, ,, , ,-' .: 'j6 I 6 eC! , 0\, t ,"" l ~ , Reforma del Estado y políticas públicas de la administración Vázquez: acumulaciones, conflictos y desafíos . Coordinadores: María Ester Mancebo y Pedro Narbondo m FINDESIGLO EDITORIAL I[PI Instituto de Ciencia Política lt CLACSO ISBN 978-9974-49-496-1 © Editorial Fin de Siglo Convención 1537 Tel/Fax 29088781/29088782 e-mail
[email protected] Queda hecho el depósito que ordena la ley Impreso en Uruguay-zoio . Cantidad de ejemplares: 750 Diseño de portada: Alejandro Muntz Diagramación y armado: Rugo Ferraro Editor técnico: René Fuentes Gómez ÍNDICE Reseñas de los autores 13 Introducción 19 PARTEI El Estado uruguayo y sus estructuras organizativas La reforma de la administración central: marchas, contramarchas y bloqueo 27 Pedro Narbondo, Guil1enno fuentes, Dominique Rumeau 1. Introducción 27 2. Antecedentes de reforma administrativa en los años noventa 30 3. El gobierno del Frente Amplio 34 3.1. Análisis de las reestructuras organizativas de la AC 37 3.2. Reforma del sistema de gestión de recursos humanos: propuestas y diseño 39 4. Conflictos y bloqueos de la reforma de la AC 46 5. Posibles escenarios del futuro de la transformación democrática del Estado 50 Referencias 53 Mucho ruido... y algunas nueces. Los vaivenes de la descentralización en la administración Vázquez (2005-2010) 54 Antonio Cardarello, Manuela Abrahan, Martín Freigedo, Daniela Vairo 1. Introducción 54 2. Algunos apuntes sobre la nueva ley........................................... 55 3. La descentralización: concepto y dimensiones 57 4. La descent.-alización en el Uruguay.......................................... 58 5. La ley de Descentralización en el gobierno de Vázquez y el duro debate para su aprobación 59 6. Descentralización y participación: del dicho al hecho 61 7. La Ley de Descentralízacíón y la creación de un tercer nivel de gobierno desde el punto de vista electoral.................................... 66 8. Un análisis del sistema electoral del tercer nivel de gobierno en Uruguay 66 9. Conclusiones 70 Referencias 73 De lo sectorial a lo transversal: hacia nuevos formatos de gestión pública 75 Cristina Zurbriggen, Soledad Morales, Álvaro Rak 1. Introducción 75 2. Conceptualízando la transversalidad 75 3. Gestionando la transversalídad: gestionando en red 77 . ~ , . " : ~ ' ' ' ) .;'-¡', ,1 La reforma de la administración central: marchas, contramarchas y bloqueo Pedro Narbondo, Guillermo Fuentes, Dorninique Rumeau 1. Introducción La llamada "Reforma del Estado" ha sido, y es actualmente, una de las cuentas pendientes que ha sobrevivido a los diferentes gobiernos que se han sucedido en Uruguay desde el retomo a la democracia en 1985. Si bien han existido diversos intentos concretos de reforma que respondieron a diferentes orientaciones políticas, lo cierto es que debido a bloqueos internos de la estruc- tura estatal, o simplemente como consecuencias de falta de la voluntad política de los representantes electos por la ciudadanía, hoy en día el diagnóstico de los problemas que aquejan a la Administración Pública uruguaya se sigue pare- ciendo mucho al de veinte años atrás. Básicamente, las discusiones e iniciativas relacionadas con la Reforma del Estado se pueden separar analíticamente en dos dimensiones diferentes. En primer lugar, se está haciendo referencia a definir políticamente el rol del Es- tado en los procesos de desarrollo social y económico del país: cómo debe ser la relación de las estructuras estatales con los distintos actores privados y de la sociedad civil; en cuáles procesos estas unidades deben intervenir y de qué modo, además de la adopción de un rol más o menos activo en cuestiones de redistribución de la renta y provisión de servicios públicos. En segundo térmi- no, aparece la reforma administrativa del Estado -que se encuentra incorpora- da a cualquier proceso de reforma del Estado-, que debería estar en sintonía con las definiciones adoptadas anteriormente. El aparato administrativo del Estado es el instrumento del gobierno represen- tativo. Del tipo de aparato administrativo y de su capacidad depende la capaci- dad del gobierno para hacer efectivos los programas de acción pública compro- metidos al servicio de, y por los cuales deberá rendir cuenta ante, la ciudadanía. Ahora bien, la subordinación del aparato administrativo a la política representa- tiva implica riesgos y posibilidades de un manejo político clientelar de los recur- sos públicos. La solución clásica a este problema en el Estado Democrático de Derecho es la organización pública burocrático-weberiana, La Administración Pública uruguaya formalmente es una burocracia de este tipo, pero en los hechos está profundamente distorsionada y perforada por prácticas discrecionales, clien- telares y patrimonialistas; políticas, pero también profesionales y corporativas. Todos los diagnósticos coinciden en que es absolutamente necesario elimi- nar y superar este problema, en función de construir un aparato administrativo eficaz y eficiente al servicio de la ciudadanía. Las resistencias del pasado, que 28 no conforman algo abstracto sino que aluden a las prácticas de actores intere- sados y adaptados al juego clientelar, generan frenos políticos y sociales a las reformas. Esto constituye el primer componente fundamental de opción y de estrategia política que todo gobierno debe enfrentar: plegarse a la resistencia al cambio y reproducir con su propia acción la lógica discrecional y clientelar; o realizar un cambio profundo y efectivo, eliminando estas prácticas y construyen- do una Administración Pública profesionalizada, racional y eficiente. Ahora bien, en la medida que se toma esta decisión política, se abren dos vías de reforma y construcción estatal: una basada en el paradigma de la Nueva Gestión Pública (NGP), funcional a la construcción de un estado neoliberal, de acuerdo a nuestro criterio; la otra es de inspiración y orientación neoweberíana, funcional a la construcción de un Estado Desarrollista de Bienestar renovado o recalibrado. Las reformas neoliberales plantean reducir el Estado y el gasto público, fo- cal izando y remercantilizando derechos sociales y eliminando la intervención proactiva estatal en la economía. Pero las reformas neoliberales no sólo requie- ren reducir el Estado, sino también reconstruirlo de manera adecuada al predo- minio de la lógica de mercado, no sólo en el sector privado sino también en el público. Las reformas de segunda generación, presentadas como un retomo del Estado, son la específica construcción del estado neoliberal, después de haberlo reducido y durante la primera generación de reformas. La NGP o New Public Management (por su sigla en inglés), camuflada en su pretendida neutralidad técnica, es el modelo de reconstrucción y reorganización del estado específica- mente neoliberal. Sus postulados básicos, muy sucintamente, hacen referencia a la necesidad de alcanzar administraciones públicas que se gestionen de forma similar a cualquier empresa del sector privado. Esto implica, entre otras cosas, la extinción de la carrera administrativa mediante su sustitución por relaciones contractuales, el desprendimiento del Estado de aquellas funciones que no son consideradas esenciales y una preferencia por la creación de agencias indepen- dientes lideradas por gerentes ligados a la autoridad política mediante la firma de contratos, como alternativa a las estructuras sectoriales tradicionales (Chris- tensen, 200 1; Narbondo & Ramos, 200 1). Esta línea ha sido predominante en el ~ i s c u r s o y en las recomendaciones de los organismo financieros multilatera- les, que la constituyeron en la única vía para "el buen gobierno". Los críticos del NPM sostienen en cambio que sus recetas, entre las cuales está la existencia y las relaciones contractuales en la Administración Pública, producen el debilitamiento del poder del gobierno representativo sobre el Po- der Ejecutivo, y un fortalecimiento de la lógica privada y de mercado dentro del propio sector público y del Estado. En cuanto a su concreción, según Pollitt y Boukhaert, estas reformas han sido predominantes en los países anglosajones y en las reformas del estado de los años noventa en América Latina (Pollitt & Bouckaert, 2004). Pero esa no es la única vía de modernización y trans- formación del Estado en la actualidad. En los países de Europa Continental y del Norte, por ejemplo, la línea predominante, según estos autores, es la 29 que denominan "neoweberianismo", En ella, el sistema de carrera fortalece la especificidad del Estado en su subordinación al gobierno representativo y a la ley emanada de la asamblea representativa, esto refuerza su función y su capacidad de actuar -a pesar de su necesaria división y especialización técni- ca- coordinada y coherentemente. "Podríamos decir que hay dos agrupamientos obvios (de países), y luego otros casos 'híbridos' o 'dificiles de clasificar '. El primero y mejor conocido es el de los promotores del NPM-Austra/ia, Nueva Zelanda, el Reino Unido, y. en el discurso aunque no siempre en los hechos, EE. Ull. Llamaremos a este grupo el centro del NPM-todos ven un rol importante de las formas de hacer y las técnicas del sector privado en el proceso de reestructura del sector público. El segundo agrupamiento es el de los modernizadores Continentales Europeos: Bélgica, Finlandia, Francia, los Países Bajos, Italia y Suecia <Y Alemania, si se va más allá del nivel federal). Éstos continúan poniendo gran énfasis en el Estado como la fuerza integradora irremplazable en la sociedad, con una personalidad legal y un sistema de valores operativos que no puede reducirse al discurso del sector privado sobre la eficiencia, competitividady satisfacción del consumido}: Continúan, por lo tanto, en una forma moderna, sus tradicio- nes de los siglos XIXy XXde estatalismo fuerte y un alto estatus para los altos funcionarios público. (oo.) Son a veces descriptos simplemente como lentos, que han tardado en subir a bordo del tren del NPM Nuestra interpretación, sin em- bargo, es mucho más positiva. Creemos que lo que vemos en los estados euro- peos continentales es un modelo distintivo de reforma. uno que hemos decidido llamar Estado Neo Weberiano (ENW) (Pollitt & Bouckaert, 2004: 98). A grandes rasgos, el neoweberianismo consiste en un cuerpo de estudios que buscan trascender la dicotomía "burocracia tradicional- nuevos modelos de gestión", que entre otras cosas desacredita todo lo "tradicional". Por el con- trario, sus planteos parten de dos premisas: que la democracia representativa requiere de la jerarquía y del ethos burocrático; y que la construcción de es- tructuras estatales profesionales es condición necesaria para realizar de forma eficaz sus cometidos (Evans, 1996). Pero quizás el punto de mayor relevancia en este planteo se encuentre en las innovacíones que plantean para fortalecer la tradición weberíana de gestión pública. En este sentido, de acuerdo a varios autores (como Evans, Lynn y Dreschler), los principales puntos a atender son: orientación externa más que interna de la Administración Pública (enraiza- miento, coproducción o coordinación público-privada, pero siempre mante- niendo el status diferencial del sector público); complemento de la democracia representativa con procedimientos de democracia deliberativa; modernización del manejo de los recursos públicos (dando lugar a evaluaciones ex post de resultados, pero sin abandonar los controles procedimentales) y una profe- sionalización del servidor público orientada a un diálogo más directo con la ciudadanía, como forma de generar una Administración Pública más abierta y transparente (Fuentes, Güemes & Isaza, 2009). ' ...... - 30 En Uruguay, los gobiernos posteriores a la dictadura intentaron poner en práctica reformas con componentes del paradigma neogerencialista, pero las intenciones reformistas fueron en buena medida absorbidas por la resistencia del pasado, y en los hechos continuaron reproduciendo la lógica clientelar y patrimonialista tradicional. Las propuestas del Frente Amplio en esta materia planteaban un quiebre con las prácticas tradicionales, pero también con la orientación neogerencia- lista de las tentativas de reforma anteriores, reorientándolas en un sentido que, como veremos, tiene fuertes componentes neoweberianos. Sin embargo, el cambio de orientación no se plasmó en una efectiva y real reforma de la Admi- nistración Central, y en esto influyó fuertemente la continuación por parte del FAde las prácticas discrecionales tradicionales y también por la existencia en su seno de un conflicto difuso entre los partidarios de una reforma neoweberia- na y aquellos que abogan por una reforma de orientación neogerencialista. Por lo tanto, la pregunta central que intentará responder este capítulo es: ¿Cuáles son los cambios y las continuidades que se produjeron en materia de reforma de la Administración Pública y de la política de recursos humanos durante el gobierno del Frente Amplio (FA) respecto a las políticas desarrolladas en esta materia durante la década de los noventa? 2. Antecedentes de la reforma administrativa en los años noventa Después de la dictadura, el estado uruguayo, como resultado de un largo proceso de degradación en la segunda mitad del siglo XX y a pesar de man- tener algunos rasgos de la excepcionalidad construida en la primera mitad del mismo, compartía con los estados de América Latina la característica de tener: "poca capacidad de respuesta a las necesidades de los ciudadanos. Buena parte de esta debilidad se ha asociado históricamente a la falta de una bu- rocracia de profesionales estables. La burocracia ha sido percibida como un sistema de empleo. recurso en manos del poder político y de los intereses cor- porativos, muy alejado de los rasgos institucionales del modelo weberiano " (Echebarria, 2006). Esta debilidad y distorsión de la burocracia aludida en la cita anterior tiene como una de sus principales manifestaciones en el caso uruguayo una muy mala distribución del personal, lo que determina que en muchas oficinas minis- teriales exista un importante excedente de funcionarios; mientras que en otras, por el contrario, no se pueden cubrir la totalidad de los cargos de la estructu- ra. Por otra parte, la particular forma en la que el estado uruguayo fue crea- do, permeado fuertemente por los partidos políticos que utilizaron el empleo público como mecanismo de clientelismo y patrimonialismo (Ramos, 2003), determinó que aunque formalmente siempre existió una carrera administrativa meritocrática de claro corte weberiano, en la práctica dicha carrera se ha visto 31 desafiada y subsumida a irregularidades en el acceso a la función pública, en la promoción interna y, por supuesto, en las diferencias salariales existentes a lo largo de toda la estructura. De esta manera, igual que muchos países de la región, Uruguay presentó históricamente una "sobreburocratizacion formal a la par de una irfraburocratízacion real" (Echebarría, 2006). Esta situación de informalidad y heterogeneidad en materia de recursos humanos es un factor de ineficiencia de la Administración Central. Los jerar- cas políticos construyen equipos de personal afin, mediante los mecanismos de ingreso y promoción a cargos de responsabilidad, por fuera del sistema de carrera. Si bien el sistema de carrera no deja de existir, el mismo se vacía del contenido efectivo como sistema de incentivos y sanciones. Los funcionarios de carrera ascienden por concurso a cargos superiores, pero no necesariamente cumplen las funciones correspondientes, que por vía discrecional son atribui- das a otro funcionario de carrera que no tiene el cargo, o a alguien que ingre- sa o que ingresó al empleo público por. fuera de la carrera. De esta manera, además de las distorsiones en los incentivos a los funcionarios se genera una situación de extrema ineficiencia, ya que el mismo cargo se paga dos veces: una en quien lo ganó por concurso y no cumple las funciones y otra a quien cumple las funciones pero no ganó el cargo. La razón aducida para nombrar personal por mecanismos discrecionales paralelos es que muchos funcionarios que acceden a sus cargos a través de la carrera no cumplen correctamente sus funciones, ya sea por falta de califica- ción o por falta de motivación. Es posible que esta justificación tenga una base real. Pero en muy buena medida es una profecía autocumplida que justifica y legitima la discrecionalidad política en el manejo del personal. Los jerarcas se desentienden de ejercer su autoridad -órdenes y sanciones- sobre muchos funcionarios debido a que no existe interés en que cumplan sus funciones, ya que éstas son realizadas por el personal designado por mecanismos discrecio- nales. Por consiguiente, los primeros no tienen que esforzarse para cumplir las funciones de su cargo y ni siquiera tienen sanciones si no lo hacen. Desde la democratización del país a mediados de los 80, y en línea con las criticas que se venían realizando en distintas partes del mundo, el estado uruguayo se vio desafiado y criticado, entre otras cosas, por su lentitud, su ineficiencia y su gran tamaño. Así, los sucesivos gobiernos intentaron adoptar una serie de reformas que lograra, en primer término, una reducción del ta- maño del Estado (de funciones, oficinas y personal) y, en segundo lugar, una reorganización de las estructuras, las funciones y [os recursos humanos de tipo neogerencialista (Ramos, 2003). La gestión de Luis Alberto Lacalle tuvo en la desburocratización a uno de los ejes de su gobierno. Además de reducir y racionalizar los trámites burocráticos, implementó una política de retiros incentivados que se tradujo en una importante reducción del número de funcionarios públicos, que llegó aproximadamente a 32 diez mil (Ramos, 2003). Por otra parte, se limitó el ingreso de nuevos funciona- rios públicos de carrera. La contracara de estas medidas es que los incentivos al retiro generaron una selección negativa, ya que se fueron los más capaces y competitivos, y la restricción al ingreso de funcionarios presupuestados se tra- dujo en la ampliación del uso de figuras contractuales transitorias para cumplir tareas permanentes. Pero, sin lugar a duda, el esfuerzo más importante por introducir cambios sustanciales en la administración pública uruguaya se produjo durante el pe- ríodo 1995- l 999, con el segundo gobierno del Dr. Sanguinetti. Allí, por pri- mera vez se comenzó a considerar las reformas administrativas como parte de un todo más amplio, ya que las mismas se inscribieron dentro de un plan de reformas que incluyó además la seguridad social y la educación. A pesar de este enfoque, que de alguna manera puede ser catalogado de "integral", el desarrollo individual de estas iniciativas marcó señales contradictorias: desde posiciones claramente estatistas, como en educación por un lado, hasta refor- mas netamente neoliberales, como los cambios en la seguridad social por otro. Respecto a la reforma de la administración central que se propuso realizar, uno de los aspectos a resaltar de esta iniciativa fue la escasa visibilidad pública del proceso (Narbondo & Ramos, 2001), en parte justificada por los participantes del mismo en la búsqueda de evitar bloqueos políticos a los cambios propues- tos y por presentarlos como ajustes o reformas eminentemente técnicas. Este proceso estuvo liderado por el Comité Ejecutivo para la Reforma del Estado (CEPRE), oficina ubicada dentro de la órbita de la Oficina de Planea- miento y Presupuesto (OPP). Que estuvo orientado a definir claramente las ac- tividades sustantivas del Estado, para desprenderse del resto a través de terce- rizaciones o variantes de derecho público no estatal y reordenar las estructuras ministeriales de acuerdo a las nuevas funciones (Narbondo & Ramos, 2001). El procedimiento previsto era muy racional y tenía una línea de actuación clara que se observaba en la inclusión de figuras como el "retiro involuntario", como mecanismo para declarar excedentes a los puestos que no entraban dentro de las reestructuras que se estaban llevando adelante. De hecho, se redujo la can- 'tidad de unidades ejecutoras en 36,8% y en 44% las unidades organizativas de primer y segundo nivel (Ramos, 2003). Durante este periodo, además, se comenzaron a establecer intentos por conformar un cuerpo de alta gerencia; antecedente inmediato al escalafón de conducción que se implementó durante la administración del FA y que se desarrollará a continuación. Sin embargo, la reducción de la planta de funcionarios no siguió la lógica de la excedencia, sino que por el contrario se terminó incentivando, al igual que en el período de Lacalle, a una serie de funcionarios para que abandonaran la fun- ción pública sin importar su aporte al funcionamiento del aparato estatal. Esto deteÍ'minó que quienes optaran por dejar la función pública fueran los más aptos para competir en la actividad privada, y por lo tanto, los más capacitados. Por t , I 1 I r, l t. " .; 33 otra parte, tampoco se implementaron una serie de cambios -entre los que se pueden señalar, por un lado, la implementación de un sistema de evaluación de la gestión (sobre todo, por falta de interés político) y por otro lado, el fortaleci- miento de las estructuras centrales del aparato estatal-, sobre todo en lo referido a las funciones de regulación y planificación. De esta manera, el Estado perdió capacidades institucionales importantes al incentivar el retiro de los más capa- ces. Por otra parte, tampoco se hizo ningún esfuerzo concreto por consolidar y fortalecer el sistema de carrera como se planteaba en el discurso de presentación de la reforma por el CEPRE. Por el contrario, se prohibió el ingreso de nuevos funcionarios de carrera, lo cual no se tradujo en una contención del ingreso de nuevos empleados públicos, sino en la multiplicación de la utilización de otras fi- guras para empleos transitorios amparados en los reglamentos vigentes, pero que en los hechos se transformaban en estables y cumplían funciones permanentes, Al cabo de la reforma del gobierno de Sanguinetti, no sólo no se solucionaron los problemas de heterogeneidad en los recursos humanos y en su relación con puestos y funciones, sino que se vieron agravados por el cierre del ingreso a la carrera y por la multiplicación del uso de figuras contractuales transitorias y discrecionales. i Finalmente, el gobierno presidido por Jorge Batlle, a pesar del discurso an- tiestatista que históricamente había desarrollado, no intentó desmantelar de for- ma agresiva el aparato estatal, muy probablemente debido a las fuertes señales que la ciudadanía había emitido a través de varias consultas populares. Por otra parte, tampoco continuó con el proceso iniciado por la administración anterior en lo referido a revisión de reestructuras organizativas (dando cuenta de la im- portancia de la figura del Presidente de la República como líder del proceso de reforma), pero sí a raíz de los acontecimientos recién mencionados se produjo un cambio importante en el eje del discurso reformista, En la nueva perspectiva, el centro ya no se encontraba instalado en si la titularidad de un servicio dado debía ser pública o privada; sino que, por el contrario, lo importante era que dicha actividad se desarrollara en un marco de competencia y de condiciones de mercado. A partir de este viraje es que aparecen en escena varias agencias regu- ladoras, con el objetivo preciso de controlar estos nuevos espacios de acción. Por otra parte, de una manera muy discreta, se tomaron dos medidas que gradualmente y a mediano plazo generaron cambios profundos en el sistema de recursos humanos de la Administración Central. En primer lugar, se extendió la prohibición del ingreso a la función pública hasta el año 2015; en segundo lugar, se votó en la Rendición de Cuentas del aI10 2001 un pequeñoconjunto de artículos que determinaron que los únicos ingresos de personal al Estado se harían a través de 'mecanismos y figuras contractuales a término, Así, el ingreso se realiza me- diante concursos abiertos, pero los contratados no adquieren el status de funciona- rios públicos. Estos contratos fueron anuales y con posibilidades de ser renovados año a año de forma indefinida. Para terminar con el vínculo, simplemente alcan- zaba con que al cabo de cada año no se produjera una notificación explícita de .. \ . ~ } ·'o-!.-' 34 renovar dicho cargo. La permanencia en el tiempo de este mecanismo producirla, como fue mencionado anteriormente, la desaparición de la carrera administrativa por vía de los hechos, sin necesidad de recurrir a una ley o decreto específico. A medida que los fimcionarios del esquema anterior se fueron retirando, los sucesivos reemplazos ingresarían a través de las nuevas figuras contractuales. Así, el único vínculo posible con el interior del Estado pasaría a ser exactamente igual al del sector privado: contratos sin ningún tipo de garantía específica ni de estabilidad laboral. . Esta serie de cambios, graduales, con escasa visibilidad públíca y sustraí- dos del debate político, fueron introduciendo distorsiones y múltiples excep- ciones en un sistema que ya de por sí carecía de muchas de las características de un sistema de carrera weberiano clásico. Pero a pesar de la variabilidad en los esfuerzos reformistas y de la incapacidad técnica y política de implementar efectivamente muchos de estos cambios a nivel del conjunto de la adminis- tración central, lo cierto es que igualmente el conjunto de medidas reseñadas hasta ahora comparte una tendencia de reemplazo de la administración pública de tipo weberiana, que la constitución y la ley establecen, por un sistema mixto y pragmático que articula, con distintos predominios en los distintos aparatos estatales, las prácticas patrimonialistas, clientelares, políticas y corporativas, junto con innovaciones neogerencialistas graduales y silenciosas. 3, El gobierno del Frente Amplio La victoria del Frente Amplio (FA) en las elecciones del año 2004, con mayoría absoluta en ambas cámaras legislativas, determinó el acceso al go- bierno por primera vez en la historia del país de un partido político de centro- izquierda. Uno de sus objetivos más importantes fue la reforma del Estado, designada por el presidente como "la madre de todas las reformas ". Dentro de ésta, aparecen como componentes centrales la reestructura organizativa de la administración central y la transformación de su sistema de gestión de recur- sos humanos. Estos componentes son distintos entre sí, pero al mismo tiempo están estrechamente articulados. Las estructuras organizativas pueden definirse como "el instrumento técni- co que permite (.oo) la asignación de responsabilidad hasta el grado de detalle necesario para el uso adecuado de los recursos en la ejecución de las activida- des" (Hintze, 1999: 3-5) de las organizaciones. Ese detalle "debe llegar hasta dos niveles: el de las unidades organizativas, o centros de responsabilidad y, en una segunda instancia, el de los puestos de trabajo concretos que ocupará cada persona ". Asimismo, el carácter "esencialmente instrumental que tienen las estructuras hace que deban ser juzgadas por su adecuación a los fines y que deban ser diseñadas y reajustadas constantemente a la medida de éstos: tal es el sentido de la administración de estructuras" (op. cit.). 35 El sistema de gestión de RR.HH., en cambio, es aquel que define para el funcionariado la forma de ingreso en la función pública, las formas de movili- dad horizontal y vertical, las normas y las pautas de retribución, las categorías de trabajadores y las funciones de cada una de ellas, así como las responsabili- dades y los vínculos con la autoridad jerárquica. En materia de reestructura organizativa, el objetivo central del programa del FAera construir un Estado con capacidad para ser un actor central y proac- tivo en el desarrollo productivo yen la construcción de igualdad e integración social (IV congreso extraordinario del Frente Amplio, 2003). En materia de recursos humanos, el programa del FAplanteaba la necesidad de revalorizar el sistema de carrera y renovarlo a través de la íntroducción de instru- mentos, como la evaluación por resultados en el sistema de carrera. Esto imp1iciV'ía dos grandes transformaciones: la creación e implementación de un nuevo sistema de carrera más moderno y flexible; y la regularización de la heterogénea y caótica situación de coexistencia del viejo sistema de carrera con diversas figuras contrac- tuales transitorias para cumplir, en violación de la ley, tareas permanentes. Estas orientaciones programáticas se enmarcan en el tipo de reformas neowe- berianas, porque renuevan la adminitración pública clásica y el sistema de carrera weberiano, incorporando mecanismos de participación ciudadana más directa, así como incentivos y evaluaciones para una orientación por objetivos y resultados sustantivos. Pero al mismo tiempo, mantienen los principos clásicos de raciona- lidad y autonomía técnica de los funcionarios en el marco del estricto apego a la ley y a la conduccion jeráquica del gobierno representativo. Esta opción neowe- beriana no es políticamente neutra, ya que es coincidente con la opción política adoptada por los países de Europa Continental y del Norte: mantener ante los em- bates neoliberales el Estado de Bienestar; reformándolo para responder a nuevas necesidades y demandas, y reafirmando "la centralidad del Estado en contextos globalizados, el valor de la democracia representativa y el desafío del desarrollo económico y social" (Fuentes, Güemes, & Isaza, 2009). La burocracia weberiana constituye un factor clave de lo que Peter Evans llama la "autonomía enraizada" del Estado, lo cual es condición de racionalidad y eficiencia de la intervención desarrollista y de la expansión sustentable de los derechos sociales (Evans, 1996). Según este autor, los deberes y las garantías específicos de la burocracia weberiana generan la identificación del interés individual y corporativo de los funcionarios con la racionalidad y la eficiencia del conjunto del Estado, obteniendo así una acción estatal al servicio del bien público definido y expresado en el proceso representativo. El sistema de carrera incentiva a tener una larga carrera en el estado, y para ello exige altos niveles de actuación; esto genera protecciones para poner a salvo a los funcionarios de las presiones particularistas de la sociedad civil, de los partidos políticos e incluso del mismo gobierno; de manera que éstos puedan actuar con racionalidad técnica y conforme a la legalidad vigente. 36 37 I o' 3.1. Análisis de las reestructuras organizativas de la AC tiene un rol fundamental como motor del desarrollo y de la expansión y univer- salización de los derechos sociales. Por un lado, se trata de superar la situación actual, en la que prima el desorden clientelar en la administración pública, que es todo lo contrario a una verdadera burocracia weberiana, adecuándola a las necesidades de un Estado Desarrollísta de Bienestar. Por otro lado, se aparta de los modelos de Reforma del Estado Gerencialista dominantes en los países anglosajones y en las recetas de los organismos multilaterales, que siguieron de manera explícita o silenciosa los gobiernos de los partidos tradicionales en Uruguay durante la década del 90 e inicios del siglo XXI. A continuación analizaremos los logros y los fracasos del gobierno de Váz- quez en los dos componentes centrales -que señalamos- de la Transforma- ción Democrática del Estado: las reestructuras organizativas y la elaboración e implementación del nuevo sistema de carrera. Las reestructuras organizativas fueron definidas como el primer paso de la transformación democrática de la Administración Central. Sin embargo, no hubo un plan general y sistemático para implementarlas en el conjunto de la Administración Central. Ahora bien, esto no significa que no se hayan realiza- do múltiples reestructuras organizativas con distintos niveles de amplitud en cuanto a los organismos de la Administración Central abarcados. Pero no hubo un plan ni un cronograma de implementación general de las reestructuras, sino que las mismas se realizaron de manera puntual y CId hoc, según requerimien- tos y demandas de cada organismo. A continuación, se exponen brevemente los resultados que en materia de reestructuras organizativas fueron realizadas desde el afio 2005 al mes de agos- to de 2009. De acuerdo con la definición conceptual adoptada aquí es que las siguientes transformaciones son consideradas reestructuras organizativas: creación y supresión de unidades ejecutoras, creación de agencias y perso- nas públicas no estatales, modificaciones al interior de cada unidad ejecutora en los diferentes niveles organizacionales -áreas, divisiones, departamentos y secciones- y reestructuras de puestos de trabajo. Las mismas son consíderadas sin dejar de observar el carácter y el dimensionamiento diferentes que cada una tiene en el marco de la Reforma del Estado, estableciendo los siguientes criterios de clasificación: '''''''; Una primera dimensión denominada "nivel" dentro de la que cada re- estructura puede ser clasificada en una de las siguientes tres categorías: Reestructuras de nivel Macro (aquellas que crean o suprimen incisos o unidades ejecutoras), Reestructuras de nivel Meso (aquellas que crean, modifican o suprimen áreas, divisiones, direcciones, departamentos y/o • l Ahora bien, estas garantías, al mismo tiempo que protegen, obligan. En primer lugar, exigen calificación para el cargo y adecuación técnica de sus ac- ciones. En segundo lugar, exigen cumplimiento del principio de subordinación a las normas de Derecho Público, que garantiza la previsibilidad y la accesibi- lidad de la acción del Estado. En tercer lugar, exigen la subordinación de los funcionarios a la autoridad jerárquica central y única del gobiemo. Lo primero pmporciona racionalidad técnica a la acción estatal; lo segundo genera garan- tías contra el despilfarro cJientelar de los recursos del Estado, y proporciona seguridad jurídica, previsibilidad, generalidad, igualdad de trato y publicidad de las acciones estatales; lo tercero proporciona unidad de acción y coherencia de la acción estatal en función de la voluntad política del gobierno para superar el modelo de especialización y asignación de recursos, basado en los dictados exclusivos y dominantes del mercado. La evidencia presentada por autores como Evans y Swank da cuenta de que tanto en contextos de desarrollo como en los países asiáticos o en países in- dustrializados de Europa, la existencia o la creación de burocracias de carrera con las características ya señaladas ha contribuido de manera fundamental para impulsar el proceso de consolidación del modelo de desarrollo económico y social de los países en vías de desarrollo, facilitando la inserción y la competi- tividad internacional de un sector privado débil; o bien para suplir y compensar las pérdidas sociales y económicas generadas, justamente, por dicha apertura del sistema de acumulación capitalista contemporáneo (Evans, 1996; Swank, 2002). Esta tarea de compensación es la que ha guiado la mayor parte de las reformas y las reestructuras de los Estados de Bienestar maduros. Esta relación entre modelos de administración pública y sistemas de bien- estar aparece como particulannente relevante para el contexto latinoamericano en general y para el caso uruguayo en especial. América Latina se ha caracte- rizado históricamente por haber desarrollado burocracias estatales con impor- tantes grados de informalidad, no enraizadas sino por el contrario penneadas por los intereses privados y de partidos políticos; al tiempo que en paralelo los • regímenes de bienestar que se fueron construyendo desde mediados de siglo XX tuvieron también como principal característica el componente informal de las prestaciones y de los esquemas institucionales de provisión (Gough & Woods, 2004)0 Desde esta perspectiva, parece razonable esperar que cualquier intento de países como Uruguay de consolidar una matriz de bienestar que supere cuauti y cualitativamente a la existente, debería contar como uno de sus componentes esenciales con la formalización y la profesionalización del cuerpo administrativo del Estado. Por estas razones, la decisión del primer gobierno del FA de elaborar desde la ONSC un nuevo sistema de carrera -que refuerza y renueva los principios clásicos- tiene una importancia política mayor desde la perspectiva de construir un modelo económico y social alternativo al neoliberal, en el cual el Estado 38 secciones) y Reestructuras de nivel Micro (aquellas que modifican las estructuras de puestos y/o de cargos de cualquiera de los niveles organizativos). • Una segunda dimensión denominada "alcance", válida sólo para las reestructuras de nivel macro y meso, la cual es desagregada en las si- guientes dos categorías: Reestructuras Completas (aquellas reestruc- turas que modifican todas las unidades ejecutoras del inciso) y Rees- tructuras Parciales (categoría construida en oposición a la anterior, y por tanto definidas como las reestructuras que no modifican todas las unidades ejecutoras del inciso). Cuadro 1. Reestructuras organizativas en la AC por Inciso y Nivel Incisos Macro Meso Micro Total Presidencia 1 4 5 10 MDN O 2 O 2 MI O 2 11 13 MEF O 3 5 8 MRREE O 2 1 3 MGAP O 1 O 1 MIEM 2 O O 2 MTD O O O O MTOP O O O O MEC 4 5 O 9 MSP 2 2 2 6 MTSS O O 2 2 MVOTMA 1 O 2 3 MIDES 1 3 1 5 Otros O 3 O 3 TOTAL 11 27 29 67 Fuente: Narbondo, Rak & Rumeau, 2009. Las reestructuras organizativas ascienden a un total de 67; de las cuales 11 pertenecen al nivel macro, seguidas por las reestructuras meso, que suman 27, y 29 son las micro. Del total de las reestructuras de nivel macro aprobadas, 8 corresponden a la creación de UE, mientras 3 de ellas a la supresión de UE. . En relación a las reestructuras de nivel micro, se destaca que la mayo- ría de los incisos han modificado parte de sus estructuras de puestos de trabajo. En cuanto a los decretos que aprueban estas reestructuras, llama la atención la 39 falta de especificaciones respecto del lugar que los cargos creados ocuparán en la estructura organizativa de los incisos; elemento que, como anotamos al inicio de este apartado, es esencial en el proceso de asignación de responsabi- lidades implicado en el proceso de elaboración de estructuras organizativas. Por último, de la lectura general del cuadro 1, se constata que durante la administración del Dr. Vázquez se realizaron y se aprobaron un número im- portante de reestructuras. Sin embargo, el hecho ele que sólo el MVOTMA haya efectuado una reestructura de alcance "completo" plantea la pregunta de si efectivamente existió voluntad política por parte del gobierno de hacer una reforma general de la administración pública. 3.2. Reforma del sistema de gestián de recursos humanos: propuestas y diseño Una primera y muy importante innóvación en materia ele gestión de los re- cursos humanos fue la instauración, en 200S, de un ámbito de negociación co- lectiva con el sindicato de los funcionarios de la administración central (COFE) por primera vez en la historia. La negociación colectiva, reglamentada por los Decretos I04/00S y I13/00S, fue exitosa en llegar a acuerdos salariales y meca- nismos de consulta permanente en materia de transformaciones organizativas y del sistema de recursos humanos. Sin embargo, esto último no se concretó, lo cual generó el descontento de COFE por la forma de elaborar los proyectos de reforma de la Administración Central, y una marcada reticencia y desconfianza, no tanto por el contenido de los proyectos sino por no haber sido consultados. Otra innovación fue la llamada simplificación salarial, por la cual un con- junto de partidas que se pagaban como compensaciones fueron incorporadas al salario del grado. Con esto el salario al grado pasó de ser como promedio el 2S% de la remuneración total al 48%. Sin desconocer la importancia de este paso, es necesario señalar que fue la "etapa fácil", ya que lo que se incorpora al salario del grado son partidas generales y comunes para todos los funcionarios, según el grado y en todos los ministerios y las unidades organizativas. La "eta- pa dificil", que implica reducir el componente de compensaciones específicas y diversas, según funcionarios y unidades ejecutoras, es un objetivo que está planteado pero que queda por realizar. El emprendimiento mayor en materia de gestión de los recursos humanos de la administración central del primer gobierno del FAfue la creación de un nuevo sistema de carrera. El primer paso se dio en el año 2006, con la Ley 18.172, que en su Art, 28 establece "Créase el Sistema Integrado de Retribuciones y OCI/- paciones (SIRO), que comprende una estructura relacional integrada por esca- lafones. subescalafones, ocupaciones y niveles ocupacionales con lino escala salarial única de 20 grados, en la que se reflejan las diferencias dejerarquia relativa de los subescalafones y de sus respectivos niveles ocupacionales... ". 40 El antecedente inmediato y modelo de referencia del SIRO, en lo referido a la implementación de un nuevo escalafón de conducción, provenía de la ex- periencia llevada adelante en la Intendencia Municipal de Montevideo (IMM). En este sentido, la elaboración del proyecto del SIRO estuvo a cargo de la Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSC); que con personal propio, con per- sonal proveniente del CEPRE y de la IMM, y con la asesoría de un consultor externo, le dieron al proyecto la sustancia técnica y la forma jurídica con la quc fue presentado dentro de la rendición de cuentas recién mencionada. La densidad del proyecto inicial puede evaluarse en una primera instancia desde el reconocimiento que dentro de la rendición de cuentas tuvieron 100 artículos que ingresaron relacionados con este tema. Comparando las características antes expuestas de las reformas neoweberia- nas con las medidas aprobadas para dar forma al SIRO, creemos que se puede sostener que el nuevo Sistema Integrado Retributivo y Ocupacional tendería a avanzar en principio hacia una reforma administrativa con esa impronta. Las razones para tal consideración son las siguientes: por un lado, se propo- ne restablecer y reforzar el sistema de carrera, y al mismo tiempo pretende también renovarlo, incorporando mecanismos de incentivos y evaluaciones por rendimiento, pero sin debilitar -sino al contrario- e incluso fortaleciendo las garantías e incentivos al cumplimiento efectivo y eficaz de los principios del Estado Democrático de Derecho. En este sentido, dentro de las innovaciones que incorpora el SIRO destacaremos dos que están directamente vinculadas al fortalecimiento de la orientación al rendimiento y a la eficiencia: la creación del subescalafón de conducción superior y la creación del sistema de llamados a concursos abiertos cuando los concursos cerrados son declarados desiertos. 3.2.(/. El subescalafán de conduccián. Particular importancia, a nuestro cri- terio, merece el Art. 30 de la Ley 18.172; que define el alcance del Escalafón de Conducción, y que establece que el mismo "es la estructura ocupacional que comprenderá los cargos pertenecientes a la estructura organizacional vincula- dos al desarrollo y aplicacion de instrumentos de gestión, a la determinación de objetivos. a la planificación, programación, coordinación, gestión y dirección • de actividades, al control y evaluación de resultados y al asesoramiento y asis- tencia aljerarca de la unidad ejecutora de que se trate" (Dorola, 2008). En este cuerpo gerencial creado por el SIRO, el subescalafón de conducción superior consta de cuatro grados que se agregan por encima de los grados más altos actualmente existentes'. El primero es el cargo con grado 17, al que se concursa desde cualquiera de los otros escalafones, siguiendo el nuevo procedi- miento de las tres convocatorias. Los grados restantes (18,19 Y20) no son cargos sino funciones, para las que sólo se puede concursar desde el grado 17. I l lasta la creación del SIRO, los grados dentrode los diferentesescalafonesdentrode lacarrera administrativa ibandel 1 al 16. I ! r r f I ¡ t l I I I i 41 Para acceder a los cargos 17, Ya partir de esto a las funciones, se exige una formación especializada en gerencia pública de nivel de maestría. El Es- tado, a través de la ONSC y la ENAP financia y organiza en convenio con las universidades, que son las que pueden otorgar titulo de magíster\ el programa de formación de la alta conducción', El objetivo es crear un cuerpo de alta conducción, con formación específicamente adecuada para las tareas de geren- ciar o dirigir las organizaciones públicas en relación de directa subordinación jerárquica a las autoridades políticas del Poder Ejecutivo. En las funciones se exige dedicación exclusiva y se firma un compromiso de gestión con el funcionario, al cual está vinculada una parte menor de la remuneración. En caso de evaluación insatisfactoria, el funcionario pierde la función y sus retribuciones, y retoma al cargo grado 17 que ganó al momento de entrar al subescalafón de conducción superior. En ese grado, asume tareas complejas pero no de dirección. Sigue pertene- ciendo al subescalafón de conducción superior, por lo que si su desempeñ.o en las nuevas tareas es satisfactorio puede volver a concursar para otras funciones de grado 18, 19 Y20. Esto es muy importante como forma de mantener el in- terés e incentivar a los funcionarios de dirección para que mejoren su desem- peño como servidores públicos, subordinados al gobiemo representativo en un marco de autonomía con respecto a los intereses, presiones y tentaciones particularístas. El principal incentivo de la canoera clásica es lIegar a los car- gos más altos con mayores retribuciones, prestigio y poder. Por consiguiente, cuando se lIega al tope se debilitan los incentivos al rendimiento. A diferencia de esta situación, las funciones asociadas a los tres grados superiores con la existencia de compromisos de gestión, en teoría mantienen los incentivos para que el funcionario tenga un buen desempeño debido a que una mala evaluación implica la pérdida del grado y de las retribuciones y las funciones asociadas al mismo; pero al mismo tiempo dicha situación no traería aparejada el cese del vínculo laboral: en este esquema se mantienen las garantías laborales de la carrera administrativa contra los intereses o presiones que puedan provenir del cuerpo político gobernante. Esta propuesta contiene, en líneas generales, los elementos necesarios para generar un mecanismo de manejo eficiente de los recursos humanos del Esta- do, ya que invierte en formar a los funcionarios de alta dirección en la espe- cificidad de las tareas de gerenciamiento y en la especificidad de estas tareas en el sector público, pero además es un factor clave para la autonomía de los funcionarios públicos frente a las presiones y las tentaciones de alianzas par- ticularistas con el sistema partidario y/o con agentes poderosos de la sociedad 2 En la primeray segundapromoción, la UdelaR. 3 Esto no excluye la posibilidad de que la Maestría en Gestión Públicase realice en otro lado. En este caso, debe ser reconocida por la ONSC-ENAP comoequivalente al programarequerido para los cargos de alta conducción. :.'., ,<", ... -", 42 civil. Si la consecuencia de una evaluación negativa en un período de la gestión de los altos funcionarios públicos fuera la pérdida del empleo, éstos estarían en situación de precariedad laboral en el momento de asumir mayores responsabi- lidades, poder y contacto con la política y la sociedad civil. En un contexto de ese tipo, estos funcionarios tendrían incentivos del propio sistema para generar estrategias laborales alternativas en empresas, fundaciones partidarias, ONGs, organismos multilaterales, consultoras en gestión y políticas públicas, como forma de resguardarse ante la posibilidad de perder el empleo. Con esto, quie- nes manejan más poder y quienes interactúan directamente con los políticos, con los grupos de presión, con las empresas privadas con o sin fines de lucro, con los organismos multilaterales y con otros estados perderían autonomía con respecto a las presiones y tentaciones de alianzas y estrategias con fines parti- culares del propio funcionario y de sus aliados. 3.2.b. Llamados con tres convocatorias simultáneas. La normativa del SIRO establece también un mecanismo innovador respecto a los llamados de ascenso, que busca dotar a la gestión pública de mayor agilidad. Cada llama- do tiene tres convocatorias que se realizan en forma simultánea: la la dentro de cada inciso, la 2' en toda la administración central y la 3' abierta". Si en la primera no se encuentran las calificaciones requeridas, se pasa a la segunda, y si tampoco en ésta se encuentra el candidato indicado, se pasa a la tercera. El recurso de contratar personal externo se hace efectivo únicamente después de agotar la búsqueda dentro del personal público. Resulta absolutamente racio- nal poder recurrir al ingreso de personal mediante entradas laterales cuando no existen dentro de la Administración Pública funcionarios con las calificaciones requeridas y cuando esto es fehaciente y públicamente demostrado. Esa posibi- lidad ya existe en el actual sistema de carrera. Si un concurso es declarado de- sierto porque presentados los candidatos y evaluadas sus calificaciones el tribu- nal considera que \10 son adecuadas para el cargo, se llama a concurso abierto. El sistema de los tres sobres lo que hace es agilizar este proceso manteniendo las garantías de debida evaluación y juicio por un tribunal sobre la no existencia de las calificaciones requeridas en el personal de la Administración Pública. 3.2.c. La imptementocián del SIRO. El primer gobierno del FA fue capaz de elaborar y sancionar legislativamente un sistema de carrera efectivo y efi- caz; que al mismo tiempo que innova, restablece y refuerza los principios clá- sicos weberianos. Pero en los hechos, su implementación no tuvo el impacto planificado. Hasta la mencionada rendición de cuentas del año 2007, se habían creado en el marco del SIRO un total de 84 cargos pertenecientes al Escalafón 4 Enel actual sistema de gestión de los RR.HH. de laAdministración Central existen las mismas tresinstancias deconvocatoria, con la diferencia dequese realizan en momentos separados enel tiempo, y porlotantolademora paracubrirloscargos declarados desier- tos puede demorar meses. r r ! 43 ca Conducción grado 17 ySubescalafón ca 3 Alta Conducción. Los mismos se distribuyeron de forma dispar entre la Presidencia de la República y los dis- tintos ministerios, siendo el Ministro de Economía y Finanzas y el Ministerio de Defensa Nacional los únicos que no poseen cargos creados en este sistema; mientras que, por el contrario, fueron el Ministerio del Interior y la Presiden- cia de la República son los que más cargos SIRO crearon. Puede sostenerse, para el caso del Ministerio del Interior, que los cargos SIRO creados están fuertemente asociados al proceso interno que llevó adelante en este período de traspaso de funcionarios con cargos policiales a cargos civiles, equiparados al resto de la Administración Central. Asimismo, cabe destacar que sólo el Ministerio del Interior realizó el total de llamados de los cargos creados, siendo finalmente ocupados 6; de los cuales 2 fueron ocupados en primera instancia, I en segunda y 3 en tercera instancia. Sólo el Ministerio de Industria, Energia y Minería logró ocupar el total de los cargos llamados. Por su parte, en los Ministerios de Desarrollo Social y de Transporte y Obras Públicas, a pesar de haberse creado dos cargos de alta conducción en cada uno de los incisos, no fueron realizados los llamados. Por último, destacamos que de los 31 cargos ocupados, el 58% fue ocupado por personal de la función pública -48% en primera instancia y 10% en segunda instancia-, mientras que para el 42% de los cargos fue habilitada la entrada lateral. 44 Cuadro 2, Cantidad de cargos creados, llamados y ocupados por inciso Cantidad Cantidad Cantidad la 2a 3a de cargos de cargos de cargos instancia instancia instancia creados llamados ocnpados ------------+-------+- de 1;1 12 4 2 Z O O Repubhca --------f-----+-----1------f------1-------f-----I Min.isterio de Defensa O O O O O O Nacioual del 11 11 6 2 I 3 H Mmlster,1O de.. O O O O O y hnanzas _0__+ >-- +- ---1 + --1 Mlllls,teno de . O O O O O Relaciones Exteriores 7 '-------------f-------+-------+-------'f------+------f------1 Ministerio de Canaderia, 9 7 3 1 O 3 Agricnitul'a y Pesca Ministerio de ¡Industria, Energía y 7 5 5 1 1 3 Minería Miuistcrlo de Turismo 2 2 O O O O ). Deporte Miuisterio de Transporte y Obras 2 O O O O O PÍlblicas -----+-----+-----+-----+----+----I--------.J Ministerio de 8 7 Z Z O I y Cultnra O Ministerio de Salud 7 7 6 2 I PÍlblica .) I \0 8 5 --3----f--- 0 -- - -l-- - - Z - - --j Segundad Social I Ministerio de Vivienda, I Ordenamiento 7 3 1 1 O O I Tcrriturlal y Medio Ambiente \ Ministerio de IzO O O O Social __± O '-__ _ 84 54 31 15 3 13 Fuente: Elaboración propia. Datos aportados por ONSC. 'í- l 45 En el Cuadro 3 se observa que aproximadamente la mitad de los cargos ocu- pados se concentraron en cinco gerencias que fueron creadas con éxito dispar a lo largo de la Administración Central, en el marco de las reestructuras adminis- tratívas de cada inciso: el Área de Planificación y Gestión Financiero Contable; el Área de Gestión y Desarrollo Humano; el Área de Calidad y Gestión del Cam- bio; el Área de Planificación Estratégica y el Área de Mejora Continua, Cuadro 3: Gerencias e Instancias Denominación del cargo Cargos la instancia 2" instancia 3" instancia ocupados Gerente del área de gestión y desarrollo Z Z O O humano Gerente de planificación y gestión 2 I O 1 financiero-contable Gerente de área de 4 1 I 2 mejora continua Gerente de área de 4 Z O 2 planificación estratégica Gerente de área de calidad y gestión del Z O 1 1 cambio Total 14 6 2 6 Fuente: Elaboración propia. Datos aportados por ONSC. Como se aprecia en el Cuadro 3, el resultado general muestra que de los 31 cargos ocupados, 14 corresponden a las gerencias mencionadas. Asimismo, de éstas últimas, el 57% fueron ocupadas con personal de la función pública, mientras que el restante 43% fue ocupado mediante la habilitación del ingreso lateral desde fuera de la misma en algunos casos o generando la vacante de los llamados en otros, Los datos presentados muestran que la implementación del SIRO fue muy parcial y aleatoria, y como proceso general quedó bloqueada. Lo único que se concretó por medio de llamados a concurso y la provisión de los cargos fueron algunos, no todos, de los correspondientes al las cinco gerencias, y algunos cargos específicos a solicitud ad hoc de algunos ministerios. 46 4. Conflictos y bloqueos de la reforma de la AC El gobierno del FA en sus primeros dos años marcó una pauta de reforma en materia de recursos humanos del Estado; consistente con sus lineamientos programáticos, que eran claramente distintos a la línea seguida en esta materia por los gobiernos democráticos precedentes. El gobierno de Vázquez buscó, mediante la elaboración técnica y la sanción legislativa del SIRO, renc;>var el sistema de carrera y terminar con las prácticas discrecionales. en el manejo de los recursos humanos. Pero, aunque elaborado técnicamente y sancionado legislativamente, la implementación del nuevo sistema de carrera no se pro- dujo, por consiguiente tampoco se puso término a los manejos discrecionales. Esta falta de consistencia en la transformación del sistema de recursos hu- manos estuvo fuertemente vinculada con el inmovilismo que reinó en el otro componente de la reforma de la Administración Central: las reestructuras or- ganizativas. La ONSC, luego de aprobado el SIRO, siguiendo el mandato le- gal, se planteó comenzar a implementarlo. Para esto se inició el proceso de re- glamentación de los artículos de la Ley de Presupuesto, así como la discusión para terminar de definir los mecanismos de pasaje y volcado del viejo sistema al nuevo. Pero la OPP planteó que no era posible implementar el SIRO sin que las reestructuras hubieran sido realizadas. Sin duda, la secuencia planteada por la OPP es racional y necesaria: primero definir los puestos y las unidades organizativas útiles, para posteriormente defi- nir la cantidad y las calificaciones del personal necesario, y sólo a partir de esto realizar el volcado al nuevo sistema de carrera. Sin embargo, el primer paso de la secuencia no se dio. No hubo un plan sistemático de realización de reestruc- turas, por lo tanto no hubo tampoco implementación del SIRO. Esto repercutió. también en el mantenimiento y ampliación del ingreso por medio de contratos a término e incluso de becarios para tareas permanentes, a pesar de que se reabrió el ingreso a la función pública. La razón que se aduce para seguir utilizando figuras contractuales transitorias (como los contratos a término) y desvirtuadas (como los becarios) para cumplir tareas permanentes, es que no se quiere generar empleos estables hasta que, reestructura mediante, se determine el personal ne- cesario y se haga el volcado a un nuevo sistema de recursos humanos. Más allá de las posibles tensiones por competencias entre ONSC y OPP, queda una fuerte impresión de que no existió voluntad política para realizar las reestructuras organizativas ni tampoco para implementar el SIRO y dejar de uti- lizar figuras transitorias para tareas permanentes. A pesar de que el nuevo siste- ma de carrera obtuvo la aprobación legislativa, lo que indicaría que contaba con aprobación de la mayoría parlamentaria, en los hechos no contó con el apoyo de la OPP ni de los directores políticos y de particular confianza de los ministerios. Tampoco se produjo un rechazo formal y explícito, pero no hubo en esos ámbitos interés en poner en práctica el SIRO. Tanto en la OPP como en los ministerios hubo una actitud de desconfianza y descalificación del nuevo sistema. l!' f / 47 Una de las críticas al nuevo sistema de carrera es que fue elaborado dema- siado pronto, antes de que las reestructuras estuvieran listas. y por ende sin adecuación a éstas. Este argumento no parece muy consistente. Si cuando se realizan las reestructuras organizativas no existe un sistema de recursos huma- nos uniforme y general, la incorporación de personal a los nuevos puestos de trabajo se realizará sin categorías laborales ni mecanismos de ingreso. ascenso, retribución y despido compartido y coherentes en las distintas unidades orga- nizativas de la Administración Central. La consecuencia más probable de esto es que aunque las reestructuras organizativas sean bien elaboradas, las mismas se traduzcan en un sistema de relaciones laborales aleatorio y arbitrariamente heterogéneo. Esta probabilidad es aún más fuerte en donde, como en Uruguay, el path dependence y la práctica reciente (incluyendo la del gobierno del FA) es la utilización de numerosas y fuertemente discrecionales figuras de vincules laborales con el Estado. Esto no significa que el nuevo sistema se pueda implementar antes de que se realicen las reestructuras. Como ya señalamos más arriba, la secuencia co- rrecta en la cual OPP insistió especialmente y fue votada como obligatoria por el parlamento es la de definir primero las estructuras organizativas necesarias para el cumplimiento eficaz y eficiente de las funciones públicas, y a partir de ello definir las necesidades en cantidad y calificaciones de personal. Pero esto no impide que sea necesario que el sistema de recursos humanos en su composición técnico-jurídica Y en su fuerza legal estén prontos cuando las reestructuras se concreten. Si no es así, no existe un criterio general uniforme, obligatorio y conocido por todos los responsables de las reestructuras para hacer la transposición de las necesidades funcionales y organizativas en cate- gorías para ingresar, pagar, ascender y despedir al personal. Por otra parte, la reestructura de la Administración Central no es un acto único acotado a un solo momento o lapso, sino un proceso continuo y perma- nente. En algunos momentos históricos, cuando se ha acumulado arios de des- orden y degradación organizativa, es necesario realizar reestructuras generales en un lapso acotado. Éste es el caso actual de la Administración Central en Uruguay. Pero aún en estos casos es muy dificil que las reestructuras organiza- tivas puedan hacerse simultáneamente en todos los ministerios y subunidades organizativas. Pero en todos los casos, es necesario que exista un sistema de recursos humanos uniforme, coherente y adecuadamente complejo para que la transformación organizativa y funcional del Estado se articule con el personal existente, de manera públicamente coherente y previsible, y con garantías de imparcialidad y profesionalismo. Otro argumento critico en el cual se basó el rechazo o bloqueo de la implemen- tación del nuevo sistema de carrera es que se lo considera demasiado complejo. Esto merece algunos comentaríos. No cabe duda de que el SIRO es complejo. Pero tampoco pueden caber duda de que un sístema de carrera de un Estado moderno tiene que ser necesariamente complejo, ya que tiene que responder y aplicarse 4S a múltiples y diferentes funciones con sus correspondientes especializaciones y calificaciones de personal. Más aun, si en una perspectiva neoweberiana se intro- ducen mecanismos como el subescalafón de conducción superior, que considere y reconozca la especificidadde las funciones de dirección administrativa y genere además compromisos de gestión, sin por ello abandonar o disminuir los principios weberianos clásicos de articulación subordinada al gobiemo representativo en el marco de exigencias y controles procedimentales legales, esto no significa que el SIRO tal cual está elaborado y aprobado no sea excesivamente complejo. Pero si así es, la solución pasa, como en todo proceso de reforma general del sistema de recurso humanos, por una discusión franca entre las oficinas transversales, minis- terios, órganos representativos y unidades para adecuarlo a las estructuras organi- zativas funcionales y a las políticas del Estado. Esta reelaboración práctica, que todo proceso de implementación implica, no se dio. La reglamentación y la especificación técnico-jurídica del SIRO que- dó bloqueada por vía de los hechos con el argumento de que las reestructuras organizativas no estaban prontas y todavía no se estaba en condiciones técnicas de realizarlas. Ahora bien, como ya lo hemos visto, en la Administración Cen- tral se hicieron varias reestructuras, pero incluso donde se hicieron no se tra- dujeron en la implementación del nuevo sistema de carrera. Incluso, en el caso del Ministerio de Vivienda, donde la reestructura organizativa fue elaborada de acuerdo al marco del SIRO, posteriormente y por un cambio de decisión políti- ca negociado a nivel del comando de la reforma (OPP-ONSC-MEC), la reforma file reconvertida e implementada en el viejo sistema escalafonario. El hecho de que se hayan realizado reestructuras organizativas, incluyendo una en un ministerio completo como en el de Vivienda, prueba que existían las capacidades técnicas para hacerlas. Ambas cosas demuestran que más allá de las dificultades técnicas, no hubo voluntad de generalizar las reestructuras organizativas a toda la Administración Central, ni tampoco de implementar el nuevo sistema ele carrera. Generalizar las reestructuras no quiere decir hacerlas todas al mismo tiempo y ele forma idéntica. Como ya lo hemos señalado, no es posible hacer una reestructura general del Estado simultáneamente en todas sus unidades organizativas y más allá de la necesidad de una pauta común, es necesario especificaciones y adecuaciones en función de las especializaciones de cada una. En los cinco años del gobierno anterior del FAhubo tiempo para elaborar un plan de orden cronológico del proceso general de reestructura, y para iniciar su elaboración e implementación en los ministerios en el orden temporal definido en el cronograma. De hecho, algo de esto se hizo en el 2007, cuando se estableció un acuerdo o convenio entre las agencias encargadas de liderar la transformación del estado (OPP-MEC-ONSC) y cinco ministerios para iniciar en ellos el proceso de reestructuras. Pero esto no tuvo efectos prácticos de inicio efectivo del proceso general. Salvo en el ya mencionado Ministerio de Vivienda -que ya venía trabajando en el tema desde antes- en , 1 ¡ I l 49 los demás no se elaboraron, por ende tampoco se implementaron las transfor- maciones organizativas. Esto a su vez, como ya lo señalamos, determinó que si bien el nuevo sistema general de carrera aplicable a toda la Administración Central estaba técnicamente pronto y con vigencia y mandato legal para ser implementado, no se inició el proceso de progresivo reemplazo y regulari- zación de la caótica y heterogénea situación de los recursos humanos de la Administración Central. No queda claro por qué no hubo voluntad politica de poner en práctica un proceso progresivo y consistente de reforma de la Administración Central. Aquí también -igual que en las críticas técnicas- existen manifestaciones di- fusas que no permiten explicaciones concluyentes pero que dan algunas pistas que permiten formular algunas hipótesis. Las razones o motivos politicos se centran fundamentalmente en el rechazo o resistencia al SIRO, y provienen de distintos actores claves para la realización de las reformas, No son coinciden- tes, e incluso en buena medida son contradictorias ente sí, pero confluyeron para frenar la reforma, y pueden también confluir para determinar su futuro: sea como ya sucedió en el pasado por un permanente bloqueo, sea, como tam- bién en parte ya sucedió, produciendo una reforma híbrida, heterogénea, con distintas velocidades y características según el peso de los actores clavesy de sus intereses y lógicas políticas en las distintas unidades organizativas y fun- ciones de la Administración Central. Un primer tipo de resistencia al SIRO provino de los cargos políticos, espe- cialmente los cargos de particular confianza que dirigieron la gestión de los re- cursos humanos. El FAcriticó desde la oposición las prácticas de los gobiernos tradicionales que violaban y perforaban el sistema de carrera con procedimien- tos discrecionales de ingresos, ascensos, retribuciones, etc. Pero, finalmente, esgrimiendo razones similares a las de los partidos tradicionales, los cargos po- líticos del FAretomaron los procedimientos discrecionales que criticaban antes desde la oposición. Estas razones son de dos tipos: en primer lugar, desconfian- za al personal administrativo, tanto en su calidad y disposición al trabajo como en materia de lealtad a la conducción del nuevo gobierno. En segundo lugar, y legitimado por el primer tipo de razones, porque el manejo discrecional de los recursos humanos permite colocar en puestos administrativos, no políticos ni de particular confianza, a personal del partido y de la fracción política de los cargos de conducción política de cada ministerio y unidad ejecutora. Un sistema de carrera renovado como el SIRO no es funcional a estos intereses de los cargos políticos y de sus seguidores por las mismas razones que no lo era el sistema anterior, que la práctica de los partidos tradicionales vació de conteni- do. En este tipo de resistencia al nuevo sistema de carrera, se puede decir que el path dependence absorbe al programa reformista y transformador del FA. La conducción política de la Administración Central en el primer gobierno de esta fuerza política reproduce las prácticas de los partidos tradicionales que antes criticaba desde la oposición. "'-"-1, 50 Un segundo tipo de resistencia al SIRO podría estar basado en concep- ciones distintas en lo que respecta al modelo de reforma del Estado, especial- mente en lo que se refiere al sistema de gestión de recursos humanos. No se trata de una oposición al SIRO en particular, sino más generalmente al sistema de carrera, al que se considera perimido por su rigidez y protecciones que no incentivan al rendimiento. La alternativa es la introducción -{) más bien, en el caso uruguayo, el mantenimiento y extensión- de las relaciones contractuales. Como en todas las resistencias al SIRO, no hubo en general argumentaciones explícitas, pero sí manifestaciones dispersas e informales. Recién casi al final del período de gobierno, surgió desde la subdirección de la OPP un planteo explícito de preferencia por un sistema contractual al estilo neozelandés, con adaptaciones al caso uruguayo. De esta manera, se producen dos lógicas de acción que en muy buena me- dida son contradictorias entre sí: una, reproductora del pasado discrecional y patrimonialista; la otra, modernizadora y racionalizadora de la gestión pública de orientación gerencialista neoliberal, confluyeron para bloquear la recons- trucción y renovación del sistema de carrera. El interés de los cargos políti- cos de los ministerios y unidades ejecutoras en mantener la discrecionalidad en el manejo de los recursos humanos así como las convicciones e intereses gerencialistas neoliberales dentro del gobierno de izquierda, se articularon y reforzaron circunstancialmente para bloquear la implementación de un pro- yecto neoweberiano de carrera coherente con el programa del FA, y también para continuar con el uso de figuras contractuales en un mix patrimonialista- gerencialista. 5. Posibles escenarios del futuro de la transformacíén democrática del Estado Finalizada la descripción y el análisis de los cambios propuestos y llevados adelante por el primer gobierno del Frente Amplio, resulta necesario retomar la pregunta inicial referida a los cambios y a las continuidades de este gobierno respecto a los diferentes gobiernos de la década del '90, en materia de Admi- nistración Pública y gestión de recursos humanos. En este sentido, la respuesta parece clara: efectivamente, la administración de Tabaré Vázquez planteó una reforma administrativa que buscó racionalizar y modernizar a la Administra- ción Central uruguaya en un sentido opuesto al perseguido por las adminis- traciones anteriores. Sin embargo, dicha propuesta no se llegó a implementar cabalmente y la "Transformación Democrática del Estado" fue bloqueada a mitad de camino del gobierno de Tabaré Vázquez. La confluencia del peso del pasado .de las prácticas discrecionales tradicionales y la influencia dentro del gobierno de la ideología gerencialista-neoliberal impidieron que los cambios ya sancionados por el Poder Legislativo se implementaran efectivamente. r J 51 A partir de esta situación, se pueden separar analíticamente dos posibles escenarios de avance de la reforma administrativa del estado uruguayo durante el gobierno de José Mujica. En el primer escenario, se retoma el proceso iniciado con la y la sanción legislativa del SIRO. Esto implica la efectiva puesta en marcha de un proceso extendido en el tiempo, de forma coherente, que incluye a las reestruc- turas organizativas y su volcamiento en un sistema de carrera renovado. Que puede ser el SIRO, o el SIRO modificado, u otro sistema de carrera en caso que se considere que el SIRO no es adecuado. En todo caso, éste tiene la virtud de ser una elaboración técnica sistemática ya realizada y fue aprobado por el Poder Legislativo. No se trata pues de partir de cero ni de un modelo ideai abstracto, sino de dar un discusión concreta y práctica sobre lo que es adecuado de modelo y de sus innovaciones, como el subescalafón de conducción superior, y lo que no, en función del objetivo político de restablecer y renovar el sistema en perspectiva neoweberiana. En este escenario, el gobierno del FAestaría rea- lizando una reforma en línea con los modelos existentes en los países de Europa Continental y del Norte de renovación del sistema de carrera, introduciendo incentivos al rendimiento y a la orientación por resultados, pero manteniendo y reforzando sus principios clásicos. Este escenario es coherente con el programa del FA, que específicamente plantea la implementación del Siro como manera de renovar y revigorizar al sistema de carrera (IV Congreso Extraordinario, 2004). También es coherente con la orientación programática más general de construir un Estado Desarrollista de Bienestar con capacidad para actuar pro- activamente en función de un modelo de desarrollo y de integración social al- ternativo al modelo neoliberal. Claramente, esta opción no implica de ninguna manera el mantenimiento de la situación actual en materia de recursos huma- nos y organización de la Administración Pública; sino que implica una reforma estructural importante que elimine el actual caos de convivencia informal de diversos mecanismo de contratación, pago, ascenso, etc. y la implementación de un verdadero sistema de carrera neoweberiano que responda flexible y ade- cuadamente a las exigencias en cantidad y calidad de personal que surjan de las reestructuras organizativas, que podría llegar a generar incluso más resistencias que los cambios de corte gerencial que se han propuesto. Pero también es posible otro escenario, en el cual la misma confluencia de la lógica tradicional de tipo clientelista con la ideología gerencialista que bloqueó la Reforma del Estado en el primer gobierno del FAseguirá bloqueándola en el segundo. Pero esto no significa la no realización de la transformación del Estado, sino su realización por vía de reforma pasiva: dejando degradar el conjunto y rea- lizando trasformaciones parciales, selectivas, puntuales y poco visibles; constru- yendo así un Estado neoliberal subdesarrollado. En este escenario, la aplicación de una secuencia general de reestructuras organizativas seguirá postergándose, con lo cual no se podrá implementar el nuevo sistema de can-era; mientras que el 52 viejo seguirá muriendo lentamente por falta de renovación, mientras va siendo reemplazado paulatinamente por los mismos mecanismos contractuales aplica- dos desde los noventa. En el caso uruguayo, la existencia de figuras que propor- cionan libertad y discrecionalidad a los cargos políticos y de particular confian- za para ingresar personal externo directamente a cargos altos o medios puede combinarse con relaciones contractuales gerencialistas en ámbitos de dirección. La combinación de ambas prácticas podría dar como resultado un Estado heterogéneo, a distintas velocidades, y funcional al neoliberalismo existente en países subdesarrollados. Por un lado, habrá un Estado de élite en los ámbitos de acción estatal estratégicos para el predominio de la lógica del libre merca- do, dirigido por una alta tecnocracia con estrechos vínculos y con estrategias convergentes con los sectores públicos y privados dirigentes. Y por otro, un Estado de segunda, tercera o cuarta categoría, donde la lógica contractual sigue estando subordinada, como en el pasado, a las prácticas discrecionales como mecanismo de recompensa o pago a los cuadros partidarios y sociales menos calificados o con calificaciones poco demandadas y pagadas por el mercado. 53 Referencias: Christensen. (2001). New Public Management. The transfonnation of ideas and practices. Ashgate. Dorola, L. (2008). Proyecto SIRO. Sistema Integrado de Retribuciones y Ocu- paciones. Consultoría realizada para la Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSC), Montevideo, Uruguay. Echebarría, K. (2006). Caracterización empírica de las burocracias latinoa- mericanas: configuraciones y roles en el proceso de elaboración de po- líticas públicas. Reforma y Democracia (34), pp. 1-11. Evans, P. (1996). "El Estado como problema y como solución". Revista de Ciencias Sociales (140). Fuentes, G., Güemes, C. & Isaza, C. (2009). "Modernizar y Democratizar la ! 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