S I S T E M A SADMIIMISTRATIVOS MOVILIDAD Y R E F R I G E R I O EN E L S E C T O R PÚBLICO ¿Pago diario o mensual? José María PACORI CARI Catedrático de Derecho de la Universidad José Carlos Mariátegui. Miembro de la Asociación Argentina de Derecho Administrativo. I. INTRODUCCIÓN En los últimos tres años, los servidores del Estado han iniciado una serie de procedimientos administrativos y procesos judiciales que tienen por objeto incrementar el concepto que obra en las boletas de pago denominado movilidad y refrigerio, alegando que el pago debe ser diario y no mensual. Por su parte, administrativamente, se emitieron resoluciones a favor y en contra del referido pedido; el Tribunal Constitucional ha emitido sentencias que parecen dar visto bueno al pedido de los trabajadores; el Poder Judicial, en algunos casos, ha declarado fundado el pedido, en otros, infundado; la Corte Suprema, por su parte, declaraba improcedentes las casaciones sin emitir pronunciamiento sobre el fondo, sin embargo, en la actualidad existe un criterio de la Corte Suprema que declara infundado el pedido sin ser precedente vinculante, pero sí un criterio jurisprudencial. II. GÉNESIS NORMATIVA DE LA MOVILIDAD Y REFRIGERIO En un inicio, la movilidad y refrigerio eran conceptos que se percibían RESUMEN T a remuneración total permanente de los servidores públicos del Estado -Ljestá compuesta por la remuneración principal, la remuneración transitoria para homologación, la bonificación familiar, la bonificación personal y la bonificación por movilidad y refrigerio. Este último concepto ha merecido especial interés desde que existen criterios administrativos y jurisprudenciales que han indicado que el pago de cinco nuevos soles por movilidad y refrigerio es diario y no mensual. En este artículo, el lector encontrará los principales criterios administrativos y jurisprudenciales que apoyaron el pago diario de la movilidad y el refr-igerio, la posición del Tribunal Constitucional y lo indicado recientemente por la Corte Suprema. a través de convenios colectivos y liberalidades que las entidades públicas entregaban a sus servidores, de la misma manera que los empleadores del sector privado entregaban movilidad y refrigerio a sus trabajadores; esto generó que el pago de la movilidad y refrigerio se realice a favor de algunos servidores y no todos. En este contexto, el 15 de marzo de 1985 se promulga el Decreto Supremo N° 021-85-PCM, que en su primer considerando establece: "Que, es necesario nivelar el monto de la asignación que por concepto de refrigerio y movilidad vienen percibiendo los servidores y funcionarios de los diferentes sectores de la Administración Pública; y, asimismo, hacer extensivo este beneficio a aquellos trabajadores que no la perciben". De esta manera, conforme al principio ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 8¿ CONTROL N° 23 / NOVIEMBRE 2015 de legalidad, la movilidad y refrigerio se instituyen como beneficios de los servidores públicos. E l artículo 1 de este decreto establece: "Fíjase en S/. 5000 diarios, a partir del 1 de marzo de 1985, el monto de la asignación única por los conceptos de movilidad y refrigerio que corresponde percibir a los servidores y funcionarios nombrados y contratados del Gobierno Central, Instituciones Públicas Descentralizadas y Organismos Autónomos, así como a los obreros permanentes y eventuales de las citadas entidades". Por otro lado, se indica que esta asignación se abona por los días efectivamente laborados, vacaciones, así como de licencia o permiso que conlleve pago de remuneraciones, constituyendo una condición de trabajo. Sin embargo, el origen normativo de la 39 el artículo 2 indica que "[l]a Bonificación por Movilidad no está afecta a ningún descuento o gravamen ni pago de aportaciones al Instituto Peruano de Seguridad Social y FONAV I . sin embargo. la movilidad pasa a ser un concepto no sujeto a las aportaciones de ley. 5000. percíbase o no monto alguno por dicho rubro". en tanto se reestructure el Sistema Único de Remuneraciones y Pensiones del Sector Público". que indica que "en el marco del programa de estabilización económica y en armonía con las reales posibilidades fiscales. directivos y servidores nombrados y contratados. . se fijará en I / .¿ mismas condiciones y limitaciones previstas en este Decreto Supremo" (el resaltado es nuestro). publicado el 4 de abril de 1985.00) diarios adicionales otorgados por concepto de movilidad y refrigerio a los servidores y funcionarios públicos serán abonados en forma íntegra. De esta manera. 500 000 mensuales por concepto de Bonificación por Movilidad"*^'. en su segundo considerando. bajo \. se ha considerado conveniente incrementar la Bonificación Especial por Costo de Vida y la Compensación por Movilidad para los Funcionarios. esta 40 A nivel nacional s e han iniciado procesos que tienen por objeto el abono de e s t e concepto de manera diaria y no mensual. Precísase que el monto total por 'Movilidad'. en esta norma aparece la palabra "mensuales". que comprende los conceptos de movilidad y refrigerio a los servidores y funcionarios nombrados y contratados del Gobierno Central. Esta es la razón por la cual los servidores públicos piden el cumplimiento del Decreto Supremo N° 025-85PCM y no del Decreto Supremo N° 021-85-PCM. obreros permanentes y eventuales. Este decreto establece en su artículo 1 que "[a] partir del 1 de julio de 1990. (2) E s importante poner en evidencia que este decreto solo hace referencia a la movilidad pero no indica r:^¿i del refi-igerio. 52. que considera que es conveniente otorgar a los trabajadores al servicio del Estado una compensación económica adicional por concepto de movilidad.50) diarios para el personal nombrado y contratado. 5 000 000".••• SISTEMA NACIONAL DE GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS asignación por movilidad y refrigerio fue derogado por el Decreto Supremo N° 025-85-PCM.00) diarios. tendrán derechos a los aumentos siguientes: "b. Servidores y Pensionistas a cargo del Estado. E l 10 de julio de 1988 se promulga el Decreto Supremo N° 103-88-EF. Nótese que expresamente extiende el beneficio a los pensionistas a cargo del Estado. Como se verifica. Es conforme a este artículo y decreto que a nivel nacional se han iniciado procesos que tienen por objeto el abono de este concepto de manera diaria y no mensual*''. a partir del 1 de setiembre de 1990. ) " (el resaltado es nuestro). E l Decreto Supremo N° 025-85PCM.UN MILLÓN D E INTIS (I/. El conflicto jurídico surge cuando el 13 de julio de 1990 se promulga el Decreto Supremo N" 204-90-EF. se promulga el Decreto Supremo N" 264-90-EF. ni es computable para el pago de beneficios indemnizables y compensatorios". Con fecha 21 de setiembre de 1990. 5000. Ahora. Es así que el artículo 1 de este decreto establece que "Otorgúese la asignación única de Cinco Mil Soles Oro (S/. puesto que conforme a los anteriores decretos la bonificación por movilidad y refrigerio se abona de manera diaria. . prefectos. . De esta manera. a partir del 1 de marzo de 1985. 1 000 000) por concepto de 'Movilidad'. E l artículo 7 de este decreto indica expresamente "derogúese el Decreto Supremo N° 021-85-PCM. así como los pensionistas a cargo del Estado. Asimismo. que corresponde percibir al trabajador público. el artículo 1 del referido decreto indica que las autoridades. contratados. establece: "Que. ff— norma reitera que el pago del concepto de movilidad y refrigerio es diario. los funcionarios y servidores nombrados. 500 000 mensuales. percibirán un incremento de II. que en su artículo 9 establece que "[a] partir del 1 de julio de 1988.. obreros permanentes y eventuales. por lo que no seria aplicable a los trabajadores que ingresaron a laborar para el Estado antes de dicha fecha. el monto de la asignación única por Refrigerio y Movilidad será de cincuentidós y 50/100 intis (I/. es conveniente modificar el texto del Decreto Supremo N° 021-85-PCM. por lo que ya no estaría sujeto al trabajo efectivo. (1) Conforme al articulo 6 de este Decreto N " 025-85-PCM se indica que no es de aplicación al Instituto Peruano de Seguridad Social que en la actualidad sena Seguro Social de Salud . de fecha 6 de marzo de 1985". así como a los obreros permanentes y eventuales de las citadas entidades que no estuvieren percibiendo asignación por dichos conceptos" (el resaltado es nuestro). A panir de esta última norma se genera ei conflicto. precisándose que los Cinco Mil Soles Oro (S/. funcionarios. miembros de asambleas regionales. incluso si re\mos mejor se verifica que esto seria de aplicación a los servidores que ingresen a laboral a partir del 1 de julio de 1990. Podemos \r que esta norma hace referencia a un aumento en un concepto ya dado. Instituciones Públicas Descentralizadas y Organismos Autónomos.E S S A L U D . así como los obreros permanentes y eventuales de funcionamiento ( . más importante es lo indicado en el artículo 4 de este decreto que indica: "Los trabajadores que ingresen a laborar a partir del 1 de julio de 1990 tendrán derecho a percibir una bonificación por Movilidad de II. subprefectos y gobernadores. más aún cuando las entidades que los emiten no tienen facultades para interpretar de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación.Aquella cuya percepción es regular en su monto.SISTEMA NACIONAL DE GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS E l artículo 3 del decreto establece que "A partir del 1 de setiembre de 1990. emita nuevo acto resolutivo reconociendo a favor de los recurrentes el pago de la Bonificación por Refrigerio y Movilidad el monto de Cinco (S/. a diferencia del anterior acto. Es así que la movilidad y refrigerio pasan a ser conceptos integrantes de la remuneración total. De ser pagado solo a los trabajadores en actividacf se extendió a pensionistas. 99 Regional N° 052-2014-GRSM/ PGR que "ordena que la demandada [Gobierno Regional de San Martín] emita nueva resolución en la que se disponga el reintegro a favor de los actores. Remuneración Transitoria para Homologación y la Bonificación por Refrigerio y Movilidad". de esta manera. declaró fiindado el pedido de pago diario de la movilidad y refrigerio. permanente en el tiempo y se otorga con carácter general para todos los funcionarios. También encontramos la Resolución Directoral Regional N° 0632014-GOBIERNO R E G I O N A L PIURA-DRA-DR. 41 . que en su artículo primero resuelve: "RECONOCER por mandato judicial a favor del pensionista don JACINTO PACHER R E S V I E R A la Liquidación de adeudos pendientes por Concepto de Bonificación Diaria por Refrigerio y Movilidad desde 1 junio de 1988 hasta el 30 de abril de 1992". además de ser abonadas de manera mensual en la planilla de pago de los trabajadores. sujetos a las contribuciones de ley. los pensionistas a cargo del Estado percibirán los incrementos por costo de vida y compensación por movilidad en los montos dispuestos por el presente Decreto Supremo". III. este acto administrativo constituye el cumplimiento de una sentencia judicial. Por último. Es así que sustentar un pedido de movilidad y refrigerio en estos actos administrativos no tiene un sustento sólido. del 27 de diciembre del 2013. '• Como se puede ver. no se pronunció acerca del pago diario o mensual. el 6 de marzo de 1991 se publica en el diario oficial El Peruano el Decreto Supremo N° 05191-PCM.G R D S del Gobierno ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 8¿ CONTROL N° 23 / NOVIEMBRE 2015 Regional de Ayacucho. a nivel nacional se iniciaron procedimientos administrativos y luego judiciales con la intención de lograr que el beneficio de la movilidad y refrigerio se pague de manera diaria. En el artículo 1 de la Ley N" 27444 se establece que los actos administrativos son declaraciones destinadas a producir efectos jurídicos en los administrados dentro de una situación concreta. E l principio de igualdad de trato entre los trabajadores es un buen argumento para sustentar el pedido. a partir del momento en que se generó tal derecho. y está constituida por: La Remuneración Principal. Por otro lado. todo acto administrativo al referirse a una situación en concreto tiene efecto entre las partes y no puede extenderse a otros administrados. ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE DECLARAN EL DERECHO AL PAGO DIARIO Con fecha 21 de enero del 2014 se emite la Resolución Ejecutiva El concepto de movilidad y refrigerio pasó de ser un concepto no remunerativo a uno remunerativo. Como se verifica de esta norma.. salvo el de igualdad de trato previsto en la Constitución. directivos y servidores de la Administración Pública.G G . desde la vigencia del Decreto Supremo N° 021-85-PCM". esta es la cronología normativa del concepto por movilidad y refrigerio. E l artículo segundo de este acto administrativo establece: "DISPON E R que la Dirección Regional de Educación de Ayacucho. indicando que este concepto también favorece a los pensionistas a cargo del Estado. que. sin embargo. y como tales. los actos administrativos indicados tampoco constituyen precedentes administrativos. Sin embargo. con deducción de lo pagado bajo un cálculo errado". hemos encontrado la Resolución Gerencial Regional N° 0256-2013-GRA/ P R E S . Bonificación Personal. considerando el pago diario de la bonificación por movilidad y refrigerio. Otro dato importante es que se refiere a servidores públicos en actividad. 5. Esta resolución administrativa se sustenta en una sentencia judicial que declara fundado el pedido de pago diario de la movilidad y refrigerio. del 7 de febrero de 2014. sin que medie ninguna sentencia judicial. pero. Bonificación Familiar. solo se limitó a incrementar el monto por concepto de movilidad. Nuevamente se emite un acto administrativo en cumplimiento de una sentencia judicial. A partir de estos actos administrativos (y seguramente otros existentes). considerar que la sola presentación de un acto administrativo que reconozca el derecho no implica que en otro caso concreto se reconozca el beneficio. de ser pagado solo a los trabajadores en actividad para ser extendido también a los pensionistas. por cuanto de manera expresa no lo indican. A diferencia de los dos actos administrativos anteriores. que pasó de ser un concepto no remunerativo a uno remunerativo. por lo que no puede servir de jurisprudencia administrativa para alegar un derecho. de ser un concepto de pago diario a uno de pago mensual. que en su artículo 8 indica: "Para efectos remunerativos se considera: a) Remuneración Total Permanente.00) Nuevos soles de forma diaria. este se refiere al caso de un pensionista. y. Lo indicado en estas sentencias no es de aplicación genérica a todos los casos. la Sala Especializada en lo Civil y afínes de la Corte Superior de Justicia de Ucayali. esto es. entre el 1 de junio de 1988 y el 30 de abril de 1992". Esta sentencia motivó que se iniciaran procedimientos administrativos y judiciales cuya intención era el pago de la movilidad y refrigerio de manera diaria. que resuelve "Declarar FUNDADO el recurso de agravio constitucional y dispone que el Ministerio de Agricultura deberá abonarles las pensiones dejadas de percibir durante el periodo en que los trabajadores en actividad percibieron la compensación adicional por refrigerio y movilidad.SISTEMA NACIONAL DE GESTIÓN DE RECURSOS H U M A N O S IV. emita resolución reconociendo y disponiendo a favor de la demandante el pago 42 Lo indicado por la Corte Suprema (que ei paqo de la movindad y refrigerio es mensual y no diario) no es precedente vinculante. fecha en la que se emite la sentencia del Tribunal Constitucional en el Expediente N" 0726-2001-AA/TC. de fecha 31 de diciembre de 1992. el problema se remonta al 6 de agosto del 2002. se iniciaron procesos de cumplimiento de acto administrativo como es el caso de la sentencia -Resolución N° 4 recaída en el Expediente N° 008442012-0-1101 -JR-CI-01. pero sí es un criterio jurisprudencial. en la parte resolutiva de esta sentencia se ordenó que la demandada "emita nueva resolución en la que se disponga el reintegro a favor de los actores considerando el pago diario de la bonificación por movilidad y relxigerio desde la vigencia del Decreto Supremo N° 021-85-PCM hasta la dación del Decreto Supremo N" 204-90-EF. que se liquidarán en ejecución de sentencia". EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Revisados los actos administrativos indicados y las sentencias descritas. la Dirección Regional de Educación de Ucayali. la que deberá ser otorgada en forma diaria por los días efectivamente laborados. Otra sentencia es la Resolución N° 07. se emite la sentencia del Tribunal Consfitucional recaída en el Expediente N° 01467-2005-PA/ TC. confirmando la apelada. en el primer sentido. Como consecuencia de este pedido. la sola presentación de una sentencia no obliga a la administración pública a actuar de determinada manera. En la referida sentencia se declara fundada la demanda y se ordena que se cumpla con el pago de devengados derivados del no pago oportuno de la movilidad y refrigerio de manera diaria. Posteriormente. jurisprudencia es toda resolución que emiten los jueces a nivel nacional. del 29 de agosto del 2013. a través de la Sentencia de Vista Resolución N° 4 recaída en el Expediente N° 00367-2012-0-2402-JR-LA-Ol confirma una resolución de primera instancia que ordena que la entidad demandada. por vacaciones. esta sentencia se genera en mérito a una acción de amparo contra el Ministerio de Agricultura y el director general de Agricultura en Piura con la finalidad de que se restituya el derecho de continuar percibiendo el pago de compensación adicional diaria por refrigerio y movilidad. el 22 de setiembre del 2006. por licencia o permiso que conlleve el pago de remuneraciones. surge la pregunta ¿desde cuándo se consideró que el pago de la movilidad y refrigerio debía ser diario y no mensual? Bueno. V. y se deje sin efecto la Resolución Ministerial N° 089892-AG. declaró fundada la excepción de caducidad e improcedente la demanda. con la sola deducción de los importes que le hayan sido pagados. emitida por el Juzgado Mixto Transitorio de Moyobamba de la Corte Superior de Justicia de San Martín recaída en el Expediente N°01122-2012-0-2201-JM-CI-01 en un proceso contencioso administrativo. declara infundada la mencionada excepción y FUNDADA en parte la acción de amparo. SENTENCIAS DE PRIMERA Y SEGUNDA INSTANCIA QUE DECLARAN EL DERECHO AL PAGO DIARIO Con la emisión de actos administrativos que reconocen el derecho al pago diario de la movilidad y refrigerio. sino que se limita al supuesto de los trabajadores y pensionistas del Ministerio de Agricultura y gerencias o direcciones regionales de agricultura. Sobre estas sentencias existe la equivocada práctica de considerar que también deben cumplirse en otros casos similares por constituir jurisprudencia. Debe tenerse en cuenta que la jurisprudencia se entiende en sentido escrito y en sentido lato. así como los intereses legales correspondientes y los costos procesales". en la persona de la autoridad de más alta jerarquía de la entidad. sin perjuicio de que se consideren los argumentos expuestos en las sentencias y se emitan actos administrativos en ese sentido (esto es una facultad de la administración no una obligación). De esta manera. reformándola. jurisprudencia son las resoluciones que emite la Corte Suprema o el Tribunal Constitucional. ordena que la emplazada cumpla con pagar las compensaciones de refrigerio y movilidad a los pensionistas que corresponda y cuya contingencia sucedió durante la vigencia de la Resolución Ministerial 00419-88-AC/T. Por su parte. el Tribunal falla lo siguiente: "REVOCANDO la recurrida que. en este último sentido. conforme a lo dispuesto por el Decreto Supremo N° 02585-PCM. 99 de la asignación por refrigerio y movilidad. puesto que por convenio . sentencia emitida por el Primer Juzgado Civil de Huancavelica de la Corte Superior de Huancavelica. más los incrementos posteriores. en consecuencia. más los intereses generados por este periodo. situación que debe ser vista desde el punto de vista de la igualdad de trato y el principio por el cual la cosa juzgada solo está sujeta a las partes del proceso. no corresponde efectuar su pago en forma diaria.» 43 . la Corte Suprema de la República ha emitido pronunciamiento de fondo sobre el pago de la movilidad y refrigerio. existe un caso especial para agricultura que incluso fue nuevamente retomado por la Corte Superior de Justicia de Piura. E n la Casación N° 5800-2013-SAN MARTÍN. que. recaída en el Expediente N° 02485-2011-0-2001-JRCI-03. 5. Por su parte. LA CORTE SUPREMA DE LA REPÚBLICA Como se ha verificado. L a Corte Suprema de la República. Este criterio incluso nuevamente ha sido indicado en la Casación N° 143002 0 1 3 . calculándose los respectivos intereses legales devengados".00 (cinco con 00/100 Nuevos Soles) mensuales la asignación por movilidad y refrigerio. que emite la sentencia Resolución N " 06. E s importante resaltar que los criterios emitidos por la Corte Suprema no son precedentes vinculantes. Se han emitido actos administrativos. que declara fundada la acción contencioso administrativa en donde se dispone: " O R D E N O que la demandada cumpla con emitir el acto administrativo correspondiente mediante el cual otorgue al demandante la bonificación establecida en la Resolución Ministerial N° 00419-88-AG a partir de 1 de j u nio de 1988 hasta el 30 de abril de 1992. la movilidad y refrigerio son un concepto remunerativo de la remuneración total permanente que se abona en las boletas de pago de los servidores públicos ADMINISTRACIÓN PÚBLICA & CONTROL N° 23 / NOVIEMBRE 2015 nombrados a razón de cinco nuevos soles mensuales. declaran en sede administrativa el derecho sustentados en criterios judiciales. a partir del 1 de setiembre de 1990. por lo que la Ley. E l Tribunal Constitucional ha emitido pronunciamientos sobre la movilidad y refrigerio indicando su pago diario. consagrada en el artículo 103 de nuestra Carta Magna. principio de legalidad y principio de interés público. para la Corte Suprema el pago de la movilidad y refrigerio es mensual y no diario. incluyendo a los Decretos Supremos N°s 204-90E F y 109-90-EF. estos criterios no constituyen precedentes vinculantes. E n este caso. ha indicado que el pago de la movilidad y refrigerio es mensual y no diario. que no constituyen precedentes administrativos vinculantes. L a aplicación de estos actos administrativos debe ser realizada teniendo en cuenta el principio de igualdad de trato. Se han emitido sentencias judiciales.SISTEMA NACIONAL DE GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS colectivo se indicó que la movilidad y refrigerio se pagan de manera diaria. salvo en materia penal cuando favorece al reo. VI. en otros. se deberá realizar un análisis particular. VIL CONCLUSIONES Actualmente. emitida el 30 de abril del 2015. el Tribunal Constitucional otorga el derecho al pago diario de la movilidad y refrigerio en el caso del Ministerio de Agricultura. en el caso genérico de la movilidad y refrigerio no referido al supuesto de Agricultura. pero constituyen jurisprudencia en sentido estricto sobre el tema de la movilidad y refrigerio. de 19 de abril del 2012. en algunos casos. situación que resulta atendible en el entendido de que existen actos administrativos que afirman tal criterio.S A N M A R T Í N . por cuanto las normas que así lo disponían han sido derogadas" (el resaltado es nuestro). que declaran el derecho a la percepción diaria de la movilidad y refrigerio. y. pero esto resultaría aplicable para el caso de los servidores del Ministerio de Agricultura en mérito a las resoluciones administrativas emitidas. pero sí son criterios jurisprudenciales. se muestra la siguiente sumilla: "Nuestro ordenamiento jurídico se rige por la teoría de los hechos cumplidos. De esta manera. donde nuevamente se indica que "no corresponde efectuar su pago en forma diaria por cuanto las normas que así lo disponían han sido derogadas". publicada en el diario oficial El Peruano el 30 de diciembre de 2014. habiendo el Decreto Supremo N° 264-90-EF establecido en la suma de S/. E n tal sentido. cumplen mandatos judiciales. desde su entrada en vigencia. se aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes y no tiene fuerza ni efectos retroactivos. pero solo para el caso de estos administrados. no por la Corte Suprema de Lima. De esta manera.
Report "Movilidad y Refrigerio en El Sector Publico-pago Diario o Mensual"