UM BREVE HISTÓRICO DO PLANEJAMENTO URBANO NO BRASIL1.0 – O CONTEXTO: Rápido Crescimento Urbano x Planejamento Em pouco mais de 50 anos, saímos de um país majoritariamente rural, onde, por volta de 1950 1 , 33 milhões de pessoas habitavam o campo, contra 19 milhões que habitavam as cidades, para um país urbano, que apresenta cerca de 81% de sua população, estimada em 170 milhões pelo IBGE (Censo, 2000) 2 , habitando nas cidades. O expoente máximo deste rápido processo de urbanização brasileiro, é a cidade de São Paulo que, por volta de 1886, possuía cerca de 48 mil habitantes, chegando a 1922, com uma população estimada em 580 mil pessoas, e, 20 anos mais tarde, essa cidade já se encontrava com 1,3 milhões de habitantes 3 . Segundo dados do IBGE (Censo, 2000) 4 , sua população estimada é de 10,5 milhões. O processo acima exposto, não foi e não é uma prerrogativa apenas das grandes cidades. Neste mesmo período, observamos, no Brasil, o surgimento de metrópoles mundiais (São Paulo e Rio de Janeiro), metrópoles nacionais e regionais (Salvador, Recife, Fortaleza, Manaus, Cuiabá, Porto Alegre e Belém), cidades de médio porte referência em suas regiões, a exemplo de Campina Grande, Feira de Santana, Caruaru, Mossoró e Sobral no Nordeste, além do aumento significativo do número de cidades e da população que nelas habitam. A transformação aqui tratada deixa claro, por meio dos números, o aspecto quantitativo do problema, que traz agregado o reflexo nas condições qualitativas das cidades brasileiras e das condições de vida por elas oferecidas à população. Termos como favelização, cortiços, problemas urbanos, transporte de massa, caos urbano, planejamento urbano, planos urbanos, esvaziamento dos centros, diagnóstico dos problemas da cidade, dentre outros, passam a fazer do vocabulário dos que vivem, governam e estudam as cidades. 1 GOUVÊA, Ronaldo Guimarães, A Questão Metropolitana no Brasil. Rio de Janeiro: FGV Editora, 2005. – pag 30 2 Censo IBGE, 2000. 3 Rolnik, Raquel. A cidade e a lei; legislação, política urbana e territórios na cidade de São Paulo. São Paulo: Studio Nobel: FAPESP, 1997, Reimpressão 2007 – pag. 19 4 Censo IBGE, 2000. Verifica-se seu início.. 6 . do planejamento urbano. São Paulo. 2.. planejamento “é um processo técnico instrumentado para transformar a realidade existente no sentido de objetivos previamente estabelecidos”.0 – Planejamento Urbano: O que é? Segundo José Afonso da Silva (2006).. a consolidação de ‘uma vitória importante [. SCHIFFER. onde preocupações com a 5 SILVA. observa que. É o nascimento do planejamento e.É dentro deste contexto de grandes transformações e mudanças. alternância de classes dominantes no poder. Editora Universidade de São Paulo. particularmente. em seu livro “O Processo de Urbanização no Brasil” 6 . 12. em que pese ainda não haver uma denominação formal de “Planejamento Urbano”.] da cidade sobre o campo’”. de modo a possibilitar. Sueli Ramos. pensamentos dominantes. 4ª ed. pág. “foi a partir do segundo quartel deste século que a escala alcançada pela urbanização começou a provocar iniciativas por parte do Estado e modificações na administração pública. que envolvem não só os aspectos qualitativos e quantitativos das cidades brasileiras. 5 Csaba Deák (1999). Direito Urbanístico Brasileiro. mas também todo o contexto político. nem estruturas formais nas administrações públicas. por parte do leitor. significativamente. 2006. O Processo de Urbanização no Brasil. Ao contrário do que muitos pensam o planejamento urbano no Brasil não se inicia na década de 50. no último quartel do século XIX. Um dos resultados nesse sentido é o aparecimento de uma nova atividade governamental com a finalidade específica de tratar dessas novas entidades que estavam surgindo: as aglomerações urbanas. pág. uma leitura crítica do passado e uma construção mais sólida. cujos primórdios podem ser situados no Estado Novo – no advento do qual Otávio Ianni via. meios de produção dominante e da própria transformação do país. São Paulo: Malheiros. Csaba. que este texto. onde apresentam as falhas do passado e a nova fase que este se encontra. se propõe a apresentar um relato da história do planejamento urbano do Brasil. período em que o Brasil passa a ser um país majoritariamente urbano.. 89 DEÁK. real e exeqüível para o futuro. 1999. legal. José Afonso da. 1 – O Primeiro Período: 1875 – 1930. a necessidade do rompimento com o passado colonial e a adesão ao “moderno” e a ascensão de uma nova classe dominante – “embelezamento das cidades”. legislação que regulamenta e ratifica a nova ordem jurídico-urbanística no país. 8 A data atual a que se refere este período é a data da edição do livro O Processo de Urbanização do Brasil. Surgem as grandes avenidas. É a proposta da nova classe dominante. adotam-se no presente texto. Sueli Ramos. mesmo ano do seu início. 1999 9 Villaça – pag 194 e 195 . pela primeira vez os dois conceitos chaves: “o de ‘plano’ e o de ‘conjunto’. até então existente. a cidade “como o lócus de uma nova civilidade forjada ‘à européia’. São Paulo. em torno da qual se estruturou um processo de modernização que conjugava 7 DEÁK. O início do primeiro período. tinha como seu marco legal mais representativo os artigos 182 e 183 da Constituição Federal. O Processo de Urbanização no Brasil. associados ao espaço urbano”. começam a propiciar intervenções nas cidades. ano em que se inicia o terceiro período e que perdura até os dias atuais 8 . criada em 1874 pelo Ministro do Império João Alfredo Correa de Oliveira. O segundo vai de 1930 até por volta de 1992. nesse momento histórico vivido no Brasil (fins do século XIX início do Século XX). Editora Universidade de São Paulo. ‘geral’ ou ‘global’. 2. Villaça 7 (1999) divide em três períodos a história do planejamento urbano no Brasil: o primeiro inicia-se no final do século XIX. e afasta qualquer dúvida. os três períodos históricos do planejamento urbano no Brasil proposto por Villaça. apresenta seu primeiro relatório. Csaba. no ano de 2001.saúde da cidade . o nascimento do planejamento urbano no Brasil. do Estatuto da Cidade. Por ter características próprias bem definidas temporalmente. quando a então Comissão de Melhoramentos da Cidade do Rio de Janeiro. 1999. 9 Este é o período dos planos de “melhoramentos e embelezamentos”. que encerra o terceiro período em 2001. haja vista a aprovação. Faz-se necessário a inserção deste último período. sobre a validade e/ou aplicabilidade das diretrizes desta nova ordem. SCHIFFER. que “rejeita” o passado colonial e usa esse planejamento para impor a sua ideologia. por volta de 1875 e vai até o ano de 1930. Via-se. e neste se utilizam. acrescentando-se um quarto período. praças e monumentos. ou como afirma Villaça (1999).higienismo –. se dá em 1875. que até então. para “buscarmos” a cidade eficiente. que não há preocupação. queriam superado”. muito embora – como amiúde aconteceu – se obrigasse a moldar cenários que escondiam. a cidade como força de produção.regeneração. por sua vez. 2. Para inscrever-se no ‘concerto das nações’. a classe dominante se vê impossibilitada de expor as suas obras antecipadamente por meio dos planos. até então. O crescente aumento da consciência operária fez com que crescessem as críticas “a derrubada” de bairros inteiros de casebres e a construção de um novos bairros. promover uma cultura urbana moderna. Aqueles que. do mercado (HERSCHMANN e PEREIRA. reforma e saneamento moral e físico da sociedade brasileira.2 – O Segundo Período: 1930 – 1992: O segundo período inicia-se na década de 30. Deixa-se o conceito da cidade bela. pela segregação sócio-espacial. as “Reformas de Pereira Passos (1903 – 1906). os elementos denunciadores persistência do ‘atraso’ que. 1994). da 10 Conjuga-se. Há necessidade que o capital imobiliário se reproduza na cidade. dizia-se. o país deveria civilizar-se. e cujas conseqüências deste momento. do trabalho assalariado. Assim. Ressalta-se. por exemplo. vão se refletir na questão e no planejamento urbano no Brasil. ou seja.60 . onde não temos um só grupo econômico com hegemonia política. agora modernas e progressistas. portanto. sintonizar-se com a Europa. 10 Natal cidade Sã e Bela – pag 59 . moderna e sã. eram colocados à margem da cidade bela. isto é. Marcam este período . não podiam fazer melhoramentos nos seus imóveis propostos pelas “comissões sanitárias” ou não podiam tê-los. capitalista. com “todos” os habitantes das cidades. que só atendiam ao capital imobiliário e não aos anseios das classes populares urbanas. fato que se reflete na revolução de 30. ocorridas no Rio de Janeiro. para criar novas cidades. momento da história nacional em que se verifica um aumento na organização e consciência das classes operárias e um conseqüente “enfraquecimento” das classes dominantes. o higienismo com a necessidade de afirmação da nova classe dominante. Neste momento. Csaba. O Processo de Urbanização no Brasil. A cidade passa a pregar a ideologia dominante é também um organismo econômico e social. Sueli Ramos. SCHIFFER. Editora Universidade de São Paulo. pág. para São Paulo. crescimento descontrolado. em que pese à “novidade” acima citada. Sua ‘verdade’ bastaria. Este período “é marcado pela passagem do planejamento que era executado para o planejamento-discurso.2 – 2º Sub-período – Planejamento Integrado e os Superplanos – (19651971): “Segundo essa concepção de planejamento. 2. São Paulo. tem base científica e é correto tecnicamente. 204. 13 2. 12 DEÁK. Csaba.1 – 1º Sub-período – O do Urbanismo e do Plano Diretor – (1930-1965): No ano de 1930 tem-se a divulgação dos planos para duas maiores cidades do Brasil. São Paulo. que trazem como novidade o destaque para infra-estrutura e o transporte. pág. No discurso. a cidade não poderia ser encarada apenas em seus aspectos físicos. entretanto. 1999. O Processo de Urbanização no Brasil. e nesse sentido o centro da cidade ainda é o grande foco de atenção dos planos. para o Rio de Janeiro. pág. Csaba. SCHIFFER.” 11 Villaça(1999) divide este período em três sub-períodos.2. Conforme Villaça (1999). É o plano-discurso que se satisfaz com sua própria ‘verdade’ e não se preocupa com sua operacionalização e sua exeqüibilidade. Nascem expressões como caos urbano. O Processo de Urbanização no Brasil. que pretende impor-se e ser executado por que contém ‘boas idéias’. São Paulo. mantém-se “o interesse pelas oportunidades imobiliárias que as remodelações urbanas oferecem. 206 13 DEÁK. para tentar justificar a falta de soluções para os “problemas urbanos”. 1999. os quais trataremos a seguir. e o de “Prestes Maia”. os planos passam a uma nova fase: “É o período do plano intelectual. Os planos não podem limitar-se a obras de remodelação urbana: eles devem ser integrados tanto do ponto de vista 11 DEÁK. 1999. e necessidade de planejamento.” 12 Marcam este período os Planos Agache. Editora Universidade de São Paulo. gerido por um aparato político-institucional. 206 . Editora Universidade de São Paulo. Sueli Ramos. SCHIFFER.2. pretende-se abordar a cidade inteira. Os problemas urbanos não poderiam limitar-se ao âmbito da engenharia e da arquitetura. Sueli Ramos. “Outra manifestação da alienação dos planos integrados está na idéia de sua ‘aprovação’ e ‘execução’. Csaba. Sem isso não seria possível resolver os ‘problemas urbanos’ que se avolumavam”. SCHIFFER. São Paulo. Sueli Ramos.“Pelo seu conflito com uma administração pública crescente setorializada e especializada. que será marcado pelas idéias de globalidade. estadual e federal”. SCHIFFER. 15 b. as possibilidade de sua implementação por parte de administração pública”. de um lado. Sueli Ramos. Editora Universidade de São Paulo. principalmente se considerarmos que vários planos emitiam recomendações endereçadas aos vários órgãos das esferas municipal. agora institucionalmente pelo SERFHAU – Serviço Federal de Habitação e Urbanismo. Enquanto estes consolidavam o pensamento dominante em sucessivas administrações municipais e estaduais. ao afirmar que “estes planos foram elaborados de maneira totalmente diversa dos planos do século passado e do de Prestes Maia. Uma característica destes Planos nos é explicitada por Villaça (1999). 1999. Csaba. Csaba. O Processo de Urbanização no Brasil. 211 e 212 15 DEÁK. págs. pág. São Paulo. este distanciamento atingirá seu apogeu com os superplanos. que gerenciava o Sistema Nacional de Planejamento para o Desenvolvimento. Csaba. os superplanos são peças da mais pura 14 DEÁK. de sofisticação técnica e interdisciplinaridade do planejamento. O Processo de Urbanização no Brasil. São Paulo. sendo elaborados dentro das prefeituras. pág. Editora Universidade de São Paulo. Sueli Ramos. 1999. Conforme explicita Villaça (1999). Sueli Ramos. O Processo de Urbanização no Brasil. O Processo de Urbanização no Brasil.” 17 Surge uma nova forma de abordagem “conduzida”. os planos e suas propostas e de outro.interdisciplinar como do ponto de vista espacial. e 16 c. integrando a cidade em sua região. SCHIFFER. 213 17 DEÁK. São características dos superplanos: a. “Nasce” a indústria dos Planos Diretores. Editora Universidade de São Paulo. 1999. 1999. 212 16 DEÁK. Editora Universidade de São Paulo. pág. 213 . São Paulo. 14 Este período ratifica o que já se mostrava claro no Plano Agache: o distanciamento entre os planos e a realidade posta nas cidades.“Distanciamento crescente entre. SCHIFFER. que tinha por finalidade “induzir os municípios brasileiros a elaborarem planos diretores”. Sueli Ramos.tecnocracia. Sueli Ramos. do rebuscamento técnico e da sofisticação intelectual para o plano singelo. quando entra em vigor o Estatuto da Cidade. 1999. Uma atividade fechada dentro de si própria. 221 20 DEÁK. ocultá-las”. Com a expressão ‘plano sem mapa’ pretende-se designar o novo tipo de plano que a ideologia dominante inventou nas usas constantes tentativas de dar a impressão de que está cuidando do planejamento e ‘aperfeiçoando-o’ continuamente. 1999. São Paulo. quando da realização do 18 DEÁK. mesmo que. São Paulo. Na maioria dos casos. procure justificá-las. . políticas e diretrizes os mais louváveis e bem-intencionados possíveis. pág. o plano inconseqüente. pág. quase sem mapas. tem-se o terceiro período que se inicia na década de 1990 e que entendemos vigorar até 2001. Csaba. e põe termo final ao presente período. entretanto. 18 2. O novo tipo de plano apresente ‘apenas objetivos. 222 21 A data atual a que se refere este período é a data da edição do livro O Processo de Urbanização do Brasil. 20 2. Editora Universidade de São Paulo. 1999. iniciados em 1963.3 – O Terceiro Período: 1992 – até os dias atuais 21 : Por fim. Editora Universidade de São Paulo. na verdade. SCHIFFER. políticas e diretrizes’. simplório – feito pelos próprios técnicos municipais. O Processo de Urbanização no Brasil. 216 19 DEÁK. Csaba. ‘desvinculada das políticas públicas e da ação concreta do Estado’. Sueli Ramos. simples – na verdade. São Paulo. elaborados por especialistas de escritórios privados. Csaba. pág.” 19 “O planejamento urbano no Brasil passa a ser identificado com a atividade intelectual de elaborar planos. 1999. O Plano sem Mapa em geral enumera objetivos.3 – 3º Sub-período – O Plano sem Mapa – (1971-1992): “Nos anos de 1970. Com isso elimina as discórdias e oculta os conflitos.2. Novamente. SCHIFFER. Seus dispositivos são um conjunto de generalidades. Esse não nasce do nada. os planos passam da complexidade. Já que é assim. sem diagnósticos técnicos ou com diagnósticos reduzidos se confrontados com os de dez anos antes. O Processo de Urbanização no Brasil. É fruto dos vários movimentos pela reforma urbana. Essa prática dominou o período do Serfhau”. O Processo de Urbanização no Brasil. Editora Universidade de São Paulo. o diagnóstico e a grande quantidade de mapas e estatísticas são dispensados. SCHIFFER. Neste momento podemos nos perguntar: Se na “história” do Planejamento Urbano no Brasil os Planos não tiveram sucesso. por meio de uma Emenda Popular (Emenda pela Reforma Urbana). dos artigos 182 e 183. dentre outros aspectos.Ser um produto pensado para uma parte da cidade a ser “embelezada”. A insegurança jurídica e a mentalidade dos operadores do direito e dos governantes. Mesmo sem ter uma regulamentação dos artigos.0 – Conclusão: O Momento Atual e o Futuro. diretores. ainda vinculada aos aspectos tradicionais absolutos da propriedade urbana. tem-se o direito ao Planejamento Urbano. sem considerar as pessoas que habitavam ”os cortiços insalubres” ou as áreas “feias” das cidades. e que tem como ponto marcante a inserção. não atingiram seus objetivos. e por em discussão (técnica e política) a cidade real. Treze anos após a promulgação da Constituição. 3. várias cidades. em que pese o caráter desbravador destas iniciativas. os instrumentos jurídico/urbanísticos para valer a cidade “de” e “para” todos. lógica e simplista. dentre os quais. Procura-se sair dos planos tecnocráticos. dentre as quais destacamos Recife e Porto Alegre. entendemos que os planos urbanísticos. ou qualquer que seja a nomenclatura posta. ocorrido em Petrópolis. da ideologia existente que a classe dominante queria impor. Busca-se extrapolar. tentaram por em prática os princípios estabelecidos por essa nova ordem urbanística estabelecida pela Constituição de 1988. que pavimentam em definitivo uma nova fase para a questão urbana no Brasil. legalmente. a participação social e. Observando os aspectos acima postos. das forças políticas e grupos sociais dominantes. por que insistir em elaborá-los? A resposta a questão acima posta não pode ser racional. . se estabelecem. fizeram com que poucos caos práticos tivessem sucesso. Há de ser analisada à luz da conjuntura política de cada momento. com seus anseios e vários atores envolvidos. contidos no Código Civil de 1916. transpor as barreiras dos escritórios técnicos. para os planos políticos. na Constituição Federal de 1988. do Estatuto da Cidade ratifica-se o conceito da função social da propriedade. com o surgimento. de embelezamento. dentre outros fatores por: .Seminário de Habitação e Reforma Urbana. do momento econômico. audiências e consultas públicas. identificados pelas fontes de origem. dos números e valores dos benefícios e dos financiamentos concedidos. os Conselhos de Política Urbana. das áreas objeto de intervenção.Ser um palco para estabelecimento da classe dominante. dos recursos previstos e aplicados. e não guia orientador da ação estatal. alocação de recursos e atendimento dos beneficiários dos programas habitacionais. sem considerar as forças sociais dinâmicas que nela atuam.. exigidos pelo Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS – lei 11. II .Desconsiderar a cidade real.Crer que só os técnicos e “planejadores” urbanos conhecem a cidade e por isso deles devem partir a solução dos problemas urbanos. busca-se instrumentalizar a sociedade e o poder público com institutos jurídico/urbanísticos que corrijam os problemas verificados no passado e possibilitem gestar planos que efetivamente estejam com foco na construção de cidades mais justas. • os diversos Planos Diretores elaborados e aprovados no Brasil. Estão.promover ampla publicidade das formas e critérios de acesso aos programas. e planejar apenas para a cidade legal/formal. 2005. e . . 2007 e 2010. realizadas nos anos de 2003. . os debates. • a obrigatoriedade da existência dos Conselhos Gestores dos Fundos Locais de Habitação de Interesse Social. composto paritariamente (Poder Público e sociedade civil) e que tem a função de: I fixar critérios para a priorização de linhas de ação. Com a entrada em vigor do Estatuto da Cidade.257/2001). sustentáveis e de todos.Crer que a supremacia técnica e os documentos por ela elaborados poderiam reger o crescimento das cidades de forma lógica e racional. das metas anuais de atendimento habitacional. de modo a permitir o acompanhamento e fiscalização pela .124). . das modalidades de acesso à moradia. as conferências de desenvolvimento urbano. onde a participação popular efetivamente se fez presente. Os instrumentos acima citados já produziram efeitos práticos dentre os quais se destacam: • as quatro Conferências das Cidades. entre estes instrumentos estabelecidos no Capítulo IV – Da Gestão Democrática da Cidade (art´s 43 a 45 – lei 10.Desconsiderar o anseio da maioria dos que vivem nas cidades e atender a uma minoria dominante. e a iniciativa popular de projetos de lei e planos. IV . 192 e 193. estabelecendo um forte vínculo com a cidade real. em que pese alguns avanços. os projetos urbanos e a regulação precisam aproximar-se dos cidadãos.sociedade das ações desenvolvidas. III . observa-se que. É evidente que este processo é marcado por conflitos – e o papel do poder público (Câmara/Executivo) é promover um processo organizado de escuta e de debate em torno das diferentes opções e suas implicações para a cidade. “A democratização dos processos decisórios – e do controle social de sua implementação – é fundamental para romper este círculo vicioso e transformar o planejamento da ação municipal em algo não apenas compartilhado pelos cidadãos. Brasília. Pelo exposto. Assim.dar publicidade às regras e critérios para o acesso a moradias e. precisamos por em prática a gestão compartilhada da cidade. mas assumido por estes. 3 ed. Câmara dos Deputados. 2005.promover audiências públicas e conferências representativas dos segmentos sociais existentes. pleitos e desejos dos diferentes grupos na cidade.” 22 22 CÂMARA DOS DEPUTADOS Estatuto da Cidade: Guia para implementação pelos municípios e cidadãos. . produzindo uma interface real com as demandas. em especial às condições de concessão de subsídios e. os planos urbanísticos. para debater e avaliar critérios de alocação de recursos e programas habitacionais.págs. viabilizando as escolhas e sua implementação. Planejamento Urbano no Brasil: Trajetória.124/2005 . Raquel. Ronaldo Guimarães. São Paulo: Studio Nobel: FAPESP. Jupira Gomes de. A Questão Metropolitana no Brasil. Constituição da República Federativa do Brasil. . 2008. Câmara dos Deputados. GOUVÊA. Belo Horizonte. 4ª ed. Editora C/ Arte. 2006. SCHIFFER. Avanços e Perspectivas. Lei 11. A cidade e a lei. 1988. São Paulo. O Processo de Urbanização no Brasil. legislação. MENDONÇA. São Paulo: Malheiros. Rio de Janeiro: FGV Editora. DEÁK. José Afonso da. 2005. SILVA. 3 ed. Brasília. cria o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social – FNHIS e institui o Conselho Gestor do FNHIS Rolnik. 1999. Direito Urbanístico Brasileiro. 1997. Sueli Ramos. 2005. Reimpressão 2007.REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS: CÂMARA DOS DEPUTADOS Estatuto da Cidade: Guia para implementação pelos municípios e cidadãos. Geraldo Magela.Dispõe sobre o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS. Editora Universidade de São Paulo. COSTA. Csaba. política urbana e territórios na cidade de São Paulo.