limitar las oportunidades de crecimiento de países en desarrollo y establecer monopolios en un mercado en plena expansión (DerGhougassian, 2010). 9 En 2004, George W. Bush presionó para que el OIEA recomendara la obligatoriedad del Protocolo Adicional para todos los Estados que importen artículos para sus programas nucleares civiles. También el Grupo de Viena de los Diez. En una declaración emitida en julio de 2009, todos los estados del G-8 dijeron que cualquier actividad de adquisición o transferencia de insumos, servicios o tecnología nuclear para su uso pacífico debería requerir un Protocolo Adicional en el Estado receptor en un intento de presionar aún más a los países en desarrollo (DerGhougassian, 2010:15). 5 Los Bancos de Uranio Levemente Enriquecido y sus posibles consecuencias para países en desarrollo Los enfoques multilaterales sobre el abastecimiento de combustible nuclear no son recientes, ya que bajo el programa “Átomos para la Paz” 10 , presentado en 1953 por el presidente de los Estados Unidos Dwight Eisenhower, se contempló la posibilidad de crear un banco de combustible con el objetivo de fomentar el desarrollo nuclear pacífico (Rajaraman, 2013). Otro antecedente puede rastrearse en la Evaluación del Ciclo del Combustible Nuclear (INFCE, por sus siglas en inglés), realizada a propuesta de Estados Unidos durante la segunda mitad de la década de los 1970, con el motivo de evaluar las alternativas posibles para los países que buscaban sus propios desarrollos de procesos de enriquecimiento de uranio y reprocesamiento de plutonio, considerados estratégicos o “sensibles” (Skjóldebrand, 1980; Rauf y Vovchok, 2008). En ninguna de las dos ocasiones hubo acuerdo sobre cómo avanzar en la implementación de tales estructuras, pero se dejó en claro que sólo se podía alcanzar mediante la cooperación y entendimiento recíproco en la utilización de la energía nuclear. A partir del año 2005 se retomó el diálogo sobre estas cuestiones, en un contexto internacional muy diferente al existente durante la Guerra Fría, presentándose diversas iniciativas 11 concernientes a la multilateralización del ciclo del combustible nuclear, siendo la mayoría de ellas impulsadas por los Estados nuclearmente armados (OIEA, 2011). Se debe tener presente que los enfoques apuntan a multilateralizar etapas del combustible nuclear, teniendo por objetivos: evitar la dependencia de los países de mayor desarrollo en el sector; garantizar el suministro frente a la expansión del uso de la energía atómica; y evitar la proliferación (Rauf y Vovchok, 2008). Entre todas las propuestas formalizadas, tomó particular relevancia la conformación de reservas de uranio enriquecido en un bajo porcentaje, o bancos de uranio levemente enriquecido (ULE). Hasta el momento existen dos bancos de ULE aprobados: el primero concretado a partir de una propuesta rusa presentada en el año 2009, mientras que el segundo, a ubicarse en Kazajstán, se aprobó al año siguiente mediante votación en el OIEA, aunque todavía no se ha materializado, avanzando las negociaciones que comenzaron en el año 2012 (OIEA, 2013). La diferencia fundamental entre ambos radica en que el primero, ubicado en la ciudad de Angarsk desde finales del año 2010, se encuentra administrado por Rusia, mientras que el segundo será propiedad del organismo internacional. El banco en funcionamiento dispone de uranio enriquecido hasta un máximo del 5%, para ser utilizado en centrales nucleoeléctricas. 10 Átomos para la paz fue el título de un discurso de D. Eisenhower que más tarde daría paso al programa de cooperación internacional en materia nuclear patrocinado por Estados Unidos, a través del cual, aquél país otorgaba la ayuda técnica necesaria para instalar facilidades atómicas en Estados en vías de desarrollo, y colocaba sus productos nucleares en mercados hasta ese entonces restringidos. Daban un uso civil y pacífico, además, a productos fruto de una gran inversión bélica, como había sido el proyecto Manhattan, con el cual se habían construido las bombas atómicas. 11 Un breve panorama sobre las diferentes propuestas presentadas durante entre los años 2005 y 2008 se puede obtener en el texto de Rauf, T. y Vovchok, Z. (2008). Combustible para pensar. Boletín del OIEA, Vol. 49-2, junio, pp. 59-63. 6 La misión de los depósitos de ULE se ha presentado en primera instancia como un “reaseguro” para aquellos países que deseen generar energía nucleoeléctrica civil -o que ya lo estén haciendo- fijando así garantías para un suministro estable y previsible, en un contexto global caracterizado por el desarrollo de alternativas energéticas y preocupaciones sobre la seguridad expresadas, principalmente, por Estados Unidos, en torno a la proliferación y el terrorismo (Ruchking y Loginov, 2006; Deluchi, 2008; Rauf y Vovchok, 2008). Pero tal interpretación fue considerada de una manera diferente por varios expertos y Estados, en especial durante la segunda mitad de la primera década del siglo XXI, teniendo en cuenta los principios contenidos en los convenios internacionales que han estructurado durante décadas el ámbito nuclear, como lo son el TNP y el OIEA, y de otros acuerdos regionales que se han establecido, destacándose en este punto el tratado de Tlatelolco 12 , que abarca a América Latina. Según el análisis de Sobehart (2008), iniciativas como los bancos de ULE afectan el principio de no discriminación en el desarrollo científico y tecnológico nuclear con fines pacíficos, que fue fijado en el TNP –artículo IV- como derecho inalienable. En este sentido, que la mayoría de los países abandonen sus programas, o sus intenciones, de enriquecer uranio, en virtud de la existencia de bancos de ULE internacionales, profundiza las ya de por sí claras diferencias, teniendo en cuenta, por ejemplo, que los Estados con armamento atómico no han mostrado una intención clara de un desarme, como se verá más adelante, y sólo se han enfocado en la reducción de sus arsenales. Paralelamente, si la concreción de los bancos de ULE, o cualquier propuesta de multilateralización del ciclo del combustible nuclear, limitaran o restringieran el acceso a capacidades tecnológicas con objetivos civiles (como por ejemplo el enriquecimiento de uranio para investigación, medicina, agricultura y energía eléctrica), afectarían directamente el marco legal nuclear internacional contenido en el artículo III del estatuto (puntos 1, 2 y 3) del OIEA, destinado a la promoción de la información, investigación, tecnología, materiales y servicios nucleares con objetivos pacíficos (Sobehart, 2008). En otras palabras, de coartarse el acceso a tecnologías con fines civiles, se provocará un impacto negativo sobre uno de los motivos centrales por el cual el OIEA fue creado en un instrumento menos democrático. Por su parte, Deluchi (2008) destaca una reunión interministerial del OIEA celebrada en el año 2007, en donde varios países (entre los que se encontraban Estados Unidos, Rusia, Francia, China y Japón, y a los que luego se incorporaron otros), se comprometieron a promocionar la utilización de la energía nuclear de manera segura, evitando la proliferación y presentando, como un punto clave para ambas cuestiones, el desarrollo conjunto del ciclo del combustible nuclear. No obstante, el autor menciona que al tratarse de naciones con grados muy disímiles en sus capacidades tecnológicas -y en sus condiciones políticas, económicas y sociales- se puede inferir que la participación de cada Estado variará fuertemente, en favor de los países “nucleares”, es decir, poseedores de armamento atómico. Debido a este tipo de consideraciones críticas, compartidas especialmente por los países con capacidad de enriquecer uranio, Horner (2011) remarca que el OIEA ha realizado esfuerzos 12 Desde 1967 existe el Tratado para la Proscripción de las Armas Nucleares en América Latina, denominado generalmente Tratado de Tlatelolco, que significó la primera zona habitada libre de armas atómicas, teniendo como antecedentes a acuerdos similares sobre otras áreas: la Antártida, la atmósfera y el espacio ultraterrestre y sobre ciertas cuestiones como las explosiones debajo del agua y el emplazamiento de armas nucleares en los fondos marinos y los océanos (Martínez Cobo, 1982). 7 en los últimos años por dejar en claro que la elección de abastecerse a través de los bancos de ULE no implica ninguna renuncia de derechos. Sin embargo, tales afirmaciones no han logrado hacer desaparecer las sospechas y las resistencias, como puede comprobarse a través de las opiniones publicadas por varios expertos pertenecientes a diferentes países en desarrollo. Uno de ellos es Ramamurti Rajaraman 13 (2012), quien sostiene que varios países desarrollados que no poseen armas nucleares, disponen de la capacidad de enriquecer uranio, por lo que los clientes potenciales de los bancos de ULE son en su mayoría países en desarrollo, que suelen ver con recelo las iniciativas multilaterales del ciclo del combustible nuclear, por considerar que los países desarrollados, especialmente las principales potencias nucleares, intentan evitar el acceso a ciertas tecnologías, entre las que se encuentran el enriquecimiento de uranio y el reprocesamiento de plutonio. El experto indio, sostiene que si bien los bancos de ULE pueden ser muy útiles para países en desarrollo con planes nucleares modestos o de reciente conformación, varios países emergentes tienen dudas respecto al manejo efectivo e independiente de los bancos por parte del OIEA, temiendo que a futuro se conviertan en mecanismos que coarten sus derechos establecidos en el TNP y en el estatuto del OIEA (Rajaraman, 2012). En una posición semejante se ubica Ta Minh Tuan 14 (2012), ya que alega que si bien los bancos de ULE no implican un abandono del derecho a enriquecer uranio por parte de los estados miembros del OIEA, varios países en desarrollo argumentan que se podrían utilizar para ejercer influencias destinadas a obligarlos a abandonar sus proyectos de enriquecimiento, teniendo en cuenta el accionar histórico de las potencias nucleares en el tema, que “nos ha enseñado que las políticas declaradas y los textos publicados pueden cambiar para adaptarse a los intereses de los responsables de las políticas” (Tuan, 2012: http://thebulletin.org/node/6275); Ta Minh Tuan cita como ejemplo las recientes revisiones del NSG sobre la tecnología de enriquecimiento y reprocesamiento -incorporando cargas adicionales a los países receptores-, que demuestra que no existen garantías definitivas para que en el futuro no se modifiquen las condiciones de los bancos de ULE para el abastecimiento, afectando sensiblemente a los Estados que hayan decidido proveerse a través de ellos. Por su parte, Khaled Toukan 15 (2012), luego de reconocer que el OIEA sostiene categóricamente que los bancos de ULE no se contraponen ni limitan el derecho a enriquecer uranio, argumenta que difícilmente funcionarán como fueron delineados, debido a dos cuestiones: los motivos originales a través de los cuales se conformaron y la influencia de los Estados nucleares. En su exposición declara: “¿Se establecieron los bancos de combustible únicamente para ayudar a los Estados nucleares emergentes a que desarrollasen sus sectores energéticos? O por lo contrario, lo que parece plausible, ¿fue mayormente para responder a las amenazas de proliferación, disminuyendo las posibilidades de que los Estados sin armamento nuclear establecieran programas integrales de energía nuclear? En 13 Doctor en física, copresidente del Panel Internacional de Materiales Fisionables y Vicepresidente de la Academia Nacional India de Ciencias. El Panel Internacional de Materiales Fisionables es un grupo internacional de expertos independientes en temas de no proliferación y control de armas nucleares, creado en el año 2006. Su misión apunta a facilitar bases técnicas destinadas a la conformación de iniciativas políticas internacionales cooperativas. 14 Doctor en Ciencias Políticas, profesor asociado de la Academia Diplomática de Vietnam y asesor del Viceprimer Ministro de ese país 15 Doctor en Ingeniería Nuclear, presidente de la Comisión de Energía Atómica de Jordania, ex ministro de Energía y Recursos Minerales y de Educación de ese país. 8 efecto, si la no proliferación no era la meta principal, ¿por qué Estados Unidos y las otras naciones se han esforzado y han gastado en negociaciones, financiamiento y en la creación de los bancos de combustible?” Junto a las cuestiones políticas y tecnológicas, se encuentran también los intereses económicos. En este sentido, las reservas internacionales de ULE tienen como objetivos asegurar el funcionamiento del mercado mundial del uranio enriquecido, dominado por un reducido número de empresas, pertenecientes, casi en su totalidad, a las principales potencias nucleares: AREVA –Francia-, TENEX -Rusia-, URENCO –Alemania, Países Bajos y Reino Unido- y USEC –Estados Unidos- (Ruchking y Loginov, 2006). Además, a pesar de que el accidente nuclear de Fukushima Daiichi, en marzo del año 2011, tuvo un claro impacto sobre el número de centrales de potencia que comenzaron a construirse posteriormente 16 , las expectativas del sector siguen siendo promisorias, manteniéndose la tendencia de crecimiento debido principalmente a tres factores: las necesidades energéticas de algunos países del Lejano Oriente; las perspectivas de superación de la crisis económica internacional; y la intensificación de medidas destinadas a atemperar el cambio climático (OIEA, 2013). Teniendo en cuenta las características del sector, en cuanto al reducido número de empresas que dominan el mercado del uranio enriquecido, y su tendencia de crecimiento a futuro, resulta entendible el argumento esgrimido por algunos expertos y países, que giran en torno a que más allá de las intenciones sostenidas por el OIEA, uno de los objetivos centrales de los bancos de ULE puede ser presionar a los países clientes para que abandonen sus intenciones de desarrollar programas propios de enriquecimiento, a cambio de un abastecimiento garantizado, con lo que se consolidaría de forma legítima el actual oligopolio mundial, en beneficio de las potencias con armamento nuclear -y sus empresas- que controlan el ciclo del combustible. En esta línea se ubica Toukan (2012) cuando afirma: “También se podría plantear si hubo el deseo de parte de las naciones del Grupo de Proveedores Nucleares de limitar el número de naciones capaces de proporcionar servicios de combustible nuclear, creando de esta manera un oligopolio en el mercado de uranio poco enriquecido.” A su vez, Rajaraman (2012) esgrime una opinión similar: “(…) muchos países en desarrollo no están dispuestos a renunciar a su derecho al enriquecimiento. Brasil empezó a enriquecer uranio para propósitos civiles en el 2009, y naciones tales como Argentina y Sudáfrica han planeado hacer lo mismo. Este afán por enriquecer deriva en parte de las preocupaciones sobre la seguridad energética, pero también en algunos casos de consideraciones comerciales. Reservas considerables de uranio yacen en algunos de los Estados sin armamento nuclear, y algunos de estos tienen suficientes capacidades tecnológicas para construir instalaciones de enriquecimiento. Estos países podrían aumentar el valor de su uranio al enriquecerlo para venderlo como combustible.” A esto es necesario agregar que la iniciativa aprobada en el año 2010 fue respaldada por el empresario Warren Buffet, quien se comprometió a aportar $50 millones al OIEA, mientras que la Unión Europea, Estados Unidos, Kuwait, Noruega y los Emiratos Árabes Unidos, 16 El número de reactores nucleares en construcción evidenció un constante incremento en el período comprendido entre los años 2003 y 2010, llegando a un máximo de dieciséis inicios de obras, mientras que en 2012 comenzaron a construirse siete plantas, no obstante, esa cantidad resultó superior a la del año 2011 (OIEA, 2013). 9 aportaron un total de $100 millones (Rajaraman, 2012). Es válido cuestionar, entonces, la exclusiva participación de un puñado de países industrializados y de un empresario norteamericano, en una iniciativa que aparentemente beneficia a todos los miembros del OIEA. Las opiniones de los especialistas nucleares expuestas dejan en claro que existe una oposición manifiesta por parte de varios Estados -en especial de aquellos con la capacidad para enriquecer uranio- a aceptar a los bancos de ULE, teniendo en cuenta no sólo las posibles “consecuencias implícitas” si deciden posteriormente enriquecer uranio, o los intereses económicos, sino también por el comportamiento que los países con armamento nuclear han tenido, en cuanto al desarme atómico total, durante las décadas siguientes a la firma del TNP. Si bien tanto Estados Unidos como Rusia han reducido sus arsenales nucleares en las últimas décadas, siguen disponiendo cada uno de suficientes cabezas nucleares activas para destruir al planeta, con lo que, en definitiva, no han disminuido su capacidad disuasiva. Más aún, de acuerdo con un documento presentado por Blair y Brown (2011), cofundadores de Global Zero 17 , que ha tenido una importante repercusión internacional, los nueve Estados que poseen armamento nuclear continúan invirtiendo fuertemente en el desarrollo y mejoramiento de sus arsenales, siendo Estados Unidos el país que encabeza por lejos el gasto. Esto resulta una “marcada contradicción” respecto a la política internacional liderada por Washington, que busca evitar la proliferación del armamento nuclear, y también el enriquecimiento de uranio y reprocesamiento de plutonio con fines pacíficos, como lo evidencia el acuerdo de cooperación nuclear firmado entre la potencia mundial y Emiratos Árabes Unidos en el año 2009, teniendo como condición la renuncia por parte del país de Medio oriente a los procesos de enriquecimiento y reprocesamiento. Cabe mencionar que esta tendencia sobre el armamento nuclear fue ratificada en el Yearbook 18 presentado por el Instituto Internacional de Estocolmo para la Investigación de la Paz (2013), donde se señalan los ambiciosos proyectos existentes en todos los países con armamento nuclear, e incluso se destaca que varios de ellos se encuentran inmersos en programas de aumento de sus arsenales, y no solamente orientados hacia la modernización tecnológica como lo están haciendo Estados Unidos y Rusia. Tabla N° 1: Gasto militar –2010- y nuclear -2010 y 2011- total de los países que poseen armamento nuclear. Años 2010 y 2011 (en miles de millones de dólares) 2010 2011 Est. Gasto Militar Total Armas Nucleares Armas Nucleares Costo básico Costo Total Costo básico Costo Total Estados Unidos 687 30.9 55.6 34 61.3 Rusia 53-86 6.8 9.7 9.8 14.8 China 129 5.7 6.8 6.4 7.6 Francia 61 4.6 5.9 4.7 6.0 Reino Unido 57 3.5 4.5 4.5 5.5 17 La iniciativa Global Zero es un movimiento internacional, que cuenta entre sus integrantes con expertos, líderes y diplomáticos, para eliminar las armas nucleares. 18 Se decide presentar la tabla del documento perteneciente a Global Zero, porque el Yearbook no presenta información específica sobre los gastos en armamento nuclear. 10 India 35 3.4 4.1 3.8 4.9 Israel 13 1.5 1.9 1.5 1.9 Pakistán 7.9 0.8 1.8 1.8 2.2 Corea del Norte 8.8 0.5 0.7 0.5 0.7 Total 1052-1085 57.7 91.0 67.0 104.9 Fuente: Global Zero (2011) Del cuadro se puede apreciar que la totalidad de los países con armamento nuclear poseen planes de modernización de sus arsenales, por lo que el compromiso asumido de desarme nuclear total asumido por Estados Unidos, Francia, China, Reino Unido y Rusia, mediante la firma del TNP en 1968, parece que no se cumplirá siquiera en los próximos años, mientras que, por el contrario, se les exige continuamente mayores compromisos a los Estados que no poseen armas nucleares, incrementando la desigualdad de la estructura nuclear internacional. Como se dijo anteriormente, estos hechos inciden en los desarrollos tecnológicos de los países emergentes, como Argentina, que junto con otros Estados, como Brasil, intentan defender sus derechos legítimos a la investigación científico y tecnológica local, a través, muchas veces, de instituciones sui generis, como se verá seguidamente. El desarrollo de tecnología nuclear argentina y su postura frente a la multilateralización del ciclo de combustible nuclear El desarrollo nuclear argentino revistió una gran importancia desde sus comienzos, en la década de los ’50, con la formalización de la investigación en materia nuclear a través de la creación de la Comisión Nacional de Energía Atómica (1950); sin embargo es importante aclarar que el gobierno de Juan D. Perón había demostrado un gran interés previo en la materia, lo que se evidencia en la puesta en marcha del Proyecto Huemul a finales de la década de los ’40. Este interés estaba relacionado al alto contenido geopolítico con que se concebían las políticas públicas durante su gobierno. Como afirma Bisang (1995: 19), durante el peronismo “los esfuerzos tecnológicos estuvieron asociados al área del Ministerio de Defensa en acciones que conjugaban las ideas de autoabastecimiento para la Defensa y una fuerte injerencia del poder militar en la esfera productiva.” Detrás de estos hechos se encuentra el peso de la concepción de Defensa sostenida por este gobierno, de acuerdo a la cual la defensa de la soberanía de un país se encontraba supeditada a su poder económico e industrial (Waldmann, 1986), sin olvidar además el importante peso que tenía esta industria como factor de prestigio frente al resto de los países (Ledesma, 2007). Por estas razones no es extraño que el gobierno peronista le haya otorgado tanta importancia al desarrollo del entramado nuclear. La industria nuclear pasó por varias etapas, a partir de la década del ’50, entre las que se pueden distinguir marcadamente tres: una primera etapa que comprende desde la década de los ’50 hasta la de los ’90, periodo en gran medida homogéneo, que se correspondió en las primeras décadas con el estado de bienestar, y que a partir de la década de los ’70 se enmarcó en el comienzo de políticas desindustrializantes. Una segunda etapa, entre finales de los ’80 y principios de los 2000, con profundización de medidas neoliberales, que implicaron el sometimiento de la industria nuclear a nuevas reglas de juego, que la llevaron a sufrir una 11 prolongada etapa de abandono; y finalmente, el periodo de reactivación, desde el año 2006 hasta la actualidad. En la primera etapa el país asistió a la conformación del complejo industrial nuclear, desde la creación de sus principales instituciones, como la CNEA, hasta la de las carreras universitarias necesarias para formar a quienes llevarían adelante el proyecto de la Argentina nuclear. Pueden destacarse como los hitos más importantes la inauguración de los centros atómicos Constituyentes y Bariloche, comienzos de la exploración y extracción de uranio, la creación del reactor experimental Argonnaut, en cooperación con Estados Unidos, la creación del Servicio de Asistencia Técnica a la Industria (SATI), institución que logró demostrar los encadenamientos productivos virtuosos que el entramado nuclear era capaz de generar, “con lo cual la industria convencional se vio beneficiada por los avances en el área atómica y al mismo tiempo, obligada a innovar y desarrollarse para satisfacer las demandas emergentes de aquel sector (Vera, 2013: 108).” Por otra parte, fue en esta etapa en que se tomó la decisión de instalar las dos primeras centrales nucleares: Atucha I y Embalse, en la década de los ‘70. En lo concerniente a la política internacional en materia nuclear, este periodo se caracterizó por la búsqueda de desarrollos endógenos y autónomos, con independencia de las superpotencias que se disputaban el poder en el marco de la Guerra Fría. En este contexto, Argentina, si bien formó parte de la comisión inaugural de la OIEA en 1957, firmó pero no ratificó los tratados de Tlatelolco (1967) y el TNP, argumentando que los Tratados en cuestión establecían una situación de discriminación basada en un “status quo mundial que restringía a los países en desarrollo deseosos de dominar la tecnología nuclear, a favor de las potencias poseedoras de armas nucleares (Vera, 2013, 108)” pero que no exigía de las potencias nucleares más que el compromiso de no atacar a los países no poseedores de armas nucleares. A partir del golpe de Estado de 1976 se inauguró un periodo de terrorismo de Estado que sentó las bases del neoliberalismo en Argentina, impulsando la retirada del Estado de bienestar. Sin embargo, al contrario de lo que podría suponerse, y a pesar de la creciente desindustrialización sufrida por el país, la industria nuclear no fue afectada, sino más bien favorecida, puesto que ocupaba un lugar de privilegio en el imaginario militar de la época, como elemento estratégico y de prestigio frente al resto de sus vecinos del cono sur. En esta época se logró uno de los mayores hitos de la historia de la industria nuclear argentina: completar el ciclo de combustible nuclear, obteniendo la capacidad de enriquecer uranio. El método de enriquecimiento elegido fue el de difusión gaseosa, una técnica que requiere grandes insumos eléctricos y extensiones territoriales (Petriz, 2012). Si bien hoy en día es considerado un método no muy eficiente, fue el elegido en los ’70 para completar el ciclo de combustible. En un principio se sospechó que tal decisión tenía fines bélicos, sobre todo, porque las instalaciones de Pilcaniyeu, la planta de enriquecimiento de uranio, fue construida en secreto, a pesar de la fuerte vigilancia ejercida por la CIA a las actividades nucleares argentinas. La Guerra de Malvinas y la apremiante situación económica precipitaron la vuelta de la democracia, en un contexto para nada favorable al gobierno democrático del radical Raúl Alfonsín. La nueva gestión no pudo modificar el régimen de acumulación instaurado por la dictadura, y cedió frente a las presiones de organismos financieros que reclamaban ciertas políticas de recorte a cambio de otorgar financiamiento para hacer frente a la cada vez mayor deuda externa que el país afrontaba: las presiones de los países industrializados obligaron a Argentina a abandonar su tecnología de enriquecimiento de uranio, a cambio de permitirle 12 negociar la deuda externa. Sin embargo, Argentina no cejó en su rechazo a la ratificación de los Tratados de Tlatelolco y de No Proliferación Nuclear. Pocos meses antes de terminar su mandato, R. Alfonsín se vio obligado a entregar el poder, a favor del peronista Carlos Menem, quien abandonando las posturas de autonomía esgrimidas hasta ese momento por Argentina en materia nuclear, cedió a las peticiones de los países industrializados y accedió a la ratificación de los tratados anteriormente mencionados, quedando el país integrado por completo al régimen de no proliferación internacional. Estas decisiones derivaron de un giro en política exterior, de la autonomía hacia el realismo periférico, teoría según la cual, la confrontación con Estados Unidos, la potencia ganadora de la Guerra Fría no generaba más que perjuicios, por lo cual lo recomendable era una completa alineación con aquella. Por un lado, esto le garantizó a Argentina el acceso a organismos como el selecto NSG y la creación de agencias binacionales con Brasil – tradicional “rival” en la competencia por el desarrollo de tecnología nuclear-, como la Agencia Brasileño-Argentina de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares (ABACC), o la firma del Acuerdo Cuatripartito entre Brasil, Argentina, la ABACC y la OIEA, como garantía de transparencia de los planes nucleares de ambos países. Por otro lado, también tuvo como contrapartida el abandono de la industria nuclear nacional, reflejado en los cada vez más magros presupuestos y los sucesivos llamados a retiro voluntario a los que fueron sometidos sus trabajadores, en una economía que ya no parecía tener lugar para la ciencia y la tecnología autónomas, y mucho menos para una rama que tantos disgustos diplomáticos había causado. Sin embargo, un conjunto de factores, como la llegada de la gestión Kirchnerista a partir del año 2003, el nuevo rol otorgado por aquel gobierno a la ciencia y la tecnología como motores de la innovación y el crecimiento, y la necesidad de diversificar la matriz energética, hecho evidenciado en la crisis de energía de 2004, propiciaron que la industria nuclear volviera a adquirir importancia estratégica. Así, en el año 2006 el ministro de Planificación Federal, Julio de Vido presentó el Plan de Reactivación de la Actividad Nuclear Argentina, entre cuyos aspectos más importantes destacan la finalización de Atucha II (la tercera central nuclear argentina, comenzada en 1982 y parada poco tiempo después), la readecuación de Embalse y Atucha I, la terminación del proyecto CAREM 19 , y la instalación de dos futuras nuevas centrales de potencia, que a diferencia de las anteriores, funcionarán con uranio enriquecido, en lugar de uranio al natural 20 . Vale aclarar que tales avances se producen en total acuerdo con las normativas establecidas por los marcos regulatorios del régimen internacional de no 19 El Proyecto CAREM -Central Argentina de Elementos Modulares- le permitirá al país posicionarse a la vanguardia del mercado de centrales de baja potencia y características relativamente sencillas en cuanto a su construcción y operación, ideales para cubrir una amplia gama de necesidades propias de los países en vías de desarrollo. El concepto CAREM nació en la década de 1980, y luego de un período de ciertas dificultades, fue declarado “de interés nacional” por el Poder Ejecutivo en 2006, y tres años después, el Congreso Nacional sancionó la Ley que encomendó “a la CNEA el diseño, ejecución y puesta en marcha del Prototipo de Reactor CAREM”. En 2014 comenzó la construcción de la Central Nuclear CAREM-25, con lo que la Argentina tendrá en operación el primer reactor de potencia íntegramente diseñado y construido en el país. www.cnea.gov.ar 20 Al ser considerada durante la mayor parte de su historia como Estado umbral, Argentina decidió instalar centrales nucleares que funcionaran a base de uranio al natural o muy levemente enriquecido, por un lado, para evitar generar sospechas en cuanto al destino del uranio o del plutonio (deshecho generado en reactores de potencia y altamente fisionable) y por otro, para propiciar la creación de tecnología autónoma que no dependiera de las veleidades de las potencias a la hora de abastecer al país de los insumos necesarios. 13 proliferación, a las que Argentina, como fue mencionado, adhirió durante la Presidencia de Menem, y que se centran en dos objetivos primordiales: generación masiva de energía eléctrica y aplicación de energía atómica en los sectores de salud pública e industria. Sin embargo, a partir de este punto los intereses del país comienzan a dejar de estar completamente alineados con una de las tendencias normativas internacionales. El hecho de optar por centrales nucleares a base de uranio enriquecido en lugar de la tradicional línea de uranio al natural es la razón primordial para poner en marcha la reactivación de Pilcaniyeu, abandonada en la década de los ’90 por exigencias externas. No obstante, paralelamente a esta política nacional, según Waisman (2010: 49) pueden identificarse dos tendencias internacionales para evitar la proliferación: por un lado “aquellas que tienen por objetivo incrementar los standards de seguridad, como es el caso en parte del Protocolo Adicional. Por otro lado, se hallan aquellas dirigidas a restringir el desarrollo del ciclo de combustible nuclear, como el enriquecimiento o reprocesamiento”. Podría decirse que la primera tendencia, la de expansión de las medidas de seguridad y control a las actividades de los países, es la seguida por Argentina, en mayor medida, aunque no de forma completa puesto que Argentina se ha negado, al igual que Brasil, a firmar el Protocolo Adicional al TNP. A pesar de la exigencia por parte de las potencias nucleares de la necesidad de firmar el Protocolo Adicional (Hibbs, 2010), Argentina y Brasil a, riesgo de ver restringidas las posibilidades de participación en el mercado internacional, fueron los únicos países del NSG que se negaron a firmar un Protocolo Adicional, señalando que antes de imponer nuevas limitaciones a la transferencia de tecnología nuclear, se debía establecer un calendario de desarme que garantizara la reducción significativa del armamento atómico. Asimismo, ambos países argumentaron que un Protocolo Adicional era peligroso, porque podía transformarse en una herramienta de espionaje industrial de los estados nucleares avanzados; e innecesario, ya que ambos Estados habían demostrado fehacientemente su vocación pacifista adscribiendo al Tratado de Tlatelolco 21 , creando la ABACC y firmando el Acuerdo Cuatripartito. La posición común mantenida por Argentina y Brasil permitió una importante victoria en el año 2011, cuando finalmente el NSG reconoció al Acuerdo Cuatripartito como “criterio alternativo al Protocolo Adicional del OIEA”, lo que significó un reconocimiento de ambos países como jugadores legítimos en el entramado nuclear internacional. A partir de esta postura, el país entiende que ha dado muestras suficientes de transparencia y garantías de actividad nuclear únicamente con fines pacíficos, y que por lo tanto, la firma del Protocolo Adicional se torna innecesaria en vista del buen funcionamiento de un mecanismo innovador y original como la ABACC. Por lo tanto, su postura se centra más en la exhortación al desarme de las potencias nucleares, y a la firma de tratados garantes como el Tratado de Prohibición Completa de los Ensayos Nucleares (CTBT por sus siglas en inglés), y ésta ha sido la postura mantenida por el país en todos los foros alusivos a la cuestión del desarme: “La Argentina entiende que los desafíos que enfrenta hoy la comunidad internacional en esa materia seguramente encontrarían respuestas más efectivas si los Estados Poseedores de Armas Nucleares demostraran su disposición a la completa eliminación de estas armas. La Argentina considera que los arsenales nucleares en posesión de dichos Estados continúan teniendo dimensiones 21 El Tratado para la Proscripción de las Armas Nucleares en América Latina, denominado Tratado de Tlatelolco (1967), estableció el primer territorio densamente habitado libre de armas nucleares (Martínez Cobo, 1982). 14 abrumadoras y constituyen la máxima amenaza a la seguridad colectiva y a la proliferación de armas nucleares”. En la segunda tendencia normativa anteriormente nombrada se encuentran comprendidos los proyectos de conformación de bancos de ULE, lo que da lugar a una contradicción entre la política doméstica defendida por la gestión actual, y las directrices que se delinean a nivel mundial. Tal como afirmó Eugenio Curia, embajador de la Delegación argentina ante la 51° sesión ordinaria de la Conferencia de Desarme de la ONU en el año 2007: “Argentina observa con atención iniciativas relativas a la multilateralización del ciclo de combustible, las que podrían presuponer un cambio fundamental al marco político, tecnológico y legal establecido para el uso pacífico de la energía nuclear (…); Argentina cree fervientemente en el libre derecho de los países a desarrollar los usos pacíficos de la energía nuclear, en todas las etapas, incluido el ciclo de combustible, en cumplimiento de los compromisos internacionales asumidos (…). Cualquier propuesta de modificación dirigida a establecer una nueva asignación de derechos y obligaciones de alcance universal que no sea percibida como justa, corre el riesgo de debilitar el sistema internacional de no proliferación que Argentina apoya enfáticamente. En esta línea se inscribiría toda iniciativa que pretenda limitar la soberanía estatal y la propiedad y control independiente de un sector tecnológico clave, como es el del ciclo de combustible nuclear, restringiendo los potenciales beneficios derivados de estas actividades y tecnologías, incluidos los comerciales, a unos pocos países”. Esta visión es compartida con Brasil, que junto con Argentina, “buscan la manera de mantener grados de autonomía en el área de desarrollo pacífico de la energía nuclear (Waisman, 2010: 49)”. Es importante destacar además, siguiendo a Waisman (2010: 51) que: “Argentina, al ser proveedora de materiales nucleares y al mismo tiempo dependiente del mercado de provisión de materiales nucleares, es consciente de que los límites a la proliferación nuclear consisten en no restringir el acceso a la tecnología a los países no proliferantes, sino que deben establecer el más amplio y profundo marco de salvaguardias que aseguren el uso correcto de esta tecnología. De esta manera, la Argentina considera que no es una restricción al acceso de tecnología el medio para controlar la proliferación nuclear, sino que el mecanismo que opera como una importante herramienta en la lucha contra la proliferación es el establecimiento de un régimen de verificación lo más extendido y profundo posible” Sobehart (2008: 33) sostenía a pocos años de dar a conocer los proyectos, que la propuesta de llevar a cabo la multilateralización del ciclo de combustible nuclear “cercena el acceso al conocimiento y al desarrollo pacífico de esta tecnología sensitiva y profundiza las desigualdades ya existentes entre los países dando lugar al establecimiento de una nueva categorización de países no prevista en el TNP”. Así, aceptar aquellas iniciativas originales, en las cuales no se garantizaba el reaseguro del cumplimiento del artículo IV del TNP, hubiera implicado convalidar, legitimar, formas de censura a la obtención de conocimiento científico – tecnológico, que hubiera afectado a los países no poseedores de armas nucleares. Es imposible negar que pertenecer al régimen de No Proliferación Internacional tiene beneficios, sin embargo esto no ha evitado que países emergentes como Argentina o Brasil se hayan visto sometidos a medidas desfavorables frente a los Estados que cuentan con mayores ventajas industriales, económicas y comerciales en nichos de mercado tan específicos y competitivos como el nuclear. Para Waisman (2010) el deseo de evitar el posicionamiento 15 desventajoso ha constituido una de las razones primordiales en el acercamiento de Argentina y Brasil al momento de cooperar en el área nuclear y encarar varios proyectos conjuntos: “Argentina y Brasil, mediante la cooperación nuclear realizada dentro del marco internacional, buscan lograr grados de autonomía en el desarrollo de sus programas nucleares y conseguir ciertos avances en sus objetivos de desarrollo tecnológico, que de manera unilateral les implicaría un esfuerzo mucho mayor (Waisman, 2010: 49)”. Sin ir más lejos, puede apreciarse la convergencia de ambos países en las votaciones que tuvieron lugar en el seno de la OIEA al momento de definir la instalación o no de un banco de ULE: tanto en la votación destinada a decidir la implementación de una reserva de uranio en la zona de Angarsk, Siberia (Noviembre de 2009), como en la votación enmarcada en la Iniciativa para la Amenaza Nuclear (diciembre de 2010) para establecer una reserva de uranio bajo control de la OIEA, las posturas de ambos países fueron coincidentes, votando en contra en la primera, y absteniéndose en la segunda (abstenciones que fueron tomadas como sinónimo de rechazo) (Joshi, 2010), si bien esto no impidió que esta última iniciativa fuera aprobada. Sin embargo, según Joshi (2010), estas abstenciones (que sumaron las de países como Sudáfrica, Túnez, Ecuador y Venezuela) tuvieron más un peso simbólico que real, ya que históricamente han sido estos países los que han tratado de desbaratar los planes de multilateralización de etapas del ciclo de combustible. Una abstención, antes que un voto en contra, indicaría una postura un poco más flexible, pero que no deja de mostrar dudas y cautelas ante el futuro de la aplicación de tales medidas. No obstante, en el caso de Argentina, es necesario analizar estas posturas a la luz de los planes nucleares anteriormente mencionados, cuyos orígenes, irónicamente, tienen lugar en la misma época en que se reflotaron los proyectos de multilateralización del Ciclo de combustible. Joshi (2010) prosigue afirmando que: “De acuerdo a estos Estados, sin llevar a cabo un adecuado progreso en la eliminación de las armas nucleares, se pone mayor énfasis en los compromisos de no proliferación. Sin embargo (esta oposición) también emana del miedo del mismo proceso que la multilateralización del ciclo representa: si se llevara a su extremo lógico, estos Estados temen que sus derechos a la tecnología nuclear para fines pacíficos sea totalmente expropiada en el largo plazo” Si bien como se mencionó, la OIEA señaló que se respetaría el artículo IV del TNP, también es cierto que se reforzó la noción de la necesidad de ser adherente al Protocolo Adicional de aquel tratado, para ser beneficiario del acceso a tecnología nuclear, sobre todo aquella cuya exportación está en control del NSG, y al uranio de reserva en el banco de ULE. Que Argentina sea miembro del NSG no implica una garantía total de acceso, ya que, como se mencionó, recién en el año 2011 tanto la OIEA como el GPN aceptaron a la ABACC como reaseguro de transparencia de las actividades pacíficas de Argentina y Brasil, en reemplazo de la firma del protocolo Adicional. Sin embargo, ambos Estados saben que la tregua no será eterna, y que tarde o temprano se verán obligados a acreditar sus planes nucleares nuevamente ante la comunidad internacional. De acuerdo a Joshi (2010) varios factores incidieron en el hecho de haber encontrado menores resistencias a la propuesta de conformación del banco, entre ellas, el hecho de haber sido la Iniciativa para la Amenaza Nuclear, una propuesta más inocua que las anteriormente presentadas en la asamblea de aquella organización, y que por lo tanto, tomó en cuenta las preocupaciones de los países emergentes. A diferencia de las propuestas anteriores, en esta 16 iniciativa, que fue la que propuso el establecimiento de una reserva de ULE bajo control de la OIEA en la Junta de gobernadores a principios de diciembre de 2010: “No hay estipulación (…) para los Estados buscando asistencia de la necesidad de abandonar sus actividades nucleares pacíficas. Lo que es más, el banco de ULE propuesto no reemplazaría los mecanismos de mercado existentes. De allí que los países aspirantes a ser proveedores nucleares como Brasil, Argentina y Sudáfrica disfrutarán del reaseguro de ‘no ser dejados de lado’ en el mercado de combustible nuclear (Joshi, 2010)”. Tal reaseguro resulta conveniente para Argentina, en el presente contexto de reactivación de la actividad nuclear, puesto que como se ha visto a lo largo de este artículo, no está en la agenda del país renunciar al desarrollo de tecnología para completar el ciclo de combustible nuclear, que pueda darle la independencia frente las voluntades y políticas de los países que dominan este nicho comercial a través de pocas empresas. En este marco, Julio de Vido anunció en el mes de junio del corriente, que Pilcaniyeu estaba comenzando a enriquecer uranio a pequeña escala, con intención de comenzar a hacerlo a escala industrial el año próximo (Jawtuschenko, 2014; Petriz, 2012). Si bien el método con el que se trabaja en la Planta situada en Bariloche es la difusión gaseosa, tanto en el Centro Atómico Bariloche como en el Instituto para la Investigación Científica y Técnica para la Defensa (CITEDEF), se está experimentando con el método láser, lo último en tecnología de enriquecimiento, tecnología de tercera generación (Jawstuchenko, 2014). El hecho de volver a poseer la capacidad de enriquecimiento coloca a la Argentina en un grupo compuesto por solo trece 22 países en el mundo, de los cuales once cuentan reconocimiento de la OIEA (es decir, que por lo tanto, adhieren a sus salvaguardias). El organismo internacional, junto con la Autoridad Regulatoria Nacional (ARN), otorgaron licencia a este proyecto, y pronto se esperan visitas de la ABACC y de la agencia internacional mencionada, con el objetivo de inventariar las existencias de uranio de la planta. Como es posible observar, Argentina está siguiendo los requisitos necesarios para poder desarrollar tecnología de enriquecimiento endógena. No obstante, como indica Jawtuschenko (2014) “detrás de los argumentos de la no proliferación nuclear y enancados en el argumento del supuesto riesgo del uso terrorista, están los países centrales que ven amenazadas sus posiciones hegemónicas en el acceso y uso de este recurso estratégico (…). La pregunta clave es si puede un país desde la periferia desarrollar autónomamente tecnologías consideradas estratégicas y evitar los condicionamientos del siempre invisible y todopoderoso “mercado”. Conclusiones Como se ha podido apreciar a lo largo de la presente ponencia, la lucha por conquistar nichos comerciales específicos y poco explotados ha estado acotada en la mayor parte a los países industrializados que no han escatimado energías a la hora de proteger los beneficios comerciales derivados de sus ventajas diferenciales. Sin embargo, lo países en vías de desarrollo 22 Los países son Estados Unidos, Reino Unido, Rusia, Pakistán, República Popular Democrática de Corea, Japón, Irán, India, Alemania, Francia, China, Brasil, y finalmente Argentina. 17 o emergentes han hecho grandes esfuerzos por “abrir el juego” en el campo comercial al tiempo que han luchado por adquirir derechos legítimos de acceso a tecnología de punta. Este ha sido el caso de países como Brasil, Sudáfrica y sobre todo, Argentina. En el caso de este último, el Estado ha tratado de llevar sus posiciones autonomistas a los foros internacionales, como el del OIEA, que puede considerarse como el más democrático (teniendo en cuenta las restricciones que la realidad interestatal impone al uso de este término), puesto que es un foro donde están representado la casi totalidad de países y todos tienen voz y voto con igual peso; incluso ha hecho valer su postura en foros restringidos como el del NSG, en el que, como ya fue mencionado, libró una batalla junto con Brasil evitando la firma de los protocolos Adicionales; además, ha sostenido consistentemente su postura a favor de una “democratización” en el acceso a tecnología sensible con el debido respeto a las salvaguardias correspondientes en los foros intergubernamentales en los que participa regularmente. Las consecuencias de la implementación de los bancos de ULE aún están por verse, ya que es demasiado pronto para determinar si su funcionamiento es beneficioso o no para los países emergentes. Sin embargo, aún persisten las dudas sobre las verdaderas intenciones de las potencias y grupos que han impulsado tales iniciativas. Como se mencionó anteriormente, es evidente el giro que sufrieron las primeras iniciativas del siglo XXI, en comparación con las presentadas unos cuatro o cinco años después. Es evidente que las manifiestas reticencias y abiertas oposiciones por parte de varios países emergentes con interés en desarrollar tecnología nuclear endógena (Sudáfrica, Brasil y sobre todo, Argentina) para utilización pacífica influenciaron la posterior flexibilización del OIEA, que terminó por aclarar que los planes autónomos no se verían afectados. No obstante, es válido preguntarse, por lo tanto, por qué fue necesario que un país como Emiratos Árabes Unidos renunciara a sus derechos a desarrollar tecnología nuclear propia cuando firmó un acuerdo de cooperación nuclear con Estados Unidos; o por qué son tan pocos los Estados que contribuyen a la construcción de este banco, y por qué, además, tiene una participación tan importante el empresario Warren Buffet. Sin embargo, es posible notar que Argentina ha mantenido su posición a lo largo de la primera década del siglo XXI, con respecto a la multilateralización del ciclo de combustible, haciendo uso de las herramientas de representación correspondientes para dejar en claro su postura en los foros internacionales, y apelando al derecho inalienable de todos los Estados a desarrollar tecnología nuclear para fines pacíficos, honrando de esta manera los principios de respeto democrático de convivencia en la comunidad internacional. Bibliografía BISANG, R. 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