Política Habitacional e Urbana: avanços e impasses Rosana Denaldi1Resumo Este texto discute os avanços e impasses da política habitacional e urbana no Brasil. Na última década, vários acontecimentos geraram a expectativa de um novo rumo para as políticas urbanas e habitacionais, entre eles a retomada do planejamento estatal no setor habitacional e urbano e o aumentou o volume de recursos e subsídios direcionados à habitação social. Entretanto, avaliações preliminares apontam que prevalece a abordagem creditícia da questão habitacional e que é necessário articular as linhas de financiamento com um projeto urbano-fundiário mais amplo. Destaca-se a importância do governo federal e estadual induzir estratégias que conectem os financiamentos e repasses à aplicação de leis e planos urbanos ou territoriais locais voltados ao cumprimento da função social da terra urbanizada. Também se ressalta a importância dos municípios elaborarem e colocarem em pratica o Plano Local de Habitação de Interesse Social (PLHI) que pode se constituir importante instrumento para a redução das carências habitacionais e para articulação da política urbano fundiária com os programas e financiamentos habitacionais. Palavras-chaves: Planejamento e gestão urbana, Planejamento habitacional, Habitação, financiamento habitacional e PLHIS (Plano Local de Habitação de Interesse Social). Abstract Housing and Urban Policy: Progress and Deadlocks. 1 Arquiteta, doutora em Arquitetura e Urbanismo pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo (FAU-USP), professora do Centro de Engenharia, Modelagem e Ciências Sociais Aplicadas (CECS), e do programa de Pós-Graduação em Planejamento e Gestão do Território da Universidade Federal do ABC (UFABC). Foi secretaria de Desenvolvimento e Habitação do Município de Santo André (2002 a 2008). 1 In this paper progress and deadlocks of housing and urban policy in Brazil are discussed. During the last decade, several events generated expectations regarding a new direction for urban and housing policies, particularly the renewed state spatial planning in the housing and urban development sector and the increase in the volume of financial resources and subsidies allocated to low income housing. However, preliminary evaluations have pointed out that a credit-oriented approach is prevailing, which needs to be articulated with a broader project towards urban development and land. Special emphasis is given to the importance of the federal and state level in the sense of elaborating strategies that connect finance and grants to the application of laws and urban plans aimed at the social function of serviced land. Moreover, the important role of municipalities in the elaboration and effective implementation of so-called Local Plans on Low Income Housing is stressed, which might emerge as an important instrument in the reduction of housing precariousness and the articulation of urban (land) policy and housing finance. Key words: Urban Planning and Management; Planning for Housing; Housing; Housing Finance and Local Plans on Low Income Housing. 1. Introdução Grande parcela da população brasileira vive em condições precárias de habitação. Cerca de 40% a 50% da população das grandes cidades brasileiras vive na informalidade, sendo 20% em favelas. (MARICATO, 2001). Estudo sobre o déficit habitacional do país, elaborado pela Fundação João Pinheiro (FJP) em parceria com Ministério das Cidades, estimava que em 2007, o déficit habitacional no Brasil era de cerca de 6,3 milhões de domicílios; e que outros 10,5 milhões de domicílios eram carentes de infraestrutura. Os problemas estruturais das cidades brasileiras, em especial das metrópoles, permanecem. Apesar dos avanços nas condições de urbanização acumulados desde os anos 90, o que se reflete na ampliação da rede de infraestrutura urbana nas cidades e no maior grau de adequação dos domicílios, presenciamos poucas mudanças nas forças econômicas e políticas 2 a política urbana não contribuiu para ampliar o acesso à terra urbanizada e moradia. portanto. não conseguiu atender à população de menor renda. Relaciona-se com as características históricas do desenvolvimento do capitalismo nos países periféricos. nas últimas décadas. E quando esse último esteve presente. o planejamento constituiu-se em “fachada ideológica” para ocultar a intervenção real do Estado sobre o espaço. A dimensão dessa precariedade e ilegalidade não é apenas resultado do crescimento da população ou de movimentos de migração. que historicamente favoreceu determinados setores econômicos. permanecendo apenas no discurso. Da mesma forma. que se refere ao discurso do Estado. esses Planos não são aplicados. com as restrições para acesso à terra adequada e bem localizada na cidade e também com a atuação do Estado sobre a produção e reprodução do espaço urbano.2 Um breve retrospecto das políticas habitacionais no país demonstra uma notável ausência do Estado no planejamento do setor habitacional. mas sim na ideologia. “Neste período. na figura dos Planos Diretores.” 2 Ver Maricato (2001). o planejamento não se insere na esfera política. Os instrumentos urbanísticos foram aplicados de forma a atender aos interesses da elite e do mercado imobiliário e contribuíram para aumentar as disparidades socioespaciais. Para o autor. já que esta se refere à ação real do Estado.subjacentes à reprodução das contradições socioespaciais e ambientais no espaço urbano brasileiro. sempre acabou tendo uma forte carga ideológica e afirma que. As históricas disparidades sociais nas cidades brasileiras também não diminuíram de forma expressiva. Ferreira (2009) e Oliveira (1972) 3 . Villaça (1999) discute que o planejamento urbano. no Brasil. Lembra que a partir de 1930 a atividade de planejamento desvinculou-se das políticas públicas e da ação concreta do Estado e não corresponde à estratégia das elites e dos governantes. o planejamento estatal no setor habitacional e urbano foi retomado. Também houve significativo aumento dos investimentos na área da habitação. A Política habitacional recente Tradicionalmente. a ampliação de programas de transferência direta de renda – por meio de programas como o Bolsa-Família – e o fortalecimento dos mecanismos de participação na gestão urbana. pergunta-se quais os avanços. deslocada da sua articulação com o ambiente urbano e sua inserção na cidade (MARICATO. foram instituídas novas diretrizes programáticas para a política nacional de desenvolvimento urbano e foi definido novo marco regulatório. 2001). em uma opção por não atuar na resolução da problemática da moradia.Na última década. A partir de 2003. A extinção do BNH. impasses e perspectivas para as cidades localizadas em regiões metropolitanas. em 1984. marcada por transferências excessivas de 4 . ou seja. O Ministério das Cidades foi criado. 2. 182 e 183) e estabelece instrumentos para fazer cumprir a função social da propriedade urbana. Essa perspectiva positiva também se relaciona com a retomada do crescimento econômico. de 1964 a 1986. Um breve retrospecto do histórico das políticas habitacionais no país demonstra que política habitacional no país por vezes traduziu-se inclusive em uma espécie de ‘não-política’. vários acontecimentos geraram a expectativa de um novo rumo para as políticas urbanas e habitacionais. Em 2001. prover moradia no Brasil restringiu-se à produção da unidade residencial. O período de existência do Banco Nacional de Habitação – BNH –. foi marcado pelo planejamento centralizado e tecnicista em que prevaleceu o entendimento de que prover habitação significava meramente construir casas. Pouca importância foi dada ao planejamento habitacional e à articulação entre uma política habitacional e uma política urbana. com ampliação dos subsídios para atendimento à população de mais baixa renda. foi aprovado o Estatuto da Cidade que regulamentou o capítulo da Constituição de 1988 que versa sobre política urbana (Art. Diante desse cenário. significou um período de ausência do Estado no campo das políticas habitacionais. 1996. foi aprovada a Política Nacional de Habitação (PNH) e o Sistema Nacional de Habitação (SNH) e. 2010) O SNH foi previsto como um instrumento de organização dos agentes que atuam na área de habitação e de articulação dos três entes federativos (União. DENALDI. (AZEVEDO. Estados e Municípios) e está subdividido em dois subsistemas – o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS). como condição para os Estados e Municípios aderirem ao SNHIS. saneamento. estabeleceram mecanismos para a provisão de moradias dirigidas a todos os segmentos sociais. regionais e locais de participação e controle social. BONDUKI. 5 . No campo institucional. e o Sistema Nacional de Habitação de Mercado (SNHM). Em 2005.124 de 16 de junho de 2005 estabeleceu. O cumprimento destas obrigações seria condição para captação de recursos junto ao Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS). de forma complementar. (BRASIL. em 2007. a primeira versão do Plano Nacional de Habitação (PlanHab). 2002. início do primeiro governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva. voltado às famílias de maior renda que podem ser atendidas pelo mercado – que. 2004) A Lei nº 11. em 2003. 2004).responsabilidades e atribuições entre os ministérios e secretarias nacionais. o Ministério das Cidades foi criado reunindo as áreas de habitação.(BRASIL. assim como a constituição de Fundo e Conselho de Habitação com representação dos segmentos da sociedade ligados à área de habitação e de um plano de habitação (estadual ou municipal). A partir de 2003. transporte público e ordenamento territorial e foram instituídas instâncias nacionais. voltado para o atendimento da população de baixa renda. o setor habitacional foi reorganizado institucionalmente e os investimentos na área de habitação foram retomados. a necessidade de elaboração do Plano Estadual de Habitação de Interesse Social (PEHIS) ou Plano Local de Habitação de Interesse Social (PLHIS). 4 Até julho de 2012. Inclui 6 . em seu anexo III). pela primeira vez. (BRASIL. o Ministério das Cidades recebeu adesão ao SNHIS de todos os estados e de 5. com destaque para a elaboração do PLHIS. abriu-se a possibilidade de municípios com menos de 20 mil habitantes realizarem um processo simplificado do Plano Local de Habitação de Interesse Social.9 bilhões (em 2003) para R$ 101. Trata-se de uma estratégia de indução para fortalecer o planejamento habitacional e ampliação da capacidade de coordenação da política municipal na área. 2012 Brasil.5 Os prazos para adesão ao SNH e para cumprimento de suas exigências. O investimento federal. Muitos municípios. revertendo a estagnação presente no setor desde a extinção do BNH. 3. Os municípios que obtiveram recursos do FNHIS para elaboração de seus planos de habitação necessariamente deveriam tratar destes conteúdos e observar estes procedimentos (conforme Resolução nº04/2006.br/noticias/prefeiturase-governos-estaduais-tem-mais-um-ano-para-elaborar-planos-de-habitacao. mas apenas 195 municípios haviam concluído seus PLHIS. produziram e sistematizaram informações sobre precariedade habitacional. ver informação disponível em: http://www. Brasília: Ministério das Cidades (2011). Conforme decisão do Conselho do FNHIS votada em 08/12/2010. a Secretaria Nacional de Habitação publicou e divulgou material de referencia. O investimento em habitação no país cresceu no período compreendido entre os anos de 2003 e 2010. incluindo os investimentos do SBPE e FGTS. em 2008.Ministério das Cidades.gov. 2009) 4 A partir de 2011.cidades.6 3 Os conteúdos e procedimentos para elaboração do PLHIS foram estabelecidos pelo Ministério das Cidades e registrados na publicação ‘Guia de Adesão ao SNHIS’ produzido pela Secretaria Nacional de Habitação. Evolução dos Investimentos em habitação (2002-2010). Para orientar os municípios. 5 6 Fonte: CAIXA/MCidades/DICT. foram sucessivamente adiados pelo Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (CGFNHIS).408 municípios – 97% do total de municípios no país. O Manual Curso à Distância: Planos Locais de Habitação de Interesse Social – EAD PLHIS foi publicado em 2009 e divulgou um conjunto de conceitos e ferramentas de apoio aos municípios.A exigência de elaboração do ‘Plano Local de Habitação de Interesse Social’3 (PLHIS) objetivou articular a política municipal com a PNH e produzir subsídios para planejar as ações municipais no setor habitacional de forma a reduzir o déficit e as carências habitacionais. acessado em 09/12/2010. Até a mesma data. saltou de R$ 7.5 bilhões (em 2010).994 municípios haviam entregado ao Ministério das Cidades cópia da lei de criação do Fundo de Habitação. os recursos provenientes do Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimos (SBPE) da Caixa Econômica Federal e de bancos privados. o FGTS e o SBPE. passaram de 32% (em 2002) para 66% (em 2010). a habitação social passa a ser um ‘nincho’ lucrativo para o mercado imobiliário e ganha importância o segmento que Shimbo (2011) denominou de ‘habitação social de mercado’. O crescimento dos investimentos em habitação no país. passou a exigir que os bancos utilizassem 65% dos recursos da poupança para financiar a habitação.196 de 21 de novembro de 2005 deram maior segurança jurídica ao mercado e a Resolução nº 3.57 bilhões em habitação.931 de 2 de agosto de 2004. provenientes dos bancos privados. Este fato se relaciona com as estratégias de fomento do governo federal (regulação e canalização de recursos federais diretamente para as empresas construtoras) e com a aproximação das grandes empresas 7 Conforme dados obtidos junto a Secretaria Nacional de Habitação (SNH) do Ministério das Cidades em outubro de 2011. atendendo a 4. na qual se concentra 89% do déficit habitacional. cerca de R$ 187.9 milhões de famílias – incluem-se nessa soma. do Conselho Curador do FGTS. nº 11. a partir de 2003. do Banco Central. a saber. Os investimentos na faixa de renda entre zero e três salários mínimos. que respectivamente.6 milhões de famílias.Segundo dados da Secretaria Nacional de Habitação. Esse movimento ampliou os investimentos.033 de 21 de dezembro de 2004 e nº 11. deu-se mediante a instituição do novo marco regulatório voltado à ampliação do mercado habitacional privado e à recuperação de fundos públicos. que atenderam 3. A Resolução nº 460 de 14 de dezembro de 2004.259 de 28 de janeiro de 2005. 7 . entre os anos de 2003 e 2009. tiveram seus volumes de recursos aumentados entre 583% e 1300%. a soma de investimentos no setor. estabeleceu novas regras para aplicação de recursos e revisou o modelo de concessão de subsídios de forma a ampliar o atendimento à população com renda inferior a cinco salários mínimos.53 bilhões. As Leis nº 10. totaliza R$ 102.7 Excluindo-se os recursos do SBPE. o Governo Federal investiu. até 2010. que apresentaram saltos recordes nas principais fontes da política habitacional. Cabe ressaltar que a partir de meados dos anos 2000. no mesmo período. No PAC 1. o governo federal anunciou que seriam investidos cerca de 30.128 unidades habitacionais. que houve efeitos mais significativos sobre a ampliação do mercado residencial privado. enquanto que RS 52. A previsão de investimentos no PAC e no PMCMV não se articula com aspectos de controle urbanístico (conforme instrumentos previstos no Estatuto da Cidade – Lei nº 10. 10 Conforme dados obtidos junto a Secretaria Nacional de Habitação (SNH) do Ministério das Cidades em outubro de 2011. Azevedo (2007) e Shimbo (2010). que o volume de investimentos públicos ganhou escala ainda maior (voltando-se sobretudo para a urbanização de favelas e de assentamentos precários). capital imobiliário e capital financeiro ver Shimbo (2011.1 bilhões consistem em recursos subsidiados pelo OGU (BRASIL. o governo Federal lançou o PMCMV 2. R$ 10.construtoras e incorporadoras e o capital financeiro.257 de 10 8 9 Sobre a aproximação entre Estado. 2010. No PMCMV 1 foram investidos cerca de R$ 53. deste valor RS 72. apesar do referido avanço do foco nos segmentos de renda nos quais se concentra o déficit. 11 IPEA (2011) 8 . por exemplo. Minha Vida (PMCMV).6 bilhões referem-se a subsídios para aquisição das moradias pela população de baixa renda.9 Note-se que. no entanto.10 Em 2010. p. e a partir de 2009. embora a retomada dos investimentos tenha se dado a partir de 2003.2010). foi a partir de 2007.31).11 Em 2011. É importante notar.21 bilhões no PAC 1 (modalidade ‘urbanização de favelas’).1 bilhões referem-se a financiamentos.5 bilhões no PAC 2. Sobre o SFI e o inicio do processo de financeirização do mercado habitacional com atração de capital financeiro nacional e internacional ver Castro(1999). com o Programa Minha Casa. a proporção de subsídios presente nos investimentos habitacionais é ainda limitada diante da enorme demanda habitacional acumulada no Brasil.3 bilhões previstos inicialmente. No período de 2003-2011 foram alocados cerca de R$ 22. sendo que se estimou concluir 772 mil unidades até final de 2011. Royer(2009). dentro dos R$ 106. com a criação do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).7 bilhões até 2014. contratadas 1. que.8 O processo de financeirização do mercado habitacional teve inicio no primeiro governo do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-1998) quando foi aprovado o Sistema Financeiro Imobiliário (SFI). e anunciou investimentos da ordem de RS 125.005.1 bilhões. quando uma nova geração de planos diretores foi produzida para atender à exigência legal de regulamentar a função social da propriedade urbana. Dessa forma. coincidiram com o período pós-aprovação do Estatuto da Cidade (EC). 12) De certa forma. e. a partir de 2003. portanto não foram utilizados como estratégia de consolidação da PNH e SNH. (IPEA. A proposta central da nova legislação era promover o valor de uso da 12 Ver Maricato (2009). o PLHIS poderia cumprir importante papel na articulação da política habitacional e urbana. por meio de diferentes programas. pode acarretar o aumento nos preços de terrenos. representam uma oportunidade inédita para desencadear um ponto de inflexão numa trajetória urbana marcada pelo patrimonialismo. Nakano (2009). mencionados anteriormente. e esta nova geração de planos. perde-se a oportunidade de induzir a estruturação ou aprimoramento do planejamento habitacional no nível municipal e desloca-se o esforço da política pública apenas para o campo do projeto. essa prática esvazia o esforço institucional de criação do SNHIS e FNHIS. o Estatuto da Cidade. 3. pela segregação socioespacial e pela degradação ambiental. no caso dos municípios. a contratação de recursos não tem sido condicionada ao cumprimento das exigências para adesão ao SNHIS e. 9 . Vários autores12 apontam que o aumento dos investimentos habitacionais verificados. Nesse sentido. LabHab (2011) e Rolnick. como os recursos do PAC e PMCMV. destinados ao setor habitacional. Para aqueles municípios que concluíram ou estão concluindo o PLHIS. foram alocados fora do marco do FNHIS. Planejamento urbano e o Estatuto da Cidade A retomada e o aumento do investimento no setor habitacional. Cabe ressaltar que a maioria dos recursos do OGU. em especial. p. Rolnick (2010).2011. a seleção de projetos e a distribuição de recursos. Além disso. da elaboração do PLHIS. Em tese. não têm levado em consideração o conteúdo e prioridades apontadas nesses planos.de julho de 2001) nem tampouco estabelece conexão com mecanismos fundiários e de controle do mercado de solos. se incorporados no Plano Diretor. Em seu Art. podem conter a valorização de terras e estimular sua oferta na direção de democratizar seu acesso. Já instrumentos como outorga onerosa do direito de construir podem contribuir para uma ocupação mais igual do território e compatível com estoque de infraestrutura disponível e. romper com uma cultura de maximização do valor de troca da terra e com a mercantilização do espaço urbano. canalizar recursos 10 . entidades profissionais e acadêmicas. assim como a Concessão de Uso Especial para fins de moradia podem ser previstos no Plano Diretor (PD) e utilizados para promover a urbanização e recuperação dos assentamentos precários. Sua implementação plena seria peça chave para contrabalançar as tendências “naturais” de sucessivos aumentos dos preços imobiliários no atual estágio virtuoso da economia brasileira. A aprovação do Estatuto da Cidade (Lei 10. Cabe destacar que áreas vazias também podem ser delimitadas como ZEIS para serem destinadas à produção de habitação social. para. ainda. Desse modo. Instrumentos como as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). desapropriação com pagamento em títulos. Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) progressivo. instrumentos como o Parcelamento e Edificação e Utilização Compulsória (PEUC). interesses e agendas. que. também determinou que tais planos fossem elaborados de forma participativa. Vale ressaltar que o Movimento Nacional da Reforma Urbana. o Estatuto da Cidade estabeleceu a obrigatoriedade de os municípios aprovarem ou revisarem seus Planos Diretores buscando incorporar os princípios e instrumentos previstos na nova norma. marcado pelo crescimento econômico e pela ampliação dos financiamentos e da produção habitacional. 50. parlamentares. marcava as cidades brasileiras e abriu uma expectativa acerca de uma nova geração de Planos Diretores que possam aglutinar um universo mais amplo de atores. o Estatuto da Cidade buscou romper com um padrão de planejamento tecnocrata-centralizado.257 de 10 de julho de 2001) é resultado de muitos anos de articulação e reivindicação de movimentos sociais. desempenhou importante papel no sentido de sua aprovação. até recentemente. entre outros. Além disso.terra e o direito coletivo à cidade. assim. reunido no Fórum Nacional da Reforma Urbana. Organizações Não-Governamentais (ONGs). conforme os rumos que ela tome. através do Instituto de Pesquisa e Planejamento 11 . p. MONTANDON. entretanto. em 2009. em 2001. Se considerado o universo de municípios com mais de 20mil habitantes – que têm obrigatoriedade de elaboração do PD segundo o Estatuto da Cidade – este número era de 573 municípios.318 municípios. surge a expectativa de um novo rumo para políticas urbanas. É possível afirmar que a obrigatoriedade levou a um aumento do número de Planos Diretores no país. Entretanto. o Ministério das Cidades.433. correlação de forças no âmbito municipal e das diversas interpretações feitas. joga para o nível municipal a disputa política em torno da regulamentação dos instrumentos e. 29). realizada em 2001. em 2009. que foi instituída para avaliar qualitativamente os planos diretores no Brasil. 2011. Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).para promover recuperação ambiental de assentamentos precários. Diante desse cenário. a avaliação nacional qualitativa dos PD produzidos. e de 1. Esta autonomia municipal permite as necessárias diferenciações entre realidades municipais completamente diversas no país. construção de habitação social e equipamentos urbanos nas periferias. desenvolvida pela Rede Nacional de Avaliação e Capacitação para Implementação de Planos Diretores Participativos14. tanto pelo poder executivo. este número subiu para 2. Segundo a Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). o que representa 87% do total dos municípios deste universo (SANTOS. mas também indagações relacionadas ao seu real potencial de alavancar mudanças. tais instrumentos podem ser mais ou menos efetivados. 980 municípios brasileiros possuíam Planos Diretores aprovados.13 A aplicação dos princípios e instrumentos previstos no Estatuto da Cidade depende da sua incorporação nos Planos Diretores (revisão ou elaboração). como pelo judiciário. Participaram da Rede Nacional de Avaliação e Capacitação para Implementação de Planos Diretores Participativos. podendo ganhar contornos variados dependendo das políticas municipais. revelou que a maioria dos municípios com Plano aprovado ainda não está 13 14 Sobre o Estatuto da Cidade e ao acesso a terra urbanizada ver Maricato (2010). peças técnicas. 95).aplicando os instrumentos que fazem cumprir a função social da propriedade por não ter conseguido incorporá-los no PD ou porque não são autoaplicáveis. Montandon (2011). mas os planos não avançam no sentido de conferir precisão ao conceito. Na grande maioria dos casos. sobre o acesso à terra urbanizada. isto é. não é um fato insignificante – raramente essas orientações se refletiram em zoneamentos. que devem ser tratados na esfera política e produzidos com a participação dos diversos Urbano e Regional (IPPUR) e diversos pesquisadores de instituições de ensino superior. Embora a grande maioria dos planos tenha incorporado os princípios e diretrizes do Estatuto – o que. nos parâmetros urbanísticos definidos. O entendimento de que os Planos Diretores não devem ser tecnocratas. atores sociais e representantes de governos locais e estaduais. mas na política”. a disseminação de uma agenda urbana baseada no conceito da função social da propriedade urbana e na valorização da participação social. Ver Santos Júnior. p. 12 . “a função social da propriedade é um princípio de adoção generalizada. Como destaca o relatório do Pará. dependem de legislação complementar ainda não elaborada ou aprovada. não se tornaram efetivas a regulamentação e implementação de instrumentos para gestão da valorização da terra. os Planos Diretores pós-Estatuto da Cidade pouco ou nada avançaram na promoção do acesso à terra urbanizada. certamente. Segundo Oliveira e Biasotto (2011. Entretanto. nem de instituir disposições que propiciem sua concretização” Os mesmos autores concluem que a “ autoaplicabilidade das leis é uma construção social que não é resolvida no meio jurídico. de maneira geral. o mesmo estudo aponta diversos avanços. entre eles. a avaliação produzida aponta que: De acordo com os relatórios estaduais analisados. na regulamentação dos instrumentos de política fundiária ou na definição de políticas e medidas voltadas para promover a democratização do acesso à terra urbanizada e bem localizada. de aumentos sistêmicos de preços imobiliários num contexto de ampliação da produção habitacional. conseguiu-se incorporar no PMCMV a criação de um fundo garantidor para subsidiar as unidades habitacionais para 13 . o cenário recente. conforme argumentam autores como Castro (1999) e Shimbo (2011). marcado pela retomada do crescimento econômico. 4. Nesse sentido. O Programa MCMV. particularmente no atual cenário de financeirização da economia e da política urbana e habitacional. pela ampliação dos financiamentos habitacionais e pela fraca alavancagem do Estado sobre a dinâmica do mercado imobiliário. O programa foi lançado quando se finalizava o Plano Nacional de Habitação (PlanHab) e apenas algumas diretrizes deste foram incorporadas. e paradoxal. gerou uma série de ameaças. pela geração de empregos com crescimento do setor da construção civil. dentre outras motivações. Na realidade. Dentre elas. Exemplo da frágil articulação da política habitacional e urbana O Programa Minha Casa Minha Vida 1 (PMCMV) foi lançado em março de 2009 pelo Governo Federal como resposta. bem como de pactos entre esses atores e segmentos. como a securitização. abre uma perspectiva concreta. o fortalecimento jurídico dos mercados de crédito e de ações e a emergência das novas engenharias. à crise imobiliário-financeira que havia se instaurado internacionalmente. A resposta à crise viria através da dinamização da economia nacional. Prevendo construir 1 milhão de moradias para famílias com renda de até dez salários mínimos mensais. já prepararam o terreno para a maior confluência entre os mercados financeiro e imobiliário. sem articulação com a política urbano-fundiária. Cabe ressaltar que o lançamento do referido programa. o programa criou mecanismos de incentivo à produção e à aquisição de novas unidades habitacionais. é um avanço e permite explicitação de conflitos.segmentos da sociedade. implementados a partir dos anos 90. de acordo com as diretrizes da PNH. que. na prática. gerando um impacto positivo no acesso à habitação tanto de interesse social como de mercado. assim. Nesse sentido: Ao aplicar R$ 26 bilhões em subsídio. o “pacote” acabou por adotar. será possível produzir um impacto real no déficit habitacional no país. 2009) Entretanto.. 2009). Vários autores e lideranças reconhecem que o PMCMV 1.4% corresponde a famílias com rendimentos inferiores a três salários mínimos e 95.populações de mais baixa renda. BONDUKI.9% a famílias com rendimentos até cinco salários mínimos. sem dúvida.395). apesar das diferentes críticas lançadas ao programa (MARICATO. maior segurança para o mercado atuar nessa importante faixa populacional. conferindo. Se esse patamar for mantido por quinze anos. Outras medidas propostas pelo PlanHab para reduzir o custo da habitação. a principal novidade positiva do “pacote”. como a desoneração tributária para HISi. o cenário mais otimista proposto pelo PlanHab. deveria 15 Estudo realizado pela Fundação João Pinheiro (2009) baseado nas informações da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios – PNAD 2007 – elaborada e divulgada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) cujo resultado apontou que o déficit habitacional urbano de 89. na faixa prioritária (até R$ 1. 2009. No entanto. e tomando como referências as regras do PMCMV 1.. além do que já estava previsto pelo PAC. (BONDUKI. foram adotadas. Quanto ao primeiro. destacam-se dois pontos em relação a seu desenho: a aderência ao déficit habitacional15 e a estratégia de localização dos empreendimentos ou articulação com a política urbana e fundiária. faz diferença frente à dimensão do déficit acumulado. que estabelece uma meta de produção habitacional (1 milhão de unidades) e o PMCMV 2 que eleva esta meta para 2 milhões de moradias até 2014. Bonduki (2009) afirma que: O programa (. 14 . o barateamento do seguro e o fundo garantidor (que retomou a ideia do fundo de aval proposto no Projeto Moradia). Essa é.) atende 14% do déficit acumulado. conforme a estratégia do PlanHab (o que não está acontecendo no “pacote”). que definiria a localização dos empreendimentos e.. localizadas na periferia das cidades. frente à baixa capacidade institucional das prefeituras.395) é reduzido e a meta do novo programa pode não só zerar as necessidades acumuladas como atender à demanda demográfica ou. Na direção de produzir informações que permita a construção de um balanço. A necessidade de gerar obras rapidamente deixou à margem o conjunto das estratégias fundiárias e urbanas previstas no PlanHab.ser o foco do subsídio. Isso porque desde o lançamento do PMCMV já se previa que seria o mercado. Algumas avaliações em curso apontam que muitos empreendimentos foram ou estão sendo construídos em áreas inadequadas. isto é. A questão da localização dos empreendimentos tornou-se a principal polêmica em torno do programa. o que parece ser um dos grandes desafios do programa. 2011). o qual propôs incentivar. 15 . CARDOSO et al. atende-se apenas 6% do déficit acumulado. com as 400 mil unidades previstas. sobretudo em uma inserção urbana adequada dos empreendimentos construídos (LABHAB. essa localização seria inadequada.16 Quando não se promove um mix de usos e faixas de renda ou quando as famílias 16 Ainda não contamos com uma avaliação nacional conclusiva sobre os impactos do PMCMV. até mesmo. e não o Estado. isso se essa meta for efetivamente cumprida. distantes dos centros de trabalho e serviços e muitas vezes desprovidas de equipamentos e serviços urbanos. os municípios que adotassem políticas fundiárias e urbanas pautadas na função social da propriedade urbana. 2011. financiar uma segunda moradia. e em especial do PAC e PMCMV. Uma primeira observação dos resultados qualitativos dos empreendimentos produzidos pelo programa indica que os municípios nem sempre asseguram uma melhor qualidade projetual e construtiva das unidades habitacionais. isto é. o Ministério das Cidades e o CNPq pretendem lançar um Edital de Chamada de Projetos de Pesquisa visando apoiar o desenvolvimento de estudos que possam contribuir para avaliação dos programas habitacionais federais. Já o déficit nas demais faixas (acima de R$ 1. com prioridade no acesso aos recursos. em muitos casos. que colocassem em prática instrumentos para reservar áreas adequadas para habitação social e para inibir a valorização excessiva da terra. exploramos os limites e potencialidades para esta agenda urbana mais ampla. Conclusão A partir de 2003.passam a habitar áreas periféricas desprovidas de equipamentos públicos. no âmbito do PMCMV. inclusivo e sustentável nas cidades brasileiras. em outubro de 2011. o referido programa apresentou resultados positivos18. Como estratégia de recuperação econômica. distantes dos centros de trabalho e das redes sociais. não se pode desconsiderar o fato de que apresenta muitas limitações.17 A primeira fase do PMCMV (2009-2011) foi marcada pela urgência em dinamizar a Economia Nacional para enfrentar a crise financeira mundial que havia se instaurado. Não se pode atribuir apenas ao município (principalmente aos pequenos municípios em determinadas regiões do Brasil). como estratégia de produção social de habitação e produção de cidade. definiu a localização dos empreendimentos habitacionais construídos no âmbito do programa. 18 16 . e não o Estado. o planejamento estatal no setor habitacional e urbano foi retomado e aumentou o volume de recursos e subsídios direcionados à habitação social. Segundo informações obtidas junto à Secretaria Nacional de Habitação (SNH) do Ministério das Cidades. que na maioria dos casos. Ver Rolnick (2010). pode-se aumentar a vulnerabilidade das famílias. o Ministério das Cidades estuda aprimoramento da regulamentação e produziu e divulgou material que trata da aplicação dos instrumentos do Estatuto da Cidade. Embora o município seja o ente federativo responsável pelo uso e ocupação do solo. regulamentação e financiamento. 5. Os maiores desafios que se colocam para o futuro do programa estão justamente em sua capacidade de contribuir para a produção de um ambiente urbano mais justo. Cabe também à esfera federal induzir. entretanto. O volume de 17 Para orientar os municípios em relação à importância de implantar os empreendimentos do PMCMV em áreas adequadas. No último item. foram investidos cerca de RS 53 bilhões e gerados 665 mil postos de trabalho. tal responsabilidade. foi o mercado. por meio da capacitação. sabemos que sua capacidade institucional é muito desigual e que é grande o “atraso” da sociedade brasileira relacionado com a herança patrimonialista. Nessa fase. no período de 2009 a 2010. uma adequada articulação da produção habitacional do PMCMV com as estratégias de desenvolvimento urbano e regional. Tal abordagem. localização e qualidade projetual mais adequada ao perfil da demanda habitacional em nosso país. No âmbito municipal. É necessário implementar estratégias que conectem os financiamentos e repasses federais e estaduais à aplicação de leis e planos urbanos ou territoriais locais voltados ao cumprimento da função social da terra urbanizada. Outro desafio é a consolidação do Estatuto da Cidade no que podemos chamar de “esfera política”. articulando-a a um projeto urbano-fundiário mais amplo. 17 .recursos investido no PAC tem promovido a recuperação de assentamentos precários e melhorado as condições de vida e habitação de milhares de famílias. a maioria dos PD não tornou os instrumentos aplicáveis. viabilizou a aplicação de recursos e subsídios volumosos para baixa renda e ampliou o acesso ao mercado formal de habitação. Entretanto. poderia induzir à estruturação ou ao aprimoramento do planejamento habitacional municipal por meio da validação do cumprimento das exigências para adesão ao SNHIS. Além disso. mesmo com as distorções relacionadas com o percentual de subsídios e atendimento por faixa de renda. Além disso. teria a prerrogativa de fazer maiores exigências quanto às características. há fortes indícios de que pouco se avançou nesta última década. precisam ser retomadas no sentido de promover uma atuação pública sobre a questão habitacional integrada com a problemática urbana mais ampla. o direito à moradia digna. pressupõe ir além de uma abordagem creditícia da questão habitacional. contida nas diretrizes do PlanHab. assim como para orientar tomada de decisão relacionada a priorização de atendimento e ao desenho dos programas habitacionais. conforme mencionado anteriormente. Sendo o Governo Federal o financiador do programa. Entretanto. o PLHIS pode se constituir importante instrumento para articular a política urbana e habitacional. Um desafio para política habitacional e urbana é a articulação da lógica do financiamento das políticas setoriais às estratégias de desenvolvimento urbano para financiar habitações em áreas adequadas e bem localizadas na cidade. Isso porque o EC fornece as bases para que a terra urbana cumpra sua função social e o direito à moradia digna seja assegurado. O PMCMV. Habitação social nas metrópoles brasileiras: uma avaliação das políticas habitacionais em Bélem. ao contrário do que afirma o teorema neoclássico – isto é. Rio de Janeiro e São Paulo no final do século XX. O balanço preliminar da crise. Por fim. Porto Alegre. Recife. Belo Horizonte. 18 . S de. AZEVEDO. ANTAC. RIBEIRO. sem articulação entre a política urbano-fundiária e a estratégia de desenvolvimento (local. 8-14. mostrou o papel central da “mercadoria fictícia” da terra e da ilusão de que. de oferta imobiliária e de expectativas de preços. teve suas raízes na confluência entre o capital financeiro e o fundiário-imobiliário. Sergio de. regional. bastaria ampliar o financiamento imobiliário e alavancar a produção de unidades habitacionais via o mercado para. 2007. que se irradiou a partir da implosão do mercado das hipotecas nos Estados Unidos da América (EUA). e de sua propagação internacional pelos países centrais. a tendência das elites é consolidar o padrão de segregação socioespacial. A referida crise mostrou que. Desafios da habitação popular no Brasil: políticas recentes e tendências. Referências AZEVEDO. Do “Projeto Moradia” ao “Programa Minha Casa. L. Na realidade. trata-se do desafio de aplicar os novos instrumentos do Estatuto da Cidade que limitam o direito de propriedade. alimentado por sucessivos aumentos de financiamento habitacional. In: AZEVEDO. 1996. principalmente em função da força histórica do capital imobiliário nas cidades brasileiras. nacional). Rio de Janeiro: Editora UFRJ. maio/junho 2009. Adauto Lúcio (Org). uma vez que Planos Diretores e legislações que limitam o direito de propriedade e que promovam o mix de usos e classes sociais podem apresentar uma ameaça para esse padrão privilegiado. Minha Vida”. Sergio de. C de Q. Anais . Porto Alegre: ANPUR.. cabe lembrar que a crise internacional do subprime. Revista Teoria e Debate. N. A crise da moradia nas grandes cidades. In: CARDOSO. BONDUKI. . .82. . A Crise da política habitacional: dilemas e perspectivas para o final dos anos 90. mediada por uma atuação multiescalar do Estado em prol da desregulamentação (urbanístico-financeira) e da ampliação da casa “própria” por meio de políticas creditícias subsidiadas.Nesse sentido. p. assim. n. a redução dos preços via o aumento da oferta – a expansão da bolha imobiliário-financeira mundial caracterizouse pelo espiral cumulativo-especulativo. romper com o padrão de segregação socioespacial. 2011 (no prelo). INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA . R.Arquitetura Moderna. 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Report "Política Habitacional e Urbana avanços e impasses - Rosana Denaldi"