La diplomacia1.René Alberto Langlois.: Abogado, Notario y Diplomático de Carrera Msc. en Procesos de Integración Especialista en Derecho Internacional y Diplomático os principios que informan la diplomacia y las reglas por las que ella se rige pertenecen al derecho internacional público y se reúnen bajo la denominación derecho diplomático. Evolución histórica Algunos teóricos del siglo 16 remontaban el origen de la diplomacia al campo de lo religioso y de lo mitológico. Unos consideraban que los primeros diplomáticos fueron los ángeles ya que servían de mensajeros entre el cielo y los hombres. Otros lo fijaban en la época de los grupos de salvajes que sintieron un día la necesidad de darse un período de tregua durante el cual pudiesen enterrar los cadáveres y curar a sus heridos resultantes de las constantes rivalidades tribales. Con todo, lo cierto es que en la antigüedad los heraldos que iban a ser enviados en embajada eran investidos de autoridad semirreligiosa y colocados bajo la protección del dios Hermes. Nos dice Harold Nicolson: “La elección de dicha deidad ejerció un desdichado efecto sobre la subsiguiente reputación del servicio diplomático. Agrega: Se recordará que el dios Hermes simbolizaba para los antiguos las cualidades del encanto, la marrullería y la trampa. El mismo día que nació, robó cincuenta cabezas de ganado a su hermano Apolo y luego (después de esconder las vacas en una cueva) se volvió a dormir tranquilamente en su cuna. Zeus aplaudió con calor esa prueba de habilidad de Hermes y le empleó desde entonces en el desempeño de las misiones diplomáticas más delicadas, entre ellas el asesinato de Argos. Los griegos consideraban a Hermes como el patrono, amante pero carente de escrúpulos, de los viajeros, comerciantes y ladrones. Él dotó a Pandora, la primera mujer, con el don de la zalamería y el engaño. De él obtuvieron los heraldos el vigor de la voz y la retentiva de la memoria. Se le llegó a considerar como el 1 Tomado de mi libro: “Curso de derecho diplomático. Teoría y práctica de la diplomacia ” (Publicado el 22 de diciembre del 2009. San Salvador, El Salvador). 2 intermediario entre el mundo superior y el inferior y, sin embargo, con toda su popularidad, no se le respetaba demasiado”. De esta exuberancia de cualidades, es que nace la multiplicidad, lamentable por cierto, de acepciones que a nosotros llegan del vocablo diplomacia como lo veremos más adelante. Cuando pasamos de lo mitológico-religioso a lo propiamente histórico llegamos al período de las ciudades-estados en Grecia. Estas municipalidades se fueron convirtiendo en centros administrativos unitarios que por motivos comerciales y políticos tuvieron que relacionarse con otras ciudades-estados. De aquí fue que se cayó en la cuenta de que era preciso contar con heraldos a quienes se encomendarían importantes funciones como convocar para la guerra, proponer la paz o convenir treguas entre otras cosas. Estos emisarios ya no debían contar únicamente con una voz extraordinaria y sobre todo con una memoria portentosa, sino con otras cualidades como la de ser excelentes oradores y perfectos conocedores de las leyes locales ya que tendrían que abogar por sus respectivas causas ante asambleas o ciudades extranjeras. De los griegos llegamos a los romanos, pueblo no muy dado a la negociación sino habituado a la ley del legionario brutal y expansionista. El gran aporte del imperio romano fue el de que la diplomacia no debe de buscarse en el campo de la negociación sino en el del derecho internacional. Los romanos dividieron el derecho en dos grandes rubros: el jus publicum y el jus privatum. El jus publicum comprendía el gobierno del Estado, la organización de las magistraturas, las relaciones de los ciudadanos con los poderes públicos y la parte referente al sacerdocio la cual era denominada jus sacrum. El jus privatum tenía por objeto las relaciones entre los particulares y se subdividía en jus naturale, jus gentium y jus civile. El jus naturale era considerado como el conjunto de principios emanados de la voluntad divina y común para todo el género humano. El jus gentium es el que ha establecido la razón natural entre todos los hombres y comprendía todas aquellas instituciones del derecho romano de las que podían participar los extranjeros lo mismo que los 3 ciudadanos. El jus civile es el derecho que un pueblo se da por sí mismo y que es exclusivamente aplicable a los miembros de la ciudad. Comprendía el derecho propio de los ciudadanos romanos. El jus naturale sugiere la idea de un derecho aplicable a todas las razas y en todas las circunstancias. Insiste sobre el deber de la fidelidad de los compromisos contraídos y enseña que los tratados no deben ser interpretados literalmente sino conforme a equidad y razón. Los romanos más que negociadores capacitados utilizaron el ingenio en sus relaciones internacionales. Sus métodos fueron sencillos pero efectivos: debilitaban a los bárbaros fomentando la rivalidad entre grupos y se ganaban la amistad de pueblos vecinos mediante subsidios. De Roma nos trasladamos a los Estados italianos que quedaron fuera de la organización feudal. Estos estados-ciudades estaban relacionados entre sí por múltiples intereses comunes, pero también se veían enfrentados por sus desmedidas ambiciones por controlar el poder. De todo este estira y encoge es que surgió en Italia, entre los siglos 13 y 14, la figura del estadista-diplomático. La primera misión permanente registrada históricamente es la establecida en Génova en 1455 por Francesco Sforza, Duque de Milán. De Italia medieval arribamos directamente al Congreso de Viena de 1815 y al de Aquisgrán en donde se establecieron las normas que regirían en adelante los servicios diplomáticos y la representación de las potencias sobre la base del mutuo acuerdo. A partir de 1815 los servicios diplomáticos quedaron reconocidos como rama especial del servicio público de cada país y se creó una profesión especial dotada de jerarquía y reglas propias. Origen del vocablo La palabra diplomacia deriva del griego DIPLOMA, del verbo DIPLOM, que significa plegar. El diploma era una acta, un documento oficial emanado del soberano, que confería ciertos privilegios a su destinatario. Este documento se entregaba plegado como su nombre lo indica, de donde se ha conservado la palabra PLIEGO para designar ciertos papeles oficiales. 4 En los escritos antiguos se emplea la palabra DIPLOMA en el sentido de recomendación oficial para aquellos funcionarios que se dirigían a una provincia con determinados poderes. Venía a ser lo que actualmente llamados credencial. El portador de un DIPLOMA era pues, un diplomático. Nos relata Harold Nicolson: “En tiempos del Imperio Romano, todos los pasaportes para circular por las carreteras romanas y salvoconductos iban estampados sobre placas dobles de metal, plegadas y cosidas entre sí en forma especial. Estos permisos metálicos fue lo que en su origen se llamó DIPLOMA por estar grabados en una díctica de bronce. En un período se concedieron diplomas también a los militares romanos pero la palabra se fue ampliando para aplicarse a otros documentos oficiales, en especial aquellos que concedían privilegios o contenían arreglos con comunidades o tribus extranjeras, existiendo en esa época diversos materiales con que se hacían los diplomas. En aquel tiempo ya se cubrían de algunos requisitos que aseguraban su autenticidad, como lo eran sellos, que tenían la forma de placas, ensartados a un hilo o cinta de seda”. Acepciones En el lenguaje corriente se utiliza la palabra diplomacia para indicar cosas muy diferentes. Algunas veces se la emplea como sinónimo de política exterior cuando decimos: “la diplomacia norteamericana hacia Centroamérica”. Otras como negociación, como cuando decimos: “el diferendo entre Nicaragua y Honduras bien puede ser resulto por medio de la diplomacia”. También se la confunde cuando con ella designamos una rama del servicio exterior: “en 1990 yo trabaje en diplomacia”. Se la emplea como sinónimo de cortesía: “Carlos es un verdadero diplomático” y no muchas veces como equivalente de malicia y malas intenciones: “tené cuidado con Mauricio: te dice una cosa y hace otra. De verdad que parece diplomático”. Haciendo caso omiso de todas estas y otras más significaciones populares, hay que dejar muy en claro que la diplomacia es un elemento esencial en las relaciones pacíficas entre Estados. Definiciones Del vocablo diplomacia existe muchísimas definiciones. Veamos algunas: para Flassan “es la expresión por la cual se designa, desde tiempos lejanos, la ciencia de las relaciones exteriores, en razón de que tiene por base los diplomas o documentos emanados de los soberanos”. Para Loreta Mayol “es el arte de compenetrarse elegantemente del país donde se presta la Misión, así como la de dar a conocer en la misma medida el país representado”. Para Carlos Calvo “es la ciencia de las relaciones que existen entre los diversos Estados tales como resultan de sus intereses recíprocos, de los principios del 5 Derecho Internacional y de las estipulaciones de los Tratados”. Finalmente en el diccionario Oxford encontramos: “diplomacia es el manejo de las relaciones internacionales mediante la negociación; el método merced al cual se ajustan y manejan esas relaciones por medio de Embajadores y Enviados, el oficio o el arte del diplomático”. Como se ha podido apreciar, en las definiciones trascritas entran en juego dos elementos: el arte y la ciencia. Como arte, le corresponde la aptitud en el proceder. Como ciencia, implica la preparación científica del diplomático, preparación que no sólo ha de ser política sino técnica. Compartimos la opinión de José Julio Santa Pinter de que la diplomacia tiene algo que ver con la estrategia desde un doble punto de vista. Primero, el diplomático en su actuar debe prever las posibles eventualidades de una situación. “Debe actuar como un buen jugador de ajedrez: no sólo pensar en sus propios pasos sino también en los del adversario y calcular sus movimientos con precisión”. Segundo: la habilidad profesional del diplomático debe ser independiente de la grandeza política y militar del país al que represente. Objetivos Los objetivos de la diplomacia han evolucionado a través de los siglos: durante algún tiempo sirvió de espionaje que suministraba informes completos acerca de la situación interna de los países extranjeros y de sus relaciones con otros Estados. Se le empleó con el propósito de derrocar gobernantes o de ascenderlos al poder. Modernamente se considera que el objetivo primordial la diplomacia es el mantenimiento de la paz y de la seguridad internacionales y el fomento de las relaciones de amistad entre las naciones. De este gran objetivo principal se derivan otros como son la conciliación de intereses antagónicos para llevar a buen término las negociaciones entre Estados, vigilar el cumplimiento de los tratados, prevenir los conflictos, asegurar el comercio pacífico entre países y procurar que las relaciones internacionales se funden sobre bases jurídicas. Tipos Una primera distinción es entre diplomacia idealista y diplomacia realista. La idealista se base en principios fundamentales de moral y buena fe. Con este tipo de diplomacia se identifica a la diplomacia española. La realista o maquiavélica es aquella constituida principalmente sobre el oportunismo. Pretende lograr los objetivos nacionales por medio de tácticas aviesas, conspiradoras y engañosas. Es de tener en cuenta que la diplomacia deriva su naturaleza más bien de la época y del ambiente internacional que 6 de la personalidad del negociador. Actualmente las operaciones encubiertas que fomentan la subversión o propician revoluciones no son muy diferentes de las intrigas palaciegas identificadas como maquiavélicas. También suele distinguirse entre la diplomacia del ancien régime o clásica de la que se le ha dado el nombre de democrática o moderna. Según Nicolson, la diplomacia del ancien régime o clásica pareció una campaña militar, personal del monarca. Esta diplomacia era despachada en los salones de la élite elegante, era sobre todo palaciega, hecha de intrigas de corte y de acuerdos secretos. La diplomacia democrática fue impulsada en una forma contradictoria por Woodrow Wilson. Wilson declaró el 8 de enero de 1918 que en el futuro existirían “pactos públicos de paz a los que se llegaría públicamente, después de lo cual no habría entendimientos internacionales secretos de ninguna especie”. Esta fue su declaración y éste fue su compromiso el cual rompió en la primera ocasión que se le presentó la cual fue con motivo de los tratados de paz de París, los cuales fueron obra de negociaciones absolutamente secretas a tal grado de que no fueron admitidos ni los representantes de las Potencias amigas e interesadas. Al respecto detalla Nicolson: “No sólo se excluyó, en absoluto, de cualquier discusión a Alemania y sus aliados; no sólo se mantuvo a las pequeñas potencias en la ignorancia con respecto a las diversas etapas de las negociaciones; no sólo se privó a la prensa de otra información que no fuese la contenida en los boletines oficiales más insuficientes; si no que, al final, el presidente Wilson se encerró en su propio despacho con Lloyd George y Clemenceau, mientras que un soldado de la infantería de marina norteamericana, con la bayoneta calada, fue apostado como centinela con la consigna de impedir la intromisión de cualquier perito, diplomático o plenipotenciario, incluso de los propios colegas del presidente que formaban parte de la delegación norteamericana”. A finales de los 50´s se habló de la diplomacia atómica de los rusos que siendo sinceros fue la misma que la de los gringos. Este tipo de diplomacia consistió en la amenaza de hacer uso de las armas atómicas en caso de fallar la diplomacia pacífica. La misión principal del diplomático de estos años consistía en convencer a los jefes de Estados poseedores de tecnología nuclear que nunca hicieran uso de tan terribles armas de destrucción masiva. Ante la perspectiva de una confrontación de consecuencias inimaginables Nikita Krushchev enunció la doctrina comunista de la coexistencia pacífica la cual exigía de las dos superpotencias la renuncia a la guerra nuclear y la abstención de exportar revoluciones o contrarrevoluciones. Este nuevo tipo de diplomacia promovió la cesación de la carrera armamentista y la renuncia a su política de guerra fría. Por su parte la diplomacia pacífica es la que tiene por finalidad llegar a acuerdos por medio de 7 la negociación. No se puede dudar que la diplomacia es preferible a la guerra. Pero como bien lo dice Alberdi, “la diplomacia como todos los medios amigables, puede ser una manera de prevenir los conflictos, pero no de resolverlos una vez producidos”. Existe la diplomacia bilateral y la diplomacia multilateral. La bilateral es la que se ejerce mediante la acreditación de agentes diplomáticos ante un gobierno extranjero y viceversa. Por lo general este tipo de diplomacia implica la negociación directa ante y con el gobierno receptor y la promoción de las relaciones económicas, culturales, científicas y amistosas. La diplomacia multilateral es la que se ejerce principalmente al seno organizaciones internacionales, conferencias o asambleas internacionales. Este tipo de diplomacia es una forma de diplomacia "abierta" a contrario de la secreta practicada por el presidente Wilson. La naturaleza de la diplomacia multilateral facilita la discusión de los temas, la determinación de los problemas y el trabajo conjunto para encontrarle soluciones a los mismos. Con todas y sus conveniencias, la diplomacia multilateral no garantiza el acuerdo dado la negociación a gran escala que implica la misma. Tenemos también la diplomacia ad hoc. Dada la creciente complejidad de las relaciones en el campo internacional y muy especialmente en aquellos aspectos relativos al intercambio comercial, científico, tecnológico y cultural es que se ha hecho indispensable la utilización de profesionales especializados en dichas materias. Estos especialistas no son necesariamente diplomáticos profesionales o de carrera, pero cumplen con un objetivo específico: la representación del Estado en una misión especial o temporal. De acuerdo a lo que establece el Artículo 1 de la Convención de Nueva York sobre las Misiones Especiales, éstas deben entenderse como aquellas misiones temporales de carácter representativo del Estado, enviadas por un Estado ante otro Estado con el consentimiento de este último para tratar con él asuntos determinados o realizar ante él un cometido determinado. Las misiones ad hoc son llamadas también misiones ceremoniales ya que por lo general son acreditadas con la finalidad de tomar parte en actos oficiales como son la toma de posesión de un Jefe de Estado, coronación de un monarca, funerales, etc. Finalmente existe la diplomacia en la cumbre o diplomacia personal de los Jefes de Estado. Este ejemplo de diplomacia permite el establecimiento de amplios parámetros de acuerdos que han de ser ejecutados a niveles inferiores. Por lo general los acuerdos que han de adoptarse en este tipo de Cumbres han sido preparados anticipadamente por los respectivos equipos de negociadores de los Estados participantes. 8 Como hemos podido apreciar, no es necesario hacer mayores esfuerzos para demostrar la necesidad de la existencia de la diplomacia. Así como la multiplicidad de individuos impone al Estado la necesidad de echar mano de un ordenamiento jurídico que norme la vida de interrelación de su población, la pluralidad de naciones obliga a los Estados a reconocerse y relacionarse entre sí. Si en el mundo existiese un solo Estado no tendría razón de existir la diplomacia, pero como la humanidad está integrada por muchas sociedades jurídicamente organizadas y los países necesitan actuar más allá de sus fronteras impulsados ya sea por intereses de amistad, ya de cooperación, es que los gobiernos dirigen sus relaciones exteriores a través de la diplomacia. La diplomacia viene a constituir el instrumento adecuado para regir estas relaciones interestatales, teniendo como finalidad primordial el mantenimiento de la seguridad, la dignidad y tranquilidad de los Estados así como la preservación de la paz y buena armonía entre los mismos.