Celeste Gómez Nacida en Asunción en 1981. Trabajó en el Observatorio Paraguayo de Recursos Humanos en Salud. Actualmente es Asistente de investigación en el Observatorio Nacional de Juventud del Viceministerio de la Juventud. Carmen Ayala de Cuadro Nacida en Luque en 1972. Es licenciada en Psicología y Especialista en Ciencias Sociales. Ejerce como Docente Técnico II en el Viceministerio de Educación, MEC. Además es Consultora independiente para organismos del Estado sobre temas de Desarrollo y Gestión de Personas. Verónica López Nacida en Asunción en 1971. Abogada y escribana, ejerce como Jefa del Departamento de Normas Internacionales del Ministerio de Justicia y Trabajo. Además es docente universitaria y consultora externa en temas de derecho laboral. María Eugenia Frers Nacida en Asunción en 1975. Socióloga, fue asistente de Relaciones Públicas de Petropar. Actualmente es Directora de Gestión y Desarrollo de las Personas de la Secretaría de la Función Pública. Hugo Javier Pereira Cardozo Nacido en Concepción en 1977. Es licenciado en Ciencias de la Educación, y docente de la carrera «Comunicación para el desarrollo» en la Universidad Nacional de Concepción. Alejandro Vial Saavedra Sociólogo y Máster por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, México. Radicado en Paraguay desde 1992. Trabajó en destacadas investigaciones y publicaciones sobre cultura política, sociedad civil, Estado, entre otros. Coordinador y Tutor de las investigaciones publicadas en este material. Rosalba Garay 27 años, abogada, escribana, Jueza de Paz de Bella Vista (Itapúa). Es además voluntaria en favor de la Niñez y Adolescencia, docente universitaria en la UNA y en la Universidad Católica. La administración pública paraguaya: una radiografía Primera edición • 2012 La administración pública paraguaya: una radiografía © Secretaría de la Función Pública Presidencia de la República del Paraguay Equipo Directivo Lilian Soto, Ministra Secretaria Ejecutiva Katia Gorostiaga, Secretaría General José Tomás Sánchez, Dirección General de Gabinete Sully Cabrera, Dirección General de Administración y Finanzas Valeria Franco, Dirección General de Desarrollo y Gestión del Cambio Florencia Villalba, Dirección General de Descentralización y Enlace con Gobiernos Locales Hugo Valiente, Dirección General de Asuntos Jurídicos María Victoria Ledesma, Dirección General de Formación y Capacitación de Servidores/as Públicos Humberto Peralta, Dirección General de la Carrera del Servicio Civil Ana María Ferreira, Dirección General de DD.HH., Igualdad e Inclusión María Eugenia Frers, Dirección de Gestión y Desarrollo de las Personas María Rosarina Gamarra, Dirección de Auditoría Kathia Floris, Dirección de Comunicación Pública Gloria Benítez Jara, Dirección de Planificación María Liz Palacios, Dirección de Desarrollo Graciela Gil, Dirección de Informática Analía Antola, Dirección de Asesoramiento Técnico Jurídico Pilar Abente, Dirección de Sumarios Administrativos Zulma Díaz, Dirección de Concursos Públicos Oscar Orué, Dirección de Relaciones Laborales y Sindicales Verónica Heilborn, Dirección de Cooperación Carlos López, Unidad Coordinadora de Proyectos secretaría de la función pública Local 1: Constitución esquina 25 de Mayo Local 2: Eligio Ayala esquina Rca. Francesa Tel.: (595 21) 492 109 - 497 308 - 451 925 Asunción, Paraguay
[email protected] www.sfp.gov.py Este documento representa un compendio de seis investigaciones en Gestión Pública, desarrolladas durante el año 2010, en el Marco del Proyecto de Equipo de Investigadores en la Función Pública, impulsado por la SFP, con el apoyo de geAm y el financiamiento del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Cada investigador e investigadora es responsable de la información recabada y de las ideas formuladas. Cabe mencionar, sin embargo, que el tutor Alejandro Vial tuvo un papel fundamental en la elaboración y revisión de los contenidos junto con el apoyo de Carmen Romero (geAm). Lilian Soto y José Tomás Sánchez también participaron de la revisión final. La edición de las investigaciones para la publicación fue responsabilidad de Melisa Martínez, con el apoyo de Alejandro Vial y Juan H. Díaz, quien también realizó el diseño del material. La impresión fue realizada por Nempre Producciones. Tirada: 1.000 ejemplares. Asunción, Paraguay marzo de 2012. Las informaciones, interpretaciones, opiniones y conclusiones expresadas en este documento son responsabilidad de los autores y no reflejan necesariamente los puntos de vista de la SFP, geAm, PNUD o el Gobierno de Paraguay. La administración pública paraguaya: una radiografía Carmen Ayala María Eugenia Frers Rosalba Garay Celeste Gómez Verónica López Hugo Pereira Alejandro Vial . . 2 1.1.3.3.1.3.1 2.2 1.4 Algunas conclusiones finales y generales de los estudios 2 Rol de inspectores y fiscalizadores en la función pública 2.5.6 Principales conclusiones y recomendaciones 2.1 2.1 2.3.3 1.5 Puntos de mejora sugeridos 2.1.3 Propuestas y características generales del estudio Contenidos Temáticos del estudio. Itapúa [Rosalba Garay] La gestión pública en el Gobierno municipal y departamental de Concepción [Hugo Pereira] La atención al público en la Dirección de Gestión del Talento Humano del MEC [Carmen Ayala] Clima organizacional en Petropar [María Eugenia Frers] 1.4.2 Marco Político Información suministrada por las instituciones Ejes del trabajo Dar publicidad a la identidad de los fiscalizadores Articular los servicios de inspección y fiscalización Para las instituciones Para los funcionarios Sobre las normas 29 29 34 35 40 41 41 44 58 59 61 63 63 64 65 65 Desarrollo del diagnóstico 2.6.3.1 1.1.3.2 2.5 1.4 1.6.4 1.3 1.6.1.4 Reflexiones generales La administración pública paraguaya: una radiografía .6 Rol de los fiscalizadores estatales y empresa privada [Verónica López] La atención primaria de la salud desde la percepción de sus miembros [Celeste Gómez] El sistema social y judicial de protección a la niñez y la adolescencia en Bella Vista.2 1.3 2.1 2.3.1.6 La investigación Las investigaciones que componen el estudio Principales hallazgos del estudio.2 2.1 1.3 2.4 Contexto general Marco histórico Marco normativo 2.4. Carencia de univocidad legal entre el Estado y la sociedad civil Ausencia casi total de acciones basadas en políticas de mediano y largo plazo Deficiente gestión general 1.5 1.1 El proceso 1.6.1 2.Contenido Presentación 9 11 11 12 14 17 19 19 20 20 21 21 22 23 24 25 26 27 1 Introducción 1. 1.2 2.5. 2.2.7 Situación de salud del Paraguay y cambios en la estrategia de atención Características generales del modelo APS Antecedentes de estudios realizados.3 La Atención Primaria de la Salud desde la percepción de sus miembros 3.3 3.2.2.6 3.2 3.5.2 Material secundario Listado de las personas entrevistadas 4 El sistema social y judicial de protección a la niñez y la adolescencia en Bella Vista. políticas públicas y redes aplicadas Recomendaciones generales para mejorar el sistema 4.12 Docencia e Investigación 3.1.2.4.1. Hipótesis Objetivos del presente estudio Desarrollo del diagnóstico Temática abordada por la investigación Accesibilidad Esencialidad Equidad Sustentabilidad Participación Ciudadana Integralidad Integración Continuidad y Permanencia Activo 67 67 67 69 70 71 71 72 73 76 76 80 82 82 84 87 88 99 101 102 103 105 106 109 110 111 111 111 3.1.2.11 Programación y Evaluación 3.5 3.2.2.2 Análisis de datos obtenidos en la investigación 4.4.5.2.6 3.3 4.1 Sistema judicial 4.1 3.4 3.3 4.2.3 3.1 3.1 Otras recomendaciones Principales conclusiones y proyecciones de la investigación Anexos 3.1 4.1.1 Introducción 4.1 4.3 3.2 4.2.2.10 Trabajo de Equipo 3.1.2.4 3.1 Introducción 3.3 Algunas características del distrito Estructura y propuesta de investigación Marco normativo Sistema de protección judicial Sistema de Protección Social Recursos humanos y financieros 113 113 113 114 114 117 117 121 122 126 133 133 134 135 137 4.1.1.4 Correlación de los derechos protegidos con las acciones.2.5 4.1.4 3.1 3.2 4.1.5 Desarrollo de los puntos de mejora 3.2 3.6 Puntos de mejora Conclusiones La administración pública paraguaya: una radiografía . Itapúa 4.5 3.2.3.2 Principales hallazgos del diagnóstico 3.9 3.1.2 Sistema social 4.7 3.8 3. 4 Medición de gestiones de Gobiernos locales y difusión de resultados 5.3 5.3 Dirección de Escalafón 6.1 5.1 Listado de entrevistados 6 Atención al público en la Dirección de Gestión del Talento Humano del Mec 6.3 Introducción Breves Referencias Conceptuales.3 5.1 Análisis de los Datos aportados por la Encuesta realizada. Desarrollo del Diagnóstico encontrado. 6.4.3.1.3.4 Impactos de la descoordinación.1 Dirección de Matriculación 6.1 5.1 5.4. sobre infraestructuras edilicias y camineras 5.5 Entre lo inmediato y lo urgente De la gestión municipal Resultado de la improvisación.2 Desarrollo 5.1. 6.5 5.4 Puntos de mejora 5.2.4. 6.2 Dirección de Concurso 6.2.2 5.2 Determinación de la realidad departamental 5.4 Principales propuestas de mejora institucional. 167 167 169 170 170 175 182 183 184 185 186 6.5 5.2.4. Presiones políticas y ciudadanas reemplazan la actitud planificadora Obstáculos generales para la coordinación El intento por conseguir un centro de datos que acopie información 139 139 139 140 141 142 142 142 143 145 148 149 151 152 152 153 154 158 161 161 161 162 163 163 164 166 166 5.3.6 Breve síntesis del diagnóstico departamental 5.2.2. una ciudad colapsada Conclusión sobre el municipio Conformación de un Comité Departamental de Coordinación y Ejecución de la Política de Población 5.2 6.1 6.5 La gestión pública en el Gobierno municipal y departamental de Concepción 5.3.2.4 De cómo las malas prácticas impiden mejorar la gestión en la ciudad 5.3 5.5 Principales Conclusiones y Proyecciones de la Investigación La administración pública paraguaya: una radiografía .4.2 Análisis de los Datos aportados por las Entrevistas Abiertas realizadas.1 5.3.2 5.1.3 La situación de la municipalidad de Concepción 5.3 Creación de un Banco de Informaciones 5.1.6 Conclusiones y recomendaciones Anexo 5.4.4.1 Introducción 5.6.4 Hallazgos generales De la información y limitaciones de gestión Precaria capacitación de los recursos humanos Las etapas del trabajo de investigación Muchas acciones con escasa coordinación y sin planificación estratégica.3.3.2 5. 4.6.3 7.4 8.2.3.1 7.6.6.2 7.1 7. con desmotivación extrema o que no son pertinentes Informe de encuesta en Villa Elisa Cuestionario utilizado con los datos obtenidos Extractos de las entrevistas en profundidad Nómina de personas entrevistadas y encuestadas 8 Bibliografía 8.3 El rol de los inspectores y fiscalizadores en la función publica La atención primaria de la salud desde la percepción de sus miembros El sistema social y judicial de protección a la niñez y la adolescencia en Bella Vista.4.4 Puntos de mejora 7.6.3.4 7. política.1.6 Conclusiones y recomendaciones Anexos 7.2 7.2 7.1 Documentaciones y material secundario 233 233 234 235 236 237 238 239 8.1 8. financiera y legal Planes del Gobierno y Petropar La plataforma de Gobierno de Fernando Lugo ¿Qué es el clima organizacional? Hipótesis Aproximaciones al tema de investigación Bitácora de investigación De las encuestas De las entrevistas en profundidad Gestión de personas Relaciones humanas y sociales Comunicación 189 189 189 194 195 197 200 200 200 204 204 205 209 212 212 213 214 214 215 215 219 220 222 226 231 7.1 7.1 7.3 7.6.2. Itapúa 8.1.5 7.2 Principales hallazgos del diagnóstico 7.6 La gestión pública en el Gobierno Municipal y Departamental de Concepción Atención al público en la Dirección de Gestión del Talento Humano del MEC Clima organizacional en Petropar La administración pública paraguaya: una radiografía .7 Clima organizacional en Petropar 7.3.3.3 El proceso de investigación 7.1.6 Respuestas organizadas por eje temático: ¿Qué haría para mejorar el Clima Organizacional? Respuestas polarizadas.2 7.1.1 Contexto general 7.3 7.5 7.5 8.1 7.4.3 7.4 Contextualización histórica.6.2 8.2 7. desde hombres y mujeres que tienen en común el hecho de trabajar para alguna institución del Estado. aquel que había permitido la persecución impune de pensamientos diferentes o autónomos y levantado muros para impedir la transparencia sobre el funcionamiento interno de la gestión pública.Presentación E l equipo humano de la SFP tiene la satisfacción de poner a disposición de la ciudadanía. A ellos debe sumarse que el proceso se insertaría en un Estado que históricamente ha obviado la importancia de la investigación. Como muchos de los desafíos que se plantean para transformar el sector público y sus capacidades para garantizar derechos ciudadanos. autoridades. lo que buscaba justamente era introducir. que arrastra prácticas de oscurantismo y discrecionalidad. 9 La administración pública paraguaya: una radiografía . El Estado que se investigaría sería. hacerse preguntas sobre la realidad que les rodea. este esfuerzo demostró una vez más la importancia de la cooperación interinstitucional e intersectorial para romper las barreras de aislamiento y lograr resultados en materia de gestión. curiosos y curiosas en general. El material que tienen en manos es el resultado de un proceso de construcción de conocimientos que surgió al interior de instituciones públicas. para que en un breve lapso de tiempo pudieran detectar problemas de gestión en instituciones públicas y proponer medidas concretas de solución. Para todo el proceso de gestación. el punto de partida que dio origen al resultado que hoy les presentamos no fue fácil pues se planteaba algo novedoso en un terreno adverso. funcionarios y funcionarias. sector académico. alguna luz capaz de generar suficiente contraste para la identificación de elementos que deben ser superados en la búsqueda de ese Estado diferente. A su vez. que la sociedad paraguaya empieza a vislumbrar. como procedimiento de radiografía. y ganas de responderlas mediante el rigor de la investigación científica. como tantos otros que surgen para intentar remover los cimientos de un Estado de débil institucionalidad. investigadores e investigadoras. la publicación La administración pública paraguaya: una radiografía. se trataba de estimular la participación de funcionarios y funcionarias. utilizando herramientas metodológicas de las ciencias sociales. además. De ahí que este emprendimiento. que permitieran un resultado con planteamientos concretos y factibles. así como la rigurosidad para comprender los problemas que lo aquejan y las soluciones consecuentes. por la dedicación y calidad demostradas en un proyecto innovador y que exigía obtener determinados resultados de investigación sin todas las condiciones óptimas para ello. porque cumplió toda una labor técnica y administrativa para apuntalar la unidad del grupo de investigadores y dar empuje a un nuevo proyecto apoyado por geAm en pro de la democratización de este Estado. nos animamos a pensar que este innovador ejercicio significó una acción que rompe con mecanismos tradicionales de identificación de problemas y soluciones de la administración pública. porque creyeron en este proyecto. Carmen Ayala del Ministerio de Educación y María Eugenia Frers de Petropar (hoy comisionada a la SFP). y al PNUD.10 desarrollo y finalización de este proyecto. A largo plazo. participaron una institución pública como la SFP. Cada quien colaboró con lo suyo para alcanzar el resultado esperado de producir conocimientos desde y para el servicio público. a Alejandro Vial. y es un estímulo más para la utilización de los métodos de las ciencias sociales en el terreno poco común del funcionamiento institucional público. Celeste Gómez del Ministerio de Salud. Rosalba Garay del Juzgado de Bella Vista Sur. un profesional proveniente del campo de las ciencias sociales. se esforzaron por finalizar sus investigaciones en el tiempo previsto y cumpliendo con los requisitos académicos. A corto plazo. y de la teoría como herramienta para ver con profundidad por detrás de las apariencias. a Jorge Abbate. y estimula nuevas perspectivas para la observarlos. los funcionarios y funcionarias se desempeñaban en dichas instituciones. Lilian Soto Ministra Secretaria Ejecutiva Secretaría de la Función Pública • Al momento de desarrollarse las investigaciones (2010). algunos sectores estimulan en la función pública. sin dejar de lado sus labores diarias. podemos afirmar que cada una de estas investigaciones aporta la identificación de problemas y puntos de mejora concretos. y funcionarios y funcionarias que creyeron que valía la pena este proceso. Hugo Pereira de la Universidad Nacional de Concepción. porque permitió nuevamente viabilizar proyectos allí donde los presupuestos públicos aún no llegan. por permitir que geAm apueste a trabajar con nosotros una vez más. un organismo público internacional como el PNUD. . Queda decir que la conclusión de este proceso abre nuevos desafíos a corto y largo plazo. una organización de la sociedad civil como geAm. lo cual ya está disponible para las instituciones. y para contrarrestar el fatalismo que. para derribar el simplismo utilizado para explicar lo complejo. Pero estamos seguros y seguras de que aportan elementos novedosos para la necesaria discusión pública sobre los desafíos que tiene el Estado. Nos resta reconocer y agradecer a Verónica López. a Carmen Romero. con la finalidad de impedir cambios. es necesario expresar que los trabajos aquí presentados están lejos de ser estudios exhaustivos acerca de los problemas tratados. Finalmente. del Ministerio de Justicia y Trabajo. los postulantes que se presentaron a la SFP.Introducción Por Alejandro Vial 1 11 E ste libro es resultado de un proceso de investigación realizado por seis funcionarios públicos. la SFP. así como también. los cuales eventualmente pudieran revertir los principales problemas encontrados en el estudio. además. Más que un conjunto de reflexiones especulativas de los investigadores acerca de la administración pública en general. Una característica del trabajo es que el diagnóstico no estuvo solamente enfocado a detectar los aspectos y limitaciones más relevantes. procurando evitar. 1. con interés en utilizar metodologías de las ciencias sociales para detectar problemas e identificar soluciones sobre determinados aspectos de sus instituciones. que la misma pertenencia institucional distorsionara la mirada sobre los problemas y limitaciones que las afectan. trajeron consigo. Para abordar el desafío emprendido. con el apoyo de geAm y el financiamiento del PNUD. La administración pública paraguaya: una radiografía .como parte del proceso. sobre las prácticas de cada una de sus respectivas reparticiones. colaborando también metodológicamente. con el fin de elaborar un diagnóstico riguroso y objetivo. es un diagnóstico válido y confiable con respecto a de las principales dificultades y limitaciones que aquejan sus reparticiones específicas. sino que puso énfasis en la caracterización de puntos de mejora concretos. desarrolló un programa de investigación con el objetivo de involucrar a funcionarios de distintas entidades de la administración pública. se realizó un concurso dirigido al sector público en su conjunto.1 El proceso Durante el 2010. en focalizar y precisar las coordenadas del trabajo. Gestión Ambiental (geAm) y el apoyo financiero del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). las medidas necesarias para superar las dificultades detectadas en el diagnóstico. Éstos funcionarios fueron sometidos a un proceso de capacitación en investigación científica. Por ende. Fue llevado a cabo con la supervisión técnica de la Secretaría de la Función Pública (SFP). una propuesta concreta para estudiar problemáticas ya determinadas y acotadas. la capacitación se desarrolló analizando la construcción del conocimiento científico a partir de textos de epistemólogos y metodólogos especialmente seleccionados. puede obtenerlo el país mediante transferencias tecnológicas a través de ciertas organizaciones internacionales especializadas. casi siempre. Buenos Aires.1. Este cambio requiere conocimiento pertinente. entre otras cosas porque se limitan. La administración pública paraguaya: una radiografía . una de las cuestiones más complejas. Y luego. Ahora bien. Argentina.1 La investigación La principal razón que orientó este programa de investigación en la función pública. pues el tipo de saber que es creado in situ. eficientes. fue la necesidad de adecuar la realidad estudiada a los desafíos que enfrenta el mundo actual y para los cuales nuestro país no se encuentra preparado. que no sirven para resolver adecuadamente los problemas característicos y propios de cada administración pública. Fundación Friedrich Ebert. desde el punto de vista institucional y/o administrativo. 1. demasiado contaminada por el empirismo vulgar.Diciembre de 2005. lo cual es opuesto al modelo patrimonial y clientelista con el que se ha manejado el Estado paraguayo durante décadas. Probablemente debido a ello. la contingencia de la casuística y el sentido de pertenencia corporativa a la repartición pública en cuestión. por lo que su efecto debería perdurar una vez concluida la acción puntual. que la tutoría daba para su lectura cada quincena y que eran sometidos a un análisis reflexivo por parte del equipo en la siguiente reunión. genera múltiples externalidades positivas. Noviembre . Cabe destacar que la recurrencia a moldes enlatados ha sido atávica en la región y es responsable de la repetición de prácticas de escaso potencial creador en América Latina. requiere a su vez generar experiencias propias. el proceso continuaba con el análisis grupal de cada planteamiento. donde más que problemas insolubles. flexibles y con evaluación de resultados. a replicar modelos genéricos1. y hace más difícil la aplicación de modelos enlatados. interrogantes e inconsistencias. a medida que la construcción del diagnóstico avanzaba. Vial. se plantea que cuando una ecuación carece de aparente solución. objetiva y global. Para recorrer este singular camino. hasta lograr rigor y solidez argumental. permite desarrollar una masa crítica a partir de cada realidad local. Esto contribuye al progreso de la sociedad en su conjunto. Si bien este nuevo tipo de conocimiento. pero sobre todo rigor técnico y profesional. la característica tradicional de Fundamentos de la investigación 1 «Enlatados o modelos propios». Revista Nueva Sociedad. ha sido la disposición de los investigadores para poner en suspenso el saber empírico e inmediato donde asentaban sus conocimientos acerca del objeto de estudio. socializando retos. lo que ocurre es que el problema mismo está mal formulado o se encuentra encarado de modo incorrecto. En el caso paraguayo. el fundamento del trabajo se basó en la perspectiva de que es necesario que el Estado se vaya adaptando a los desafíos actuales mediante modelos de administración sustentables. pero al mismo tiempo más gratas de este proceso. por una visión más conceptual dinámica. Alejandro. aunque ello cuestionara –como ocurrió en varios casos– su experiencia misma de trabajo. lo que pone el acento en la conciencia crítica en lugar de ponerla en certezas indubitables.12 Metodológicamente se articuló la capacitación sobre la base de un modelo epistémico flexible. Los objetivos generales que se tuvieron en cuenta para conformar el equipo. c) Frente a la problemática diagnosticada por los estudios. a) Formación académica. un saber emergente desde la realidad local. Ahora bien. dirigido al conjunto del funcionariado de la administración pública. b) La capacidad eventual que los postulantes pudieran mostrar para la elaboración de artículos –de alrededor de 25 páginas–. fueron principalmente tres. varones y mujeres. Cabe deducir lo infinitamente más difícil que hubiera sido obtener los permisos correspondientes para personas ajenas a la repartición pública estudiada. La idea de seleccionar personas externas a la administración pública presentaba ventajas. pese a su misma pertenencia a las entidades públicas en cuestión. fue porque –luego de evaluar esta opción– concluimos que.la administración pública. La administración pública paraguaya: una radiografía . permisos e insumos para el diagnóstico2. daría a su trabajo una motivación particular. La convocatoria fue exitosa. como en algo que podía ser un problema serio si el programa se dirigía a funcionarios públicos: la condición de miembros de la administración pública amenazaba la independencia y autonomía de los investigadores y de sus investigaciones. experiencia investigativa y conocimiento de la función pública. En conclusión. 39 funcionaros. b) El conocimiento del medio administrativo y la mayor facilidad que significaría abrir las puertas de la administración pública en el escaso tiempo disponible para el estudio. cultural y gestión de políticas. es decir. proponer puntos de mejora. pese a la exigua experiencia en emprendimientos similares desde la función pública. fue una lucha constante a causa de las dificultades con que se encontraron los investigadores. aunque dichos temores planteaban dificultades y limitaciones reales. Inicialmente. replica prácticas rutinarias de escaza utilidad para los desafíos que enfrenta el país. enviaron sus postulaciones. restaban las siguientes cuestiones que pesaban prioritariamente: a) La experiencia personal respecto a una problemática específica que el funcionario investigaría y que había sentido en carne propia durante mucho tiempo. tanto en la probable mejor calidad del diagnóstico. con el fin de apoyar con una tutoría académica y recursos económicos. para que analizaran con objetividad y rigor algunos de los principales cuellos de botella de las entidades estatales. El punto de partida fue un concurso público. buscando conocimiento y solvencia en investigación social. si se considera que. lanzado a comienzos del año 2010. fue debido a la importancia que tiene generar conocimiento propio. menor del que hubiera tenido un extraño buscando dificultosamente información. si pese a lo anterior se prefirió finalmente hacer una convocatoria dirigida a los funcionarios públicos. se había pensado convocar a jóvenes investigadores externos a la función pública. volcada hacia adentro y con un perfil clientelista y prebendario. en conjunto con sus hipótesis y propuestas de trabajo. que surgió la idea de conformar el equipo de investigadores de la función pública. Capacitación al equipo de funcionarios públicos Convocatoria a concurso Objetivos y características del equipo de Investigadores 13 2 Y de hecho el problema de los permisos para encuestas. que permitieran diagnosticar problemáticas concretas en la gestión de 3 campos: normativo. antes que técnico-profesional. entrevistas o incluso para solicitar información institucional. proyectos de investigación que surjan desde personas que formen parte de alguna institución pública. los funcionarios podrían revertir. pero afortunadamente no tuvo externalidades negativas importantes ya que permitió abordar el trabajo sin grandes contratiempos. que a través de la elaboración colectiva y participativa de cada diagnóstico. en todos los casos las investigaciones contienen un diseño 14 La administración pública paraguaya: una radiografía . buscaban estudiar algo que les molestaba y querían contribuir a mejorar. Ese propósito definido previamente. propició un sistema de reflexión grupal de las lecturas. d) La percepción de que mediante una capacitación y un acompañamiento durante todo el proceso. al menos en parte.2 Las investigaciones que componen el estudio Los participantes que se postularon venían con un propósito definido previamente. 1. como producto de su desempeño laboral de años en cada una de las instituciones.1. porque significaba que si bien podían carecer de experiencia investigativa. tenían al menos un objetivo claro al que respondían. Esto último fue un problema. no sólo para elaborar el diagnóstico. también. De manera que además de la capacitación y del diagnóstico –que son aportes en sí mismos–. aventurar los ajustes y mejoras pertinentes. Además. impone sobre el objeto de estudio. sino para identificar y eventualmente materializar algunos puntos de mejora. el cual se convirtió en estímulo para avanzar a través de un proceso de búsqueda complejo. En definitiva. haciendo más efectiva la interpretación y concreta la aplicación de la metodología de investigación para cada uno de los diagnósticos particulares. Fue entonces. Cabe destacar que la estrategia de fundar el trabajo en la metodología de la investigación científica resultó clave para un diagnóstico riguroso desde la perspectiva de las ciencias sociales. eventuales deficiencias en investigación y.c) La facilidad que ello podría significar. se generaría un aprendizaje sobre los errores y aciertos de todos. Estas ideas estaban al mismo tiempo teñidas de los prejuicios y lugares comunes que la propia experiencia directa y su contingencia. especialmente durante el primer período del trabajo de investigación. elevando la calidad de los trabajos. muchas veces árido y plagado de desafíos y dificultades. fue una buena carta de presentación de los postulantes. ya que cada funcionario traía una idea más o menos arraigada (aunque no siempre acertada) con relación a cuáles eran los principales problemas que la repartición pública enfrentaba. que la tutoría desarrolló un sistema de lecturas tomando la metodología de investigación social como eje del trabajo. que aterrizaba en los problemas concretos de cada una de las investigaciones. que arrastraba problemáticas funcionales y deseos de plantear mejoras operativas en aquellos aspectos que les parecían de deficiente funcionamiento. con el fin de paliar posibles déficits en investigación social entre los funcionarios públicos. A esto se sumó el interés de la sfp de promover competencias de investigación en el interior de la administración pública. al mismo tiempo. La investigación brindó la posibilidad a funcionarios que conocían sus instituciones –y que sentían que estas no estaban cumpliendo con sus objetivos y propósitos– que hicieran un diagnóstico claro. precisando y delimitando aquellas intuiciones suyas para. Esto no quiere decir que las características clientelistas históricas de la administración paraguaya hayan desaparecido. es todavía reciente.de mejoras factibles de ser implementadas en el corto y mediano plazo por las autoridades de cada una de las entidades investigadas. que ayudaba a determinar el objeto de estudio. o si el proceso modernizador se encuentra todavía en un nivel preliminar. resulta difícil saber si está generando un cambio de prácticas. «Tres años de gestión. realizada el miércoles 19 de octubre de 2011. Ésta investigación se encuentra en línea con otras acciones en curso. generalidades y ambigüedades. por lo cual. Por el contrario. entre otros. comparada con países de América Latina. en el informe «Dos años de gestión SFP/2008-2010» (septiembre de 2010). es la propia ciudadanía paraguaya la que reprueba los servicios públicos que recibe. incapaz de generar dinámicas propias y auto-sostenidas. Pero la necesidad actual del sistema administrativo que el país requiere para avanzar en su desarrollo. la modernización que está introduciendo la SFP y que puede cotejarse. sobrevivir en la competencia global. reduciendo especulaciones. es ya disfuncional a cualquier desarrollo eficiente y eficaz–. pasa ahora por los distintos vectores de precio y calidad que caracterizan el sistema económico mundial y lo hacen cada vez más competitivo y brutal. demanda otro tipo de administración pública. que ya no puede seguir siendo clientelista-prebendaria. Si bien va en la dirección correcta. apalancamiento y pervivencia. Pero el avance de país obliga a superarlas. pensamos que las demandas ciudadanas –especialmente la de los jóvenes– harán sentir esa necesidad de forma creciente. sobre todo si perciben intentos de restauración reaccionarios. gozan todavía de buena salud y su deconstrucción tomará tiempo. a fin de que se empodere la demanda. nada menor. si ya ha podido entrar en una fase que haga irreversible los cambios. como puede verse en la secuencia de encuestas de cultura política realizadas entre 2001 y 20063. que suponía el viejo modelo. La necesidad de modernizar la administración pública para que el país pueda sobrellevar con posibilidades de éxito los ingentes desafíos que representa el mundo global resulta imprescindible y constituye una de las razones que llevó a la SFP a materializar este proceso. coordinadas por Alejandro Vial. en secuencias históricas. por lo cual. como por ejemplo el establecimiento de un La tensión entre el funcionario y el investigador 15 3 Ver ciclo de encuestas sobre «Cultura política 2001-2006» del CIRD. Esta inquietud es una preocupación recurrente. se necesita un esfuerzo vigoroso y permanente para desmantelar el arrastre que subsiste de la vieja forma de hacer las cosas y que encuentra todavía múltiples formas de reproducción. pero si se quiere transformar realmente ese Estado arcaico e ineficiente. la inquietud resurgió en la reciente presentación del último informe de resultados. Ese diseño sumó un atractivo adicional y específico a cada una de las monografías en un sentido particular. Es debido a ello que la administración pública paraguaya aparece rezagada. La administración pública paraguaya: una radiografía . No obstante. Pero además de la baja cualificación que recibe en términos comparativos. especialmente por las ingentes dificultades que tiene llegar hasta la ciudadanía misma. De hecho. lo que supone procesos administrativos más sofisticados que el viejo prebendarismo tradicional –por eso el Estado a medias. El viejo modelo administrativo tradicional –todavía vigente en una importante medida– tenía como objetivo básico apuntalar problemas políticos de poder interno mediante la distribución y devolución de favores. SFP/2008-2011». así como un esfuerzo constante y sistemático. Significa que la globalización mundial obliga al progreso y desarrollo democrático efectivo del país. está más preocupada en satisfacer a los jefes. a fin de informar de los avances realizados. el país ha cambiado muchísimo más de lo que la vieja clase política. o en el progreso del país. Las notables pinturas que conforman la serie «Héroes de la dependencia» y adornan algunas calles del centro de Asunción son apenas un esbozo de lo que puede llegar a ser la nueva actitud política de la juventud paraguaya. ¿cuál es el riesgo de retroceder a prácticas administrativas de corte prebendario y clientelista. lo que creemos. en este último tramo del Gobierno de Lugo. que le resultará difícil eludirlos a una siguiente administración– sino fundamentalmente porque existe una crisis en la representación del Estado tradicional (a nivel regional y mundial). la pregunta sigue siendo. Eventuales intentos de restauración y retroceso podrían producir demandas ciudadanas crecientes. se ha dado cuenta. Al no estar empoderadas estas nuevas prácticas. ello no es garantía de nada. una vez completada la modernización. a tan sólo 40 categorías. muy particularmente. centrada en el intercambio de favores. significó focalizar hacia adentro las prácticas durante demasiado tiempo. con funcionarios buscando la mera sobrevivencia y el cansino transcurrir del paso del tiempo hacia su jubilación. prebendaria y clientelar. que parecen estar fuera de la nueva realidad ciudadana local y mundial. saltará a la vista desde el nuevo tono de las demandas ciudadanas una vez que el Gobierno actual sea reemplazado –e independientemente de cuál sea el color del nuevo Gobierno que lo reemplace. por lo que su cambio supone una reingeniería del Estado en su conjunto. restablecer el sistema sigue siendo posible. La administración pública paraguaya: una radiografía . profundizando su empoderamiento. Por ello es importante. que en el desarrollo del proceso administrativo como tal.16 escalafón de categorías de puestos y remuneración. no logren alcanzar el punto de no retorno? Es una pregunta que carece de respuesta fácil. Aunque sea muy probable que la rueda que se echó a andar haya movido un vector estratégico y esté en un punto sin retorno –no tanto o solamente por los sistemas instalados por la SFP. lo que ya ha tomado por sorpresa y con inocultable disgusto a la vieja guardia de los partidos políticos con representación parlamentaria. Porque pese a las muchas cosas de su programa que este Gobierno no ha podido realizar –y que ya probablemente no alcanzará a hacer–. el tipo de administración pública tradicional. al igual que lo están los grandes medios que han formado la opinión pública nacional en los últimos veinte años. que la SFP llegue más a la ciudanía. Este tipo de administración. en la juventud paraguaya. si la reforma del Estado paraguayo es condición necesaria para modernizar el país. Esto necesita acciones con fuerte voluntad de transformaciones y modernizaciones capaces de sostenerse en el tiempo. Sin embargo. que reduzca el caos actual con las alrededor de 1. y ahí está el reaseguro de los cambios realizados en la administración pública. y ese cambio se está radicando en la propia cultura política y. Desde la perspectiva de la modernización del Estado. como sujeto principal de la gestión pública. aunque tendría –en principio– baja racionalidad socio-económica y costos funcionales elevados.500 categorías existentes en el ordenamiento vertical de la administración pública. en la medida que los cambios en cuestión. Ahora bien. sentada cómodamente en sus curules parlamentarios. más allá de los Gobiernos de turno. El problema de fondo es que el modelo prebendario y clientelar forma parte de un sistema global. Durante el proceso de investigación que dio origen a este libro. y a medida que se iban abriendo las propuestas. Sin perjuicio a la diferencia de realidad temática. Con respecto a las otras tres investigaciones restantes. teniendo al país –y no a su jefe. Desde un principio habíamos pensado que las investigaciones deberían priorizar el tema de la política pública. el sexto estudio se encuentra a mitad de camino entre políticas públicas y clima organizacional. Finalmente. c) la nueva política pública de prevención en salud del MSPBS. contribuya a ser un potencial agente de cambio. de ese modo. aunque estén colaborando en tareas relacionadas. 1. y. su conjunto nos arroja puntos comunes ilustrativos. capaz de situarse entre el temor a decir algo que puede molestar a los jefes –pero que debe ser dicho si se busca una corrección– y la audacia de decirlo apoyado en el rigor del estudio. en general. podemos en- 17 4 De las 39 propuestas presentadas.En la medida que prima la discrecionalidad y la falta de racionalidad. revertir éstos hábitos requiere acciones fuertes y sistemáticas durante un tiempo prolongado. al tema del clima organizacional. muchas veces. Sólo al cortar esa reproducción mecánica. fue modelando en el funcionario una cultura organizacional limitada a la entidad específica a la que pertenece y a la repetición de procedimientos y rituales.3 Principales hallazgos del estudio. déficits sobre la carrera del servicio civil. en especial la que se da entre política pública y clima organizacional. La administración pública paraguaya: una radiografía . El equipo desarrolló seis investigaciones. más ciudadano que burócrata y a quien le interesan reales mejoras para el Estado. la preponderancia de propuestas orientadas hacia el tema interno. a una misma política pública. En ese sentido resulta conveniente detenerse un momento en los hallazgos generales del proceso de investigación. sin coordinación sobre otras entidades. directa o indirectamente. b) la política de protección a la niñez y la adolescencia. Sin embargo. entre once y doce –dependiendo del criterio que se use– apuntaban. dos se abocaron a clima organizacional. las remuneraciones y la profesionalidad técnica de sus integrantes. y estuvieron focalizadas en la Dirección General del Talento Humano del MEC y en Petropar. habida cuenta que pese a las importantes diferencias de cada uno de los estudios. En la función pública existen. Tres sobre políticas públicas que fueron las siguientes: a) la política de fiscalización que realiza el Estado a la empresa privada. Analizó criterios para la toma de decisiones tanto de la Gobernación como de la Intendencia de Concepción. equivalente a un funcionario autocrítico. damos la oportunidad al funcionario para que pueda ver la realidad en su conjunto y. Un ciudadano. ya que es ahí donde el Estado ejerce de modo más directo su rol. partido o repartición burocrática– como destinatario principal de sus acciones. hemos podido constatar las luchas entre el molde tradicional del funcionario y el dificultoso surgimiento del investigador. por ejemplo. (como lo es clima organizacional) mostró los rezagos históricos de una forma de administración pública que no considera al ciudadano como su cliente principal. Y es que la práctica clientelista histórica. descubrimos que había una especial preponderancia entre los concursantes por propuestas sobre clima organizacional4.1. como en su interacción con la sociedad civil. Tercer eslabón de la cascada y primer efecto o consecuencia de la falta de coordinación de las acciones y de la ausencia de univocidad legal. la carencia de aplicación de la Ley igual para todos. contribuye a diluir responsabilidades en las competencias de las entidades públicas que no cumplen con lo que está estipulado en la Ley. más bien. funciones y competencias. El efecto cascada de los cuatro hallazgos principales y su lógica de articulación funcional 18 En los distintos trabajos emergen los siguientes aspectos. tanto en su función interna. Los cuatro aspectos del efecto cascada están altamente imbricados. pues si la administración prebendaria y clientelar está orientada a la satisfacción política de los jefes partidarios. como la demanda repentina de la ciudadanía por atender sus necesidades inmediatas –como el exceso de aguas de lluvia. En un sentido muy preciso. termina «dando un poco igual todo» en términos de gestión. Privilegia así las acciones puntuales. para qué esforzarse en coordinar y alcanzar objetivos institucionales. determinando así la deficiente gestión general. b) La inexistencia de una vara común. La falta de coordinación y articulación se debe. lo que distorsiona roles. pero sobre todo. la acción política como respuesta reactiva se aplica ante cualquier emergencia. tanto al interior de sus aparatos de Estado. que no sanciona debidamente el incumplimiento –y pasa a ser un incentivo perverso frente a las buenas prácticas–. que siempre pueden ser cambiados. se traduce en notoria desigualdad en la aplicación de la Ley. como en su interacción con otras entidades que tienen tareas y competencias similares. que suponen largo plazo y univocidad legal. frente a las que las incumplen. Los esfuerzos se destinan y reorientan solamente a responder ante la nueva urgencia puntual creada. a que las instituciones que debían asumir funciones en determinadas áreas. cierra el paso a políticas de alcance país. nada de lo cual prevalece. lo que lleva otra vez –en una suerte de lógica perversa que se muerde la cola– a la deficiente gestión general del Estado. La administración pública paraguaya: una radiografía . sin horizonte de futuro. d) Sin coordinación de las acciones no puede haber buena gestión y sin univocidad legal. lo cual es alentado por la falta de univocidad en la aplicación de la Ley. en parte. entonces. lo que atenta gravemente contra el Estado de Derecho y desalienta las buenas prácticas de las personas y empresas que cumplen con las Leyes. las sequías o problemas de salud imprevistos de tipo epidémico u otros.contrar coincidencias en ciertos aspectos generales. Por su parte. Las acciones y prácticas responden. en cuanto a déficits de la función pública y la administración del Estado: a) Escasa o nula coordinación de acciones de los entes diagnosticados. frecuentemente no lo hacen. que indican dónde están y cuáles son los mayores déficits de la administración pública. resultados y mantenimiento de políticas. c) Ausencia casi total de acciones basadas en políticas de mediano y largo plazo. a criterios reactivos y puntuales. aplicable a todos por igual (lo que se nota especialmente en la interacción del Estado con la empresa privada). o en tener propósitos de mediano y largo plazo para las políticas públicas de país. lo que deviene en una certidumbre jurídica siempre relativa. desalienta la búsqueda de cumplir con las obligaciones y las buenas prácticas que se acercan a ello. porque introduce incentivos perversos: estimula la no cooperación por el bien común. 19 La administración pública paraguaya: una radiografía . promueve la elusión en lugar del cumplimiento de las Leyes –pues los que salen ganando no son los que «se portan bien». las que –de concretarse– podrían contribuir a una optimización funcional de gran calado en la administración del Estado paraguayo. sino los que «se avivan» y hacen trampas.Al mismo tiempo. realizando acciones de coyuntura que –aunque no sean su competencia principal– se ven obligadas a encarar para salir al paso de los déficits que deja la inacción de la repartición estatal encargada de la tarea y responder así a las demandas ciudadanas frente a esa emergencia.5 Ausencia casi total de acciones basadas en políticas de mediano y largo plazo Las acciones responden. como la política de prevención de salud pública o la tarea de fiscalización que el Estado hace sobre la empresa privada. Esto dificulta sobremanera coordinar. termina perdiendo frente a quien las esquiva e incumple. cuyo saber de sentido común sostiene que «Ley pareja no es dura». como queda de manifiesto en la investigación sobre el rol de los fiscalizadores estatales en la empresa privada–. sin que a raíz de su inacción exista alguna sanción –en lo que encontramos otra muestra de falta de univocidad legal. muchas veces tampoco conlleva premios ni alicientes que estimulen esas buenas prácticas. Todo esto otorga una suerte de licencia general para incumplir los deberes. con externalidades negativas. la falta de coordinación está relacionada a que tantas entidades o direcciones públicas no asuman sus respectivas competencias. Entre los diagnósticos de este estudio. y levantan propuestas de mejora. universal y vinculante para todos. especialmente grave en una sociedad donde la cultura política alienta el aserto de que quien se toma en serio sus obligaciones y responsabilidades. la comunidad nacional o país. 1. es una de las cuestiones graves.4 Carencia de univocidad legal entre el Estado y la sociedad civil El hecho que en su aplicación no exista una Ley que sea igual. Esto se traduce en que otras entidades deben encargarse de suplir los rezagos que se crean. a criterios reactivos y puntuales de «apagar incendios».1. 1. tanto la política de apoyo a la niñez y adolescencia. se enfrentan a serias dificultades de ejecución por la complejidad que supone la articulación de todas las entidades que participan.1. Las políticas públicas forman parte de un sistema y requieren para su materialización el concurso de todas las entidades y partes que la integran. de carácter sistémico y global. en definitiva. generando un efecto de arrastre disfuncional. lo cual se debe al hecho de que pocas instituciones públicas parecen abocarse a realizar las tareas que son su responsabilidad y competencia principal. sin que ello se traduzca en sanciones y castigos. Al igual que el cumplimiento de las responsabilidades legales. gestionar y desarrollar políticas públicas perdurables. más que nada. todo lo cual atenta contra uno de los pilares fundamentales de cualquier comunidad legal y democrática. en este estudio nos abocamos a un radio de acción más acotado. empatando salarios con responsabilidades. 20 1. Ahora bien. 1. La administración pública paraguaya: una radiografía . una de las cuestiones más nefastas de la cultura política paraguaya es la indolencia frente a la responsabilidad y el deber. referidos a la negligencia general.6 Deficiente gestión general Las limitaciones anteriores traducen un resultado similar: deficiente gestión general.2 Propuestas y características generales del estudio El texto aborda tres investigaciones sobre políticas públicas. y una última que describe procesos de toma de decisiones en dos Gobiernos locales.Este es un drama clásico de poderes locales como intendencias y gobernaciones. la irresponsabilidad y la falta de rigor ante la arbitrariedad. en lugar de adscripciones partidarias u otras similares. que habitualmente están obligados a suplir las falencias estatales. b) Enfatizar el rol de la función pública como soporte de las políticas públicas del Estado paraguayo. especialmente en el tema de la política pública. a la administración pública le resulta muy difícil abocarse a tareas de mediano y largo plazo –que son propias de la construcción de país con un propósito claro–. Aunque aquí. precisamente. resulte difícil establecer si es primero «el huevo o la gallina». pero también es de ocurrencia habitual en reparticiones internas de ministerios y entidades públicas del Gobierno Nacional. a fin de que sean la calidad y el resultado obtenido las unidades de medida. lo que resulta especialmente ilustrativo de los déficits consignados. competencias y resultados. al igual que en otras cosas.1. surgen. porque siempre se encuentran excusas y motivos válidos para justificar la inacción –lo cual conforma una de las características más nefastas tanto del Estado como de la cultura política paraguaya. pues sólo aquí se podrán abordar visceralmente los principales déficits del sistema. dos trabajos que analizan clima organizacional en la respectiva entidad administrativa del funcionario. aunque directamente relacionado con lo antedicho. En este contexto. de esta deficiencia. así como la recurrencia sistemática al incumplimiento de la Ley por la absoluta falta de costo que tiene dejar de materializar las competencias y responsabilidades asignadas. al punto que los hallazgos mencionados. Una de las enseñanzas que este proceso nos deja es que la función pública debe seguir trabajando aceleradamente en los siguientes frentes: a) Profesionalizar y regularizar la carrera de la función pública. Esta indolencia relativa frente a la responsabilidad genera laxitud y complacencia general con el incumplimiento y la negligencia. en cambio. b) Realizar reuniones periódicas de coordinación entre las distintas entidades fiscalizadoras del Estado. a fin de evitar el llamado «circuito de oro». y bastante irracional para el Estado en su conjunto. con lo que deben recurrir a la justicia en caso de desacuerdo. porque no se amplía la base de datos. la investigadora propone control cruzado de la información. empresarios y fiscalizadores estatales. 21 5 Datos duros son aquellos que no proceden de percepciones sino que forman parte de información objetiva sobre resultados verificables.1 Rol de los fiscalizadores estatales y empresa privada [Verónica López] En el estudio acerca de la fiscalización que el Estado realiza sobre la empresa privada. d) Darle publicidad oficial –con documentos ligados a información on-line verificable de manera abierta– a los fiscalizadores para sincerar la falsificación mediante una nota de la ministra de la SFP solicitando su implementación en cada institución. inoperante. las reuniones periódicas podrían servir para cruzar bases de datos. obtuvo los siguientes hallazgos relevantes: a) Carencia de univocidad legal en la aplicación fiscalizadora del Estado. a fiscalizadores de otras entidades se les somete al acuerdo del propietario.3. aún en caso de violaciones flagrantes. La administración pública paraguaya: una radiografía . sino por investigaciones o estudios previos existentes en la materia. d) Corrupción entre fiscalizadores. quien basó su diagnóstico en entrevistas a trabajadores. además del uso de datos duros y de información secundaria5. lo que resulta sumamente injusto para con las buenas prácticas de los privados que cumplen. f) Facultades asimétricas entre los fiscalizadores de distintos organismos públicos.1. que se traduce en la perversa práctica de fiscalizar a las mismas empresas casi siempre. tanto a nivel personal (coimas) como a nivel del sistema mismo. que desarrolla un verdadero «circuito de oro». el fiscalizador es autorizado a actuar sin permiso del dueño de la empresa y. Esto resulta también. e) A mediano plazo. sobre todo. c) A su vez. en ámbitos donde existen organismos públicos especializados en la materia y cuya violación se constata. para moderar la carencia de univocidad legal existente. bastante injusto y. En ciertos casos y de acuerdo a la diversidad de leyes que se aplican. ciudadanos. lo que disminuye la racionalidad y eficacia de las acciones. b) Falta de coordinación y articulación en las tareas que materializan las distintas entidades fiscalizadoras.3 Contenidos Temáticos del estudio 1. la investigadora. lo que permitiría conocimientos sistémicos y personales. c) Ausencia de información entre instituciones estatales. ampliando el número de empresas a ser fiscalizadas. Información secundaria es aquella utilizada por la investigación pero que no fue generada por ella misma. Los principales puntos de mejora definidos en la investigación son: a) Homologar las normativas y funciones. e) Personas inescrupulosas que se hacen pasar por fiscalizadores utilizando falsa documentación. aunque no sabemos si esta dinámica continuará cuando finalice el Gobierno de Lugo7. tal vez por lo novel del modelo. a una limitada implementación de la figura del agente comunitario. Otro aspecto relevante es que la presencia del «agente comunitario» resulta clave para el modelo de salud preventivo. La investigadora centró su trabajo en las Unidades de Salud de la Familia (USF) e identificó diversos aspectos a ser mejorados. la información acerca de lo que hace específicamente la salud preventiva. para los puntos de mejora. pero sólo en 15 de las 270 USF implementadas hasta ahora. al interior del cual se encuentran las USF y. c) Integración. deriva inviable y despeña la política pública hacia la entropía6. la investigadora privilegió cuatro: a) Esencialidad. lo cual conspira contra el mismo modelo de salud preventivo. con plazo al primer semestre de 2011. con lo cual. las que –en contraste con la política de salud tradicional– resultan cruciales para el buen funcionamiento de esta política pública y. en esta importante política pública preventiva de salud. y que en el segundo semestre de 2010. Se propone un mapeo y listado de instrumentales que logre paliar la escasez actual de medicamentos y servicios. pese a la centralidad que tiene para el buen desempeño de esta política pública. La administración pública paraguaya: una radiografía . para comienzos del 2011. De manera que los problemas principales encontrados en el diagnóstico giran en torno a un sistema integrado de servicios de salud. La investigación revela que para esta política pública emblemática. para las transformaciones de reforma en la administración pública. Dotar a las USF de un listado de servicios y especialidades disponibles para el usuario. se proyectaba instalar 224 USF más.1. en los diecisiete departamentos más la capital del país. el relevante interrogante acerca del «punto de no retorno» ya planteado antes. En otras palabras y pese a los problemas de coordinación. afecta el seguimiento a la atención del «primer contacto» que se brinda. entre los cuales sobresale la falta de coordinación y articulación en acciones comunes. La acción estaría a cargo de la Dirección General de Atención Primaria. De las doce dimensiones en función de las cuales se diseñó este modelo de prevención en salud. que se traduce en fragmentación y centralización. La acción estaría a cargo de la Dirección General de Servicios y Redes y la investigadora plantea un plazo perentorio. una de las pocas políticas públicas que podría llamarse emblemática. de cumplirse las metas. podría superarse el número de 500 USF instaladas. La falta de coordinación. dependen del grado de irreversibilidad que alcancen. carece de registro desagregado de sus acciones y todo se integra en casilleros de información común. del Gobierno de Fernando Lugo. los pacientes recurrirán al viejo modelo de salud y el nuevo modelo no podrá sustentarse. Así que tenemos aquí también. 7 La sostenibilidad de los cambios. pues se dificulta la posibilidad de guiar al usuario dentro del sistema de salud. lo que le resta al modelo de prevención buena parte de su principal virtud. se instalaron 270 USF entre noviembre de 2008 y agosto de 2010. 22 6 La investigadora tuvo problemas con los datos duros debido a que. b) Integralidad.2 La Atención Primaria de la Salud desde la percepción de sus miembros [Celeste Gómez] Esta investigación se refiere a la nueva política de salud del MSPBS.3. sin una estricta coordinación entre los diversos estamentos del sistema. hay un fuerte impulso de instalación del nuevo modelo. debido a su propia naturaleza. que sería el segundo semestre de 2010. lo que a su vez se relaciona con el nivel de «empoderamiento» que logren para la comunidad y la sociedad civil. tanto en la administración del Estado como en políticas públicas emblemáticas. existían estos sujetos sociales. El mapeo estaría a cargo de la Dirección General de Atención Primaria de Salud. por lo que cuesta saber qué corresponde a la salud tradicional y qué a la salud preventiva. Sin ello. dada la enorme utilidad del agente comunitario. Generar espacios de intercambio de información mediante reuniones mensuales para la coordinación del sistema. también. También segundo semestre 2010. finalizando censos y mapas territoriales. directamente relacionado a la carencia de univocidad legal.d) Docencia e investigación. debe implementar políticas públicas eficientes. Uno de sus hallazgos principales es la existencia de serias dificultades para coordinar el sistema de protección. ya que el déficit principal de coordinación se da tanto a nivel departamental como a nivel central del Estado. Esto estaría a cargo de las USF. la protección a la niñez y la adolescencia mejoraría sustancialmente su eficacia si se le pudiera dotar de mayores niveles de coordinación a esta política pública. Los principales puntos de mejora planteados en la investigación son: a) Impulso y fortalecimiento de las CODENIS. 1. Si ya habíamos planteado en el estudio anterior –de política de prevención en salud–. con rango temporal del segundo semestre 2010. En el específico caso de la política pública de protección a la niñez y adolescencia. aún en los casos que no estén constituidas los CODENIS. Y esto refuerza lo expuesto anteriormente. Territorialización. remita notas oficiales a los municipios. ya que son estratégicas para el sistema en su conjunto. La SNNA podría enviar publicaciones 23 La administración pública paraguaya: una radiografía . tanto el de protección social. en opinión de la investigadora. mucho más lo es todavía para alcanzar un correcto funcionamiento del modelo de protección a la niñez y la adolescencia. y que la implementación de dichas políticas obliga a transformar el modelo arcaico de administración pública. del sistema judicial. y los Juzgados de Paz. Para materializar esta propuesta. departamento de Itapúa. la mejora en sus resultados es visible. Rosalba Garay analizó la política de protección a la niñez y adolescencia en el distrito de Bella Vista. en el sentido que si el país quiere salir del atraso y la pobreza. la coordinación y articulación es crucial porque frente a los dos sistemas que la componen. no se echan a andar distintas entidades contempladas en la Ley. además de un registro de datos que desagregue las acciones de ambos sistemas de salud. Respecto a la centralidad de la coordinación. confluyen nueve actores. al punto que la hipótesis general de su investigación es que pese a la notoria escasez de recursos. en los espacios distritales donde la investigación encontró acciones que coordinaban sistemas. es que el sistema de protección está perfecta y completamente diseñado. Otro de sus hallazgos. Aquí sobresalen dos entidades por la relevancia que tienen para corregir las limitaciones de la política de protección: las Consejerías de la Niñez y la Adolescencia (CODENIS). que su naturaleza supone la coordinación de los distintos sistemas involucrados. Itapúa [Rosalba Garay] En esta investigación. haciéndoles ver su responsabilidad legal como órgano ejecutivo local en la aplicación de esta política pública.3. la investigadora plantea que la Secretaría Nacional de la Niñez y la Adolescencia (SNNA). pero en términos operativos y prácticos. dependientes del sistema social. como el de protección judicial.3 El sistema social y judicial de protección a la niñez y la adolescencia en Bella Vista. y en diversos casos no se han implementado todavía. porque tal modelo es completamente inútil frente a las necesidades del mundo actual. que exige políticas públicas de alto nivel de complejidad. desconfiada de invertir en estudios y diagnósticos para diseñar una hoja de ruta que responda a criterios de mediano y largo plazo. d) Convenios entre instituciones cuyas competencias sean la niñez y la adolescencia. incorporen pasantías jurídicas en las entidades jurisdiccionales.3. destacando los municipios que cumplen con esta tarea. sin necesidad de pedido de las partes–. las gestiones terminan siendo guiadas por las urgencias. el «hacer» deficiente. sino que estos se agravan. b) Promover redes de trabajo que apoyen la labor de las CODENIS. Esto debido a que son meras reacciones que «apagan incendios» o responden a demandas de coyuntura de la ciudadanía. proveniente tanto de datos primarios como secundarios. g) Al igual que para las CODENIS. 1. f) Que los Juzgados de Primera Instancia den trato especial a los casos remitidos por el Juzgado de Paz. Apoyado en información empírica. Esto conlleva que aún cuando se realizan muchas acciones. la cotidianeidad. se traduce en que las entidades que tenían que La administración pública paraguaya: una radiografía . c) Capacitaciones periódicas para los funcionarios de las CODENIS y convenios con las universidades regionales para que alumnos presten servicios a las consejerías. por la Secretaría o las CODENIS. Como estas prácticas políticas permean todas las instituciones. de reproducir la administración pública.4 La gestión pública en el Gobierno municipal y departamental de Concepción [Hugo Pereira] El investigador analiza la incidencia de la información en la toma de decisiones de estos Gobiernos locales y afirma que al no existir planificación estratégica. reactivo y puntual. De lo cual se derivó la forma tradicional. imponiéndose como norma la realización de obras menores de escaso impacto. como forma de estimular buenas prácticas. pero suficientes para justificar a quienes se encuentran al frente de las instituciones ante el electorado. aún actual. instruyendo y exigiendo a los jueces el cumplimiento de sus funciones. por la Corte Suprema de Justicia. organizados por los propios jueces.24 mensuales. con seguimiento y prosecución de oficio –es decir. los estudios y la información disponible en la materia respectiva. especialmente en períodos electorales. no se resuelven los grandes problemas que aquejan a la ciudadanía. el investigador pone de manifiesto en su diagnóstico. a través de cursos y talleres con especialistas en derecho de la niñez. facilitando el servicio profesional de las instituciones ya instaladas en la comunidad. la toma de decisiones se hace sin considerar los datos. separado de los demás expedientes. habilitando en sus archivos un lugar (casillero) especial. y asignar un Defensor Público al niño-adolescente de inmediato. e) Potenciar los Juzgados de Paz. ya que son expedientes urgentes y especiales. los pedidos aislados de los pobladores y las presiones políticas. Las razones de esta práctica se insertan en la vieja cultura política que presiona por resultados inmediatos y puntuales. que las carreras de derecho de universidades regionales. que tanto en el Gobierno departamental como el municipal de Concepción. 1. se someta el resultado de las acciones de los Gobiernos locales a una evaluación de gestión. agricultura. El investigador plantea que con el asesoramiento y acompañamiento de la SFP. y revertirlo no parece –al menos en principio– tan costoso. resalta que existen serios problemas con los datos. la investigadora basa la conceptualización de su diagnóstico en el carácter estructuralmente discrecional. que se relaciona muy directamente a los hallazgos del estudio anterior. d) Medición de gestiones de Gobiernos locales y difusión de resultados. el estudio muestra. ya que los males endémicos y estructurales. por lo que especialmente los Gobiernos locales se ven forzados a suplir ese «no hacer» de los otros con parches e improvisación. con las mejoras planteadas. demoras. educación. conforman prácticas arraigadas que requieren de mucho tiempo y persistencia para su reversión y mejora.5 La atención al público en la Dirección de Gestión del Talento Humano del mec [Carmen Ayala] En este estudio. con representación de la gobernación y la sociedad civil. Considera que los «puntos de mejora» a plantear.3. b) Determinación de la realidad departamental a través de estudios sectoriales liderados por la Universidad Nacional de Concepción. que la Dirección General de Gestión del Talento Humano (DGGTH) presenta muchas deficiencias en aspectos como: baja capacitación del personal. 25 La administración pública paraguaya: una radiografía . mala atención. los números de cédula están mal registrados en el sistema que los utiliza. se pueden lograr mejoras sustantivas en la calidad de atención disminuyendo el número de trámites y los tiempos requeridos para su logro. saneamiento. incluso en opinión de los propios funcionarios entrevistados. medio ambiente. a partir de la opinión dada por los usuarios encuestados. La investigadora plantea que. clientelista y prebendario que históricamente ha tenido y seguiría teniendo la administración pública. sin que ello les acarree sanción alguna. una suerte de elegía colectiva. Los principales puntos de mejora planteados en esta investigación son: a) Conformar un Comité Departamental de coordinación y ejecución de una política de población. De sus primeros hallazgos. información limitada y fragmentada. ya que por ejemplo. lo que refuerza la práctica política perversa que hace de la irresponsabilidad y el incumplimiento de competencias y funciones. Debido a este punto de partida. solo son transformaciones realizables en el corto plazo.materializar determinadas políticas no lo hacen. La mala atención es una creencia generalizada. la investigadora sitúa las posibilidades de mejora en aspectos de carácter más bien operativos que de fondo. En el tema de la calidad de la atención. c) Creación de un banco de información que abarque las áreas más relevantes de política pública como salud. pese a su nivel meramente operativo. que es uno de los dos diagnósticos de clima organizacional trabajado por el equipo. Este simple error técnico genera enormes dificultades. transportes e infraestructura. exceso de trámites. Al realizar cruzamiento de información no existe correspondencia. utilizando la herramienta Índice de Gestión de Personas (IGP). lo que constituye un ejemplo de la política tradicional y su mala práctica en la administración pública del Estado paraguayo. ausencia de participación. Petropar tuvo que asumir muchas veces el costo de subsidiar al país en su conjunto. al parecer. verticalismo en la toma de decisiones. entre otros. que supone transformaciones en el sistema de transportes. d) Una línea telefónica adicional con acceso a Internet en la Dirección de Concurso ayudaría a agilizar las documentaciones y resoluciones que son dictaminadas. para agilizar los trámites. respecto a la empresa líder que fuera en sus inicios. y menos aún. c) Un equipo de fax y línea telefónica en la Dirección de Escalafón aceleraría los trámites cuando los documentos tengan dificultades. por lo que La administración pública paraguaya: una radiografía . Pero sólo en contados casos se informa sobre los objetivos que la empresa se ha puesto o sobre los resultados y logros institucionales.6 Clima organizacional en Petropar [María Eugenia Frers] La tesis central de la investigadora es que Petropar sufrió una sistemática descapitalización y degradación.26 La fragmentación y dispersión surge como problema reiterado. se necesita un scanner para el agregado de las fotos digitalizadas al expediente informático de cada docente. en especial entre los funcionarios antiguos. Esto hace que el compromiso de los funcionarios con la entidad sea limitado. El tema del subsidio sería resultado de una problemática estructural. 1. La investigadora encontró un alto sentido de pertenencia a la empresa entre los funcionarios encuestados y entrevistados. producto de su emblemático pasado. por lo que centralizar trámites es una demanda general. objetivos y propósitos de la organización. El diagnóstico reveló también que las reuniones entre la alta gerencia y los funcionarios son escasas o prácticamente nulas. aunque subsista cierto espíritu de cuerpo con la empresa. referidos estrictamente a los déficits de atención detectados por el diagnóstico de la Dirección General. produce frustración y desgano entre sus funcionarios. aunque hay también una mención relevante a Mesa de Entrada y Secretaría General. lo que sumado a la negativa imagen que la empresa tiene en los medios de comunicación social. de Escalafón y de Concurso. al ser obligada por el Poder Ejecutivo de turno a vender por abajo del precio de costo. acerca de los valores. En general. b) Contar con una impresora de carnets en la Dirección de Matriculación ahorraría costos al MEC y posibilitaría al docente obtener un documento identificatorio. Los puntos de mejora sugeridos por la investigadora son extremadamente operativos. disposiciones sobre asuetos y avisos respecto a eventos. pero también mucho malestar por la falta de información. además de trabas en la gestión. Así mismo.3. que ayudaría a unificar los datos. y serían los siguientes: a) Habilitar una Mesa de Entrada única en el MEC y asignar un solo número de expediente en Secretaría General. Algunas de las mejoras sugeridas son de fácil implementación y se concentran en las direcciones de Matriculación. como resultado de frecuentes decisiones erróneas acumuladas durante los últimos años. lo único que Petropar comunica a sus funcionarios se limita a circulares disciplinarias. la investigadora sugiere puntos de mejora en tres áreas: a) Gestión de personas. En los estudios desagregados por cada uno de los casos se muestra. ya que existe un área de bienestar del personal y otra de asistencia. movilidad. planificando y ejecutando actividades de esparcimiento. capacitación y desvinculación. Para abordar los problemas de clima organizacional encontrados en el diagnóstico. Esto de por sí constituye un excelente punto de partida para que las respectivas autoridades puedan tener una mirada actualizada de su realidad y de las mejoras requeridas para la administración del Estado en su conjunto. Cambiar el enfoque para incluir una mirada integral que ayude a las personas en su proceso de desarrollo técnico-profesional. Que la dirección de la empresa promueva acciones de encuentro entre el personal. tenemos en cada uno de ellos un diagnóstico pertinente acerca de algunas de las principales trabas que arrastran importantes entidades públicas. los puntos de mejora propuestos tienen un nivel más bien localizado y limitado a cuestiones de carácter interno. como la Secretaría Nacional de Deportes o la Secretaría Nacional de Cultura. analizando qué. La Oficina de Relaciones Públicas debe cumplir un rol estratégico. así como elementos que dan cuenta de la transversalidad general que tiene la mayoría de los problemas detectados.4 Algunas conclusiones finales y generales de los estudios Pese a la diferente índole temática de los trabajos. que con grados de desarrollo también diferenciados. Instalar concursos internos de oposición para el acceso a becas y capacitaciones que dispone la empresa. evalúe las necesidades de incorporaciones. nos sugieren que su implementación podría significar. La oficina de Relaciones Públicas debe analizar y proponer las informaciones a ser publicadas en la Web institucional. A su vez. deportivas y artísticas para fomentar la integración entre compañeros. Incluir en la capacitación. c) Comunicación. En este sentido. cómo y cuándo comunicar. 27 1. También se deberá contemplar la comunicación interna como un elemento fundamental en el mejoramiento del clima en la organización. Acciones coordinadas entre Petropar y la SFP promueven que el Departamento de Administración del Personal ejerza un rol estratégico. especialmente en algunos casos. espacios para dichos encuentros. conclusiones y recomendaciones para en- La administración pública paraguaya: una radiografía . clubes deportivos o instituciones educativas. además de los llamados puntos de mejora. Esto supone la elaboración de un plan comunicacional corporativo. los puntos de mejora presentados. lo que tendría beneficios rápidos y notorios para los usuarios y para la ciudadanía en general. no solamente temas técnicos. debe recibir diariamente información de las diversas dependencias para la emisión de un boletín institucional oficial.al igual que en el estudio sobre el MEC. y articular acciones con otras instituciones. proveen oportunidades prácticas en el corto y mediano plazo. b) Relaciones técnicas y sociales. sino talleres motivacionales. que pueden llevar adelante esto. optimizar gestiones con costos mínimos para las entidades públicas en cuestión. Gestionar con cooperativas. Esto nos hace cerrar esta primera parte del trabajo con la siguiente conclusión: No habrá reforma del Estado efectiva. nuestra sensación –producto de la experiencia vivida– de que pese a todas las importantes limitaciones mencionadas. reproduciendo el carácter arcaico del Estado paraguayo. distorsionando roles. La administración pública paraguaya: una radiografía . Finalmente. que implican mayor grado de complejidad y suponen más tiempo y consenso en niveles político-estratégicos. y deficiente gestión general). agregar tan solo dos cuestiones. funciones y competencias entre los aparatos del Estado. ausencia casi total de acciones basadas en políticas de mediano y largo plazo. ni por ende una administración pública moderna. En primer lugar. se han priorizado resultados corporativos y ajenos a la función pública como tal. altamente interrelacionados y que contribuyen al atraso del país. enfatizar los cuatro principales aspectos de cascada mencionados más arriba (escasa o nula coordinación de acciones. La falta de coordinación y articulación se debe en muchos casos al desempeño casi autista de los aparatos de Estado (reproduciendo aquello de «isla rodeada de tierra». que caracterizan la naturaleza de las prácticas en la administración pública paraguaya y representan el déficit más relevante a ser superado –en el marco de cualquier racionalización del Estado–. sin corregir estos cuatro aspectos estratégicos. En último término. propia del modelo tradicional de dominación) que nunca tuvo en cuenta la necesidad de funcionar como un sistema altamente interrelacionado. resulta posible hacer cambios relevantes en la administración pública con el mismo personal existente si nos preocupamos de llegar a ellos y les damos la oportunidad de contar con las herramientas adecuadas para que puedan incidir en una mejoría de las cosas que les atañen de modo directo. falta de univocidad legal. Porque más que el resultado país. y reprodujo un modelo histórico de funcionamiento que no ha sabido guiarse en función de un propósito. todo lo cual ha levantado históricamente un verdadero elogio a la desidia y la irresponsabilidad. con evaluación de metas y resultados.28 frentar aquellas cuestiones macro. Justicia y Trabajo (mjt) y de Hacienda (mh). También sería muy útil para la Secretaría de Tributación (set) y para las otras instituciones. hemos detectado la importancia de que todos trabajen en forma articulada. La administración pública paraguaya: una radiografía . mediante el cruce informático de datos. llamado inspector o fiscalizador en algunas administraciones. la Secretaría del Medio Ambiente. le sería muy útil contar con los datos cruzados de todas las instituciones.1 Contexto general La palabra inspección significa examinar o reconocer una cosa en general. Particularmente en esta investigación. se pueda beneficiar con la contratación a otra empresa que cumpla a cabalidad con las normas legales8. Eso sí. tanto de las cuentas y actividades de los contribuyentes para ver si pagan correctamente sus impuestos al Estado. A la Dirección General de Contrataciones Públicas por ejemplo. cuenta con la delicada labor de ejercer funciones de control en nombre de los aparatos del Estado. 8 En la actualidad se prohíbe presentar propuestas para contratar. Migraciones. no hemos investigado específicamente a los otros ministerios e instituciones que también se encargan de tareas similares.Rol de inspectores y fiscalizadores en la función pública Por Verónica López 2 29 2. para evitar que se realicen en forma personal muchas de ellas. Es así que el funcionario encargado de estas tareas. al Estado paraguayo mismo. La palabra «fiscalización» alude al fisco. Por razones de tiempo. la función central de los inspectores es controlar la aplicación de la legislación paraguaya. hemos incluido a los ministerios de Industria y Comercio (mic). En tal caso. Municipalidades. Con esto se busca conocer la situación particular de una empresa oferente. en los cuales cada una de las instituciones responsables cuenta con funcionarios encargados de realizar estas tareas. denominadas «de laboratorio». y en caso de que la misma tenga irregularidades. En la administración pública paraguaya existen varios sistemas de inspección. en el proceso de contraste de datos. el Vice Ministerio de Minas y Energía o la Dirección de Contrataciones Públicas. tales como los de Salud Pública y Bienestar Social. o sea. según se desprende del Articulo 40 de la Ley 2051/03 de «Contrataciones Públicas». ya que todos los funcionarios jerárquicos entrevistados han manifestado que esta información ayudaría a realizar inspecciones y fiscalizaciones desde sus oficinas. así como a los del Instituto de Previsión Social (ips). a las personas físicas o jurídicas que se encuentren en mora como deudores del fisco o de la seguridad social. o si el sector privado asegura el cumplimiento de las Leyes vigentes para los trabajadores. en nuestro caso. aun cuando esta última acepción se refiere a la inspección pública. Se suele utilizar como sinónimo de fiscalización. verifican el cumplimiento de la Ley. Aunque también varios de ellos son contratados y por tanto no gozan de las condiciones que garantizan la estabilidad en su empleo o la independencia propia de los que ejercen este tipo de funciones. simplemente se llenan los cargos vacantes con personas nombradas directamente por los superiores sin tener en cuenta sus capacidades y descuidando en muchos casos. las aptitudes y actitudes que debieran tener. En suma y siguiendo a Hobbes10. logran que la sociedad internalice el miedo al castigo cuando se incumple la Ley y pueda el cuerpo social funcionar de acuerdo a lo esperado. sólo cuando actúan de modo correcto. El papel central del inspector fiscalizador hace que. y gozan de viáticos adecuados y movilidad para realizar sus tareas. buscando condiciones laborales o incentivos más atractivos. los contribuyentes. En sentido extendido. La administración pública paraguaya: una radiografía . la información no se ocuparía solamente de hacer saber si la empresa se encuentre inscripta en dicha institución. 1651. En la práctica actual hemos detectado que en nuestro país los inspectores fiscalizadores no actúan de ésta manera en todos los casos. los fiscalizadores no solo interesan a la administración pública. cuidan a los importadores. Para satisfacer las necesidades básicas de sus familias. Sin embargo en otras. con lo cual las empresas en estado irregular estarían excluidas en forma automática. Los diversos sistemas de fiscalización en todas las instituciones cuentan con un cuerpo de inspectores estables y legalmente constituidos. En general no existe un escalafón estándar para los inspectores en la función pública. En cuanto a los requisitos para acceder a los cargos. contribuyen al combate contra la competencia desleal de las empresas. sino que se cruzarían datos para cotejar si los datos de cada una de las instituciones (por ejemplo mh. sin lo cual. Leviatán. se convierta muchas veces en soporte fundamental de la mayor parte de las instituciones sociales vigentes9. y conforma la dificultad mayor para que en este país rija el imperio de la Ley y el Estado de Derecho. Aunque en algunas instituciones los inspectores se encuentran debidamente remunerados e incentivados. los consumidores y los usuarios finales. evitan la evasión. los inspectores y fiscalizadores se ven obligados a completar el salario ejerciendo actividades paralelas. la formación de los mismos. además de su faceta de supervisión. De tal forma. ips por ejemplo realizó un concurso incluyendo como requisito cierto nivel académico universitario. planteada al inicio del presente texto. coinciden en número y fechas de realización. ips. existen también otras instituciones que no brindan estos importantes beneficios. situación que los expone con mayor facilidad a la tentación de aceptar sobornos a favor de los que están siendo sujetos de la inspección. Una recomendación sería que dicha institución exija como pre-requisito tales cumplimientos legales. y esto hace que algunos de ellos migren de una a otra institución. los trabajadores. 2009. 10 Hobbes. la democracia siempre estará amenazada. y además sometía a los candidatos a exámenes de admisión. Thomas. mjt). en algunas instituciones se seleccionan los inspectores por concursos técnicos o de méritos con diversos ámbitos y requisitos.30 9 Administración del Trabajo: Asegurar la gobernabilidad a través de la aplicación de la Ley en América Latina. Ginebra. María Luz Vega Ruiz. oit. sino que a la vez están al servicio de todos los ciudadanos ya que con sus labores. porque los contratos son temporales y muchas veces dependen de ellos para seguir trabajando en la institución. Este es uno de los problemas más graves que conlleva la carencia de univocidad legal. los funcionarios que ejercen estas labores no se encuentran debidamente preparados. En algunas de ellas. Cuando el propietario o su representante obstruyen la labor del funcionario. conocida como «nombramientos directos».Esta segunda práctica. los funcionarios tienen capacidad de acceso limitada y están subordinados al consentimiento que les brinde el propietario o responsable de la empresa o comercio. algunos organismos internacionales recomiendan que en caso de la negativa al acceso de inspectores y fiscalizadores a la empresa o local comercial. la situación. como los funcionarios de Fiscalización de Inconsistencia de la Dirección de Grandes Contribuyentes dependiente de la set. se trata de personas recientemente designadas. ya que cuando los funcionaros finalmente logran acceder a la empresa o comercio. la tarea de control consiste justamente en la verificación in situ del cumplimiento de la normativa. Otra de las recomendaciones de esta investigación sería adecuar los marcos legales para permitir el acceso de los funcionarios a los comercios o empresas 31 La administración pública paraguaya: una radiografía . por lo cual sería ideal que se tengan en cuenta muy seriamente los concursos previos y los exámenes de admisión para su incorporación a estas delicadas funciones. En algunos casos. ha sido la más extendida dentro de las instituciones las cuales han sido objeto de esta investigación. Las diferencias institucionales plantean diversos problemas. y en otros se encuentran personas con muchos años ejerciendo la misma tarea. De igual modo. se aplique directamente una significativa multa que sea. En este último caso. puesto que realizan el control mediante el cruce de datos insertos en los documentos. lo que alerta y da tiempo a la empresa para prepararse ante la inspección inminente. éstos no pueden realizar el procedimiento de inspección por la imposibilidad de acceder a controlar. En ese sentido. en la mayoría de los casos. En otras. los inspectores no necesitan apersonarse para realizar sus labores. En la realidad actual la preparación académica y moral del funcionario varía sustancialmente de una institución a otra. los funcionarios de algunas instituciones tienen facultades para acceder a la inspección por el propio imperio de la Ley que los autoriza a ejercer su labor. en virtud de la presunción de que el obstáculo se debe justamente a la existencia de incumplimientos legales. En muchos casos siguiendo la práctica del clientelismo prebendario que ha prevalecido por décadas en la administración pública y que es contraria al criterio de autonomía y objetividad profesional. A este efecto. acompañados de la fuerza pública para realizar su labor. y deben procurar una orden judicial para lograr su cometido. los sujetos o los objetos que se van a inspeccionar ya han sido cambiados o fueron adecuados para aparentar el cumplimiento de las normas. Las facultades de los inspectores también varían de acuerdo a lo que la Ley dispone en cada una de las instituciones y a la responsabilidad de control que ejercen cada uno de ellos. varían también la permanencia y antigüedad de los funcionaros en el cargo. Debido a esto. Sin embargo todas coinciden en que estos funcionarios son los encargados de supervisar el cumplimiento de la norma aplicable al caso concreto. la situación cambia sustancialmente. Esta situación se ve facilitada por la demora que produce este tipo de trámites ante la autoridad judicial competente y la inspección que es realizada con esta particularidad no cumple a cabalidad con su función o no refleja la realidad. Sin embargo. Todo ello trae consigo una diversidad de sistemas de aplicación de sanciones dentro de la administración pública. Esto conforma una situación clásica de incentivos perversos. En el documento se menciona que en la práctica los inspectores del trabajo no tienen el derecho que prevé el Artículo 12. Los procedimientos sancionadores también tienen variables heterogéneas. 12 Artículo 239 de la Ley 2421/04 «De Reordenamiento Administrativo y De Adecuación Fiscal». uno de los reclamos realizados por los abogados consultados. era la pluralidad de sistemas de aplicación de sanciones. a entrar libremente en los establecimientos sujetos a su control. Existen así mismo otras sanciones como la afiliación de oficio en los casos de inspecciones de seguridad social. La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la oit (CEACR) en su Informe 2010. siguiendo el criterio de cuantía establecido en la legislación. para guiar el procedimiento en los casos que se instruyan sumarios administrativos a las empresas o comercios por supuestos incumplimientos legales. la univocidad legal. además de carencia de univocidad legal. Este manual sería muy útil por ejemplo. que sean objeto de sus respectivas inspecciones. el cierre temporal del local comercial o empresa y el apercibimiento o intimación a regularizar su situación legal en un plazo prudencial. aplica la sanción en caso de incumpli- La administración pública paraguaya: una radiografía . se pueden omitir ciertos pasos. haciendo que en muchos casos el sujeto inspeccionado prefiera incluso pagar la multa y seguir incumpliendo con la Ley. Literal a) del Convenio. Estos incentivos podrían ser mejorados con la adecuación de las normas legales. Párrafo 1. que ha sido ratificado por nuestro país. Las graduaciones de unos y otros también varían sustancialmente. En algunas instituciones es el propio inspector el que. muchos de ellos asesores de empresas y sindicatos. ha realizado una observación al Gobierno de Paraguay con relación al cumplimiento del Convenio Número 81 (Inspección de Trabajo). de plazos. Incluso los entrevistados han sugerido la unificación de criterios a través de la elaboración de un manual de procedimiento administrativo para todas las instituciones públicas. En el caso de los funcionarios del mh. Ginebra. o tomase otras medidas que garanticen el efectivo cumplimiento de las mismas. exceso de heterogeneidad y desigualdad en la aplicación de las políticas públicas. En virtud de la disposición del Convenio. la Ley 2421/04 dispone un estímulo para el denunciante de cualquier infracción de la Ley 125/92. En ese sentido. que demanda. que adecuarse a la misma y respetarla. En algunos casos. los procedimientos cuentan con instancias de obligatorio cumplimiento. de manera que quienes cumplan la Ley se sientan efectivamente seguros de que esta situación es sumamente conveniente a la hora de evitar el pago de multas. Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones. teniendo derecho hasta el 50% de las multas que se aplicaren y cobraren al transgresor12. Si bien es cierto que los inspectores y fiscalizadores tienen facultades de control de normas legales. En otras sin embargo. En algunos casos esta práctica ya ha sido objeto de reclamo por parte de Organismos Internacionales. ésta sería inútil si la autoridad no aplicara sanciones en los casos de incumplimiento de las disposiciones legales. que desvirtúa totalmente el requisito de la regulación social hobbesiana planteada al inicio. 2010. oit. En efecto. para la 99ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo. lo cual nos reencuentra nuevamente con el problema ya enunciado y general a la administración pública.32 11 Aplicación de las normas internacionales del trabajo 2010 (I). el inspector debería estar autorizado a efectuar visitas con la única condición de presentar documentos que justifiquen sus funciones11. precisamente. de falta de coordinación. que varía de una institución a otra. La aplicación de multas y sumarios está prevista en todas las legislaciones de las instituciones investigadas. toda visita está subordinada a una orden de misión. en el sentido de tener variedad de procesos y por ende. mopc. que incluye al mjt. que sería bueno replicar. y que el fiscalizador directamente pueda aplicar la sanción. aunque varios entrevistados sugirieron ésta práctica como una buena estrategia para ahorrar recursos financieros y humanos en las labores. o exponerlos a posibles sobornos. 7575/95 y modificada por Decretos Nos. y en situaciones específicas les cuesta coordinar sus labores para realizar tareas en forma simultánea (cada uno dentro del ámbito de su competencia). no compartan la información. donde se asocia el poder a mantener separadas las informaciones en lugar de integrarlas. MI e ips. En algunos casos particulares. En el segundo caso. se traduce básicamente en el procedimiento de que sea el superior jerárquico el que aplique la sanción. o sobre los beneficios para los ciudadanos y los contribuyentes. setama y DINATRAM.607/01. el MI y el IPS15 Lo que no resulta razonable desde ningún punto de vista. Tampoco existen trabajos y acciones articuladas entre los diferentes servicios de fiscalización. como un mecanismo para evitar que los fiscalizadores perciban directamente dinero en concepto de multas. Sin embargo ello no ha dado los resultados esperados.715/98 y 12. la recomendación es homologar situaciones. actúan en forma coordinada y existen incluso comisiones interinstitucionales creadas con el fin de facilitar el control y aplicación de la Ley dentro del ámbito de las competencias de cada una de ellas. 33 13 Constituida por Decreto No. La administración pública paraguaya: una radiografía . cierto es también que existe casi una cultura del ocultamiento. por último. 20. De fecha 30 de marzo de 2004. Los entrevistados han manifestado que esta última práctica. ips. Un ejemplo de buenas prácticas dentro del Estado. pero cuya práctica ha sido revitalizada por el Convenio de Acción Interinstitucional entre el mjt. y esta situación traiga aparejado el doble esfuerzo (tanto de recursos materiales como humanos) para verificar el cumplimiento de la Ley. ips y la Dirección General de Migraciones 15 Convenio mjt. los funcionarios realizan un informe a sus superiores sobre lo que han constatado al momento de realizar sus labores y son éstos últimos los responsables de aplicar la sanción. 14 Creada por Decreto No. también es cierto que no todos se conocen. Si bien es cierto. y que tuvo una duración de un año. sino que ésta siga un escalafón en función de la mayor o menor gravedad de la situación encontrada. y la Comisión Interinstitucional para el Control de Normas Laborales y Migratorias en las Zonas Fronterizas del Territorio Nacional14. No es necesario que el funcionario tenga autonomía propia para aplicar la multa. No existen criterios específicos que tengan que ver con la necesidad de reforzar la inspección en determinadas localidades de acuerdo al impacto más positivo que esta situación acarrearía a la propia Administración Pública. que aglutina al mjt.miento. ni colaboren mutuamente en los procedimientos. sino que ésta siga un esquema estándar de acuerdo a la mayor o menor gravedad de la situación encontrada. los procesos son lentos y acarrean el descreimiento de parte de los inspeccionados en la efectividad del sistema. Es también cierto que los responsables (jefes y directores) no conocen a todos sus colegas que ejercen estas funciones en otras reparticiones del Estado y. sin que el funcionario tenga autonomía propia para aplicar la multa. En otras en cambio. 8768/00. La distribución geográfica de las unidades de inspección también es muy desigual. No existe un criterio unificado en las instituciones para ubicar a los funcionarios en determinadas zonas territoriales del país. es que cada una de las inspecciones (y de las instituciones que representan) actúen en muchos casos como compartimientos estancos dentro del Estado. Por tanto. Esta última sin funciones desde el año 2002. todos son funcionarios públicos que ejercen funciones similares. es el caso de la Comisión Interinstitucional para el Control y Vigilancia de Normas en el Sector Transporte Público de Pasajeros13. 2 Marco histórico Los inspectores y fiscalizadores figuran en datos muy antiguos de la humanidad. han sido personas cuyas tareas significaban el control de parte de la autoridad pública. los cuales podrían mejorarse sustancialmente mediante el trabajo articulado y coordinado de las instituciones. pero tienen números significativamente menores de trabajadores registrados en la seguridad social (ips) y aún menores en la autoridad administrativa del trabajo (mjt). que se ha mencionado que no importa lo que se haga o manifieste en el curso del procedimiento de una inspección. La administración pública paraguaya: una radiografía . las empresas siguen en lo mismo y también se perjudica a los trabajadores que se encuentran legalmente en el país (además a la mano de obra nacional) y a los empresarios que cumplen con la Ley. Históricamente. Dispone en su Artículo 62: Está prohibido a los extranjeros que residan ilegalmente en el país trabajar en tareas remuneradas o lucrativas. lo que muestra la centralidad que tiene la labor fiscalizadora. porque esa información nunca llegaría a la otra entidad fiscalizadora pertinente. Ley 200/70). Esta Ley representa avances importantes en relación con la norma anterior (Estatuto del Funcionario Público. los propios fiscalizadores han manifestado que muy pocas veces informan a las otras instituciones sobre faltas o infracciones que son muy notables. ya sea por cuenta propia o ajena.34 Las instituciones han recibido denuncias de personas cuyos establecimientos han sido inspeccionados varias veces por un mismo organismo. Esto ha sido efectivamente comprobado. b) Inspecciones realizadas en empresas donde existe un número importante de trabajadores extranjeros y esta situación no siempre es informada a la Dirección General de Migraciones (dgm). Nuestro país cuenta con una legislación reciente que regula la función pública (Ley 1626/00). 2. lo cual según la Ley 978/96 puede acarrear sanciones a los propietarios de establecimientos que empleen trabajadores en situación irregular16. demuestran la fragilidad de los sistemas de control en la administración pública. Lo anterior llega a tal punto. lo cual perjudica en primer lugar a los propios trabajadores y subsidiariamente se convierte en una práctica de competencia desleal entre empresas. perjudicando a los que cumplen con todas sus obligaciones legales. Estos dos ejemplos. con o sin relación de dependencia. y como muestra citamos dos casos: a) Ciertas empresas que manifiestan tener muchos trabajadores a la hora de tributar (set). Con esto el Estado actuaría ejerciendo su rol en todos sus procedimientos de verificación de normas. lo que demuestra debilidades concretas a la hora de derivar casos y de trabajar en forma coordinada. ni incluirlos en el sistema de seguridad social. Se ha informado que en algunas empresas y lugares de trabajo prefieren la mano de obra extranjera (que se encuentra en situación irregular en nuestro país) con el objeto de no abonar los salarios mínimos. independientemente de culturas y épocas. aún teniendo diversos incumplimientos muy visibles. Estos datos no son cruzados por las instituciones. Como la institución que realiza la inspección no informa a la dgm. 16 La Ley de Migraciones Nº 978/ 96. lo cual ha sido resuelto por una nueva Ley del año 2010. no tenía una mención precisa del cargo de inspector o fiscalizador. o si existen irregularidades por parte de las personas y empresas. 18 Ley 200/70 Art. con un mismo alcance jurídico en cuanto a sus derechos y responsabilidades en el ejercicio de la función pública. la Ley 1626 se aplica con todos sus efectos legales. participativa y pluralista. y para poder hacer efectivo dicho control. En cuanto a la nueva legislación. sino que también consiste 19 CONSTITUCIóN NACIONAL. para otras instituciones. la Contraloría General de la República y el Poder Judicial mediante acciones instauradas por sus sindicatos y funcionarios así como por las propias instituciones. Artículo 3 Del poder público 21 Ibíd. el Ejecutivo cuenta con empleados públicos que ejercen funciones de control en nombre del Estado22. cumplir y hacer cumplir la Constitución y las Leyes21.De los deberes y de las atribuciones del Presidente de la República. Uno de los reclamos más frecuentes ha sido que los jubilados no podían ser recontratados por la administración pública. la Corte Suprema de Justicia. fundada en el reconocimiento de la dignidad humana19. equilibrio. al Poder Ejecutivo le corresponde dirigir la administración general del país. 2. Dicho control.La norma anterior disponía por ejemplo. 20 I bíd. debían estar presentes en salas y locales de juegos de azar18. estos funcionarios serían como los «ojos avizores» del Estado. Artículo 1 . 44. para verificar si efectivamente se está cumpliendo la Ley. Ejecutivo y Judicial) en un sistema de separación. quienes tienen la delicada tarea de fiscalizar a personas físicas o jurídicas de acuerdo a la legislación del organismo en que se encuentran prestando servicios y de conformidad a los procedimientos que las distintas instituciones hayan previsto para cada uno de ellos. En los demás casos. Artículo 238 . Dentro de este contexto. coordinación y recíproco control20.En esta Ley el funcionario o empleado público son términos equivalentes. y en forma general las condiciones para ser nombrado como funcionario público. se han otorgado medidas cautelares (con suspensión de los efectos de algunos artículos de la Ley) en los casos de la Municipalidades de Asunción y de Encarnación. del ips. La administración pública paraguaya: una radiografía . El estatuto. y actualiza las informaciones de manera a poder contar con datos reales en todas las acciones planteadas por instituciones públicas o sus funcionarios. la clasificación de los cargos y los derechos y obligaciones de los funcionarios públicos. La Sfp se encuentra dando seguimiento a cada una de las acciones. El Gobierno es ejercido por los poderes del Estado (Legislativo. Estos son los inspectores. una parte importante de las disposiciones de la Ley 1626 fueron llevadas ante la justicia ordinaria por funcionarios en forma individual y colectiva. En sentido figurado. Si bien es cierto existen algunas decisiones en trámite. no se reduce a verificar el cumplimento de las normas. solo se refería a quienes por razones de sus funciones. la carrera administrativa. que la calidad de funcionario era incompatible con el ejercicio de una industria o comercio relacionado con las actividades de la repartición en que presta servicios17.De la forma del Estado y Gobierno.. 22 Ley 1626: Artículo 3°. 35 17 Ley 200/70 Artículo 40.3 Marco normativo La República del Paraguay tiene como forma de Gobierno la democracia representativa. solo ha resuelto que no se aplica la Ley 1626 a los funcionarios de la Universidad Nacional de Asunción (una). Así mismo. La Carta Magna dispone también que los funcionarios y empleados públicos están al servicio del país23. muchas veces ven su labor dificultada porque algunos funcionarios no las presentan y los superiores jerárquicos carecen de mecanismos adecuados para sancionar la falta de este documento. desafortunadamente las mismas no cumplían con sus propios trabajadores respecto a las obligaciones que imponen las Leyes de seguridad social. como necesario para el término de la impunidad y el afianzamiento del Estado de Derecho.DE LA DECLARACIÓN OBLIGATORIA DE BIENES Y RENTAS. tan caro a la teoría de Hobbes. Por ello existen diversos tipos de especialización de acuerdo a la función particular que cada inspector y fiscalizador tiene que ejecutar. Esta se considera una buena práctica. así como la formación de un registro de las mismas y la producción de dictámenes sobre la correspondencia entre tales declaraciones. 25 Ibíd. En la práctica la CGR solicita efectivamente a las Direcciones de Recursos Humanos de las diferentes Instituciones. y así brindar la tranquilidad a los ciudadanos en relación al respeto de sus derechos. Por último una institución en particular (ips) ha solicitado a sus funcionarios que verifiquen a las empresas que eran prestadoras de servicios a la institución y ha detectado que. La administración pública paraguaya: una radiografía . Artículo 283 . algunas instituciones realizan inspecciones con mayor frecuencia basados en las denuncias recibidas (inspección por denuncia). La Constitución Nacional se refiere específicamente al control de normas en su Artículo 99. que tienen la obligación de presentar declaración de bienes y rentas dentro de los quince días de haber tomado posesión de su cargo. Están por tanto los inspectores que se dedican a verificar: normas laborales. digna de ser replicada. Artículo 106 .36 23 CONSTITUCIóN NACIONAL. que a su vez requieran a los funcionarios la presentación de sus Declaraciones Juradas de Bienes y Rentas. los funcionarios simplemente no presentan sus declaraciones juradas. Cada uno de ellos. o tipología de las empresas (por ejemplo de acuerdo al tamaño de las mismas). prestadas al asumir los respectivos cargos. el cual dispone que el cumplimiento de las normas laborales y de seguridad e higiene en el trabajo queda sujeto a la fiscalización de las autoridades creadas por la Ley. delitos o faltas que cometiesen en el desempeño de sus funciones. porque viola el necesario componente de univocidad en la aplicación de la Ley. Artículo 104 . y en igual término al cesar las mismas24 y que son personalmente responsables en los casos de transgresiones. limitado a los mandatos de las Leyes de su institución respectiva. En la práctica.DE LOS FUNCIONARIOS Y DE LOS EMPLEADOS PúBLICOS 24 Ibíd. la carta fundamental establece que la Contraloría General de la República (CGR) es la responsable de recepcionar las declaraciones juradas de bienes de los funcionarios públicos.DE LA RESPONSABILIDAD DEL FUNCIONARIO Y DEL EMPLEADO PúBLICO 26 Ibíd. Cada institución tiene de acuerdo a su norma fundacional la obligación de fiscalizar el cumplimiento de las normas dictadas para el logro de sus objetivos. ya que al no haber sanciones aplicables. En otros casos. Esta es una falencia también mencionada por los responsables de RRHH y de la CGR. Artículo 101 . y las que los aludidos funcionarios formulen al cesar en ellos26. los cuales realizan verificación de comercios e industrias. Sin embargo. tributación.DE LOS DEBERES Y DE LAS ATRIBUCIONES: del Contralor General de la República en dar respuesta a las denuncias que se formulan ante los órganos de control. las autoridades de cada institución organizan inspecciones programadas en base a ubicación geográfica.25 Para lograr el cumplimento de estas previsiones. la cual establecerá las sanciones en caso de su violación. que se encuentra a merced de la Dirección de Control de Personal Público. seguridad social. lo cual elimina el necesario componente del miedo ante el incumplimiento legal. Convenios y Acuerdos Internacionales aprobados y ratificados por la República. la Organización de Estados Americanos (OEA) y otros. controlan si se respetan las normas que el país se ha comprometido a cumplir mediante el proceso de la ratificación o adopción. sino que a la vez mediante procesos de evaluación o informes periódicos. existe una cerrada oposición y no se consigue el objetivo deseado. etc. el respeto de los Tratados.). en tercer orden las otras Leyes dictadas por el Congreso (Códigos. lo que hace relevante analizar la forma en que impactan sobre nuestro país. ya que las mismas tienen un rango jerárquico de singular relevancia (inmediatamente a continuación de la Constitución) y por encima de las Leyes nacionales. la organización política de la vida social. corresponde al Gobierno. en primer lugar se encuentra la Constitución. etc. son sumamente importantes para nuestro país. en virtud del Programa Nacional de Trabajo Decente (pntd) suscrito con la oit dicho organismo va a realizar acciones directas con el mjt. Ordenanzas. existe en particular el Convenio Número 81 (sobre la inspección del trabajo de 1947).). ya que las regulaciones se aplican a todo el país y obligan a su cumplimiento a todo el Estado.En ese sentido se ha mencionado también la frustración y desencanto que sienten los ciudadanos. Tal es el caso de la oit de la cual nuestro país es miembro desde su creación en el año 1919. Estos últimos no solamente colaboran con el país. Por ejemplo. es siempre observado por los organismos internacionales de los cuales nuestro país es miembro. el mh. Las normas internacionales por tanto. De acuerdo al orden de prelación de Leyes dispuesto por la propia Carta Magna27. Leyes. Este organismo de la onu tiene entre sus funciones elaborar convenios y recomendaciones que pueden ser ratificados o adoptados por cada país miembro. y finalmente se encuentran las otras disposiciones jurídicas de inferior jerarquía (Decretos. la cual debe estar sujeta a procedimientos regulados por Ley. por la cerrada oposición a cambiar esta situación. Con relación al tema que nos ocupa. OMS. De esta forma y de entre los diversos organismos especializados de la onu que colaboran con las instituciones que han sido objeto de este trabajo. En caso de que se detecten incumplimientos los organismos como la onu o la OEA suelen observar al Gobierno Nacional mediante una llamada de atención a la implementación de las normas internacionales en el futuro inmediato. En esta investigación hemos recabado que todas las instituciones se relacionan con Organismos especializados de la Organización de las Naciones Unidas (onu). entre otros.DE LA SUPREMACíA DE LA CONSTITUCIóN La administración pública paraguaya: una radiografía . En casos de graves incumplimientos incluso llegan a aplicar cierto tipo de medidas disuasorias a los países en falta. la Secretaría Nacional de la Niñez y la Adolescencia y la Secretaría de la Mujer de la Presidencia de la República. Por ello. UNIFEM. etc. En la concepción del Estado de Derecho. Artículo 137 . en segundo lugar se encuentran los Tratados. existe una en particular que aborda el tema de la Inspección en forma directa. Convenios y Acuerdos Internacionales. de la oit que forma parte del 37 27 Ibíd. ya que cada vez que algún parlamentario ha planteado anteproyectos de Ley que sancionen de modo eficaz la no presentación de la Declaración Jurada de Bienes. Tampoco significa que solo la institución vinculada se encuentra obligada a cumplir las normas internacionales. Resoluciones. Sin embargo. no evita a que éstas últimas se vinculen con otros organismos dependientes de ella como pnud. el hecho de que los organismos de la onu se relacionen directamente con una institución más que con otra. Todo esto trae aparejadas una serie de falencias en el sistema de control por parte de los órganos del Estado. así como la adopción de normas y procedimientos comunes relativos a la mejora de las oportunidades de empleo y las condiciones de trabajo y de vida de estos trabajadores. También fue aprobada la Decisión 33/06. que impulsen sistemas de cooperación efectiva entre los servicios de inspección de las diferentes instituciones del Estado. incluso con los órganos judiciales. En ese sentido. Dicho instrumento establece en su Artículo 18 el derecho de todos los trabajadores a una protección adecuada en lo que se refiere a las condiciones y al ambiente de trabajo y el compromiso de los Estados Partes en cuanto al mantenimiento de servicios de inspección que abarquen todo su territorio. Por otro lado. Es por ello que al momento de aplicar este convenio internacional nos encontramos con la realidad de que en nuestro país los diversos sistemas de inspección no trabajan de forma coordinada y la colaboración entre los mismos es una práctica poco frecuente. públicas o privadas. se encuentra cada vez más fortalecido. Es evidente la necesidad de articulación entre los inspectores de los diferentes servicios. ámbito en el cual se han realizado operativos conjuntos en zonas de frontera. el proceso de integración regional. El CMC aprobó la decisión que considera la necesidad de adoptar a nivel regional procedimientos fiscalizadores homogéneos que aseguren un eficaz control de las normas laborales nacionales vigentes en los cuatro Estados Parte. así como la duplicidad de tareas y gastos. La administración pública paraguaya: una radiografía . Ha sido precisamente de esta forma que surgió la idea de realizar este trabajo. y también la colaboración de los funcionarios de la inspección con los empleadores y trabajadores o sus organizaciones». Brasil. Paraguay y Uruguay). Esta norma establece en su Artículo 5 que la «autoridad competente deberá adoptar las medidas pertinentes para fomentar la cooperación efectiva de los servicios de inspección con otros servicios gubernamentales y con instituciones. respetando cada uno su legislación interna. los inspectores de trabajo de los países del bloque ya han participado de procedimientos de inspección conjunta con sus pares en zonas de frontera.38 ordenamiento positivo de nuestro país. Es por eso que con relación a la inspección y en aplicación directa de estas normas podemos citar los trabajos del Subgrupo de Trabajo 10 «Relaciones laborales. Nuestro país tiene suscrita la Declaración Socio Laboral del Mercosur. Por ejemplo. que establece los derechos de los trabajadores migrantes y fronterizos. del cual nuestro país es parte integrante por el Tratado de Asunción de 1991 que creó el Mercosur. Aquí se aborda el tema de la inspección del trabajo. sugiere a los países que han ratificado el Convenio Numero 81. que ejerzan actividades similares. a nivel internacional. los cuales han servido para unificar criterios y bases para la implementación de procesos similares en los países. También es muy importante para la coordinación regional el Artículo 4 de dicha Declaración. para intercambiar experiencias de los propios funcionarios. En algunos casos se han establecido procesos de inspección con intercambio de información entre inspectores de los 4 países del bloque (Argentina. empleo y seguridad social» del Grupo Mercado Común (GMC) del Mercosur. se ha avanzado mucho en virtud de la Decisión 32/06 del Consejo del Mercado Común (CMC) del Mercosur sobre condiciones mínimas del procedimiento de Inspección. lo cual es práctica usual en la experiencia de los otros países. La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la oit. control de trabajadores. Los del mjt se rigen por las Leyes 213/93 y 496/95 (Código del Trabajo) y la Resolución 159/98. A nivel individual. Personas que han trabajado en dos o más países miembros del bloque.donde el CMC considera la necesidad de adoptar a nivel regional requisitos mínimos que deberán reunir los inspectores de trabajo. sólo por citar algunas. Mediante este convenio. Existen otros convenios como el que aprueba el acuerdo preferencial de comercio entre el Mercosur y la República de India (Aprobado por Ley 3317/07). que han aportado a diferentes cajas de seguridad social durante su vida laboral y llegada la plenitud de sus vidas. cada institución tiene normas que se aplican a los inspectores y fiscalizadores que de ella dependen. Es una satisfacción que los primeros beneficiados por este Convenio hayan sido paraguayos y extranjeros que trabajaron en nuestro país. para lograr la armonización de las normas técnicas nacionales. El intn. También se han establecido: la Ley 912 que aprueba el protocolo de armonización de Normas sobre Propiedad Intelectual en el Mercosur en materia de Marcas. por la cual se 39 La administración pública paraguaya: una radiografía . y de esta manera disminuir las barreras al comercio entre los países miembros del bloque. es miembro pleno y fundador de esta asociación civil no gubernamental. Por ejemplo. con el objeto de avanzar hacia la definición de estándares homogéneos de aptitud e igualar el control de las normas laborales en los cuatro Estados Parte. las instituciones encargadas de la seguridad social en cada uno de los países. vigilancia fronteriza. Resultaría ilógico pensar que las instituciones locales están mejores coordinadas con sus pares a nivel de Mercosur. fue fundada la Asociación Mercosur de Normalización (AMN). Para los funcionarios públicos en particular se aplica la Ley 1626 de la Función Pública la cual dispone taxativamente que la persona nombrada mediante acto administrativo para ocupar de manera permanente un cargo incluido o previsto en el Presupuesto General de la Nación sea funcionario público. prevención de actividades ilícitas transnacionales y otras. la Ley 1143 que aprueba el protocolo de defensa de la competencia del Mercosurla Ley 1143. Indicaciones de Procedencia y Denominaciones de Origen. que a nivel interno con otras instituciones de nuestro país. que ha sido adoptado por Ley. sin fines de lucro. y en virtud del cual ya existen los primeros «jubilados del Mercosur». control de calidad y de productos de importación y de exportación. para finalmente determinar si les corresponde o no acogerse a los beneficios de la jubilación. tienen derecho a percibir la jubilación correspondiente con el pago bajo el beneficio «prorrata tempore» de lo que han aportado a cada una de ellas. de servicios. trabaja de manera coordinada e intercambia información respecto a la situación de los aportes de los trabajadores. En cada una de las instituciones que han sido objeto de esta investigación existen actualmente prácticas que tienen que ver con la forma coordinada de absorber las labores con sus pares del Mercosur. Una muestra muy loable de los esfuerzos es el Convenio Multilateral de Seguridad Social del Mercosur. o el acuerdo sobre el reglamento del protocolo de Defensa de la Competencia del Mercosur (Adoptado por Ley 3026/06). de sistemas de seguridad social. reconocida por el GMC como el único organismo responsable por la gestión de normalización voluntaria en el ámbito de Mercosur. Estas muestras representan que el proceso de integración regional nos está llevando a la necesidad de avanzar hacia la coordinación también a nivel nacional. Sobre las normas nacionales existen varias disposiciones que se relacionan a la función de los inspectores y fiscalizadores. Existen normas migratorias. y la nueva resolución del VMTSS que se refiere a las pautas de orientación para Inspecciones y Sumarios Administrativos (Número 1278 del 30 de setiembre de 2011 de la Autoridad Administrativa del Trabajo). sí son servidores públicos y en algunos ítems igual los rige la aludida Ley. existen entre estas personas en realidad varios «contratados» que realizan tareas de inspección y fiscalización. la Sfp. Es del interés de toda la administración estatal poseer una gama de métodos que sirvan para lograr la conformidad de los funcionarios con las metas institucionales29.3. La firma del Tratado de Asunción que dio origen al Mercosur en el año 1991. la Ley 1630 y su modificatoria Ley 2593 «de patente de invenciones». El ips se rige por el Decreto 17. 29 Guttandin y Penner. Paraguay. 28 Informe de Gestión Sfp 20 meses. se detecten problemas en el sector público y se propongan puntos de mejora factibles de ser implementados28.071 (creado por el mismo ips). «Administración y Cultura en Paraguay». Posteriormente. En el transcurso de la investigación. El programa busca que. y las Leyes 2961/06 que modifican y amplían disposiciones de la Ley 904/63 «que establece las funciones del Ministerio de Industria y Comercio». 2005. ha diseñado un programa de apoyo a funcionarios que deseen comprometerse con la investigación en gestión pública. Al momento de iniciar este trabajo pretendíamos proponer la homogenización de los sistemas de inspección. y en virtud de los resultados de las entrevistas y la información recibida. Principales resultados entre agosto 2009 y abril 2010. Publicación de la gtz. El mh se rige por la Ley 125/91 (Reforma Tributaria). el Decreto Ley 1860/50 (establece la naturaleza objetivo y funciones del ips) y la Ley 375/56. Por otro lado. 3026/06. percibimos que sería de cumplimiento imposible. se ha decidido proponer la coordinación de acciones entre los servicios de inspección y fiscalización de las distintas instituciones del Estado para recomendar otras alternativas de trabajo que faciliten la labor a nivel institucional. Ley 2421/04 y sus complementarias.40 Aprueba el Manual de Inspección del Trabajo y se dispone su uso obligatorio para los Inspectores. del capítulo. En ese sentido. las Leyes 3317/07.1 Marco Político Nuestro país ha pasado históricamente por avances paulatinos en su proceso político hasta llegar al estadio que vive actualmente. El mic por la Ley 904/63. La modernización del Estado es uno de los temas específicos que ha priorizado el Gobierno Nacional. 861/95 y 827/96 (Reforma Financiera). con el apoyo de la organización no gubernamental GEAM y fondos del pnud. y de varios instrumentos internacionales relativos a los derechos humanos. Leyes 489/95. Esto ha demostrado una mejora en conceptos como el respeto por las libertades y las garantías del debido proceso. ha sido un paso importante en la mejora de la imagen de un país que se encuentra interesado en los procesos regionales de integración y pretende ingresar al mundo de la economía globalizada con una visión de bloque. La administración pública paraguaya: una radiografía . a través de métodos de las ciencias sociales. han desembocado en una reforma de la legislación interna. La adopción de una nueva Constitución Nacional en el año 1992. Desde la concreción de la democracia en el año 1989 se han concatenado eventos que llevaron al Paraguay a un mejor posicionamiento a nivel internacional. 2. «Los funcionarios en la administración pública». como Así mismo la Ley 862/63 reorganizada por Ley 2575/05 del intn y la Ley 937 (De metrología) entre otras. que si bien es cierto no son formalmente funcionarios según lo define la Ley 1626. Así mismo. el temor a suministrar datos sobre sus labores como el de dar nombres. Esto nos obligó a obtener previamente una carta de presentación que acreditaba nuestra condición de investigadores por parte de la Sfp.4 Desarrollo del diagnóstico 2. La administración pública paraguaya: una radiografía . Resoluciones del Consejo de Administración y otras. algunas personas consultadas han proporcionado información sumamente interesante que se ha incorporado en el diagnóstico encontrado y que se menciona en este trabajo. También lo pueden hacer los parientes. mic). Al momento de realizar las entrevistas a funcionarios clave hemos notado que.1 Información suministrada por las instituciones Ilustración 1 Las instituciones y sus mecanismos de control INSTITUCIóN ips SISTEMA DE CONTROL Es el instituto encargado de administrar el Seguro Social en el Paraguay.Durante la búsqueda de información. por nota o personalmente.ips. RECIBE DENUNCIAS POR ESTAS VÍAS Se pueden realizar en el entrepiso del ips. modificado por Decreto Ley 1680/50. en ciertos casos.py ESTIMULO AL DENUNCIANTE El ips no otorga estímulos al denunciante. se habían enviado notas a cada una de las instituciones involucradas (mjt. Su propósito es proteger la salud de los trabajadores asalariados del Paraguay. ips. 41 2. Al momento de terminar este trabajo el mh había respondido solo parcialmente al pedido de información solicitado para incluir como datos estadísticos en este trabajo. Desafortunadamente no todas respondieron a las consultas realizadas. Elabora sus propias resoluciones y se basan también en la Ley del Trabajo (213/93 y 496/95). LEYES APLICABLES Fue creado por Decreto Ley 17071/43.gov. y a solicitud de los mismos se han omitido en esta investigación los nombres de las personas entrevistadas en forma individual. Por ese motivo. mh. Web: www. mientras que las demás demoraron estancadas en extensos trámites. es de manera inmediata y confidencial.4. USUARIOS Para todos los funcionarios en dependencia y sus empleadores. RECIBE DENUNCIAS POR ESTAS VÍAS Se pueden realizar por vía telefónica. 9 de la Ley 2421/04).py. Web: www. su percepción y su fiscalización. Para todos los trabajadores.mjt. comerciantes y propietarios de patentes. empleadores. Puede ser realizada personalmente o a través de un sindicato. El denunciante tendrá derecho hasta el 50% de las multas que se apliquen y cobren al transgresor de la Ley 125 (Art. USUARIOS Para todos los consumidores de servicios.gov. Asimismo para los industriales.). Fue creado por Ley 15/48. Es la más antigua de las Secretarías de Estado.set. Si es por escrito se puede presentar por mesa de entrada. la Ley 125/91 (que establece el nuevo régimen tributario) y la Ley 2421/04 (de reordenamiento administrativo y adecuación fiscal). etc. con la entrega de volantes alusivos que contienen información suficiente. sindicatos y gremios. fiscalización de etiquetado y rotulado de mercaderías y otros. Decretos y Resoluciones Ministeriales. verificación de soportes magnéticos de aduana. 'Para contribuyentes del Estado. la Ley 1630 y su modificatoria Ley 2593 "de patente de invenciones".gov. decretos y resoluciones ministeriales. Web: www.py No existe estimulo para los denunciantes. personalmente en la oficina de la Dirección General de Defensa del Consumidor. sugerencias y reclamos. Se rige por el Decreto Ley de 15 de marzo de 1990 y Ley 109/92. amas de casa. Se les orienta sobre sus derechos si la denuncia es personal. decretos y resoluciones que dicta. la Ley 2961 del 2006 Que modifica y amplía disposiciones de la Ley 904/63 “que Establece las funciones del ministerio de industria y Comercio”. que compran a diario (profesionales. A través de formularios dispuestos por la set. o vía mail: consumidor@ mic. LEYES APLICABLES Ley 904/63 del mic.INSTITUCIóN mic SISTEMA DE CONTROL El mic se encarga del monitoreo de precios de mercaderías. controla la aplicación de las Leyes 231/93 y 496/95 (Código del Trabajo).gov. La administración pública paraguaya: una radiografía . los consumidores y usuarios de éstos en general. Web: www.gov. otras Leyes. mjt El mjt se encarga de fiscalizar para el cumplimiento y aplicación de las Leyes del trabajo.py/snipc ESTIMULO AL DENUNCIANTE Al denunciante se les brinda información sobre sus derechos a. Fuente: Elaboración propia.py Se pueden presentar quejas. mh El mh se encarga de aplicar la legislación referente a tributos fiscales. mic. 43 .Ilustración 2 Los inspectores y fiscalizadores por institución Fuente: Elaboración propia. Cada programa identifica las prioridades del programa país. oit. socialmente protegidos. CNT. propiciar sobornos a los inspectores y mantener un nivel que les permite competir con otras empresas manteniendo precios muy por debajo de lo normal.2 Ejes del trabajo En el desarrollo de este trabajo hemos enfocado los puntos de mejora y necesidad de cambio en 3 ejes. ha sido suscripto el 23 de febrero de 2009. los principales representantes de gremios de empleadores (FEPRINCO y UIP). que son claras y específicas y establece los resultados que deben cumplirse. lucha frontal contra la corrupción y evasión cero. 15. así como la importancia que tienen para los organismos internacionales de los cuales nuestro país es miembro. la ciudadanía reclama una mejora en la gestión pública. sino también de sus propios colegas empresarios que muchas veces prefieren actuar al margen de la Ley. evadir pagos. sin discriminación alguna. e incorpora el diálogo social como método fundamental para la formulación de consenso. Los programas de trabajo decente de la oit son el vehículo principal para ayudar a los Estados miembros. se da en el año 1999 en la oit. Primer eje: Trabajo decente 44 30 La primera utilización de la expresión trabajo decente en forma expresa y formal. oit. Estas son políticas de Estado. un mejor trato hacia ellos por parte de los funcionarios y la posibilidad de que sus denuncias. quejas y sugerencias sean correctamente encaminadas y lleguen a cumplir sus objetivos. Este programa se encuentra en etapa de desarrollo en los diversos temas que lo componen y es otro ejemplo de lo planteado más arriba. Este programa tiene el propósito de desarrollar en el país un conjunto de políticas y acciones en el ámbito socio-laboral en el marco de las competencias y mandatos de cada uno de sus miembros. trabajo decente. CPT) y el representante de la oit. hasta la evaluación final del programa31.4. con resguardo a los derechos fundamentales en el trabajo. demuestra la contundencia de la globalización de nuestros asuntos internos. Los interlocutores sociales son los socios clave en el proceso del Programa Nacional Trabajo Decente (pntd). en el sentido del fuerte impacto que tienen la problemática internacional y los acuerdos internacionales suscritos por nuestro país en su marcha y curso interno. La selección de los ejes se ha realizado tomando en cuenta los criterios manifestados por los entrevistados y los compromisos asumidos por el Gobierno Nacional. por el Gobierno Nacional. lo que dicho sea de paso. CUT. A los 3 mencionados se ha incorporado un cuarto eje: la lucha contra la competencia desleal entre las empresas. sino que se refiere a los compromisos asumidos en los más altos niveles del Gobierno. Estos sujetos (personas físicas y jurídicas) coincidieron en manifestar que para el logro de los ejes de Gobierno era necesaria no solo la colaboración de los funcionarios públicos. Este ítem tiene que ver con la visión de los propietarios de empresas y comercios. y que a la vez. las centrales sindicales (CUT-A. Trabajo decente Memoria del Director General a la 89ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo. pasando por la implementación. 31 «Mejora del impacto de las normas internacionales del trabajo mediante la cooperación técnica» . por lo cual no se trata solamente de una cuestión aislada. El concepto de trabajo decente30 considera el acceso a trabajos productivos y adecuadamente remunerados. pág.2. desde las consultas iniciales sobre el contenido. hacen a la imagen integral del país. 2008 La administración pública paraguaya: una radiografía . muchos de los cuales también se constituyen en empleadores. Por su parte. El pntd de nuestro país. De manera específica entendemos que los inspectores y fiscalizadores pueden aportar mucho a la implementación de prácticas de trabajo decente en nuestro país. hemos detectado que un gran porcentaje de ellos desconoce la vigencia del pntd. reclaman la necesidad de capacitación continua en las áreas que les corresponde respectivamente intervenir. en particular el mjt. el mjt). Esta situación pone en riesgo el efectivo logro de los objetivos trazados en el pntd. 45 32 Del Código del Trabajo. realizan control de situaciones y obligaciones legales de empresas y entidades. entre otras. Sobre el análisis preliminar de estos caracteres. la Autoridad Administrativa del Trabajo (AAT)32 ha detectado que varios de sus inspectores carecen de competencia técnica. Por otro lado. Cada una de las instituciones articula con la oit la forma en que van a abordar los temas que son de su competencia. y que para ello deben estar adecuadamente capacitados. de una u otra manera. los magistrados dependientes del Poder Judicial. se podría inferir que muchos de los inspectores y fiscalizadores (sea cual fuere la institución a la que pertenecen) tienen dificultades similares. la Secretaría de la Mujer de la Presidencia de la República. Generalmente con la colaboración directa de especialistas de la oit en cada uno de los puntos. todas las instituciones públicas deberían exigir el cumplimiento de sus respectivas normas legales mediante la labor que realizan sus inspectores y fiscalizadores. Uno de los puntos en que han coincidido los fiscalizadores e inspectores entrevistados en esta investigación. La administración pública paraguaya: una radiografía . transparencia y eficiencia. y luego de la recopilación de información realizada. ignoran varios de los compromisos asumidos por sus representantes en dicho documento. el mh. es en la escasa formación para el desempeño de sus labores que han recibido antes o al momento de ingresar a la función pública. de modo a priorizar el diálogo social y la acción conjunta para lograr resultados en materias que corresponden al interés nacional. que marca la voluntad de los actores sociales y el Gobierno. Basados en este compromiso y visto lo dispuesto en el pntd de nuestro país.Siendo el pntd una iniciativa tripartita. situación de trabajadores y empleadores así como de productos en el territorio nacional. De esta forma. ya que tienen una estrecha relación con las garantías laborales para el logro del trabajo decente. mjt. así como a los actores sociales. 1993. Esto constituye una muestra de disposición a enfrentar los desafíos socio-laborales del Paraguay con una visión de país. al tratarse de un compromiso asumido con organismos internacionales debería ponerse énfasis en el hecho de que un trabajo decente para todos no es solamente competencia de una institución (en este caso. la Secretaría Nacional de la Niñez y la Adolescencia (Snna). Así mismo. Este pntd se va a realizar mediante el trabajo coordinado con varias instituciones. y a su vez. Para ello se recomienda la difusión adecuada del pntd particularmente entre las instituciones que se encargan de supervisar el cumplimiento de las Leyes ya que algunos directivos y funcionarios superiores expresaron saber que existe un pntd pero los funcionarios de inferior rango lo desconocen. trabajadores y ciudadanos en general. Estos deben enfocar sus esfuerzos de manera articulada hacia objetivos que tiendan a la protección a los empleadores. Éste énfasis particular se aplica a aquellas instituciones que. Cada institución avanza por separado en la implementación del pntd. sino que tal responsabilidad corresponde en forma igualitaria a todas las instituciones. De las entrevistas realizadas a diversos representantes de las instituciones públicas. el pago de impuestos fiscales y municipales se encuentra relacionado con el cumplimiento de tributos por parte del propietario de un establecimiento. Por ejemplo. lo que es otro ejemplo del impacto que tiene la problemática internacional en nuestro cotidiano. Estas personas pueden ser víctimas de redes de trata de personas. cuando la exportación de nuestros productos cárnicos ha sido afectada por una situación vinculada a la detección de un foco de Aftosa en el departamento de San Pedro. sino que a toda la cadena de producción. las empresas y los comercios. Este control se relaciona con la prevención de actividades ilícitas transnacionales. Esto a su vez se relaciona con el cumplimiento de normas laborales y eventualmente penales del mjt y de la Fiscalía. el trabajo infantil. la prevención de riesgos ocupacionales. Así mismo. se vincula con la verificación de presentación y pago de planillas para la seguridad social (de ips) y de registro obrero patronal (del mjt). como sería el caso de una referencia de malas prácticas locales. la tarea que realiza cada una de las instituciones se vincula con el trabajo. que desencadenó una serie de consecuencias a nivel local e internacional. la habilitación comercial de la Municipalidad se encuentra relacionada con el requisito establecido en normas de seguridad para la empresa así como de protección de salud y seguridad para los trabajadores (normas de higiene y seguridad en el trabajo y Código Penal). a través del control de situación de migrantes ejercido por la Dirección General de Migraciones (dgm). explotación laboral y sexual comercial. y comercialización de los mismos. Estos comercios a su vez deben cumplir requisitos para su habilitación y el posterior control de sus mercaderías. a través organismos internacionales como la Conferencia de la onu sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD). En este caso afectaría no solo a los productos de exportación de nuestro país. entre otros. y la posible calificación que tengan los productos de nuestro país en el mercado internacional. como en los casos de trabajo forzoso u obligatorio. distribución. creada por Decreto N° 5093/05 del Poder Ejecutivo para ser coordinada por el Ministerio de Relaciones Exteriores. reflejan el grado de cumplimiento y la formalidad de las empresas y comercios sujetos de inspección y fiscalización. el aporte a la seguridad social. La administración pública paraguaya: una radiografía . Esto ha quedado demostrado a mediados del año 2011. dncp. Por su parte. y también con la atención a comunidades paraguayas en el extranjero. incluyendo la elaboración. El cumplimento de la Ley de Migraciones. Es así que los tributos. incluyendo a la set. el control de cumplimiento de normas comerciales (nacionales e internacionales) que realiza el mic. Las actividades son realizadas por la Mesa Interinstitucional de Prevención de Trata de Personas. De producirse una situación de calificación negativa de nuestros productos de exportación (por incumplimiento de normas) afectaría a todas las empresas del país por igual. se encuentran muy vinculado a control de recintos aduaneros y además al cumplimiento de los sistemas generalizados de preferencias comerciales (sgpc).46 En sentido ampliado. calidades y precios por parte del mic. El control que se realiza a los empleadores a su vez. las cuales se encuentran muy relacionadas con los controles que deben realizar varias instituciones a la vez. Existen también cuestiones de trabajo decente que tienen que ver con la competencia desleal entre empresas por la precarización de la mano de obra. o incumplimiento de normas laborales. el control de normas de comercio y servicios. que muchas veces es empleador. y otros. incumbe también a la prevención de malas condiciones de trabajo de las cuales pueden ser víctimas los inmigrantes en situación irregular. se relacionan unas con otras. El ips y la dncp han detectado que los servicios de limpieza y de seguridad privada. funciones y competencias. Es importante aclarar que esta visión de Estado no se encuentra muy arraigada en los funcionarios públicos (incluyendo a quienes tienen altos cargos jerárquicos). En consecuencia. Lo que permite que muchas compitan por Contrataciones Públicas. Niña y Adolescente (codeni) o. Cabe recalcar que todas estas obligaciones hacen que tanto empleadores. la situación del cumplimento de normas legales no es solamente algo que debe ser controlado y vigilado entre todos. Por ejemplo. Existen casos particulares. Para romper este aislamiento y revertirlo es necesario al menos que los superiores jerárquicos de los departamentos encargados de supervisar el cumplimiento de normas. y creen que su labor es importante solo para ellos o la institución a la que representan. ni. Queda claro entonces que el logro de un trabajo decente para todos y todas no es solo competencia del mjt. Ciertos inspectores como los de la seam y del Vice Ministerio de Minas (dependientes del mopc) han identificado algunos lugares en los que se in- 47 La administración pública paraguaya: una radiografía . tengan garantizados sus derechos. se reúnan al menos una vez al año para establecer en forma coordinada hojas de ruta que les permitan utilizar recursos humanos y técnicos de cada una de las instituciones involucradas. y serias dificultades al momento de ser controladas. mencionando incluso que el problema de otra institución es solo de aquella. tienen variadas denuncias por incumplimiento de normas de seguridad social. utilizando un solo vehículo para trasladar a varios inspectores (de distintas instituciones) a una zona del país y materializar así el procedimiento fiscalizador. sino que está estrechamente relacionado con la labor que realizan los funcionarios de otras instituciones en el marco de los compromisos internacionales asumidos por el país. Por ejemplo se puede realizar la tarea de inspección. Muchos de ellos trabajan para cumplir con su respectiva institución. Es ahí donde reside la clave de las inspecciones que se realizan en todas las instituciones. las normas legales de todas las instituciones. en su defecto. (como planteamos a lo largo de este documento). pero no la actitud de sus funcionarios.Es importante para nuestro país superar la precarización laboral. ofertando costos que significan a todas luces que no se cumple con todos los derechos y obligaciones de los trabajadores. Estas reuniones servirían. así mismo. las acciones de política pública. Es decir. al Ministerio Público o al Defensor Público». lo cual ahorraría gastos al Estado. el Artículo 5 del Código de la Niñez y la Adolescencia dispone que «toda persona que tenga conocimiento de una violación a los derechos y garantías del niño o adolescente. mucha rotación de personal. debe comunicarla inmediatamente a la Consejería Municipal por los Derechos del Niño. trabajadores. sino que también se tiene la obligación de denunciar todos los casos de abuso o de infracciones a las mismas. De esta manera una institución provee el medio de transporte y otra podría proveer el combustible. y la sociedad civil. para identificar focos en los cuales es necesario trabajar con mayor detalle. De ese modo se evitaría mover varios vehículos para un mismo operativo. o para actuar en forma conjunta frente a situaciones en las cuales pueden intercambiar información útil entre los diferentes servicios de inspección y fiscalización. es el caso del procedimiento judicial seguido luego del siniestro ocurrido a uno de los locales del supermercado Ycuá Bolaños. ya sea mediante informes o vía electrónica. sino también sobre las medidas de prevención de accidentes. Incluso sugieren implementar informes adecuados para determinar quiénes han trabajado más que otros. se ha conformado una comisión de trabajo conjunta liderada por el Vice ministerio de Minas y Energía. podría en consecuencia incumplir otras normas similares. así como la responsable labor que deben cumplir los inspectores al momento de realizar sus procedimientos de control y fiscalización. Por ejemplo. en las minas de oro de Paso Yobai (departamento de Guaira). por ejemplo con set. Ocasión en que se ha destacado la importancia que debe dar la empresa a sus trabajadores y al público en general que acude a los locales comerciales para realizar sus compras. cuyo operativo de verificación y control se puede coordinar entre las instituciones involucradas para ese efecto seam. la una. Si los informes de inspección de 2 o más instituciones coinciden. que ha realizado la labor inspectiva en esta zona del país y a confirmado gran parte de las afirmaciones mencionadas en esta investigación. podría ser que el informe de alguno de ellos haya sido elaborado con la intención de favorecer al inspeccionado a cambio de sobornos u otros favores. VMME. Un ejemplo que ha surgido en las manifestaciones de los abogados. A mediados del año 2011. las cuales se relacionan estrechamente unas con otras. La administración pública paraguaya: una radiografía . Así mismo. la seam y el mspbs. Si una empresa no cumple con las normativas en determinado sentido. Pero si son notablemente disímiles. riesgos ocupacionales. el hecho de que los respectivos directores y jefes de los servicios tengan acceso directo. sería algo lógico. lo cual eventualmente también permitiría tomar en cuenta el esmero y logro personal laboral de cada uno para otorgar gratificaciones. No solamente sobre la estructura edilicia. los superiores jerárquicos han expresado su interés de mejorar los sistemas de control hacia sus funcionarios a través de controles cruzados para evitar prácticas de pedido de sobornos. Para el logro de los objetivos trazados por el Gobierno en el pntd es precisa entonces la labor articulada de todos los servicios de inspección y fiscalización. implican peligros para el trabajador y para los pobladores de la zona. a datos que necesitan de otra institución mejoraría los servicios de la institución a la que pertenecen y a la vez serviría para controlar la labor de sus funcionarios dependientes.48 cumplen varias normas. seguridad y salud en el trabajo. ascensos u otros incentivos en la carrera administrativa. En ese sentido. etc. mjt. con la colaboración del mjt. luego de ser utilizado vierten a los cauces hídricos. mspbs. han verificado que los trabajadores utilizan en sus labores mercurio. esto podría cotejarse por parte de otra persona con el control de datos cruzados. donde perdieron la vida cerca de 400 personas. Lo que acarrearía la mejora en los servicios de control. vinculados a normas técnicas de construcción edilicia. a fin de coordinar el control de las normas legales. De este modo si uno de los inspectores aceptó o solicitó un soborno para informar a sus autoridades que todo lo verificado se encuentra conforme a la Ley. el cual según sus expresiones. 95° Conferencia Internacional del Trabajo. por ejemplo. los usuarios de la seguridad social y los nuevos funcionarios. El ips. oit. y por tanto los funcionarios encargados de estas tareas deberían ser suficientes. Los inspectores pueden tropezar entonces en el cumplimiento de sus misiones con reacciones de desprecio o de desconsideración que socavan su autoridad. Sociedad Civil y Participación Ciudadana». por ejemplo. solamente cuenta con funcionarios varones para realizar inspecciones. La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT35 señaló que la cuantía en ocasiones muy baja de la remuneración de los inspectores del trabajo. Cuando los inspectores no reciben una remuneración adecuada a sus responsabilidades se desvaloriza este trabajo. 34 Inspección del Trabajo. Las responsabilidades son tales. que quienes asumen las mismas deben poseer las cualidades técnicas y humanas necesarias e indispensables para el buen desempeño de sus funciones34. 1985. 36 Estudio General Sobre la Inspección del Trabajo. ha realizado un recorrido con los inspectores recién ingresados dentro del hospital central para que perciban personalmente en qué consiste la seguridad social y lo que protegen con su trabajo. párrafo 214. Pero desde luego que una remuneración insuficiente de los inspectores. no justificaría de ninguna manera situaciones de control irregular de empresas o lugares de trabajo. oit. El mic. abonando salarios que les permiten llevar un nivel de vida adecuado. Desafortunadamente el concepto que tienen nuestros ciudadanos sobre la labor de los inspectores y fiscalizadores en la función pública no es motivo de Segundo eje: Evitar la corrupción 49 33 «Cultura Política. por el incremento de la ilegitimidad y la consecuente disminución de cohesión en las sociedades que la padecen impactando la gobernabilidad. en los casos que se produzca. los que tienen remuneraciones más bajas son en general los de mjt y mic respectivamente. Algunas instituciones han mejorado notablemente la imagen y el trabajo de sus inspectores y fiscalizadores. Además. párrafo 148. Desafortunadamente no en todos los casos este objetivo se cumple. realizando actividades de sensibilización previa antes de ingresar a sus labores. Alejandro Vial. 2006. y en otras ocasiones. por la importancia de las funciones que tienen que desempeñar. así como por el volumen y la complejidad de las disposiciones legales que deben controlarse. oit. Los servicios de inspección. Esta práctica ha tenido un impacto muy positivo para las autoridades. y a la vez son las instituciones con los funcionarios más antiguos. El ejercicio de sus funciones inviste a los fiscalizadores de potestades de control en nombre del Estado o la institución a la que representan. la alternativa final que tiene el denunciante para el reclamo de sus derechos. Informe III (parte 1B). sumada a la inexistencia de perspectiva de carrera. 35 Estudio General Sobre la Inspección del Trabajo. 2003. sino porque contribuye a erosionar el imperio del Estado de Derecho33. calificados y adecuadamente motivados.El tema de la corrupción no sólo es relevante por la pérdida de recursos que produce para las naciones y sus sectores más débiles. Editorial Grafitec. su bajo nivel de vida puede exponerles a la tentación de conceder un trato a favor de determinados empleadores a cambio de una compensación36. 1985 La administración pública paraguaya: una radiografía . podría provocar la deserción de estos hacia otras administraciones mejor consideradas o hacia el sector privado. coordinador. Por ejemplo. utilizando medidas de varios tipos: realizando controles cruzados. La labor de los inspectores y fiscalizadores en todas las instituciones es delicada. siendo ésta en muchos casos la única forma de control de cumplimiento de normas legales que se ejerce. deberían estar integrados por hombres y mujeres aptos para el desempeño de estas labores. En caso de no corresponder el Ministerio Público podría tener herramientas para procesar a los funcionarios por enriquecimiento ilícito. Así mismo. Por ejemplo se han referido a la escasa preparación de algunos. queda impune)37. con relación a la responsabilidad de estos funcionarios. Editorial Cardón SACI. las mejoras salariales y el control frecuente de la actuación de cada uno de los fiscalizadores. Consiste en que el personal dependiente de la Policía Nacional (PN) presente sus declaraciones juradas de bienes con una periodicidad efectiva (cada 3 años). a través de controles periódicos de parte de la Dirección de Control del Personal Público (DCPP). entonces. se podría detectar si los ingresos percibidos por los funcionarios se condicen con sus respectivos niveles de vida. Sin embargo el problema no es solo de parte de los representantes del Estado. insatisfacción e incluso frustración. sino también de aquellos que ofreciendo sobornos. dejando la protección de los denunciantes a merced de otros principios. Escritor y filósofo griego (125-192). La administración pública paraguaya: una radiografía . Esto ocurre principalmente porque no se visualizan los beneficios del accionar de estos funcionarios. sería muy oportuno que los funcionarios públicos en general se vean obligados a presentar sus declaraciones juradas con cada ascenso que reciban dentro del ejercicio de sus funciones. 1979. viáticos y bonificaciones). tráfico de influencias. el cumplimiento de la Ley queda prácticamente relegado a la buena voluntad de los ciudadanos. En los demás casos el denunciante no se beneficia salvo los casos de afiliación de oficio en inspecciones de seguridad social (ips). dependiente de la CGR. debería ser una prioridad mejorar las condiciones de sus inspectores y fiscalizadores (salarios. En casi todas las entrevistas preliminares realizadas en esta investigación. traída a los tiempos actuales. y porque en el pasado cercano. inultum est» (cuando una falta es cometida por muchos. muchos de los que han ejercido estas funciones se han caracterizado por sus altos índices de corrupción. cohecho (pasivo y agravado). De tal manera que al no existir una sanción efectiva de parte de los órganos del Estado. Por otro lado. Algunos ciudadanos creen erróneamente que al realizar una denuncia pueden percibir algún beneficio económico. Buenos Aires. Un caso de buena práctica ha sido implementado recientemente por el MI. Ello ha surgido como consecuencia de la investigación que el Ministerio Público inició a los responsables de la Cooperativa 8 de Marzo. y también han puntualizado los sobornos que algunos de ellos reciben para acallar el incumplimiento de la Ley. Esta expresión latina. Esto ocurre ante la falta de una sanción real. Esto podría iniciarse a propuesta de una norma legal propiciada por la Sfp y la CGR. resultaría esencial para la mejora de esta situación. Muchos siglos atrás Luciano de Samosata había escrito: «Quioquid multis peccatur. Por ejemplo.50 37 Luciano de Samosata. avalan el incumplimiento de la Ley. ya que no todos conocen las normas que se deben aplicar. por medio del examen de correspondencia. se ha detectado un descontento. Se podrían implementar mejoras en las recaudaciones mediante la implementación del Impuesto a la Renta Personal (IRP. según lo dispone su Ley. Sin embargo. Diccionario Mágico de las palabras. que aun se encuentra pendiente). nos aclara que pueden quedar impunes muchas acciones u omisiones cometidas por los responsables de verificar el cumplimiento de las normas legales en connivencia con los que las tienen que cumplir. júbilo alguno. Para el Estado. sólo la set puede otorgar al denunciante un porcentaje de la multa cobrada al infractor. una efectiva base de datos. descuentos autorizados por ellos. solicitando datos a un sistema de información confidencial como INFORCOMF. Artículo 245º 39 Código del Trabajo.Un gremio empresarial ha manifestado su inquietud por la falta de seguimiento periódico de los patrimonios de los inspectores y fiscalizadores: cuentas bancarias. la mayoría de los entrevistados manifestaron estar insatisfechos con el salario que perciben. ofrecía como parte de una campaña anticipar a los mismos el importe correspondiente a sus aguinaldos. Otra recomendación es controlar y limitar los embargos y descuentos de salarios de los funcionarios en general. con problemas financieros personales o de ingresos. Un representante empresarial manifestó que en su empresa se tenía mucha prudencia a la hora de contratar personal para la atención de caja o manejo de dinero. Tal es el caso del mh cuya 51 38 Código del Trabajo. bienes. el mjt detectó que un banco de plaza que estaba a cargo de los pagos de salarios de ciertos funcionarios de la administración pública. Con lo cual llegado el momento. créditos de casas comerciales y financieras que se les ha otorgado cuyas cuotas sean significativas. Algunas instituciones cuentan con unidades de investigación interna o de lucha contra la corrupción. sin embargo al momento de realizar las entrevistas personales. retenían el importe real de los aguinaldos que depositaba en la entidad el mh. los mismos manifestaron que no tenían otros ingresos (aparte de los percibidos en la función pública). por el principio de irrenunciabilidad de derechos vigente en el Derecho Laboral39. Artículo 3º La administración pública paraguaya: una radiografía . Por ello se recalcó a las autoridades bancarias que el aguinaldo es inembargable. ya que esto los expondría con mayor facilidad a solicitar sobornos. Notablemente. educación y vivienda? Esta realidad nos hace sugerir que se realice un estudio serio de los salarios de los funcionarios y un cruce de datos con la CGR para detectar si ellos tienen otros ingresos. es práctica habitual pedir las condiciones de endeudamiento del futuro trabajador. los servicios públicos imprescindibles? ¿Cómo mantienen a sus hijos y cónyuges? ¿Cómo cubren los gastos de salud. tampoco deberían estar tan endeudados. rodados. incluyendo la posible aplicación de sanciones monetarias. antes incluso de llegar el mes de diciembre. En el año 2009. En el caso de los funcionarios públicos hemos detectado que carecen de todo control y ellos incluso perciben sumas irrisorias a final de mes. inmuebles. cuáles son. que los viáticos se abonan con demora y existen en algunos casos faltas de recursos materiales para realizar sus trabajos. Esta situación debería ser tomada en cuenta por las autoridades de todas las instituciones públicas. se podría equiparar a lo dispuesto para los empleados del sector privado. dicho pacto o convenio era nulo. deudas contraídas. entre otros. Porque si la persona se encuentra con problemas financieros y se les da dinero para manejar o administrar las posibilidades de que existan faltantes se elevan exponencialmente. Aunque los trabajadores de la misma no lo sabían. y en caso de haberlo sido. Si tuviera por lo menos el 50% de su salario. cabe preguntarse: ¿Cómo viven estos funcionarios? ¿Cómo pagan sus alimentos. Siguiendo este ejemplo. Entonces. y dado el caso. se podría sugerir que los funcionarios públicos que van a estar en manejo de sumas de dinero. Por otro lado. Esta investigación ha verificado que en ciertos casos los funcionarios tienen el descuento o retención del importe casi total de su salario por embargos judiciales. pólizas de seguros. la legislación laboral dispone los límites dentro de los cuales se puede embargar el salario de un trabajador dependiente38. no realiza sus labores con rigor técnico e incluso desconocen todas o algunas normas que deberían manejar adecuadamente para realizar su trabajo. Ministerio de Hacienda. Una de las sugerencias más frecuentes de los entrevistados ha sido que los salarios de los funcionarios encargados de la verificación y control de las normas legales estén acordes con la responsabilidad que tienen. Sería muy útil controlar a quienes a su vez controlan a los inspectores y fiscalizadores. Esto conllevaría la eficacia en las labores de todos los funcionarios. En la aplicación de la Ley es lógico que las sanciones varíen de una institución a otra y de acuerdo a la gravedad de cada incumplimiento. 03/2010. al momento de realizar sus misiones de trabajo. se podría estimular a los buenos funcionarios. Y en otros casos han entrado en discusiones absurdas con los empresarios sobre la aplicación de ciertas normas. trabajadores y asesores (abogados y contadores) también coincidieron en manifestar que muchos de los funcionarios inspectores no están adecuadamente capacitados para realizar sus labores y en consecuencia mal podrían pretender una mejora salarial. Durante la investigación algunos entrevistados también manifestaron que ciertos funcionarios no tenían conocimientos básicos de la Ley cuyo cumplimiento tienen que verificar. Para esto. como así también la posibilidad de control a los mismos por parte de sus superiores jerárquicos. estaría provisto de datos que le permitirán identificar situaciones de incumplimientos o evasión por parte de las empresas o personas. sería más práctico sumar todas las irregularidades y por ende las sanciones aplicables de dos o más instituciones. unidad dio inicio a la evaluación de actividades de los funcionarios. Sin embargo. la gran mayoría de los inspectores y fiscalizadores manifestaron estar disconformes con el salario que perciben y recalcaron lo delicado de sus tareas. de manera que los fiscalizadores tengan un nivel de vida adecuado y no caigan en la tentación de pedir o recibir sobornos. al no existir un sistema coordinado entre las instituciones que se encargan de controlar el cumplimiento de la Ley esta situación se agrava y facilita la corrupción entre los agentes encargados de supervisarla. Otra recomendación es que si las multas por incumplimientos con una norma legal de una institución son irrisorias. De esta forma. Otra de las recomendaciones sería la implementación de este tipo de oficinas en todas las instituciones para lograr la identificación y denuncia de los funcionarios corruptos. de manera a contar con una visión global que permita identificar a los que realizan bien sus labores como así también a quienes las realizan en forma insatisfactoria. Al momento de ser entrevistados. el intercambio efectivo de información entre las instituciones del Estado es determinante. garantizando un efecto más disuasorio para quienes infringen la Ley. el inspector promedio no es profesional. o siquiera saben redactar las correspondientes actas de inspección en caso de detectarse infracciones a la Ley. Según ellos. con algunas honrosas excepciones dentro de la administración pública. generando una satisfacción personal por el trabajo bien realizado. De esta forma el inspector. Esto constituye un paso importante en el marco del fortalecimiento de la unidad que tiene como objetivo en el corto plazo la capacitación y evaluación periódica de gestión de los funcionarios40. Otra sugerencia ha sido que se realicen controles periódicos a los inspectores y fiscalizadores mediante evaluaciones u otros sistemas. La administración pública paraguaya: una radiografía . Departamento de prensa y difusión. La otra cara de la moneda se ha dado cuando los representantes de empleadores.52 40 Comunicado UII No. En síntesis. no puede ser un incentivo más perverso desde el punto de vista de igualdad ante la Ley y de desaliento al Estado de Derecho. esta información a su vez traería una sustancial mejora en las tareas de control por parte de las instituciones del Estado. «La Ley 2051/98 estaría desfasada». De la misma forma. 53 41 Vial. Algo similar ha sido realizado por la UIP a finales del año 2010. lo cual es un claro estímulo a las malas prácticas. o porque son empresas que se «crean» al momento de presentar la oferta. si se adquieren por ejemplo productos comestibles. Los incentivos inadecuados explican por qué existe una masiva ilegalidad o evasión. Un reclamo generalizado por parte de los empresarios que cumplen con sus obligaciones fiscales es que como sus empresas están debidamente registradas e identificadas en las dependencias del Estado. se evitaría la evasión a ciertas y determinadas instituciones. Se podría involucrar a las propias cámaras empresariales en este emprendimiento. Es frecuente que quienes incumplen con los tributos o aportes obligatorios a la vez esquivan varias otras. 2003. Esta omisión. Por tanto. fiscalización de etiquetado y rotulado de mercaderías en general (importadas o nacionales). etiquetado y rotulado de productos.En este sentido. Editorial Grafitec. y control en base a denuncias en Defensa del Consumidor (mic). acompañamiento y control de combustibles en general. 42 Artículo periodístico. El Estado no puede desconocer las garantías mínimas para los trabajadores y los empleadores42. Según lo detectado. sino el motivo por el cual esos productos son justamente los más económicos. Fuente: Diario ABC color. Y este. el acceso a datos cruzados por las instituciones que deben corroborar el cumplimiento de las Leyes traería más transparencia a las labores de fiscalización y evitaría en gran medida las posibilidades de corrupción. la mayoría de los bienes y servicios más económicos lo son porque la empresa proveedora no tiene garantizado el cumplimento de todas las normas legales. Una recomendación práctica es que en la compra de bienes y servicios para el Estado se tengan muy en cuenta no solo los bajos precios. Lo que debe ocurrir para que la legalidad gane terreno es que los controles sean de tal eficacia y eficiencia que se conviertan en masivos e incluyentes. «La transparencia es estratégica para combatir la corrupción. ha sido objeto de reclamos por parte de quienes efectivamente cumplen con todas sus obligaciones legales. esta situación debe ser corregida por un lado y asegurar el cumplimiento de las normas por el otro. 6 de Agosto de 2010. entre otros. El mic por ejemplo se encarga de realizar monitoreos semanales de precios de mercaderías en los supermercados. Sociedad Civil y Participación Ciudadana». los mismos deberían ser objeto de control en cuanto a sus condiciones de salubridad. Alejandro. entendida como la acción y efecto de eludir las obligaciones financieras que están contempladas en la Ley. trae consigo consecuencias inmediatas para quienes la utilizan como estrategia para conseguir mejores ganancias. y se podría mejorar la recaudación para el erario público en varias de ellas. verificación de soportes magnéticos en los distintos recintos aduaneros del país. La administración pública paraguaya: una radiografía . Tercer eje: No a la evasión La evasión. que es precisamente uno de los núcleos duros de la pobreza»41. Una propuesta que ha surgido de este estudio es la realización de un censo industrial y empresarial que genere una sola base de datos. dependiendo del tema que se aplique. son visitados o inspeccionados con mayor frecuencia que quienes evaden estos cumplimientos. coordinador «Cultura Política. si un trabajador no está inscripto en el sistema de seguridad social o realiza trabajos peligrosos o insalubres. sin potestad absoluta de la Ley (es decir para todos). Para mejorar esta situación. Fuente: Diario Abc color. lo cual acarrea la consecuencia lógica de que los productos o servicios ofertados por los incumplidores sean mucho menos costosos. a la existencia de un «circuito de oro» por parte de los fiscalizadores. Un empresario se ha referido incluso. En la actualidad los informes de ips se refieren a si está inscripta la empresa o empleador y si se encuentra al día en sus obligaciones. que hace que las empresas cuenten en forma cíclica con la visita de estos funcionarios sin afectar jamás a las empresas aledañas. es una triste y frecuente realidad que desalienta las buenas prácticas en el país. Esta situación. ganando en el libre mercado la preferencia de los consumidores finales45. no puede funcionar una economía social de mercado real. la estructura actual facilita la evasión por falta de controles cruzados en la información de las instituciones públicas. La razón es simple. Un ejemplo muy frecuente se da en las licitaciones públicas. Otro reclamo muy recurrente de parte de los representantes del sector empleador tiene que ver con el hecho de que algunos de sus colegas empresarios evaden ciertos cumplimientos. etc. 6 de agosto de 2010. En la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas (dncp) el pedido de datos de cumplimiento de normas legales se limita a verificar el certificado de cumplimiento tributario y si está inscripto o no en las otras instituciones (ips y mjt). pero al no existir el control cruzado. Este tipo de escenario. y se relaciona con el mic a través de la Mesa de Consumo y Producción Sustentables La administración pública paraguaya: una radiografía . El gerente de una conocida imprenta ha manifestado que la empresa que dirige nunca podría ganar una licitación pública porque sus costos reales no pueden competir con otros oferentes ilegales. simplemente porque la firma se encuentra al día con todos sus impuestos y obligaciones legales tanto para con los trabajadores como para el municipio y demás tributos. ya que se encuentra prohibido que presenten propuestas en los procedimientos de contratación las personas físicas o jurídicas que se encuentren en mora como deudores del fisco o de la seguridad social44. si en las planillas semestrales del mjt figuran todos los trabajadores. Desde el propio Estado. Pero algunos empleadores no incluyen en el seguro social a todos los trabajadores. y por la otra logra que los que la incumplen ganen clientes y hasta licitaciones o concursos. y de forma reiterada. Sin embargo la propia Ley de contrataciones públicas prohíbe que el oferente se encuentre en mora con sus obligaciones con el Estado para poder entrar al concurso. o si se están al día con los impuestos municipales. esto debilita al mínimo la posibilidad de que la Institución convocante y la dncp puedan saber si el oferente cumple con todas las instituciones. En consecuencia las empresas desconocen importantes informaciones que les incumben. o solo con algunas de ellas. La dncp ha firmado convenios de cooperación con ips y el mjt. ya que cada una de ellas se encarga única y exclusivamente del control de sus normas y no se preocupa por el incumplimiento de obligaciones que son transversales a todas ellas. lo que obviamente abarata los costos de los productos o servicios que están ofertando. licencias ambientales o de producción.54 43 En el artículo periodístico: «La Ley 2051/98 estaría desfasada». por un lado desalienta el cumplimiento de la Ley por parte de los buenos empresarios. la labor conjunta de las instituciones y el cruce de información sería fundamental. Por ejemplo si todos los trabajadores están insertos en el sistema de seguro social de ips o solo algunos de ellos. 44 La Ley 2051/03 en su Artículo 40. se podría tener en la palma de la mano en tiempo récord los datos necesarios para conocer la situación actual de las empresas. 6 de agosto de 2010. y el posible acceso (a través de un software) de funcionarios clave de cada institución. Estas deben proveer información sobre las condiciones de la empresa en materia de prevención de riesgos ocupacionales es decir. podría incluso informar a sus superiores y a la dncp sobre la situación actual de esa empresa o proveedor. Sería absolutamente lamentable que se produzca un accidente grave o enfermedad profesional a algún trabajador que se encuentra prestando servicios en virtud de una contratación pública. Con el cruce de información la labor de los inspectores de todas las instituciones sería más eficaz. 55 45 «La Ley 2051/98 estaría desfasada»: Fuente: Diario Abc Color. y que dicha situación sea la consecuencia de la falta de previsibilidad de las autoridades encargadas de controlar estas garantías. tapabocas. sin importar a que institución pertenezca. La administración pública paraguaya: una radiografía . el control y la eventual invalidación del contrato en casos de incumplimientos. La uoc del mjt ha sido la única que manifestó la exigencia de sus superiores jerárquicos de que particular. y de detectarse que la empresa está brindando productos o servicios al Estado. Esta exigencia le ha valido varias quejas por parte de los oferentes que se han presentado para contratar. sino solamente de algunos de ellos. contara con esta información al realizar sus tareas. etc. Otro de los datos relevantes de la dncp ha sido acerca de las empresas que van a licitar ciertos contratos en las cuales se prevén servicios personales que incluyen el cumplimiento de normas de seguridad e higiene en el trabajo. y como en muchos casos los mismos saben que será difícil comprobar la veracidad de los datos manifestados en los pliegos y a la vez controlarlos siguen incumpliendo con algunas Leyes45. se tengan muy en cuenta que los oferentes respeten todos los derechos laborales y de seguridad en el trabajo de su personal. guantes. contar con datos actualizados le sería de mucha utilidad de la Dirección de Verificación Contractual (dvc) de la dncp. de manera que se puedan utilizar los datos solo para el control responsable de cumplimientos de las normas legales. puertas de salidas de emergencia. mangueras. Si la empresa contara con todos estos elementos. etc. se podrían aplicar sanciones específicas dispuestas en la propia Ley de Contrataciones Públicas.) o de seguridad industrial (extinguidores. En este último caso. pero no únicamente.) o si va a adquirirlos con motivo del trabajo que va a realizar cada empresa debe incluir en su oferta el presupuesto para la adquisición de cada uno de ellos. Si el inspector. lo cual obligaría a las mismas a estar al día con todas sus obligaciones legales con los diferentes ministerios e instituciones que las controlan. si es proveedora del Estado o no. botas. en los casos de obras de infraestructura y mantenimiento. Según los datos recabados en la dncp. ya que tendrían al mismo tiempo información sobre la empresa u oferente. Aun así.(MCPS). y si en ese momento se encuentra realizando servicios o productos pagados con el erario público. La propuesta que han realizado los propios directores y jefes entrevistados es que el control cruzado no se encuentre al alcance de todos los funcionarios. si la misma cuenta con los elementos de seguridad personal (cascos. Con el trabajo coordinado por parte de las instituciones. se evitarían accidentes y enfermedades profesionales que traen aparejados una inversión en sistemas de seguridad social y familiar muy importantes. que tiene entre sus facultades la verificación. varios de los oferentes faltan a la verdad al realizar sus propuestas. Evidentemente estas empresas habían ofertado en los concursos los costos más bajos. La administración pública paraguaya: una radiografía . Al no tener personal. medioambientales. Durante la investigación los representantes empresariales han manifestado su preocupación por situaciones en las que sus respectivas empresas tienen que competir con otras que no cumplen con las normas legales. la incumplidora se ve beneficiada por los bajos costos que significa realizar el mismo trabajo sin respetar las condiciones legales. «Otra oferta dirigida al rubro de instalación y mantenimientos de equipos de ventiladores debía abarcar a varios edificios ubicados en diferentes puntos del país. Si las empresas pudieran competir en igualdad de condiciones. sino que fueron creadas al solo efecto de entrar a ella. paga sus tributos (de todo tipo). algunas de las conclusiones y recomendaciones realizadas al final de este trabajo. Los ejemplos que nos han dado los responsables de algunas Unidades Operativas de Contrataciones (uoc) son muy elocuentes: «Una oferta de impresión de documentos que estaba dirigida a imprentas fue realizada por una empresa que al momento de ser verificada solo contaba con un salón comercial y una computadora con impresora. En este caso. sino que además las mismas estén cumpliendo con las normas tributarias. los sistemas de normalización y metrología de empresas y sus productos (ISO. Por esta razón. Las empresas que no pagan a sus trabajadores el salario mínimo ni los incluyen en el sistema de seguridad social. y el consumidor final tendría la oportunidad de elegir entre varias opciones. en la actualidad el propio Estado muchas veces premia con una compra o una licitación importante a empresas que no cumplen con todas las Leyes.Además. esto significaría que los servicios y productos de las mismas tendrían costos muy similares. con lo cual tampoco podían garantizar la realización del servicio en el tiempo y condiciones pactados. incluye a sus empleados en el sistema de seguridad social. Las relaciones del intn con el Poder Ejecutivo de la Nación se realizan a través del mic. Sus Cuarto eje: Lucha contra la competencia desleal entre las empresas 56 46 El intn representa a Paraguay en distintos foros técnicos regionales e internacionales. Una premisa de los derechos humanos reza que «tratar por igual a desiguales es sinónimo de discriminación». Sin embargo. ni gastos mayores de maquinarias incuestionablemente su oferta era la más económica». AMN. Pero su oferta era la más austera». Por tanto. SIM y otras46) tienen como parte de sus exigencias que la empresa y su cadena de producción no solamente ofrezcan productos de calidad. y el SIM. Tiene la membrecía de ISO. laborales. OIML. más conocida por las siglas «ISO». de seguridad social. Fue realizada por una empresa que tenía solo 3 personas en su lista de personal y una camioneta para los transportes. pero es lógico manifestar que ninguna de ellas «existía» antes del llamado a licitación. y que sus productos se encuentren libres de posibles sanciones. por ejemplo. En nuestro país el intn es miembro correspondiente de la International Organization for Standarization (Organización Internacional para la Normalización). si una empresa está cumpliendo con la Ley. de marcas. PANT. tienen costos significativamente inferiores a las que sí lo hacen. CYTED. Los casos de irregularidades mas denunciados (en la dncp) son los de empresas prestadoras de servicio de limpieza y las de seguridad y vigilancia. paga salarios mínimos y no puede competir en precios con otra que no lo hace esta competencia es desleal. CODEX. tienen como objetivo la mejora de este punto. como al cumplimiento de otras disposiciones sobre sanidad y verificación de condiciones de productos. desde el productor hasta el exportador final. Tanto a las que son cumplidoras de la Ley como a las que no lo son. y cuya falta de acatamiento trae aparejadas ventajas económicas. acarreando un perjuicio directo a toda la cadena de producción. Esto perjudicaría a productos. lo cual debería ser igual para todas. Un representante sindical manifestó que la empresa en la que trabaja cumple con las normas laborales. y cuyos productos también son exportables. impuestos y contribuciones como otras empresas ya instaladas. lo cual por supuesto se hallará en el costo final del producto.uu. otro de los reclamos realizados por representantes del sector empresarial. En este sentido. y las que no lo hacen. En el mismo sentido. de mantenimiento y de personal adecuadas. Por este sistema los países conceden de manera unilateral y sin negociación el ingreso de productos a sus mercados con importantes reducciones arancelarias o libre de aranceles. Este tipo de sanciones puede afectar localmente a todas las empresas por igual. entre los que cabe citar el cumplimiento de normas laborales (caso ue). Existe toda una gama de condiciones y obligaciones que deben ser cumplidas. A nivel internacional la competencia entre empresas es más fuerte aún. Tal es el caso de la exigencia de que las empresas tengan los respectivos tratamientos de residuos. 57 La administración pública paraguaya: una radiografía . antes de ser desechados. En el caso de nuestro país. tiene que ver con la desigual exigencia al momento de aplicar la Ley. de acceso. que básicamente tenemos con la Unión Europea (ue) y los Estados Unidos (ee. como consecuencia de la aparición de un foco de Aftosa en el departamento de San Pedro. de rendimiento y de otros tipos.). Según sus manifestaciones.costos eran significativamente bajos porque no tenían las condiciones edilicias. de instalación. tienen suscrito un contrato colectivo. Tal fue el caso de lo que ha ocurrido a mediados del año 2011. dialoga con el sindicato. no tenían aún costos de salarios. en algunos casos los funcionarios públicos aplican mayor rigor técnico y exigencias que en otros. Sin embargo esta concesión es condicionada a una serie de temas. formales y cumplidoras de las normas legales. y esto se debe a la desigual condición de la empresa con relación a sus pares. Dicho tratamiento (su instalación y mantenimiento) exigen una inversión a la empresa que se hace responsable de los mismos. Sin embargo la primera era frecuentemente inspeccionada y la segunda no. Por ello la lucha por lograr mercados propios para la exportación de productos tiene matices particulares. servicios y mano de obra de personas que no han tenido nada que ver con la situación. Toda la cadena de producción y exportación se ha visto inmediatamente afectada. somos beneficiados con una serie de preferencias arancelarias sobre los productos de exportación que se aplican en el marco del Sistema Generalizado de Preferencias Contables (sgpc). y en contrapartida en otra empresa que se encuentra en las cercanías. con el consecuente impacto en toda la economía nacional. como los que realiza el senacsa. Esta condición reduce significativamente costos en el mercado internacional. pero se controla a algunas y no a otras. Por lo tanto un informe negativo sobre el estado de cumplimiento de normas puede dar pie al retiro de la concesión hecha en el marco del sgpc. Este análisis nos lleva a la conclusión de que la competencia desleal entre empresas no se da solamente entre aquellas que pagan impuestos y cumplen con la Ley. seguro social. no se respeta ninguna norma legal. tributación y cumplimiento de normas. ya que los beneficios de la formalización. Solo algunas participaron. nos incumbe y afecta a los ciudadanos por igual de un modo u otro. de la set y de la Secretaría del Ambiente (seam). Se recomiendan dos cuestiones en particular. el funcionario primeramente se acerca a la empresa denunciante y le solicita sus documentos legales para ver si el denunciante se encuentra en regla y al día. Esta clase de casos muestra que no todas las empresas compiten en el libre mercado en igualdad de condiciones. de la Fiscalía. A tal efecto se han tomando en cuenta los cuatro ejes de trabajo abordados. de ips. según se ha manifestado. y el resultado obtenido no ha sido el esperado. mic. mjt y mh). de manera a agilizar los procedimientos de este tipo. por falta de coordinación entre las autoridades encargadas de realizar la tarea. Otro reclamo de parte de los empleadores y trabajadores entrevistados ha sido que muchas veces al realizar una denuncia a una empresa concreta. En consecuencia este cauce se encontraba seriamente contaminado. Lo que deja al descubierto nuevamente la necesidad de contar con un foro que aglutine a los responsables de cada unidad fiscalizadora. De esta manera se pretende La administración pública paraguaya: una radiografía . 2. Con lo cual nuevamente cabe recalcar que la labor de los inspectores y fiscalizadores en el control de las normas legales.5 Puntos de mejora sugeridos En este espacio plantearemos aspectos que pueden producir mejoras concretas y como materializar las acciones para mejorar el desempeño de los inspectores y fiscalizadores dentro de la función pública. ya que ésta situación ponía en riesgo la salud de los trabajadores y de los propios vecinos. En lo referente a la lucha frontal contra la corrupción se plantea que las identidades de los inspectores y fiscalizadores tengan la mayor difusión posible. en relación con los ejes de la investigación. llegan en forma mediata o inmediata a todos. Se ha citado el ejemplo de cierta empresa que arrojaba sus desechos a un cauce hídrico sin realizar el tratamiento previo de sus desperdicios. que algunos funcionarios inspectores conocen y los cuales tienen prohibido revisar. perjudicando incluso la flora y fauna del ambiente que estaba comprometido. Al momento de ponerse en conocimiento de las autoridades esta última situación los denunciantes exigieron que en el procedimiento de investigación se haga partícipes a los inspectores y fiscalizadores del municipio. así como la posibilidad de que se implementen en las instituciones investigadas (ips. Desafortunadamente esta inspección conjunta no pudo realizarse.58 Sin embargo existen excepciones. Una manifestación realizada por representantes sindicales ha sido que ciertos vehículos en que se transportan productos tienen indicaciones específicas. con lo cual por supuesto se desalientan futuras denuncias. del mjt. Al principio los vecinos trataron de que la empresa y sus propietarios se adecuen a las normas legales y no perjudiquen a las otras colindantes. incorporando la nómina de los inspectores y fiscalizadores con sus nombres. tarjetas de presentación simuladas y también tienen aparentes de trabajo e inspección. Cuanto más sencillo sea el sistema para acceder a los datos de los funcionarios.1 Dar publicidad a la identidad de los fiscalizadores Esta propuesta responde a la existencia de falsos inspectores y fiscalizadores y se relaciona con el eje de lucha frontal contra la corrupción. b) Los verdaderos inspectores pierden credibilidad y cuando efectivamente tienen que realizar alguna labor. son engañados y muchos de ellos terminan haciendo pagos indebidos a los supuestos funcionarios. ya que este dinero termina en los bolsillos de personas inescrupulosas y no en las arcas del Estado. Esta situación se da con mayor frecuencia en ciertas zonas o locales. la institución utiliza tiempo y recursos financieros para explicar y aclarar a las víctimas de estos 59 La administración pública paraguaya: una radiografía . Cuando esto ocurre. 2. La misma se puede implementar inicialmente en las páginas en internet de cada institución. mic. esta se ve muy menoscabada por la incredulidad de la gente y la falta de respeto hacia la labor inspectiva. sus superiores jerárquicos y los propietarios de empresas y comercios. es la existencia de personas que se desempeñan como supuestos fiscalizadores e inspectores. En cuanto al abordaje del trabajo decente para todos se sugiere la coordinación de acción entre los funcionarios y las propias instituciones como mecanismo para llegar al efectivo cruce de información que es tan necesario y reclamado por representantes sindicales y empresariales. c) Las instituciones a las que representan (ips. e) Los propietarios y administradores de locales comerciales y empresas. apellidos y fotografías de tipo carné.disminuir la proliferación de falsos funcionarios o de órdenes de inspección inválidas o adulteradas. o para realizar trámites de inscripción en los registros de las instituciones (que generalmente son gratuitos). mh) ven debilitadas sus fuerzas en sus funciones de control de cumplimiento de las normas legales. mh) en donde son informados de que se trata de una falsa fiscalización. Como consecuencia de esta realidad. ocurren estos casos: a) Los falsos inspectores y fiscalizadores generalmente solicitan sobornos para evitar la supuesta inspección o fiscalización a realizarse en el local. más directo será el proceso de consultas y denuncias. mic.5. ya que se genera descreimiento por parte de los empresarios y comerciantes. Estas personas se presentan en los locales y establecimientos con credenciales falsas. las instituciones y los ciudadanos no se benefician de importantes sumas de dinero en concepto de multa o de pagos de obligaciones legales y tributarias. d) Así mismo. y en realidad no lo son. Estos datos deberían estar disponibles con un link en la página principal. Algunos de ellos ni siquiera son funcionarios públicos. mjt. Una de las quejas más frecuentes de parte de los funcionarios. como por ejemplo el Mercado 4 de la ciudad de Asunción y sus alrededores. f) Los locales y empresas que cumplen con las normas legales son molestados por estos supuestos funcionarios y recurren a las oficinas administrativas de las instituciones (ips. mjt. de manera a realizar la denuncia y seguimiento del caso en forma responsable y coordinada. Así mismo. Correspondientemente. cada uno de estos grupos de personas está seriamente preocupado por la proliferación de falsos funcionarios que se aprovechan de la inexperiencia o falta de información de algunos ciudadanos para propiciar sobornos y otras formas de presión a quienes tienen establecimientos de todo tipo. Este es un mecanismo también para proteger a la institución y a sus autoridades. y para proteger a los funcionarios honestos cuyos nombres a veces son utilizados por otras personas con malas intenciones.falsos procedimientos de inspección que en realidad todo se ha tratado de un engaño. ¿Cómo se propone llevar adelante esta propuesta? 60 Mediante una nota sugiriendo esta implementación de parte de la Secretaría de la Función Pública dirigida a cada una de las instituciones involucradas. de tal manera que dicha información se incorpore en forma de listado a los responsables de informática. y sobre todo. Son las fotografías las que permiten identificar plenamente a los verdaderos funcionarios. y en caso de necesidad su número de cédula de identidad civil. Así mismo. mjt y mic) a los responsables del departamento de informática de cada institución y el responsable de actualizar la respectiva pagina web. Eventualmente. La publicación solamente del nombre y apellido. tal como ya lo tienen incorporado algunas instituciones en su página web. ya que algunas personas se hacen pasar por otras utilizando esta información. Incluso los comerciantes y empresarios pueden tener impresa una copia de los datos de los mismos. mencionar el tema de la lucha contra la corrupción. también ha generado inconvenientes. En esta nota se sugiere poner de manifiesto esta propuesta como punto de mejora. ya que varios pedidos de sobornos involucran el nombre de altas autoridades de la misma como una forma de presionar con más fuerza al empresario o gerente de la empresa visitada. la existencia de fiscalizadores falsos. De igual modo. que la misma provea los datos de los inspectores y fiscalizadores. el interés de los propios empresarios y de algunos fiscalizadores en proteger sus empresas y respectivas reputaciones. de tal forma que cualquier ciudadano pueda fácilmente acceder a la información disponible sin tener que acceder a varias páginas o links sucesivos. para que ¿Para qué se propone esta acción concreta? La administración pública paraguaya: una radiografía . El espacio informativo que se refiera a los inspectores debería estar en la página inicial del sitio de internet de las instituciones respectivas. Simplemente debe figurar la nómina de inspectores con sus respectivas fotografías. sin fotografías. Principalmente para disminuir la existencia de falsos fiscalizadores o que otras personas utilicen los nombres de fiscalizadores verdaderos para realizar inspecciones. los superiores de cada institución deberían indicar a sus propias direcciones de recursos humanos. se sugiere que por este mismo medio. Esta propuesta se puede efectivizar por instrucciones de los ministros (mh. mediante este sistema los funcionarios que eventualmente caigan en mala praxis podrán ser identificados plenamente por los dueños. cada institución pueda recibir denuncias. Desde la perspectiva de las instituciones. Ya existen iniciativas para lograr esta articulación y llegar al intercambio de información. ya que el cruce de datos. la implementación de este mecanismo daría respuesta a ciertos reclamos relativos a la competencia desleal entre empresas. Por su parte.5. públicas o privadas que ejerzan actividades similares». lo cual por un lado arroja resultados muy similares en todos los procesos de inspección y por otro lado también restringe la capacidad de la institución de verificar otras empresas en el mismo periodo de tiempo. No se controla a otras empresas colindantes o cercanas a la empresa en perjuicio de la imagen y administración de las instituciones. Por otro lado este punto existe la posibilidad de contar con la cooperación internacional. 61 47 Art.al momento de recibir una inspección. El reclamo más mencionado por los empresarios y representantes sindicales es la vigencia del denominado «circuito de oro» de los inspectores y fiscalizadores. A tal efecto. 2. permitiría a las instituciones acceder a información actualizada y a las Autoridades a tomar decisiones futuras en beneficio de los cumplidores de la Ley de Contrataciones Públicas47. En el caso de los empresarios se reclama que siempre sean «los mismos» locales y empresas los que son objeto de inspección. éstas utilizan sus recursos para verificar a las mismas empresa varias veces al año. 40 de la Ley 2051/03 De Contrataciones Públicas. Esta propuesta ha surgido de la lectura del Convenio 81 sobre Inspección del Trabajo de la oit. Así mismo. el cuyo Artículo 5 dispone que «La autoridad competente deberá adoptar las medidas pertinentes para fomentar la cooperación efectiva de los servicios de inspección con otros servicios gubernamentales y con instituciones. De igual forma. en caso de detectarse situaciones irregulares. es necesario realizar reuniones de coordinación entre los servicios de inspección del Poder Ejecutivo. económicos y técnicos. utilizando este mecanismo tendrían la oportunidad de realizar sus reclamos en forma directa a cada institución. Lo importante de esta coordinación no serían solamente las reuniones.2 Articular los servicios de inspección y fiscalización Esta acción se encuentra relacionada con el eje de trabajo decente. como en el caso de ips. sino el hecho de que los funcionarios dispongan los datos de contacto para intercomunicarse directamente y poder agilizar muchos trámites. ratificado por nuestro país. para lo cual se sugiere que una institución lidere el proceso. debido a los limitados recursos humanos. convoque a las otras y entre todas propongan acciones articuladas. que realizan inspecciones en los mismos locales dos o incluso 3 veces al año. estos funcionarios van a poder estudiar la conveniencia de realizar modelos de informes para ser enviados de una institución a otra. Lo que facilitaría el conocimiento inmediato de parte de la otra oficina del Gobierno a la cual interese el tema. Esta práctica perjudica a los empresarios y también a las instituciones encargadas de controlar el cumplimiento de las Leyes vigentes. sepan desde el inicio si se trata de una fiscalización e inspección real. La administración pública paraguaya: una radiografía . Hacienda (mediante la dncp) y mjt. los empresarios y trabajadores. A partir de esta base. que engloba a varias instituciones y que ha sido asumido por el Gobierno y los representantes de empleadores y trabajadores. ips. que incluya a los directores o jefes de las distintas dependencias del Estado para coordinar sus labores. como lo es la Comisión Interinstitucional para el Control de Normas en el sector de transporte público de pasajeros (mjt. ¿Para qué se propone esta acción concreta? Para que los servicios de inspección de las instituciones se conozcan. setama).Una vez coordinada esta acción se podría instalar un foro de inspectores. debería participar un representante de la dncp a los efectos de facilitar los datos necesarios para este sistema. De esta forma también se hace partícipes a los actores sociales en el compromiso de asumir políticas tripartitas con una visión de país. Así mismo. Se puede también coordinar y realizar una reunión con los representantes empresariales y sindicales para que ellos mismos expliquen a los funcionarios su visión de los hechos que deben ser mejorados o como se puede colaborar con ellos. ips. Así mismo. sepan los datos de contactos de sus pares. La Sfp debería ser la encargada de verificar la implementación y seguimiento de estas reuniones y el posterior intercambio de información. Se deben tomar como fuente las comisiones interinstitucionales existentes hasta el momento sobre el tema de inspección. La administración pública paraguaya: una radiografía . Primeramente entre las instituciones y posteriormente para uso de la dncp. dgm). Es importante que los directores de cada uno de los servicios de inspección. La primera reunión puede ser coordinada por el mjt y la Sfp a través de una invitación de sus autoridades jerárquicas (siguiendo lo dispuesto por el Convenio 81 de la oit). poniendo de manifiesto el tema de la lucha contra la corrupción y la mejora de la labor de todos los servicios de fiscalización e inspección. y la Comisión Interinstitucional para el Control de Normas Migratorias en las Zonas de Frontera (mjt. se puede mencionar la vigencia del pntd. Esto podría realizarse a través de Internet. no haría falta enviar varios móviles al lugar. ya que si una inspección va a ser realizada en una zona determinada del país. sino coordinar que por ejemplo en el mismo vehículo se puedan trasladar todos los funcionarios involucrados en el tema. se va a encaminar la propuesta del tan necesario (y reclamado) cruce de datos entre las instituciones involucradas. intercambien información sobre cuáles son sus prioridades a la hora de seleccionar empresas o locales a ser inspeccionados. conozcan personalmente a sus colegas que trabaja en otra institución del Estado. y con quien pueden compartir datos de interés para varias instituciones. De esta forma también se pueden ahorrar recursos financieros y técnicos. ¿Cómo se propone llevar adelante esta propuesta? 62 Mediante una nota sugiriendo esta implementación de la Secretaría de la Función Pública a las máximas autoridades de cada una de las instituciones involucradas. de manera a evaluar a los funcionarios con sus fortalezas y debilidades de forma periódica. Por ejemplo. e) Informar periódicamente a los funcionarios el resultado de los procedimientos. Estos procedimientos pueden ser incorporados también a la página web de cada institución. para estimular a los demás a adherirse a esta buena práctica. g) Como un ejemplo a ser replicado sería bueno realizar y publicar en los medios (página web. y lograr la identificación y denuncia de los funcionarios corruptos. d) Generar un sistema de evaluación de desempeño para los inspectores. varían sustancialmente de acuerdo a cuál sería la institución que las va a implementar. los aportes fraudulentos al seguro de servicio doméstico. Estas acciones futuras. ya que ellos simplemente fiscalizan y no siempre aplican la sanción directamente. basado en puntajes definidos por el tamaño de la empresa y el sector de la visita.6 Principales conclusiones y recomendaciones Relacionado con el punto anterior. b) Realizar un nexo entre las instituciones de verificación. verificar la necesidad de capacitación. etc. radial y televisiva. si se cobró una multa. Siempre partiendo del tema principal (Inspectores y Fiscalizadores en la función pública). mediante un software que puede ser implementado y administrado por la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas (dncp). y desde luego existen algunas recomendaciones que les serían más útiles a unas que a otras. los montos totales de las mismas. f) Realizar una campaña de difusión de los mecanismos apropiados de verificación y control.1 Para las instituciones a) Incluir en todas las instituciones unidades de investigación interna o de lucha contra la corrupción. para evitar. etc. para su Dirección de Verificación Contractual (dvc). los eventuales reclamos que puedan hacer. de manera a facilitar el intercambio de datos. La intención es de investigarlos a fondo. los derechos que tienen. Esto permitirá tener datos concretos sobre las labores desempeñadas y promover e incentivar a los funcionarios más responsables. Por ejemplo. c) Recomendar el control cruzado de los servicios con otras instituciones. así como la individualización de las autoridades pertinentes para hacerlo. a través de la comisión de coordinación de inspectores y fiscalizadores sugerida como punto de mejora. de manera que todos los ciudadanos conozcan el procedimiento que se les puede aplicar. por ejemplo.) una lista de empresarios responsables. 63 La administración pública paraguaya: una radiografía . los datos que cada una de ellas maneja y la venta de productos y servicios al Estado. se recomiendan: 2. o al número de inspecciones que han tenido.6.2. en el curso de esta investigación se han realizado otras interesantes propuestas que podrían ser implementadas a mediano o largo plazo. Sería estimulante para ellos saber si su inspección ha llegado a buen puerto por lo menos cada semestre. prensa escrita. y posteriormente se podría publicar a través de la prensa escrita. antes de lanzarlos al campo laboral. f) Solicitar capacitación a los organismos internacionales. j) La Sfp deberá iniciar una campaña de sensibilización sobre los salarios para todos los funcionarios de la administración pública. 2. Cada institución sabe cual él es grupo meta que protege. Esta realidad nos hace sugerir que se realice un estudio serio de los salarios de los funcionarios y un cruce de datos con la CGR para detectar si ellos tienen otros ingresos y cuáles son. c) Mejorar la planta de inspectores y fiscalizadores cualitativa y cuantitativamente. mediante exámenes técnicos. sobre todo en el interior del país. y en particular solicitar a las máximas autoridades de cada institución que impartan instrucciones a sus direcciones administrativas. e) Sensibilizar a los inspectores nuevos y antiguos mediante «muestras de la realidad». OISS. brindando oportunidad a que los mismos sean profesionales o estudiantes universitarios de los últimos años de las facultades afines a esta labor. d) Establecer una graduación o escala de inspectores dentro de cada institución. b) Que los inspectores puedan ascender mediante un concurso de meritos y aptitudes. etc. etc. y sería bueno que también los inspectores conozcan lo que están protegiendo con su trabajo. Si el mismo cobrara mensualmente por lo menos el 50% de su salario. psicológicos. con los cuales las instituciones se relacionan (onu.6. ya que el número de inspectores es insuficiente para la cantidad de tareas que realizan. i) Controlar y limitar los descuentos de salarios de los funcionarios en el sector público. para conocer la situación de sus funcionarios. quiere decir la quizás la empresa no está informando debidamente sobre sus obligaciones. como aceptar o pedir sobornos. Si existen muchas personas o pagos registrados en una institución y en la otra están reducidos. La administración pública paraguaya: una radiografía . Esto se lograría mediante el cruce adecuado de datos entre las instituciones. de manera a determinar realmente cual es el nivel de ingresos de los mismos.2 Para los funcionarios a) Mejorar los salarios de los funcionarios de los servicios de inspección y fiscalización. se podría considerar similar a lo dispuesto para los empleados del sector privado. distribuyendo tareas y responsabilidades. Los superiores jerárquicos o la propia CGR podría pedir datos por ejemplo a INFORCOMF.) g) Realizar ciertas inspecciones en laboratorio antes de hacerlas personalmente. mediante un previo concurso de oposición que lo amerite. La falta de dinero los va a exponer a riesgos mayores a la hora de realizar sus labores. y cada una de ellas tendría la posibilidad de tener algún funcionario que pueda realizar esta labor. lo cual se recomienda a nivel jerárquico y de remuneraciones.64 h) Efectuar un control sobre los salarios que perciben los funcionarios para detectar a las personas que se encuentran muy endeudadas o que tienen demandas judiciales por incumplimiento de deberes legales. el cual se puede implementar con participación de las universidades. oit. a fin de evitar los descuentos sustanciales que superen el 50% del importe total percibido por las personas que trabajan en este sector. a los empleadores responsables. responsabilidad de la administración pública en general procurar y facilitar la labor de estos funcionarios. muchos trabajadores dependientes son obligados a tributar y se realizan contratos civiles para contratarlos. Dentro de la administración pública de cualquier país el trabajo de estos funcionarios siempre es un tema prioritario. respaldar y encauzar sus procedimientos de manera que las normas legales que cada institución controla y aplica sean efectivamente respetadas.4 Reflexiones generales La labor de los inspectores es delicada y merece la especial atención de parte de las autoridades jerárquicas. cuya función será homogenizar los procedimientos y plazos a ser aplicados en las distintas instituciones. las empresas respetuosas de la Ley. Los seres humanos necesitan control. la evasión y luchamos contra la competencia desleal. y a personas que consumen o utilizan productos y servicios a diario.2. la calidad de nuestros productos y las posibilidades de inversión dependen rigurosamente de nosotros. Es también. Los mismos también necesitan proteger con sus labores a los trabajadores. La norma debería exigir factura solo a quienes trabajan de manera independiente o ejercen una profesión con título habilitante. los empresarios. Y el crecimiento económico de nuestro país.6. la informalidad. sino también a nivel internacional. d) Realizar recomendaciones sobre la Ley de Tributación porque incita la evasión de otras normas como las de ips o el mjt desde el momento que sus disposiciones obligan a presentar factura legal como una forma de reducir ciertos tributos. y no a quienes laboran en relación de dependencia. los trabajadores y los ciudadanos en general. En este contexto. Por ello estos funcionarios necesitan y merecen mejores recursos materiales. el beneficio será inmediato y para 65 La administración pública paraguaya: una radiografía . por tanto. así como condiciones salariales e incentivos que les permitan vivir dignamente. En la aplicación de las Leyes y la lucha contra la corrupción estamos siendo observados no solo a nivel nacional. b) Adaptar el marco legal de manera que se obligue a las instituciones a que todos los inspectores y fiscalizadores se encuentren nombrados por la máxima autoridad y no sean contratados en forma temporal. Un Gobierno que se jacta de ser serio debería tener personal público que en el ejercicio de sus tareas reflejen esa imagen y que a la vez den resultados positivos e inmediatos. pero tal como lo plantea Hobbes en su obra.6. en particular cuando se refiere al cumplimiento de la Ley.3 Sobre las normas a) Que por norma se obligue a los funcionarios públicos en general a presentar sus declaraciones juradas de bienes y rentas con cada ascenso que reciban dentro del ejercicio de sus funciones. 2. c) Elaborar un manual de procedimientos administrativos dentro de la función pública para la aplicación de sanciones. Si a nivel país logramos disminuir la corrupción. la credibilidad de nuestra gente. Posteriormente. que este proceso fue difícil. vivienda. distribución y venta. La administración pública paraguaya: una radiografía . No se trata de una fantasía. cuya calidad es reconocida actualmente en los más exigentes mercados internacionales y su producción. En Paraguay contamos con personas muy capaces que pueden llevar a buen puerto emprendimientos sanos que signifiquen mejoras para todos los ciudadanos. Por lo tanto. que les permita llevar un nivel de vida digno con sus familias y tendremos índices de producción y tributación más elevados. En sus inicios. u otros. sea en materia de salud. ocupa mucha mano de obra nacional. y finalmente los resultados están a la vista. nos explicaba. se pueden hacer bien las cosas cuando existe la voluntad. con ciudadanos que tengan un trabajo decente. en nuestro país. porque existían algunos propietarios de ganado que no respetaban ni cumplían las normas mínimas de sanidad y vacunación periódicas para los animales de su propiedad. el beneficio de vivir en un país que ha mejorado notoriamente su calidad productiva y el nivel de sus exportaciones. Contaremos con empresas serias. En ese sentido. con la labor de importantes referentes y utilizando el mecanismo de la denuncia contra quien no cumplía las normas. cierto empresario puso el ejemplo de la carne vacuna de origen nacional. el Gobierno tendrá la posibilidad orientar esos recursos a mejorar la atención y servicios que presta a los ciudadanos. Si las recaudaciones mejoran.66 todos. y gente comprometida a hacerlas. En nuestro país es posible realizar cosas que hasta hace poco eran impensables. No es una ilusión o algo imposible que solo se puede realizar en países de mayor desarrollo. Nadie discute que este producto es excelente y todos los ciudadanos recibimos de una u otra forma. que ofrezcan y vendan productos de calidad. todos se vieron obligados a practicarlas. educación. A. Sumada a esta realidad institucional. el gasto. del material «Buenas prácticas y gestión participativa en servicios básicos de calidad»48. Grafitec S. • Alta corrupción en el sistema. antes de la declaración de eliminación de aranceles por parte del mspbs. evidencias de coimas para la adquisición de fármacos. • Falta de recursos humanos y físicos a pesar de contar en algunos lugares con infraestructura adecuada. • Dispersión de los recursos.1 Introducción 3. Además de la baja cobertura.1.4% otro tipo de seguro médico del sector privado. Asunción. los factores que repercuten con fuerza en las poblaciones que se encuentran en situación de pobreza.La Atención Primaria de la Salud desde la percepción de sus miembros Por Celeste Gómez Romero 3 67 3. y que constituyen las razones por las cuales se plantea el cambio de estrategia son: • Red sanitaria desarticulada y sin capacidad de dar respuesta a los problemas de salud de la población paraguaya. el 15. o medicamentos que no llegan a destino. constituía el 51. las cifras que muestra la Dirección General de Estadística Encuestas y Censos (dgeec) señalan que en 2008.7% de la población total país poseía seguro médico del ips. el 8.1%. La administración pública paraguaya: una radiografía . porque ésta carece de capacidad de decisión y control sobre las gestiones del Estado.8% no poseía ningún tipo de seguro médico. 2010.. Esta realidad ha sido cambiada en los últimos años como se verifica en la Ilustración 3. y que el 75. 48 CIDSEP: Buenas Prácticas y Gestión Participativa en Servicios Básicos de Calidad.1 Situación de salud del Paraguay y cambios en la estrategia de atención La cobertura de salud en Paraguay presenta niveles muy bajos. de acuerdo al capítulo «Salud». por falta de coordinación entre los diferentes sectores y falta de políticas unificadas. • Participación social casi nula. De lo anterior partió la necesidad de cambiar el enfoque y dar un giro hacia una estrategia basada en la Atención Primaria de la Salud (aps).0 37.669. aumento de enfermedades crónicas no transmisibles asociadas generalmente a estilos de vida poco saludables50.5 2006 2.Ilustración 3 El gasto de bolsillo antes de la declaración de la eliminación de aranceles del mspbs.950.495 en 2005. 2007 en CIDSEP: «Buenas Prácticas y Gestión Participativa en Servicios Básicos de Calidad».000 paraguayos ingresaron al sistema de salud público.5 4.9 36. Esta decisión responde a la necesidad de romper el esquema de exclusión de los grupos más vulnerables de nuestra población.169.0 45. 50 B ioestadística mspbs. en la población infantil por enfermedades infectocontagiosas.9 192. con actividades de promoción.9 2008 3. prevención y atención sanitaria. indicador Gasto Público en Salud / PIB (%) Gasto Privado en Salud / PIB (%) Gasto Público en Salud por Persona (Guaraníes Corrientes) Gasto Público en Salud / Gasto Total Nacional en Salud (%) 2005 2.7 4. y en la población adulta. 2010. D.053.602 personas.192. al tomar la decisión de cambiar esta realidad con medidas del ámbito administrativo como la declaración de eliminar los aranceles –conocida como gratuidad– en las consultas. La administración pública paraguaya: una radiografía .5 2009 3.3 2007 2.494. de la mano de un equipo de profesionales. 2008.7 4.309.5 4. El enfoque que guió principalmente la prestación de servicios en nuestro sistema de salud.541. sino también en el predominio de una mirada basada en la asistencia brindada en los hospitales como centro del sistema. en 2008 consultaron 2.4 272.9 33. Es visible que la administración actual. por enfermedades del sistema circulatorio. accidentes.C. las deficiencias del sistema sanitario de nuestro país no radicaban simplemente en las mencionadas anteriormente. de Gs. parasitarias. lo que arroja que unos 500. y en 2009 unas 2. tumores. Su casi nula promoción y prevención fue lo que condujo a que la salud sea mejor vista en relación a la cura de la enfermedad que a la búsqueda de mejores estándares de calidad de vida.670 en 2009. tomaba la figura del hospital como centro. fue reduciendo las barreras económicas para el acceso a la salud.: OPS.2 403. por ello incrementa la morbilidad y mortalidad a causa de enfermedades prevenibles. Sin lugar a dudas esta medida administrativa tuvo un gran impacto social. 444. Los usuarios llegan a los servicios de salud con un estado avanzado en sus enfermedades.9 Fuente: Elaboración propia. poniendo en marcha un cambio de modelo. la entrega de medicamentos y realización de análisis laboratoriales. diarreicas y respiratorias agudas49. Esta mirada condujo a dejar de lado elementos básicos de promoción y prevención. enfermedades respiratorias. pues a partir de ella. diabetes mellitus. Sin embargo.551. aumentando el gasto público en salud por persona que.4 4 444.7 234.9 45. Prioriza su instalación sobre criterios de territorio. según indican los registros de la Dirección General de Información Estratégica en Salud –DIGIES–. Washington. 68 49 OPS: Perfil de los sistemas de salud Paraguay. pasó a Gs. Diana Rodríguez, actual directora de la Dirección General de Promoción de la Salud (dgps) expresaba en un documento de trabajo que tal vez «una razón aparente por la que no se iniciaba conscientemente este proceso de cambio, sería porque no es posible hacer que las personas sean más responsables en relación a su auto cuidado, que reflexionen sobre las condicionantes sociales, ambientales y políticas que afectan su salud e intervengan sobre ellos a través del diálogo, la concertación y la negociación. Para cambiar la situación de bajos niveles de cobertura y acceso, altos costos para el ciudadano junto al modelo asistencialista, parcial y desintegrado, el mspbs inició en diciembre de 2008 la puesta en marcha de las primeras Unidades de Salud de la Familia (usf) cuyo enfoque se encuentra basado en la aps. Todos sus elementos la han ubicado entre los programas emblemáticos del Gobierno, a partir del Plan de Desarrollo Social 2010-2020, que fuera elaborado por el Gabinete Social. Hasta mediados de 2010, tiempo de realización de esta investigación, se habían instalado un total de 276 usf en 144 distritos con mayores índices de pobreza de las 18 Regiones Sanitarias, cubriendo aproximadamente a 1.104.000 personas, equivalente a un 19% de la población paraguaya. Para finales de 2010, se había superado la meta de instalación de 500 usf, y en diciembre de 2011, se llegó a la suma de 705 usf, en 234 distritos, del país, lo que cubre a 2.464.500, es decir, el 39,2% de la población total del país. 3.1.2 Características generales del modelo aps La conferencia de Alma Ata51 definió la aps como: «La asistencia esencial, basada en métodos y tecnologías prácticos, científicamente fundados y socialmente aceptables, puesta al alcance de todos los individuos y familias de la comunidad mediante su plena participación, a un costo que la comunidad y el país puedan soportar, en todas las etapas de su desarrollo, con espíritu de responsabilidad y determinación». Los principios que guían las «Políticas Públicas para la Calidad de Vida y Salud con Equidad, del Gobierno Paraguayo 2008-2013», que son observados en la implementación de la estrategia de aps, son los siguientes52: • Universalidad, entendida como el derecho a la salud de todas las personas que habitan el Paraguay. • Equidad, reconocimiento de que las personas tenemos necesidades distintas porque nos diferenciamos por condiciones sociales, edad, género, etnia, otros. • Integralidad, concepción que considera a la persona como una totalidad, por lo que se deben dar respuestas globales a sus necesidades, desde las más simples hasta las más complejas, en un espacio de relación con el medio ambiente, educación, vivienda y trabajo. Participación Social, como el ejercicio del poder de cada uno para transformar la esfera de lo público en función del bien común, que posibilita a las personas construir una mejor calidad de vida. Además, el Decreto Nº 21.376, Art. 20, numeral 7 que autoriza al mspbs a «dictar Resoluciones que regulen la actividad en los diversos programas y servicios, reglamente su organización y determine sus funciones»; y las resolucio- 69 51 La Conferencia Internacional sobre Atención Primaria de la Salud de Alma Ata, realizada en Kazajstán y organizada por la OMS/OPS y UNICEF, con patrocinio de la entonces URSS, en su declaración del 12 de setiembre de 1978. http://whqlibdoc.who. int/publications/9243541358.pdf 52 Constitución Nacional, artículos 3, 68 y 69; la Ley Nº 1032/96 «crea el Sistema Nacional de Salud»; y, la Resolución S.G. Nº 131, de fecha 26 de setiembre de 2008, por la cual se aprueban las «Políticas Públicas para la Calidad de Vida y Salud con Equidad del Gobierno Paraguayo 2008/2013». La administración pública paraguaya: una radiografía 70 53 mspbs-DGAPS: Manual de Funcionamiento de las Unidades de Salud de la Familia (usf), Asunción, Marzo 2009. 54 DGAPS: Manual de Funcionamiento de las Unidades de Salud de la Familia, 2009. 55 mspbs: Organización de Redes Integradas de Servicios de Salud en Paraguay, Presentación realizada en el Hotel del Paraguay, Asunción, Junio, 2010. nes SG Nº 101 de fecha 17 de setiembre de 2008 «por la cual se crea la Dirección General de Atención Primaria de Salud, en dependencia de la Subsecretaría de Salud del mspbs». Por otra parte, el Gobierno Nacional también ha incorporado entre sus programas, en el marco de la Propuesta de Política Pública para el Desarrollo Social 2010-2020 a las usf con el objetivo de pasar de 12 usf en 2008, a 1329 usf en 2013. Específicamente, el equipo del mspbs, entiende la APS53, como una «estrategia que concibe integralmente el proceso salud-enfermedad, de atención a las personas y comunidades a lo largo de la vida. Al tiempo de proveer servicios de salud, afronta las causas últimas, sean sociales, económicas, políticas y ambientales, de la ausencia de salud». Tiene como fin acercar el sistema de salud a las familias y sus comunidades, en el marco de los derechos humanos, y considera al sujeto en su singularidad, complejidad, integralidad e inserción socio-cultural, buscando la promoción de su salud, prevención y tratamiento de enfermedades. Sus características son54: • Abordar la salud y calidad de vida como derecho humano fundamental, por lo tanto es universal y la responsabilidad del Estado. • Funcionar en un territorio determinado. • Representar el primer contacto de los individuos, familia y la comunidad con el sistema nacional de salud. • Constituir el inicio de un proceso de permanente asistencia sanitaria. • Estar basada en el trabajo en equipo. • Utilizar tecnología de vanguardia. • Ser programada y evaluable. • Buscar dar respuesta a las necesidades sociales de manera integral, equitativa y justa, articulando y coordinando intervenciones con otros sectores e instituciones. • Entender el Sistema de salud como parte del desarrollo social y económico en general. • Estimular la participación de la comunidad y el control social. A partir de estas características, se decidió abordar la implementación de las usf, para conocer su funcionamiento efectivo en el marco de un sistema cuyas estructuras aún no han podido ser modificadas, que como se había indicado más arriba, presenta una alta «fragmentación y casi nula coordinación de los servicios de salud, que actúan aisladamente, sin articulación. Este fenómeno surge por la prevalencia de intereses políticos y clientelares que permanecieron en la organización y gestión del sistema de salud»55. 3.1.3 Antecedentes de estudios realizados Un estudio cuantitativo sobre este tema, fue llevado a cabo por la ONG Kuña Aty, sobre percepción de los servicios de las usf del Bañado Sur, realizadas en el marco del Convenio 07-CO1-053, Fundación Kuña Aty / aecid / Cruz Roja Española, en setiembre de 2009. De las usf seleccionadas para el presente estudio, las encuestas realizadas en territorio geográfico, dieron como resultado un total de 840 personas en- La administración pública paraguaya: una radiografía cuestadas, de los cuales el 83,5% expresó estar satisfecho con la atención, el 11,5% indicó que la atención era regular, el 3,9% manifestó no estar satisfecho, y el 1,1% no respondió. Un estudio realizado por alumnos de medicina de la Facultad de Ciencias de la Salud, de la Universidad Católica «Nuestra Señora de la Asunción», basadas en una encuesta realizada a 1.01756 personas en edad promedio de 41 años, y un rango entre 11 y 93 años, en la zona del Bañado Sur en setiembre de 2009, concluyó que un alto porcentaje (70%) las personas no conocían las aps y usf; y que el Hospital Barrio constituía hasta ese momento, el principal servicio de salud en donde resuelven sus necesidades de salud. A partir de ambas investigaciones, se podría deducir que durante la implementación de las usf, las personas que recibían servicios y visitas de los agentes comunitarios, se mostraron muy satisfechos, aunque la estrategia aún no estaba muy difundida en el territorio. 71 3.1.4 Hipótesis Debido a la fragmentación de los servicios de salud, los miembros de las unidades reclaman la presencia de más profesionales y servicios laboratoriales en sus locales. La atención en las usf que deben otorgar atención de primer contacto, identificando y derivando en caso de necesitar de diagnósticos más complejos, sólo funcionaría correctamente en un esquema de coordinación efectiva de la red de servicios. 3.1.5 Objetivos del presente estudio Corroborar si aplica efectivamente a nivel de las usf, la estrategia de aps, de tal forma demuestre si el impacto previsto a partir de las dimensiones buscadas en su funcionamiento está siendo logrado, o de lo contrario, si el diseño de la estrategia encuentra dificultades para su aplicación en el terreno. Obtener un acercamiento inicial, recopilando informaciones que permitan decidir si es necesario incorporar acciones preventivas o correctivas, con el objeto de garantizar el cumplimiento de los objetivos. Identificar los niveles de implementación de la estrategia de aps, en el período que comprende los meses de abril y julio de 2010. Los objetivos se plantean ante el anuncio de las autoridades sanitarias de emprender en los próximos años de esta administración, la transformación del sistema de salud, que lo tornaría en una Red Integrada de Servicios de Salud (riss). La riss buscaría convertirse en una estructura articulada cuya población a cargo estén definidos; con una extensa red de establecimientos de salud, con atención de primer, prestación de servicios especializados en lugares apropiado, mecanismos de coordinación asistencial que brinda una atención centrada, con participación social amplia, gestión integrada de los sistemas de apoyo Objetivos Específicos Objetivo general 56 El 74,2% (755/1017) fue del sexo femenino y el 25,8% (262/1017) del masculino. La administración pública paraguaya: una radiografía administrativo, clínico y logístico, recursos humanos suficientes, comprometidos y valorados por la red, con financiamiento adecuado e incentivos financieros57. En este marco, una usf «es la estructura que desarrolla una parte importante de la estrategia de la aps de forma coordinada, integral, continua y permanente con base al trabajo en equipo de los profesionales que actúan en él»58. Canalizar la circulación de las personas en el caso de que éstas lleguen a necesitar atención más compleja y especializada. A partir de la visión de sus miembros y de un territorio social de responsabilidad llegar a las comunidades más vulnerables. 3.1.6 Desarrollo del diagnóstico 72 La estrategia de aps se encuentra bajo la rectoría de la Dirección General de Atención Primaria de la Salud (DGAPS), que se encarga de planificar la instalación y los recursos humanos de las usf. Una vez instaladas, el control y monitoreo queda bajo la responsabilidad de un coordinador por cada región sanitaria. Desde noviembre de 2008 a agosto de 2010, se han instalado 270 usf en los diecisiete departamentos y en la capital del país. En el segundo semestre de 2010, se proyecta instalar unas 224 usf más, lo que para finales de este año significaría alcanzar más de 500 usf instaladas. Cabe destacar, que de acuerdo a las Políticas de Calidad de Vida y Salud con Equidad y el Manual de Funcionamiento de las usf, cada una posee responsabilidad sanitaria y social sobre una comunidad definida demográfica y geográficamente de alrededor de 3.500 personas, lo que en términos óptimos significaría cubrir aproximadamente a 1.715.000 personas. Cada Equipo de Salud de la Familia debería estar constituido por: un Médico, un Licenciado en Enfermería u Obstetricia, un Técnico o Auxiliar en Enfermería, un Auxiliar Administrativo, cinco Agentes comunitarios de Salud, y un Odontólogo por cada 2 UAPS. A partir de la ampliación presupuestaria otorgada por el Parlamento al mspbs, se prevé la instalación de más usf, donde para el Departamento Central, se incluirá la contratación de agentes comunitarios, y dado el aumento del mínimo salarial, en el modelo a seguir a futuro se prevé la presencia de tres agentes. Ilustración 4 Costo Estimado para cada Unidad de Salud Familiar. recursos humanos Médicos, Lic. y Auxiliares de Enfermería 3 Agentes comunitarios Mantenimiento en general Medicamentos Muebles Instrumentales Mantenimiento y ampliación total 17.300.000 4.000.000 1.000.000 8.000.000 30.000.000 25.000.000 150.000.000 tiempo Mensual Mensual Mensual Mensual Una vez Una vez Una vez Fuente: DGAPS-Agosto 2009. 57 mspbs-DGAPS: Manual de Funcionamiento de las Unidades de Salud de la Familia (usf), Asunción, Marzo 2009. 58 Manual de Funcionamiento de las Unidades de Salud de la Familia (usf). DGAPS, Asunción, 2009. La administración pública paraguaya: una radiografía la usf de Marquetalia fue seleccionada por estar en una zona urbana con el equipo de profesionales completo. tomaremos dichas siglas para designar tanto a dicha estructura como al Equipo. se basaron en la ubicación y composición de los mismos. una Licenciada en Enfermería y un Auxiliar en Enfermería. Así. del Manual de Funcionamiento de las usf del mspbs y son las siguientes: • Accesibilidad: Es entendido en su acepción geográfica. la usf de Valle Pucú. un Licenciado en Obstetricia. y la usf de Cumbarity. • Participación Ciudadana: la atención a la salud es una de las actividades de servicio en las que mayor asimetría de conocimiento existe entre el proveedor (médico. tecnologías. el criterio de esencialidad permite discriminar entre recursos. igualmente.1. enfermero. para evitar confusiones respecto a la terminología. y un Auxiliar en Enfermería. los criterios utilizados para la selección de las usf en el Departamento Central. instaladas en noviembre de 2008 y con el esquema completo de profesionales. lo que nos permite obtener datos interesantes con un panorama global sobre las regularidades que se presentan en la puesta en marcha del nuevo modelo de salud. • Equidad: la distribución equitativa de recursos es aquella que destina según necesidad del que recibe. por ser una unidad ubicada en zona rural con equipo compuesto sólo con un Médico. Por otra parte.Para el presente trabajo. En este estudio. si bien sólo se pudo contar con un limitado número de usf para las visitas. por ser unidades situadas en territorios fronterizos que fueron instaladas a principios de este año. que en principio se referían únicamente a la estructura física y funcional. con un equipo de profesionales compuesto solo por un Médico. Ese acceso y esa cercanía deben darse también desde el punto de vista económico y cultural. abordado desde nuestra estrategia cualitativa de investigación. La atención de la salud debe quedar cerca de la población. • Esencialidad: Desde Alma Ata.7 Temática abordada por la investigación Las dimensiones que serán consideradas para la evaluación de la puesta en marcha de las Unidades usf. con un equipo de profesionales acompañado por promotoras voluntarias. Mariano Roque Alonso. 3. Areguá. Villeta. Las usf situadas en Amambay y Canindeyú fueron seleccionadas para tener una visión distinta a las demás. La participación comunitaria en Criterio seguido para la selección de las usf 73 La administración pública paraguaya: una radiografía . a lo largo del territorio del país. En primer término. Por cuestiones administrativas relacionadas a la carga de los registros de consultas y otras actividades realizadas por los Equipos de Salud de la Familia. fueron tomadas de la literatura existente en la materia. Implica decidir con un criterio de «A cada cual según su necesidad». se ha denominando a los Equipos con las siglas de usf. etc. la usf de Guadalupe.) y el usuario. consideramos que las usf seleccionadas poseen características que podrían verificarse en forma general. y/o procesos según su capacidad de impactar en el resultado «salud de una población». ya sean urbanos o rurales. fueron seleccionadas las usf de Asunción por ser las primeras. • Sustentabilidad: se refiere a que la organización de un Sistema de Salud debe conllevar costos que sean soportables por la comunidad. De esta manera. Continuidad y Permanencia: la atención de la salud debe acompañar al individuo y sus necesidades cambiantes a lo largo de su vida. Trabajo de Equipo: la atención de problemas indiferenciados. Programación y Evaluación: la aps puede ser entendida como una respuesta racional a las necesidades de salud de la comunidad. sigue con la evaluación y la reprogramación. las acciones se mejoran. internación. Esta integración debe darse con otros sectores y también con la sociedad. los presupuestos o los recursos humanos. etc. no el libro de medicina y como consecuencia de ello se consigue prestar atención y dar repuesta a los llamados problemas de baja definición o alta incertidumbre. El equipo de salud se constituye así en el dispositivo tecnológico principal en el primer nivel de atención. los problemas de salud los define la persona. Ahora. la infraestructura.) y en cualquier circunstancia (demanda programada. no solamente la detección y tratamiento de la enfermedad. con alto grado de incertidumbre y escasa intervención de tecnologías pesadas implica necesariamente un enfoque interdisciplinario. opinión y poder de decisión en las políticas a instrumentar.• • 74 • • • • • salud consiste en que la comunidad en forma directa o a través de sus representantes tenga conocimiento. Actores y roles cubiertos por la investigación La administración pública paraguaya: una radiografía . También se refiere a la integración del sistema de salud hacia afuera. Esta racionalidad se expresa en la programación de acciones. Se disuelven los límites entre problemas médicos y no médicos. Integración: Se busca la integración efectiva de todos los elementos que constituyen el sistema de salud. urgencia. etc. hogar. en forma proactiva y también de colaboración con otros sectores sociales.). Integralidad: considera al ser humano como un todo. por lo tanto la comunicación y colaboración deben ser tenidas en cuenta tanto como el equipamiento. En la ilustración 6 se listan los actores clave contactados para la investigación. Para el presente trabajo se seleccionaron las usf que se ven en la ilustración 5. Docencia e Investigación: deben desarrollarse programas de enseñanza que ayuden a profesionales y futuros profesionales a pensar en términos estratégicos y visualizar su función dentro de un sistema que tiene como objetivo la atención activa de la salud de la gente. Activo: salir a la búsqueda de los problemas relacionados con la salud aun cuando no sean sentidos. trabajo. se descartan las de baja efectividad y se seleccionan las que tienen efectividad probada. No hay un lugar más importante que otro. en los distintos ámbitos en los que se desempeña (escuela. demanda espontánea. que anteriormente se desempeñaban como promotoras de salud. aplicado en entrevistas personales. En Mariano Roque Alonso. De las unidades consideradas. Ilustración 6 Actores clave contactados para la investigación recursos humanos Médico Lic. con 53 preguntas. por lo que al tratarse de profesionales de salud. Más adelante se profundizará sobre el impacto de su presencia en los territorios. el cuestionario ha resultado en muchas ocasiones muy prolongado. La administración pública paraguaya: una radiografía . San Lorenzo cuenta con un odontólogo. sólo la de Marquetalia. San Lorenzo. en enfermería. Cada entrevista duró alrededor de 45 minutos. Alonso Central–Areguá Central–Villeta Amambay–Pedro Juan Caballero Amambay–San Roque Canindeyú Canindeyú-Corpus Cristi Denominación San Felipe – CAMSAT Santa Aña Marquetalia Guadalpue Valle Pucú Cumbarity Cerro Coraí Bella Vista Ybyra Rovana Corpus Cristi Medio Urbano Urbano Urbano Urbano Urbano Rural Urbano Rural – Zona de Frontera Rural Rural – Zona de Frontera Tipo de Equipo Completo Completo Completo Incompleto/promotoras voluntarias Incompleto Incompleto Incompleto Incompleto. auxiliar en enfermería) y agentes comunitarios. en Enfermería Auxiliar en Enfermería Agentes Comunitarios de Salud (ACS)/Promotoras Voluntarias TOTAL asunción 2 2 2 8 14 central 4 4 4 7 19 amambay 1 2 1 No tiene 4 canindeyú 2 1 1 No tiene 4 total 9 9 8 15 41 Fuente: DGAPS-Agosto 2009. para que ahora se desempeñen. en el rol de agente comunitaria. debiendo interrumpir la entrevista. Sólo en las doce usf de Asunción y una de Central. para dar paso al cumplimiento de sus funciones. sin médico Incompleto Incompleto Fuente: DGAPS-Agosto 2009. se ha intentado llevar adelante otro esquema que consiste en la firma de un Acuerdo de Compromiso con personas de la comunidad. sin cobro de honorarios. se cuenta con la presencia de agentes comunitarios. Técnicas y herramientas metodológicas utilizadas Para abordar la investigación y realizar la recolección de datos se ha elaborado un cuestionario único para profesionales de salud (médico.Ilustración 5 usf seleccionadas para la investigación Departamento/Distrito Asunción Asunción Central–San Lorenzo Central–Mariano R. donde se solicitó una previa descripción de las tareas y funciones cotidianas realizadas por los miembros de las usf. con el fin de recolectar toda opinión e información necesaria para contrastar la puesta en marcha en el terreno con el modelo teórico planteado desde el nivel central para la implementación de esta estrategia. Lic. en Marquetalia. En la mayoría de los casos ha significado una mayor afluencia de usuarios de la zona. en Obstetricia usf Interior. sino más bien a los Hospitales Distritales o Regionales: «Tenemos muchos pacientes que consultaron hace mucho tiempo y que dejaron de consultar. administrativos y discriminantes. Los criterios considerados para la instalación de una usf son la densidad demográfica. Esto. ha permitido un mayor acceso al sistema sanitario para los pobladores de tales zonas. Tanto en las usf de Asunción. Este servicio fue disminuido en cantidad. constituían anteriormente puestos de salud o dispensarios.Las entrevistas fueron realizadas personalmente por la investigadora y las mismas fueron transcriptas en su totalidad para salvaguardar las opiniones emitidas por los entrevistados. Por esta razón. en algunas de estas usf se toman muestras laboratoriales y las mismas son acercadas al laboratorio de la XVIII Región Sanitaria. sumado a la incorporación de más profesionales de salud en dichos locales. Geográfica La administración pública paraguaya: una radiografía . posibilidades de acceso por parte de la población. de las 270 usf. la accesibilidad geográfica está garantizada ya que las mismas son instaladas en zonas de alta densidad poblacional y están compuesta por el equipo completo de profesionales. como en Central e Interior.1 Accesibilidad 76 Los criterios tomados en cuenta por la DGAPS para la instalación de usf han girado en torno a la densidad poblacional. donde hoy se encuentran las usf. quienes recuperaron la confianza en el subsistema público de salud. ha sido reiterada la mención de una mayor afluencia de personas de distintas partes del país. capacidades ya instaladas por parte del mspbs y otras instituciones que posean instalaciones de salud. El problema observado por los profesionales y agentes se refiere a la dificultad que representa para algunos pacientes el llegar a los centros u hospitales donde se realizan estudios más complejos. pero ahora creen más en este servicio». económicos. unas 22 fueron recientemente construidas y equipadas. con un horario continuado de ocho horas. Si bien la mayoría de los locales donde funcionan actualmente las usf. como son las Gobernaciones y Municipalidades. Respecto a las usf de Asunción. Lic.2. puesto que el traslado de las muestras corre por cuenta de las agentes. Para la accesibilidad son considerados criterios geográficos. y en las usf no disponen de rubros de pasajes o combustible. 3. no asistían a estos puestos. accesibilidad y la capacidad instalada en infraestructura. Anteriormente por la baja determinación o la presencia poco constante de los profesionales.2 Principales hallazgos del diagnóstico 3. de San Pedro de Ycuamandiyu. las distancias representan una verdadera dificultad para llegar a las comunidades. Agente Comunitaria usf Asunción. agentes comunitarios de las usf de Asunción y Central. incluiría a las unidades que estarían instalándose un par de meses más adelante. para canalizar a los pacientes a otros niveles de complejidad. Auxiliar en Enfermería usf Central. con la única diferencia que el tratamiento al cual debe someterse no es seguido por sus miembros de forma continuada: «Casi el 40% de los pacientes es de fuera de zona». pero ellos no tienen. ahora lo tratamos aquí». En cuanto a la accesibilidad económica. Auxiliar en Enfermería usf Interior. es imposible a pie. Lic. ellos [indígenas] acuden mucho y con ellos nos cuesta más en el caso de que se tengan que trasladar. que son llamados «fuera de zona». La dificultad se encuentra ante personas de escasos recursos y aumenta si se trata miembros de comunidades indígenas. para quedarse en otro lugar». ya que la asignación poblacional de cada usf es de 3.500 personas. Estas personas reciben la misma asistencia que una que vive en los territorios sociales de responsabilidad de la usf. Pero nos llaman o les llamamos». «Hasta del Chaco tenemos pacientes. en Obstetricia usf Interior. por ser miembros de la comunidad. que elimina el cobro de aranceles por consultas. los análisis. es preciso que se trabaje en la articulación y en el marco de una red de servicios. los gastos de internación. Lic. Caraguatay». si se operaba. Ya que la atención primaria de la salud cuenta con elementos de tecnología obsoleta. y en muchos casos. en Enfermería usf Central La accesibilidad también está garantizada cuando las personas encuentran solución en sus mismas comunidades. curaciones e internaciones en los servicios del mspbs. la no disponibilidad completa del stock es criticada por usuarios y vista como un problema por los profesionales. Si bien las usf de Central y de los demás departamentos no cuentan con agentes comunitarios. Los paraguayos tienen más recursos. polladas. Hacíamos rifas. incluso de otras nacionalidades. Aunque la eliminación de aranceles a los medicamentos constituye un avance. Por medio de la resolución ministerial del 12 de setiembre de 2008. Así.Se verifica un porcentaje relevante de usuarios provenientes de otros puntos del país. Auxiliar en Enfermería usf Interior. los profesionales igualmente tratan de suplir esa función designando un día a la semana para las visitas domiciliarias. notan que se rompe una barrera para los pobladores que anteriormente dependían únicamente de la solidaridad que encontraban por parte de sus vecinos: «Si una persona se enfermaba. «Sí. y estén en el territorio. Económica 77 La administración pública paraguaya: una radiografía . Esto muchas veces no permite la culminación de un tratamiento. para su pasaje. teníamos que ver la consulta. Estas visitas no tienen la misma frecuencia que las realizadas por agentes comunitarios. visitas casa por casa para juntar dinero». abarcar dicha cantidad en zonas rurales y se traduce en varios kilómetros pero no cuentan con movilidad: «A los que están cerca estamos visitando continuamente. Pero aquellos que están lejos. pacientes que debían trasladarse hasta Asunción recibirían atención y seguimiento en su misma comunidad: «Un señor con cáncer que se trataba en Asunción. Lic. lo que lo que hace posible recibir hasta cerca de cien personas por día. En el 2010. puestos y usf de sus territorios. dada la existencia de necesidades ya instaladas. En estos casos. los miembros de las usf empiezan a notar una leve disminución en la provisión. podemos identificar cuestiones desde el cumplimiento de horarios. se atiende por orden de llegada. los profesionales si bien entienden que esta es una estrategia que gira en torno a la promoción. Sin embargo. Administrativa En el ámbito administrativo. En aquellas usf donde concurre un gran número de personas. Entonces si aquí no encuentran.78 «Estamos en una zona donde se necesita mucho más de lo que el ministerio provee. la cual en principio distribuye a las distintas Regiones Sanitarias. las cuales son a su vez las encargadas de abastecer de medicamentos e insumos a los centros. En la primera etapa de instalación de las usf entre noviembre de 2008 y noviembre 2009. si solamente los servicios de salud de mayor envergadura son provistos con un mayor stock. la licenciada y la auxiliar en enfermería. el abastecimiento de insumos y medicamentos estaba bajo la responsabilidad de la dirección general de aps. ellos ya no compran y no hacen el tratamiento adecuado». en donde no hay tanta afluencia. continúan brindando este servicio: «El doctor hace consultorio tres veces por semana por las tardes en el Hospital Regional». esta función pasó a depender de la Dirección General de Insumos Estratégicos. puesto que los miembros de las mismas mencionan solicitar la realización de guardias. que fue establecido para el cumplimiento de funciones dentro de las usf. A partir de este cambio de funciones. Procedimientos La administración pública paraguaya: una radiografía . La política de provisión de medicamentos debe acompañar a la estrategia. se brindan turnos de mañana y de tarde como se ha observado en Asunción y en Central. Por parte de los usuarios podría haber una falta de comprensión sobre el cambio de enfoque que se trata de brindar en las unidades. y procedimientos para entrega de insumos. dado que percibirán que sólo en éstos pueden obtener los medicamentos. Argumentan que esto ha ocurrido ya que consideran a las usf al mismo nivel de Puesto de Salud. medicamentos y cuestiones arancelarias. por la aún gran afluencia de personas. tanto para consultas con el médico. Auxiliar de Farmacia usf Asunción. se estaría dirigiendo los mismos a las personas. ven como una limitante el horario de 7:30 a 15:30. se entregan entre 15 y 20 números. normalmente son lugares donde la cantidad oscila entre treinta y cuarenta pacientes. Horario Respecto al horario de apertura de las usf. la prevención y el tratamiento de enfermedades de primer contacto. los que anteriormente tenían menor afluencia de pacientes. Sólo en un caso se ha verificado en cuanto al incumplimiento de los médicos en las tareas dentro de las unidades siendo el horario de ocho horas. como es en el caso de Amambay. de lo contrario. donde los médicos de familia que anteriormente hacían consultorio en el hospital regional. por cada turno. en Obstetricia usf Interior. La necesidad de seguir difundiendo la gratuidad en las consultas y medicamentos es fundamental para que la ciudadanía sepa que puede acceder a los mismos sin el cobro de ningún arancel. buscando la inclusión de todos los grupos. quienes en un principio se basaban en este esquema tradicional. Incluso los profesionales médicos. porque o si no. En las zonas fronterizas. “atendele a ese porque don fulano le envía”. En ese sentido. más que del bilingüismo por gozar el castellano de una situación de prestigio frente al idioma guaraní. algunos profesionales han comentado encontrarse con personas de otras religiones o etnias y no haber sabido en un principio cómo dirigirse a las mismas: Discriminación 79 La administración pública paraguaya: una radiografía . Otras barreras discriminantes pueden referirse a cuestiones religiosas. Algunas personas aún no cuentan con cedula de identidad lo cual no impide su acceso a los medicamentos. realizan un esfuerzo para comunicarse en guaraní o recurrir a los demás profesionales de la usf para llevar a cabo un intercambio fluido con las personas. lo que dificultaría tener registros exactos del movimiento de medicamentos en las usf para prever futuras dotaciones. y en particular. Además plantean que se ha tenido que llamar la atención a los agentes comunitarios. quienes han visto en la salud. Éstos notan que pueden tomar distancia de los liderazgos locales. las cuales son utilizadas para realizar la rendición de cuentas sobre lo utilizado en el mes. desde los espacios oficiales. Es un tema sensible abordado en las capacitaciones y reuniones donde participan miembros de las usf. En relación a la eliminación de barreras que anteriormente constituían una discriminación. [Hablo guaraní] «Vaí vaí». la reivindicación de éste como el más utilizado por los paraguayos y paraguayas. Auxiliar en Enfermería Interior. por parte del sistema sanitario. Médico usf Central. Al no privilegiar intereses partidarios se rompería una de las fuentes más utilizadas por los políticos tradicionales. Todos los usuarios firman unas planillas. y sobre lo cual se calculan las provisiones a ser solicitadas. Los profesionales mencionaron las discriminaciones políticas típicas que se construyen sobre caudillismos. las planillas de consigna no son entregadas a tiempo. Auxiliar en Enfermería usf Central. pierden su interés».En algunas usf se solicita que la receta pertenezca al servicio para hacer entrega de los medicamentos. Agente Comunitaria usf Asunción. étnicas o inclusive hasta de edad. además de no existir trabas para los extranjeros en el acceso a las consultas y medicamentos. adjuntando la presentación de cédula de identidad. “Vos sos agente comunitario del ministerio. “¿Por qué?” “Porque ese es el presidente”. constituye un paso más hacia la igualdad: «Tenemos que transmitir a nuestro pueblo en su idioma. una de las dádivas que genera alta adhesión en el marco de relaciones clientelares: «De repente las agentes estaban en ese tema. que en un número considerable se tratan de personas extranjeras. en caso de no comprender el castellano o guaraní: «Yo no tengo problema con los Brasileros porque manejo portugués». y principalmente por tratarse Paraguay un país donde se da el fenómeno de la diglosia. los miembros de las usf realizan el esfuerzo de comunicarse con los extranjeros en su mismo lenguaje. Y yo le decía. Ante este primer requisito no se ponen trabas porque algún personal de salud autorizado para prescripción de medicamentos otorga una receta con membrete del servicio y el medicamento solicitado. Acá hay un sistema que es común para todos y todos se tienen que adaptar”». En algunos puntos del país. y luego ya hicimos el censo». tecnologías. La administración pública paraguaya: una radiografía . En el 2009. El acceso a la salud por parte de comunidades indígenas es reforzado con Móviles de Salud Indígena. en Enfermería Interior.2 Esencialidad El criterio de esencialidad permite discriminar entre recursos. pero no fui curioso para averiguar más». porque tuve un paciente que me dijo “eso mi religión no me permite”.5% del total de personas que consultaron a nivel país ese año.70% 12 3. Concluyendo. En consecuencia.366.157. Médico usf Interior.2.6% de personas que consultaron a nivel país.657 16. Ahora las personas de la tercera edad reciben la visita de los profesionales de las usf. y procesos según su capacidad de impactar en el resultado «salud de una población».880 0.991.890 37.50% 12 -2009 personas 2. culturales y económicos. que significó en un incremento de consultas en un 2. Alto Paraná. con información de 164 usf.204. que se encuentran en los departamentos de Concepción.usf 2008/2009 2008 personas 2. Presidente Hayes. En el año 2008. 3. Primero junto a él.535. En consecuencia. Amambay.880 personas. Ilustración 7 Comparación de personas atendidas y consultas realizadas . lo que es bien visto por las comunidades. no sólo para mayor comodidad.574 personas.120 consultas 6. se puede indicar que del 2008 al 2009 se registró un incremento en la instalación de unidades de 1.80 «Yo no entiendo tanto el tema. Boquerón.90% 164 7.60% 164 -- indicadores Total Paraguay Total USF Porcentaje cubierto por las USF Cantidad de USF instaladas Promedio simple de atención por cada USF consultas 5. Lic.045. es decir.578 11. de distintos estratos sociales.443 0. sino seguridad. la presencia de las unidades de salud logra cumplir con el cometido de brindar accesibilidad. las personas que consultaron en 12 usf alcanzaron a 10.8%.7%. se considera esencial contar con instrumentos e insumos básicos que den respuesta efectiva en este primer nivel de atención. En algunos lugares Insumos. Además de dirigirse con una mirada a lo largo del ciclo de vida de las personas. «Al principio nos costó un poco porque no sabíamos que primero teníamos que hablar con el cacique. determinados instrumentos y medicamentos pueden hacer la diferencia. lo que significó un 0. puesto que hasta un 80% de los problemas podrían ser resueltos en las unidades. Alto Paraguay. que con un equipo de profesionales se trasladan hasta las comunidades de dichos departamentos. equipos y estructura 59 Datos elaborados por la DGAPS. instrumentales. Los reclamos más frecuentes son la infraestructura y el espacio donde se desempeñan. Agosto 2010.393 10. las estadísticas muestran el impacto en el terreno59.862.568 294.278 1.059 Fuente: Bioestadística mspbs 2009. lo que significó el 11. consultaron 294. Sin embargo. Los profesionales encuentran problemas al no contar con medicamentos más complejos para que los usuarios completen sus tratamientos. sin la necesidad de tener que derivar pacientes a otros servicios de salud. el reclamo gira en torno a instrumentos para urgencias. 238 para centros de salud y 121 para puestos de salud60 entre estos últimos se encuentran las usf. En materia de medicamentos. Médico usf Asunción. se cuentan con elementos. como de la gestión que han realizado los miembros del equipo. Médico usf Amambay. en Obstetricia usf Central. previendo espacios para las distintas actividades: «Yo tengo que estar en Planificación. se establecieron 441 tipos de medicamentos para los hospitales especializados. pero estoy haciendo farmacia porque no tengo un escritorio». «Cuando llegamos aquí ningún aparato de presión había. En las usf visitadas en el interior.se presenta el problema de provisión de agua. los mismos habitantes me dicen que no ponga afuera porque se va a robar». Principalmente. pero faltan instrumentales para brindar mejor servicio como una puerta de entrada de primer contacto. y casi de forma unánime. Según las complejidades de los servicios. por lo que se indaga si el paciente cuenta con seguro médico del ips o recurren a las muestras médicas que los profesionales puedan obtener de otras fuentes: «El problema es la falta de medicamentos para completar el tratamiento pero tratamos de conseguir muestras médicas». Lic. Licenciada en Enfermería usf Interior. Agosto 2009. curaciones y equipos de nebulizaciones: «Nebulizador no tenemos. tuvimos que hacer con la comunidad una colecta». lo que es fundamental a la hora de instalar las unidades: «Ahora nos faltan más consultorios porque a la tarde tengo dos clínicos que vienen». y otros. Médico usf Asunción. «En cuanto a los anti-hipertensivos no tenemos problemas. en las unidades han indicado que reciben lo básico. La administración pública paraguaya: una radiografía . 332 para hospitales no especializados. puesto que en algunos casos las instalaciones han sido recientemente construidas. Odontólogo usf Central. Para conseguir equipar las usf han recibido apoyo desde la Dirección General de Insumos Estratégicos de la comunidad. A esta política de definición de tipos de medicamentos. camionetas para los hospitales especializados. entonces de alguna manera recurrieron al ips o algún otro servicio». Las pinzas que yo uso no sujetan bien». Se quemó uno y entre todos estamos poniendo dinero». «Falta oxígeno». el mspbs como nueva política busca recuperar su posición y ha elaborado la Lista Nacional de Medicamentos Esenciales. En general. «Los instrumentales que yo tengo son muy viejos. lo acompaña un sistema de logística con compra de camiones para las regiones sanitarias. lo cual permitió definir y priorizar los medicamentos básicos necesarios. «Aquí no tenemos un lugar para poner el compresor. si bien notan que en los últimos meses ha disminuido en cantidad. Médico usf Asunción. solo que hay algunos pacientes que de repente ya no les actúan los tradicionales. Médico usf Central. se requiere de mejor organización del espacio. Medicamentos 81 60 Rendición de Cuentas mspbs. Médico usf Central. La posibilidad de que la estrategia de atención primaria sea sustentable para el Ministerio. Lic. es una injusticia que alguien venga y quiera exigir que se le atienda primero». Esto se traduce en el funcionamiento de las usf considerando a aquellas personas que cuentan con algún seguro médico para que las mismas recurran a dichos servicios. «Si vienen 20 personas. otras instituciones públicas. tenía esta capacidad de gestionar». sacaron su turno y están esperando. tanto por las instituciones públicas como por actores de la sociedad. le hicieron la colposcopia.2. Médico usf Central. pero controlamos que tomen sus medicamentos». «No sé» (si es sustentable para el mspbs). Priorizando casos de urgencias y atención a adultos mayores: «Siempre la prioridad son las Urgencias y las personas de edad». la derivamos. La mandamos al privado porque ella puede. 82 La administración pública paraguaya: una radiografía . Médica usf Asunción. por una parte han señalado que consideran que sí es posible pero que han visto una disminución en la provisión de insumos: «Si es que hay prevención evidentemente el ministerio ahorra. Si es gente de ips. racionalizamos medicamentos para casos urgentes». estos gastos son compartidos tanto por el mspbs. por neumonía».2. Para la gente esto es una maravilla porque se llega a la gente casa por casa». «Nosotros buscamos a la gente que más necesita. En el barrio ya no tenemos internados por deshidratación. 3. «Creo que tiene que ser sustentable para el ministerio. Médico usf Asunción.3 Equidad Esta dimensión es aquella que entiende que la distribución de recursos se debe dar según la necesidad del que recibe. «Habrá documentos de que la salud mejora. Auxiliar en Enfermería usf Areguá. para guiarlos en el acceso a la resolución de sus problemas. Médico usf Central. Desde el punto de vista de los miembros de las usf. Entonces. los mismos miembros de las usf y la comunidad. «A una chica le encontramos el papiloma virus. Médico usf Central. el seguimiento continuo a las personas permite identificar qué tipo de recursos disponen. Médico usf Asunción. sin dejar de realizar controles en el seguimiento de sus tratamientos: «Tenemos gente en nuestro micro territorio que tiene seguro y va a otro lado para el tratamiento. porque las complicaciones son las que salen más cara a que le des tratamiento previo». Dada la responsabilidad en función al territorio asignado. «A veces falta porque la demanda de parte de los pacientes es grande cuando es gratis. en Enfermería usf Asunción.4 Sustentabilidad La sustentabilidad radica en la posibilidad de conllevar los gastos del sistema de salud por la comunidad. Les hacemos las indicaciones y les pedimos que trate de conseguir a ips. y que se deje a los que necesitan».3. Auxiliar en Enfermería usf Asunción. Agente Comunitaria usf Asunción. por ejemplo. «La gente considera esto como parte de ellos. «La comunidad comienza a acoger esto. Hilos de sutura. 8. registrándose un mínimo aumento para el ejercicio presupuestario de 201062. Auxiliar en Enfermería usf Interior. «Hay cosas que podemos sacar de nuestro bolsillo y poner. pero ellos nos dijeron que no nos vamos a mover de acá porque vamos a juntar firmas.000 millones. desde el Estado. «La ministra nos puede decir que nos vayamos a otra parte. su auxiliar y sus agentes». los servicios básicos». la dotación a estas primeras entradas al sistema de salud. como ha sido la gestión transparente en la compra de oxígeno que significó un ahorro de Gs. interés de las autoridades regionales como distritales creo que va a funcionar.154 millones de guaraníes. Licenciada en Obstetricia usf Central. Los recursos económicos han sido previstos para la dotación de insumos destinados a las Unidades. Licenciada en Enfermería usf Interior. la misma se refiere a la posibilidad de conllevar los costos de la implementación de la estrategia tanto por el sistema de salud como por la sociedad. Una vez hicimos Bingo». Licenciada en Enfermería usf Asunción. «Hacemos actividades o pedimos ayuda a la Municipalidad para pagar la luz.5% en el año 200861.0% del PIB en 2003 a 1. Licenciada en Obstetricia usf Interior. Médico usf Interior. En este sentido. que hemos traído muchos beneficios para la comunidad y quieren que nos quedemos». para pagar la luz. anteriormente. Cartilla Oficial Nº 5. Auxiliar de Farmacia usf Asunción. CADEP-aecid. incluidas las Unidades. Los miembros de las usf expresan estar aportando todo aquello no cubierto por los rubros ministeriales: «Estamos brindando el servicio de extracción de sangre pero como el ministerio no está pagando el pago del envío. la asignación presupuestaria destinada a salud fue de 1 billón 791. pero ellos abandonan mucho». En el 2009. esta tarea estaba centralizada en la DGAPS. su enfermera. La comunidad y otras instituciones locales son actores clave en el mantenimiento de las usf: «Las comisiones vecinales quieren hacer actividades para solventar los gastos de la institución.Mayor apoyo es reclamado por parte de las regiones sanitarias para la sustentabilidad: «Si hay apoyo. Asunción. lo que el mspbs ha podido afrontar con ahorros en otros rubros.000 millones. ellos saben que tienen su médico. Asunción. Agente Comunitaria usf Asunción. La administración pública paraguaya: una radiografía . son éstas las responsables de proveer de dichos elementos a todos los servicios de su departamento respectivo. De acuerdo a la definición de sustentabilidad utilizada en esta dimensión. no hay quien le quite más esto». 2009. nosotras tenemos que pagar los pasajes». En consecuencia. la sostenibilidad de la implementación de la estrategia de atención primaria conlleva un crecimiento en 83 61 Observatorio Fiscal: Gasto Social o Inversión. haciendo entrega de insumos a las Regiones Sanitarias. Es aquí donde se debería priorizar con las autoridades regionales. 62 Presentación Rendición de Cuentas mspbs. El ahorro para la ciudadanía ha rondado los Gs. en Paraguay el sector salud representa tan sólo el 1. al pasar a la Dirección General de Insumos Estratégicos. 24. Sin embargo. 2009. lo que hizo en primer momento fue brindar la atención que se debía implementando como estrategia inicial. la prevención produce en el largo plazo ahorros significativos en los presupuestos estatales. muestras gratuitas de medicamentos». Sin embargo. «Hicimos la presentación de los datos a los miembros del Sub Consejo. Esto muchas veces depende de la capacidad organizativa de la comunidad y las capacidades de los miembros de las usf para abrir esos espacios de diálogo. Lo que no hemos podido lograr es hacer una asamblea grande. y me dijo que todavía no estaba funcionando». medicamentos e insumos. ya que no en todos los lugares los Consejos Locales de Salud funcionan adecuadamente. en el marco de asambleas comunitarias. que viene trabajando hace ya 20 años el tema de salud comunitaria. eliminación de inequidades y mejores niveles de calidad de vida. «Cuando yo llegué había indagado sobre un el Consejo Local de Salud. las unidades han tenido un protagonismo importante en la constitución de las mismas.5 Participación Ciudadana La participación social en el marco de la estrategia de atención primaria en salud busca que las personas de la comunidad reconozcan los factores y determinantes sociales que rodean a un estado de salud y calidad de vida. convocando a la comunidad e incentivándolos en la organización. con mucha participación». no han podido iniciar este contacto comunitario. esto significaría a largo plazo un ahorro al evitarse en mayor número las complicaciones. además de garantizar mayor accesibilidad. Por otra parte. e implicar éstas utilización de tecnología de alta complejidad. se rompe con el tradicional esquema asistencialista para dar un verdadero protagonismo a los beneficiarios. donde por una ordenanza departamental emanada por la Gobernación. Le pregunté al Intendente si funcionaba. estos espacios han sido utilizados como canales de presentación de la gestión realizada por las usf: «La semana pasada realizamos una asamblea comunitaria para devolver a la comunidad un informe de todo lo que hicimos el año pasado. En este sentido. Esta ONG brinda sus instalaciones. se ha dado de forma coordinada. esperando contar con estos espacios formales. Médico usf Interior. De esta forma. algunas unidades han presentado los datos del trabajo realizado a la comunidad.2. 84 La administración pública paraguaya: una radiografía . En el caso de una de las usf en Asunción. principalmente en el Departamento Central. Auxiliar en Enfermería usf Asunción. esta simbiosis entre organización social y Estado. puesto que la instalación de la Unidad se ha generado en el marco de un convenio con la organización Centro de Ayuda Mutua y Salud para Todos (CAMSAT). 3. poniendo el mspbs tanto recursos humanos. Otras usf. es lo que se pretende alcanzar a través de la generación de espacios de intercambios entre los actores estatales y los miembros de la comunidad. en la plaza». dependiendo muchas veces de la voluntad de las autoridades locales. la mayoría de las agentes comunitarias tuvo alguna experiencia en salud gracias a esta organización. Médico usf Central.la inversión social. acordes a la realidad local. A través de un activo involucramiento. en la definición de las mejores soluciones. por lo que reúnen tanto conocimiento en el área como experiencia en trabajo comunitario. me dijeron que hay. Incluso. Esa presentación de informe de nuestra gestión también se ha hecho por la radio. Por otra parte. «En la comunidad presentamos el trabajo que se hizo en un año. con la Asesoría de Participación Protagónica del Gabinete Civil. contactar con las comunidades que utilizan el subsistema público de salud: «Casi todos son estancieros que usan más hospitales privados. los miembros de las mismas ven a estos espacios de participación más como una forma en que la comunidad se ejerza como órgano de control. permitir la participación comunitaria. En algunos casos.]. En esta fase inicial de instalación de las usf.. no en todos los lugares la problemática de salud es la prioridad para la comunidad. Licenciada en Enfermería usf Asunción. Otras realidades han hecho buscar distintas estrategias a los miembros de las usf. Por otra parte. y en ese momento se hace participar a la gente. no siempre los territorios se encuentran en apertura. así como para realizar promoción de la salud. Vamos a tratar de armar una Comisión General para ayudarles para arreglar el camino».Esto es un problema identificado por el mspbs que se ha notado que los Consejos Locales de Salud. terminan representando más a autoridades electas o administrativas. No por eso los miembros de las Unidades se desentienden del tema. era mejor que no [se ponga una gruta de una imagen religiosa en el predio de la usf]. es decir. para que la gente sea como un controlador». con poca injerencia de organizaciones sociales. y van a tener contacto con las comunidades». con espacios donde los miembros de las usf acuden para dar consejos de salud. Tal vez porque ven que con la instalación de un equipo estable como es la usf. Lic. No se pasó a mayores pero a partir de ahí hubo ese cierto resquebrajamiento». Por más que la directiva se esfuerce en buscar la participación social de la comunidad.. sino más bien buscan colaborar con la comunidad para lograr dichos objetivos: «La preocupación de la comunidad es el camino [. el ministerio se encuentra trabajando en propuestas que puedan desde los territorios de las unidades. Pero forzadamente ellos rompieron la valla. AH1N1). no aún para la elaboración de Planes de Salud en forma conjunta: «aps tiene un componente comunitario. de Enfermería usf Interior. sobre posibles brotes epidemiológicos (dengue. Ahora estamos intentando formar otro equipo. En el marco de esta problemática. Médico usf Central. la búsqueda de soluciones a los problemas que aquejan a los barrios y compañías del país. Licenciada en Enfermería usf Asunción. con los promotores indígenas. ciertos conflictos suscitados al momento de la instalación de las usf ha conducido a que no se logre una relación armoniosa entre la comunidad y los miembros de las unidades. como fue en el caso de Guadalupe: «Me dijeron que para evitar distintas corrientes ideológicas e intereses de toda índole. la presencia de radios comunitarias ha sido de suma importancia para dar difusión a las actividades de las usf. «En este lugar la gente espera más ayuda de la que ellos quieren dar». Estos espacios son ideales para facilitar por medio de la convivencia. por su conformación. buscan paliar otros problemas que también son transversales a esta temática. Licenciada en Enfermería usf Asunción. saber lo que ellos opinan». todo lo que se logró y todo lo que falta. Licenciada en Obstetricia usf Interior. 85 La administración pública paraguaya: una radiografía . También se presentan a las comisiones. ha servido para el acercamiento a otras instituciones públicas. Agente Comunitaria usf Asunción. Auxiliar en Enfermería usf Interior. de una organización que también está trabajando con las mujeres. Cuando ha sido posible generar estos espacios de intercambio. a la Municipalidad. Incluso. debe buscar la mayor amplitud posible. En aquellos lugares donde se da un acompañamiento continúo y donde se buscan estrategias de intervención que puedan colaborar a la resolución de los problemas que afectan a la comunidad. la Pastoral Juvenil. han encontrado apertura para dar a conocer a la comunidad la presencia del equipo: «El programa está a cargo de un líder de la comunidad. creo que vamos a necesitar ayuda» [para acercarnos a la comunidad]. Gente del Ministerio».86 difundir campañas de vacunación. «Vienen los que están más comprometidos con una organización. y nosotros pregonamos que la salud no tiene partido». pero sí comerciales. para la coordinación de acciones: «Invité a la comisaría. Médico usf Central. porque conocen el trabajo». como suelen ser las respuestas más usuales. Licenciada en Enfermería usf Asunción «Tenemos un programa radial todos los martes que se llama ‘Salud en la comunidad’. pero también viene gente de la comunidad. En esa hora alguien tiene que ir a acompañarle a él». Licenciada en Enfermería usf Interior. con la presencia eventual de representantes de otras instituciones estatales y organizaciones comunitarias. con un enfoque integral comunitario y no represivo. a representantes de la Secretaría de la Mujer. la institución el Ombligo de Ingrid. «Los alumnos. y en cada martes damos un tema distinto». Agente Comunitaria usf Asunción. a la Fiscalía. y estamos en contacto con la comunidad así». Agente Comunitaria usf Asunción. Este modelo de participación comunitaria. y nos da un espacio. Médico usf Interior. conformada por agentes comunitarias. para realizar un acompañamiento a consumidores de este derivado de la cocaína. en zonas rurales donde no hay radios comunitarias. al presidente del centro cultural juvenil. «Hay una buena promoción del equipo porque estamos en contacto con los locutores de la radio de acá. para hacer comprender a los vecinos que son espacios neutrales. para lograr tener éxito. como es el caso de la «Mesa del Chespi» (nombre con el cual se denomina al crack). La administración pública paraguaya: una radiografía . invitando más allá de los líderes tradicionales y hacer entender a la población toda con esta estrategia: «Si se les invita a una asamblea comunitaria piensan que es solamente por política. De todas formas. Se están implementado proyectos que de ser exitosos constituirían verdaderos ejemplos de cooperación entre agentes estatales y comunitarios. el Programa de Atención Integral a Niños y Adolescentes en Calle (PAINAC). un acompañamiento por parte de los funcionarios del ministerio es solicitado para llevar con éxito esta tarea: «Sí. el director y las profesoras nos ayudan». entre otros. durante una hora. Si bien pareciera que la participación social se reduce a la presentación de informes anuales y de otro tipo. Programa Ampliado de Inmunizaciones PAI. o la licenciada». Mediante consultas que profundizan más en el estado de salud de las personas. se ve si una mujer se realizó el PAP del año. la realización de charlas de promoción y prevención. «No solamente hablo con el paciente sobre su dolencia sino su ambiente». enfermedades de transmisión sexual». No es sólo la medicina. vemos su vacunación para completar su esquema». decían que demasiado tardan en atendernos. los programas bajaban a los servicios de salud como compartimentos estancos. En la pre-consulta ya se realiza a los niños Crecimiento y Desarrollo. 87 La administración pública paraguaya: una radiografía .2. Se da una consulta integral». Licenciada en Enfermería usf Central. Si viene un niño se le ve Crecimiento y Desarrollo. cuestiones de prevención de VIH. es decir. las personas que acudían a los servicios de salud dejaban de obtenerlos. donde los funcionarios eran los dueños de los programas. ver qué te pasa. «Cuando empezamos recién estaban muy acostumbrados a que las consultas duren solamente 5 minutos. Así mismo. analizando factores ambientales. Yo vine e hice consultas de 15 minutos o más.3. Este modelo rompe con el esquema tradicional asistencialista. En caso de que alguien se ausente. Licenciada en Enfermería usf Asunción. quienes tienen que pasar por un proceso de re-aprendizaje respecto al nuevo modelo de atención. Médica usf Asunción. el factor económico. la implementación de los Programas de Salud (Diabetes. las usf se han convertido en el espacio ideal de implementación de los programas. hipertensos. económicos. En este sentido. «Tenemos nuestros clubes de diabéticos. social de la comunidad. «Se integra todo. Médico usf Interior. entrar. culturales de las poblaciones y las personas. lo que colisiona en un principio con las expectativas de las personas. indagando también en los determinantes sociales de la salud: «Si alguien viene por un simple resfriado. Hasta de psicólogo o psiquiatra tenemos que actuar». son los componentes que brindan una atención más integral. Si un niño va a consultar. se escribe la receta y ya está. otros) se ha realizado de forma vertical. Ahora están contentos porque dicen: este doctor me inspección de cabeza a los pies. políticos. se desea entender la búsqueda de la calidad de vida.6 Integralidad Desde el paradigma bio-psico-social. la enfermera me contaba que la gente se apuraba». si viene con la madre le vemos el PAP. Se hacen las charlas en las escuelas y en los colegios. Médico usf Interior. Médico usf Interior. sociales. dependiendo del caso que se presente. Tuberculosis. «El equipo de aps se encarga de todos los programas. de esta forma se asegura la implementación continua y permanente de los mismos: «Aquí se da una atención integral. puesto que sus miembros asisten a las capacitaciones y se forman para brindarlos. Auxiliar en Enfermería usf Asunción. a los adultos se toma la presión». todo lo que se puede ver. Médico usf Central. y nadie más en el servicio podría brindarlos. Acá nosotros hacemos una atención integral. para comprender la importancia y el alcance de recibir una atención integral y no parcial: «La gente está acostumbrada al asistencialismo. test psicotécnicos y entrevistas. Renacer II.000.2. Finalmente. y otras 259 auxiliares en enfermería (3 vacantes).000.7 Integración Con esta dimensión se busca señalar la importancia de la colaboración y coordinación entre los recursos humanos. 3. Licenciada en Enfermería usf Central Este último aspecto tiene relación con la siguiente dimensión que debe ser desarrollada para que las Unidades de Salud de la Familia puedan realizar efectivamente su tarea. para la población gran importancia.500. con la puesta en marcha del Programa Nacional de Prevención. ya sea seguro médico o pensión jubilatoria. Tanto los profesionales de salud como los agentes comunitarios se encuentran en calidad de contratados y sin goce de otro tipo de prestaciones o beneficios. Los médicos perciben un sueldo mensual de Gs. Los profesionales de salud pasan por evaluaciones de documentación. el espacio natural de implementación integrada de los programas de salud. 259 licenciadas en enfermería (3 vacantes). Actualmente en las Unidades se cuenta con 255 médicos (7 vacantes). a su vez se refiere a la integración del sistema de salud hacia fuera con otros sectores y con la sociedad. para evitar que los mismos sean aplicados de manera vertical. sobre los cuales muestran preocupación y necesitan del actuar de instituciones encargadas de otros factores. cuyo objetivo es garantizar la integralidad en la atención a las pacientes desde la atención especializada de alta complejidad hasta los servicios de promoción y prevención. Dicha integralidad se busca con la iniciativa impulsada por el Centro de Ayuda Mutua Salud para Todos (CAMSAT). Detección Precoz y Tratamiento del Cáncer de Cuello Uterino. Los agentes comunitarios se encuentran en 13 usf. pero de qué nos sirve si las personas están rodeadas de basura».000. sin los cuales su tarea no es completa: «Acá no entra el camión de basura. cuyo procedimiento y reglamentos de selección fueron validados por la Secretaría de la Función Pública. Su selección se realiza por medio de concursos. es lo se ha estado tratando de alcanzar con la colaboración entre todos los miembros de las unidades en la implementación del Programa Ampliado de Inmunizaciones. por lo que constituyen 65 personas trabajando en las comunidades con enfoque de la aps. exámenes sobre temas generales en medicina.000 Gs. 4. la presencia de profesionales de salud se da por primera vez o de forma continuada. ya que para muchas comunidades. y las Recursos Humanos La administración pública paraguaya: una radiografía .000. los auxiliares en enfermería 2. que se desarrolla en las unidades del área del Bañado Sur. encontrar en las usf. 9. pero en este caso sí lo fue. en el marco de una red integrada.88 Los miembros de las usf comprenden que su labor como promotores de salud trasciende las paredes de las Unidades y que hay elementos ambientales que hacen a la salud de las personas. hacemos charlas. Se ha mencionado que anteriormente el conocimiento del idioma guaraní no era considerado como fundamental para obtener un trabajo. La dotación de recursos humanos a las usf representa. que deben trabajar con mirada multidisciplinaria. las licenciadas en enfermería Gs. Nosotros desparasitamos a la gente. está probando la efectividad de su labor. e incluso en algunos casos han mencionado que los sueldos de los médicos varían entre Gs 5. se priorizó la contratación de personas de la comunidad que posean conocimientos en enfermería o promotores de salud. la oportunidad de participar en el primer posgrado virtual en Medicina Familiar que se realiza en el país. o pongo a la limpiadora». Esto tal vez es producto de aquella visión hospitalo-céntrica más dirigida a la súper-especialización que a la medicina de atención primaria. Si eventualmente ha sido mencionado el impulso que el Gobierno cubano ha dado a esta estrategia por algunos sectores políticos con la intención de vincularlo con una propuesta de carácter comunista como excusa para no incorporarlos como funcionarios públicos. se ha intentado completar los equipos recurriendo a la ayuda voluntaria de personas que se desempeñaban 89 La administración pública paraguaya: una radiografía . brindará a unos 150 médicos que trabajan en las usf. razón por la cual.000. los agentes han sido muy específicos en dejar en claro su función y tarea en el ámbito de la salud comunitaria. Este prejuicio respecto a las posibilidades de partidismo de los agentes comunitarios es lo que básicamente ha primado en la no aprobación de rubros en el Presupuesto General de Gastos de la Nación para realizar contrataciones de este miembro clave de las usf. Los agentes comunitarios mencionaron que las personas de las comunidades consideraron en primer lugar los mismos se acercaban a sus hogares para realizar el censo con objetivos políticos. ocasionado esta diferencia un leve queja entre los que cobran menos. dado el volumen de información que actualmente se le está requiriendo. y turno a los agentes. El reclamo de estadísticos en las usf no es menor. algunos han mencionado tener una especialización en Medicina Familiar.agentes comunitarias un sueldo mensual de Gs. ya que incluso en estas Unidades ya se encontraban trabajando otros profesionales: «A la tarde ya no tengo quien cuide la Farmacia. Si bien uno de los criterios para su contratación era el que fuesen personas con experiencia en trabajo comunitario. actualmente para el presupuesto 2011 hay expectativas de ampliar la figura de los agentes comunitarias a más usf. como de prevención. 7. en algunos lugares de Central. específicamente en el Departamento de Central.000 y Gs. algunos profesionales médicos han mencionado que se cobra un rubro por desarraigo. administrativo y de servicios generales es reclamado por los miembros de las mismas. «Falta un funcionario administrativo porque la auxiliar está haciendo todos los papeles». con el apoyo del Centro de Investigación y Recursos para el Desarrollo. que incluye agentes comunitarios. además del trabajo que implica para las unidades que no cuentan con agentes. Médico usf Central.800. lo que ocasiona algunas diferencias respecto a sus ingresos.300. dependiente del mspbs. Médico usf Asunción. Como se había mencionado. sólo en las usf de Asunción y en una del Departamento de Central cuentan con el esquema completo. el Instituto Nacional de Salud. Ante esta realidad. se ha recurrido a las organizaciones locales para difundir la oportunidad de formar parte de las Unidades. Entre los médicos. Sin embargo. 1. para evitar que este proceso sea visto como una forma de cuoteo político.000. no fue así en todos los casos. los resultados en productividad que han demostrado tener los agentes en la vigilancia sanitaria ejercida en sus territorios. Por otra parte. Solo el refuerzo de personal para farmacia. el tener que realizar tanto tareas de promoción.000. En relación a la selección de agentes comunitarias. asistenciales y de análisis de territorio. los miembros de las unidades han mencionado que la presencia de profesionales de salud mental coadyuvaría a su labor. Incluso. si bien los profesionales dedican un tiempo específico para realizar los censos y las visitas domiciliarias. Junio. Vincular a la población con el Equipo de las usf para su atención. informe y evaluación. tarea completada. se siente en las otras usf. Presentación realizada en el Hotel del Paraguay. aún no fue definido el micro territorio de las promotoras voluntarias. – Sí. Médico usf Central. nos llaman sólo para eso». las presentaciones». sería de mucha utilidad. el apoyo de estos profesionales. que aún ven necesarias realizar. Central Sí. como promotoras de salud. Asunción. Promotora Voluntaria usf Central. Censar a todas las personas de su micro territorio manteniendo el censo actualizado. Miembros funciones cumplimiento Asunción Sí. Trabajar con adscripción de población en base geográfica bien definida o micro territorios. con enfoque en atención primaria. que deben realizar otras actividades para mantener sus hogares. Sí. deben interrumpir sus tareas asistenciales. se observaron excepciones con las promotoras voluntarias Interior – Agentes Comunitarios de Salud Participar de reuniones del Equipo de las usf para coordinación de las tareas. como estadígrafos. Si bien. La ausencia de agentes comunitarios. Además de los agentes comunitarios y funcionarios administrativos. los médicos de familia tienen capacidades para dar un diagnóstico inicial respecto a enfermedades mentales. por lo que licenciadas y auxiliares en enfermería realizan la asistencia que les posibilita su formación profesional: «De haber tenido los agentes comunitarios ya estaría hecho el mapa. hay unidades en las que aún no se cuenta con presencia de médicos. Sí. no pueden cumplir con una de las cláusulas del acuerdo que indica que realizarán un trabajo sostenido de acuerdo a las indicaciones del coordinador de la usf. – Sí. «Faltan los agentes comunitarios». Sí. tarea completada. 2010. Sin embargo por tratarse de personas de escasos recursos. las mismas se detallan a continuación63. – La administración pública por dentro: una radiografía . Finalizaron la elaboración del mapa territorial. Médico usf Interior. Sí.90 63 MSPBS: Organización de Redes Integradas de Servicios de Salud en Paraguay. por lo que los profesionales las llaman sólo para trabajos específicos: «Cuando ellos quieren que nosotras hagamos un trabajo. por medio de la firma de un acuerdo de compromiso. Respecto a las funciones que cumplen los profesionales y miembros de las usf. Diálogo permanente con líderes y referentes de la comunidad. aunque las agentes consideraron de forma proporcional poseer entre una excelente. Sí. – Identificación de signos y síntomas de alarma para la salud individual y colectiva. Sí. las agentes indicaron visitar a las familias una vez al menos como mínimo. por medio de visitas domiciliarias a todas las familias e individuos bajo su responsabilidad. Sí. Detección de situaciones de riesgo e identificación de población fragilizada. las agentes consideran poseer una excelente y buena capacidad para vigilar factores de riesgo y condiciones epidemiológicas. las agentes consideran poseer una excelente y buena capacidad para vigilar factores de riesgo y condiciones epidemiológicas. – Identificación de condicionantes críticos para la salud comunitaria. Sí. por lo menos una vez al mes o de acuerdo con las necesidades definidas. realizando acciones educativas de la promoción de la salud y calidad de vida. las agentes indicaron visitar a las familias una vez al menos como mínimo. buena y regular capacidad para vigilar factores de riesgo y condiciones epidemiológicas. Interior – Agentes Comunitarios de Salud Estar en contacto con las familias/población. buena y regular capacidad para vigilar factores de riesgo y condiciones epidemiológicas. Sí. – Sí. – Registrar datos necesarios en planillas y mapas de los hallazgos. aunque las agentes consideraron de forma proporcional poseer entre una excelente. Acompañar. las agentes consideran poseer una excelente y buena capacidad para vigilar factores de riesgo y condiciones epidemiológicas. Sí. Central Sí. – La administración pública por dentro: una radiografía . aunque las agentes consideraron de forma proporcional poseer entre una excelente.Miembros funciones cumplimiento Asunción Sí. Sí. Sí. – Sí. Sí. buena y regular capacidad para vigilar factores de riesgo y condiciones epidemiológicas. Sí. más que tareas en conjunto. No. Licenciado/a en Enfermería u Obstetricia Realizar asistencia integral de las personas y familias en las usf. Central Las agentes comunitarias han indicado en la mayoría de los casos que esta tarea compete a los profesionales de salud. No. excepto en una usf donde indicó esperar que los pacientes se acerquen al local. excepto en una usf donde indicó esperar que los pacientes se acerquen al local. – Sí. No. – Llevar un registro e informe diario de sus actividades. Los miembros de las USFs han indicado que en la mayoría de los casos la participación de la comunidad es para dar a conocer datos. Sí. en los domicilios y demás espacios comunitarios. más que tareas en conjunto. – Cumplir con las atribuciones definidas para las usf en relación a la prevención y control de enfermedades re emergentes. No. Sí. las enfermeras han indicado realizar consultas clínicas en dichos espacios. Sí. – No. Sí.Miembros funciones cumplimiento Asunción Las agentes comunitarias han indicado en la mayoría de los casos que esta tarea compete a los profesionales de salud. las enfermeras han indicado realizar consultas clínicas en dichos espacios. las enfermeras han indicado realizar consultas clínicas en dichos espacios. Los miembros de las USFs han indicado que en la mayoría de los casos la participación de la comunidad es para dar a conocer datos. sobre los servicios de salud disponibles tanto en las usf como en otros servicios de la red. Sí. más que tareas en conjunto. Participar con la comunidad de la planificación de acciones comunitarias. Los miembros de las USFs han indicado que en la mayoría de los casos la participación de la comunidad es para dar a conocer datos. La administración pública por dentro: una radiografía . Participar de las capacitaciones. Sí. Interior – Agentes Comunitarios de Salud Orientar a las familias. Sí. – Apoyar las actividades comunitarias de promoción de la salud y prevención de enfermedades. Contribuir y participar de las actividades de Educación Permanente del ESF. Por falta de disponibilidad de instrumentos y lugar no se puede realizar en una de las usf del Interior. Sí. Sí. realizando procedimientos reglamentados en el ejercicio de su profesión y del protocolo de la usf. En una usf la auxiliar en enfermería indicó realizar esta tarea. coordinar y realizar actividades de educación permanente del auxiliar de enfermería y ACS. Sí. Participar del gerenciamiento de los insumos necesarios para el adecuado funcionamiento de las usf. Sí. en los domicilios o demás espacios comunitarios. Sí. No. Sí. La administración pública por dentro: una radiografía . Licenciado/a en Enfermería u Obstetricia Realizar consultas de enfermería u obstetricia de pacientes. Central Sí. Por falta de disponibilidad de instrumentos y lugar no se puede realizar en una de las usf del Interior. No hay agentes comunitarios en el interior del país. Sí. Sí. Interior No. Sí. gerenciar. Sí. Supervisar. Auxiliar de Enfermería Participar de las actividades de asistencia básica. cuando sea necesario. coordinar y evaluar las actividades de los/as Agentes comunitarios/as y del Equipo de Enfermería. No. Sí. Solicitud de exámenes complementarios y prescripción de medicaciones según las disposiciones legales para su profesión según normativas técnicas establecidas por el MSPBS Planear. Tienen un rol activo en la contribución y participación. Participan esporádicamente de acuerdo a las posibilidades de capacitación. Tienen un rol más bien en la participación. No. No. pero en algunas ocasiones las auxiliares se ocupan de esta tarea.Miembros funciones cumplimiento Asunción Sí. Sí. Sí. Sí. En una usf la auxiliar en enfermería indicó realizar esta tarea. Sí. con actividades preventivas. Sí. de diagnóstico. Además de las consultas en las USFs. Llevar registro de las actividades y realizar informe. Sí. Auxiliar de Enfermería Realizar acciones de educación en salud. y vigilancia de la salud de los individuos y las familias en todas las etapas del ciclo vital. Participar del gerenciamiento de los insumos. Realizar consultas clínicas y procedimientos en las usf. promoción de la salud y calidad de vida. a excepción de rehabilitación. en los domicilios y demás espacios comunitarios según se requiera. Interior No. No. Sí. Recién a partir de la introducción sobre aps. Sí. Sí. Sí. Sí. a grupos específicos y a familias en situación de riesgo. cirugías ambulatorias. Sí. Médico/a Realizar asistencia integral. Sí. Central No. Sí. a excepción de rehabilitación. educativas. Además de las consultas en las USFs. La administración pública por dentro: una radiografía . a excepción de rehabilitación. tratamiento y rehabilitación. principalmente en escuelas de la comunidad. gineco-obstetricia. principalmente en escuelas de la comunidad. conforme a la planificación. Realizar actividades de demanda espontánea y programada en la clínica médica. Sí. A excepción de cirugías ambulatorias en algunas USFs por falta de instrumentales. Sí. pequeñas urgencias clínico-quirúrgicas y procedimientos para fines diagnósticos. pediatría. A excepción de cirugías ambulatorias en algunas USFs por falta de instrumentales.Miembros funciones cumplimiento Asunción Sí. Sí. Indicar las necesidades de internación hospitalaria o domiciliaria. Modificar las rutinas médicas. Sí. Sí. con dificultad. pero no pueden realizarlo con seguridad puesto que no pueden contactar con los servicios. pero no pueden realizarlo con seguridad puesto que no pueden contactar con los servicios. manteniendo la responsabilidad del acompañante del usuario. en Enfermería. La administración pública por dentro: una radiografía . policlínicas de especialidades u otros. Sí. Sí. respetando flujos de referenciacontra referencia locales. Central Sí. No. Lic. Sí. Sí. una vez que existan indicaciones clínicas y evidencias científicas. Contribuir y participar de las actividades de Educación Permanente con los ACS. Sí.Miembros funciones cumplimiento Asunción Sí. Interior Sí. Ejecutar los protocolos de atención y normas aprobadas por el MSPBS. Médico/a Encaminar a los usuarios a otros servicios de la Red como urgencias. Sí. No. Participar del gerenciamiento de los insumos. Auxiliares de Enfermería. pero no pueden realizarlo con seguridad puesto que no pueden contactar con los servicios. Sí. con dificultad. Sí. propuesto por la referencia. con dificultad. remitiendo al Hospital Regional de Saltos en lugar del Hospital Distrital de Curuguaty). pero necesitamos más gente. «Le decían que no necesitan ir con su orden de San Felipe CAMSAT. Falta laboratorio». de mandarle las cosas que acá no podemos solucionar». la resolución ministerial por la cual se declaraba la gratuidad de los servicios. Tienen que consultar ahí para que se les pueda hacer». identificando y derivando en caso de necesitar diagnósticos más complejos. Llamamos dependiendo del caso que sea». La atención en las usf. Médico usf Asunción. los miembros de las unidades reclaman la presencia de más profesionales y servicios laboratoriales en sus mismos locales. por lo cual terminan remitiendo a otros servicios (el caso de las unidades de Central. Agente Comunitaria usf Asunción. que tenían nomás que ir con una orden de ahí. la parte médica ya estamos. es decir. -En la que los miembros de las unidades han sido instruidos claramente respecto a cuál es su centro u hospital de cabecera. se presentan cuatro situaciones: -En la que los miembros de las unidades han sido instruidos claramente respecto a cuál es su centro u hospital de cabecera y dependiendo de los casos los remiten (el caso de las unidades de Asunción. Licenciada en Enfermería usf Central. Marquetalia. remitiendo al Centro de Salud Calle’i o al Hospital de Ñemby. por la gran demanda recibida. Si bien un principio. Otro elemento que hace a un trabajo integrado es la capacidad de referir y contra-referir. trabajar en red derivando a los pacientes de acuerdo a las especialidades y otros estudios que puedan precisar. si no es paciente de ahí no se le puede hacer. pero coordinado no. pero reconocen que toda la oferta precisada es brindada en ellos. Licenciada en Enfermería usf Asunción. Esto en la práctica condujo a que los hospitales. y que la receta con la que acuden las personas desde las Unidades ya les valga para acceder los demás servicios requeridos: «Ayer me encontré con la sorpresa de que no tenía que ir a las cajas. sino que con el membrete de acá y necesitaba de urgencia e hicieron». «No les podés nomás derivar al Hospital de Barrio Obrero porque no sabemos cómo va a estar. análisis laboratoriales y otros estudios. sólo funcionaría correctamente en un esquema de coordinación efectiva de la red de servicios: «Tenemos que llegar con más oferta de servicios de salud. -En la que los miembros de las unidades han sido instruidos claramente respecto a cuál es su centro u hospital de cabecera. y sabiendo que dicho servicio Coordinación de los servicios de salud La administración pública paraguaya: una radiografía . respecto al Hospital de Barrio Obrero y el Centro de Salud Capellanes). En este sentido. Falta la parte odontológica. Sin embargo. Pero ahora se dan cuenta que estamos tratando de hacer bien las cosas. En algunos lugares. o Ybyrá Rovana. donde la de Valle Pucú remite al Hospital de Luque ante la baja determinación del Hospital de Areguá. Agente Comunitaria usf Asunción. Porque a veces cuando mando para una ecografía. indicaba que con la presentación de una receta perteneciente al subsistema público era posible acceder a consultas especializadas. soliciten nuevamente a los usuarios una consulta previa con los profesionales para acceder a análisis u otros estudios.96 Debido a la fragmentación de los servicios de salud. desde las usf han insistido en exonerar de esta «doble consulta». en otros lugares aún se les requiere una receta del hospital: «Ahora nos estamos acercando a San Lorenzo. que deben otorgar atención de primer contacto. donde sabiendo que el Hospital de Mariano Roque Alonso no tiene toda la oferta precisada. Licenciada en Enfermería usf Interior. Médico de usf Central. yo sabía que Bella Vista no tiene incubadoras». si no del todo coordinado. no hay ninguna posibilidad de brindar un servicio de transporte a los pacientes. «Hay estudios que yo sé que no se hacen en Mariano [Roque Alonso]. o Bella Vista en Amambay. con la delegación de responsabilidades de control y monitoreo a las Regiones Sanitarias. Entonces. se recurre a la Policía Nacional de la cual se accede a sus patrulleras. como existe una heterogeneidad en la cartera de servicios por parte de los centros y hospitales. Las USFs de Asunción y Central encuentran respuesta en el servicio de SEME-Servicios de Emergencias Médicas Extra Hospitalarias. debe contar con las posibilidades de realizar traslados si necesitan otros tipos de análisis o estudios. Centros de Salud y Unidades de Salud de la Familia. dependiendo de lo que tiene. pero hay veces que en Loma no quieren aceptarlos». -En la que los miembros de las unidades no han sido instruidos claramente respecto a cuál es su centro u hospital de cabecera (el caso de unidades de Canindeyú. se recurre a la Municipalidad. tampoco pueden derivar a otro servicio cercano ante rechazos verificados (el caso de las unidades de Guadalupe. Así vemos que la integración debe empezar desde el mismo mspbs con todos sus servicios. combustible o en el peor de los casos. las Unidades dependían en mayor medida de la misma. Tenemos que considerar que en las usf se encuentran extranjeros así como otros profesionales que por primera vez están ingresando al subsistema público de salud. sin embargo.no cuenta con lo demandado. actualmente. Pero en el caso de una embarazada que iba a tener prematuro. También para que la estrategia de atención primaria de la salud pueda brindar soluciones efectivas a los problemas de salud de las personas. ya que la estrategia utilizada para la implementación de las primeras usf fue la centralización de dicha acción en la Dirección General de Atención Primaria de la Salud. si hay directivas realizadas desde la administración central sobre cómo derivar y a qué centros hacerlo. incluso en situaciones de urgencias. los profesionales de las usf van respaldándose en mayor medida sobre éstas últimas. al menos bastante fluido. En las usf del interior. para conseguir algún móvil. y conociendo de la disponibilidad en el Hospital de Loma Pyta. Médico usf Central. los profesionales de las usf realizan estos procedimientos basados en sus propios conocimientos: «Discriminamos qué paciente va a ir a Calle’i y quién a Ñemby. pero sé que otros estudios que se hacen en Loma Pyta. En Asunción. 97 La administración pública paraguaya: una radiografía . en otros casos. Inclusive enviamos al Hospital del Cáncer». gracias a un intercambio entre directores de Hospitales. estas asperezas están siendo limadas y se está logrando un trabajo. donde se han encontrado contradicciones respecto a si el Hospital Regional de Saltos o el Centro de Salud de Katueté les corresponden o no). o los mismos miembros mencionan que prestan sus propios vehículos para brindar este servicio. remitiendo al Hospital Regional de Pedro Juan Caballero ante los reiterados rechazos recibidos por el Hospital Distrital de Bella Vista). lo hacen sin seguridad de que sus pacientes sean aceptados. «Nos dijeron que sí o sí teníamos que derivar a Bella Vista para que luego la gente vaya al Hospital Regional. el trabajo con criterios de responsabilidad y territorialidad no podrá ser logrado en su plenitud. los miembros de las unidades de Amambay perciben que ambas instituciones van cada una por su lado. Agente Comunitaria usf Asunción. en actividades de mingas y bloqueos en épocas de brotes epidemiológicos son fundamentales para realizar con éxito estas acciones. De lo contrario. Un fenómeno que ha llamado la atención a los miembros de las unidades ha sido el abandono de los métodos de planificación familiar. «Hicimos los bloqueos durante la epidemia de dengue pero tuvimos muy poco apoyo de otras instituciones. La Dirección General de Promoción de la Salud ha encontrado una manera más de llegar al terreno con el Programa Escuela Saludable. cabe mencionar que en el marco de la transformación del subsistema público de salud. debe considerar la creación de incentivos para que la población vea a las Unidades de Salud como aquella primera puerta de entrada al sistema. no dándose esto de forma acertada en los territorios donde se encuentran las unidades. brinda apoyo económico a familias en los distritos más pobres del país. Por otra parte.000 Juntas de Saneamiento y en el Departamento de Central se ha mencionado que se recibió colaboración por parte de ellas. Por otra parte la integración no sólo debe darse dentro del subsistema de salud. la gente salió pero la municipalidad jamás apareció». en la que se precisa contar con datos sobre el estado de salud de las familias beneficiadas. van ahí. dependiente del mspbs. como las municipalidades. a partir del funcionamiento efectivo de una red integrada de servicios de salud. lo que debería revertirse a partir de los Gobiernos locales es compartir con las demás jurisdicciones territoriales responsabilidades en materia de salud. que viendo que profesionales de salud han diagnosticado alguna La administración pública paraguaya: una radiografía . debido a las distancias es menos frecuente el contacto. se está dando la comunicación entre sus miembros en capacitaciones. sino la coordinación con otras instituciones estatales para brindar respuestas integrales. ejecutado por la Secretaría de Acción Social. Sin embargo. El programa emblemático del Plan de Desarrollo Social del Gobierno Nacional. a través de las unidades. Médico usf Central. Agente Comunitaria usf Asunción. se podría estar creando una sobre expectativa en las personas. nos brindan apoyo económico para las fotocopias». «La gente que está arriba y le queda más cerca. pero en otras. Las actividades se centran en la realización de charlas y vacunaciones en las escuelas. Entre ellas. acciones en casos de brotes epidemiológicos. Las USFs se han encontrado con la presencia de agentes del programa en los territorios. En Asunción y Central se ha notado una buena colaboración entre ambos programas emblemáticos. Existen alrededor de 2. La presencia de otras instituciones. Si este camino emprendido no acompaña a la instalación de estas primeras puertas de entrada al sistema.98 La coordinación entre Unidades también debería ser fomentada. en otros distritos del interior del país. especialmente para urgencias». Finalmente. organizaciones sin fines de lucro que reciben asistencia técnica y financiamiento del Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental (SENASA). como es el de Tekoporâ. a la cual acudir antes de pasar a otros niveles de atención. otra relación que podría ser mejor explotada es la de las USFs y la Junta de Saneamiento. aunque hasta el momento ha sido mínima: «La Junta de Saneamiento nos ha ayudado. Un caso como este podría hacer perder nuevamente la confianza que se ha empezado a reconstruir con los ciudadanos y ciudadanas. debe estar presente en los distintos ámbitos donde éstas se desempeñan. Concluyendo. En diciembre de 2011. que consiste en una ambulancia equipada con computadoras que cuentan con software de cartografía digital vía Google Maps para que el personal pueda trasladarse en forma más inmediata hasta la persona que requiere asistencia. inclusive en el Chaco paraguayo con la central de SEME. la integración de los servicios tiene relación con la asignación de recursos humanos en salud y tecnología. Lo enviamos a LACIMET y nos dijeron que en unos cuantos meses recién venga porque la gente estaba de vacaciones».8 Continuidad y Permanencia Parte del paradigma que plantea la estrategia de atención primaria. 3. Por otra parte. por tropezar con dificultades en otros niveles de atención: «Vimos que un hombre tenía una úlcera en la cara. al cual se ha adherido el MPSBS buscando asegurar en los Hospitales Regionales la presencia permanente de profesionales del área clínica. percibiendo que podrían brindar mejor sus conocimientos si dispusieran de instrumentales básicos y una mejor coordinación con los servicios del subsistema público. En este sentido. la dotación en recursos humanos muestra tener un impacto importante. Las unidades recibirían un reporte todos los días. realizándose la mayoría de las funciones previstas. Por la mirada integral que se imprime a la atención brindada. Este sistema posibilita la comunicación. Mediante este sistema podrán conocer a qué servicio de salud recurrir. Un Plan Piloto que se pondrá en marcha en Asunción es el de Tele Medicina. Consiste en la vigilancia sanitaria comunitaria a través de llamadas telefónicas. cirugía y anestesiología. Este implemento cuesta aproximadamente 160 millones de guaraníes. Una mejor racionalización en cuanto al equipamiento de las unidades junto con la puesta en marcha de la reforma de la red integrada de servicios de salud completaría el esquema para dar un cumplimiento exitoso a esta dimensión. al Hospital de Barrio Obrero y las Unidades de Salud de la Familia. el trabajo u el hogar. Tuvimos sospecha de que era leishmaniasis. pediátrica. tomando los datos de las personas e identificándolos para luego realizar el seguimiento. los profesionales de las USFs tienen la mirada sobre todos los miembros de la familia. ginecológica. no pueda obtener una resolución completa su problema.dolencia. Médico usf Central. el Servicio de Emergencias Médicas Extra hospitalarias (SEME). es estar a lo largo de los ciclos de vida de las personas.2. implementa a modo de prueba una base repetidora en Caacupé. proyectos como el de la Coordinadora Ejecutiva para la Reforma Agrafia (CEPRA). con la habilitación de un número telefónico gratuito para los usuarios. que instalará equipos de comunicación donde podrán conectarse a la Dirección General de Vigilancia de la Salud. pero también ayudará a que tales servicios puedan pasar a responsabilidad de las USFs. ya sea la escuela. des- 99 La administración pública paraguaya: una radiografía . Se enfocaría a la identificación de casos febriles en su primera etapa de implementación. Se observa que este seguimiento se dificulta en el interior del país. demanda espontánea. entonces a partir de cierta hora cerraba el consultorio y asumía un horario de visita domiciliaria». esto depende de las noticias que reciban los profesionales. a los que están más cerca». a través de familiares. realizando charlas educativas y vacunaciones. las visitas domiciliarias». Médico usf Interior. Licenciada en Enfermería usf Interior. Licenciada en Enfermería usf Interior. «Fijamos la hora de ir a la escuela. vienen acá para su control. una vez vamos con la médica y después le hacemos el seguimiento. internación: «En el censo se captaba un paciente encamado que ya no podía venir acá. «Un caso tuve que derivar al Hospital Regional porque era un caso sospechoso de dengue hemorrágico. con el control pre natal». En cualquier circunstancia: demanda programada. urgencia. esto se logra realizar de forma continuada principalmente en aquellos lugares con agentes comunitarios: «A los niños con desnutrición le vemos la dieta y les vemos cada 15 días». Auxiliar en Enfermería usf Asunción. o cuando la persona retorna a consultar a la usf. «Consultas dentro y fuera de la usf. «Identificamos que se va acercando la fecha en que se va a terminar la medicación de un paciente y les indicamos a las agentes sobre esto para que se acerquen al paciente». La otra tuvo con una empírica. porque todos están lejos». el seguimiento es realizado por las mismas. A los 18 días vino para pesar a su bebé». adultos y de la tercera edad. lo que permite a los profesionales de la salud estar al tanto de la evolución de los pacientes: «Teníamos varios internados y los agentes van a ver la evolución de los pacientes [al HBO]». «Con los abuelitos abandonados. Auxiliar en Enfermería usf Asunción. jóvenes. Médico usf Central.100 de niños. no se logra dar seguimiento: «De los que identificamos en el censo sólo cuatro personas logramos que vengan a hacerse su tratamiento. los martes y jueves nos vamos a hacer una visita. En caso de que las distancias sean considerables. «También controlamos a las embarazadas. Si hay una urgencia vamos a la casa. «Con una embarazada pudimos hacer el seguimiento. si están al día con su vacunación. cuando se logra identificar algunas personas con patologías a través del censo. Auxiliar en Enfermería usf Central. Los miembros de las unidades han estado presentes principalmente en las escuelas. por las distancias. así como en los hogares. «Estamos yendo a las escuelas llevando varios programas». porque nosotras tenemos que darle los medicamentos». donde hay agentes comunitarios que realizan visitas casa por casa. Incluso. Agente Comunitaria usf Asunción. Licenciada en Obstetricia usf Central. Licenciada en Enfermería usf Interior. a la radio. La administración pública paraguaya: una radiografía . pudiéndose visitar de forma programada a aquellas personas que se encuentran cercanas a las unidades: «Sí. Licenciada en Enfermería usf Central. A veces nosotros nos vamos a ver cómo están. porque vive lejos. Licenciada en Enfermería usf Asunción. ahora no sé qué pasó de él». En lugares donde se cuenta con el apoyo de agentes comunitarias. Una vez a la semana están fijadas las visitas por parte del médico a pacientes crónicos y encamados». Agente Comunitaria usf Asunción. «En cada unidad realizamos visitas domiciliarias. Los agentes comunitarios se van a traer la gente». Licenciada en Enfermería usf Asunción. Licenciada en Enfermería usf Asunción. la enfermera hace PAP.2. que ante la desarticulación del sistema no escatimaron esfuerzos para lograr obtener una solución efectiva: «Una embarazada indígena de 8 meses. que les falta que no. Esta característica de las usf vista por sus propios miembros. en seguida si hay casos sospechosos van a hacer una visita». los miembros de las unidades buscan generar acciones creativas que puedan crear un vínculo y una visita continúa por parte de los pacientes a quienes realizan seguimiento: «Los antihipertensivos no los damos para un mes. Los sábados o domingo se tienen que ir las agentes. Médico usf Central Sin embargo. sean brindadas estas en consultorio o en atenciones comunitarias. atención de enfermedades. bloqueos de patologías contagiosas ante sospechas». Ir más allá de lo que se llega a brindar una atención en consultorio o dentro del territorio. «Hay gente que está en su casa después de las 3 de la tarde. se refiere principalmente a las visitas periódicas que realizan los agentes comunitarias. porque ellas se hacen conocer».3. Al respecto. y sólo una auxiliar estaba.9 Activo Esta dimensión está relacionada con la toma de iniciativas para la búsqueda de problemas sanitarios para que no se presenten de forma evidente. Licenciada en Enfermería usf Asunción. es muestra de un compromiso de los profesionales hacia el método de trabajo y la nueva estrategia. para poder censar y visitar a todas las personas de su micro-territorio: «Las chicas se mueven mucho. charlas. con el objetivo de darse a conocer a la comunidad. que podría perderse si no se encuentran los canales adecuados para seguir incentivando. Licenciada en Obstetricia usf Interior. Médico usf Central. Ante la ausencia de agentes comunitarias que puedan realizar un seguimiento continuado en el territorio de responsabilidad. Aquí un caso de profesionales de la salud. tienen que completar sus planillas». 101 La administración pública paraguaya: una radiografía . La gente llama. sino semanalmente. sin necesidad de que pasen a hacer consulta conmigo. después a Puente Kyha. incluso si deben realizarlas fuera del horario establecido. hacen sus visitas. vacunaciones. salvo que lo necesiten». Licenciada en Enfermería usf Asunción. conocen a sus pacientes. Por suerte salió todo bien y nos alegramos mucho». que son realizadas en casas de vecinos: «Mientras la médica está atendiendo la consulta médica. Le dije que tenía que ir al Hospital y el marido nos dijo que sí o sí teníamos que ir con él. para que estén obligados a venir a controlar la presión. Primero nos fuimos a Katuete. ginecología. y después llegamos a Saltos. La Auxiliar hace vacunación y las charlas. los miembros de las unidades han mostrado este tipo de acciones ante brotes epidemiológicos: «Sí. llegó a las 11 de la mañana y al controlar tenía 4 de dilatación. planificación. esta dimensión es considerada más bien el plano de las tareas asistenciales. Entonces.2. conlleva a que algunos sientan que la mayor parte de las tareas cae bajo su responsabilidad: «Yo me encargo de casi todo. 102 La administración pública paraguaya: una radiografía . La comunicación interna en general es buena en la mayoría de las unidades consideradas. haciendo a cada uno partícipe del funcionamiento de la unidad y la búsqueda de soluciones. por medio de un trabajo horizontal. «Acá cada uno es jefe de cada cosa. «La médica realiza las derivaciones y después avisa a las agentes comunitarias». definir bien los roles. una visión interdisciplinaria en el terreno es lo que permitiría el oportuno diagnóstico de las patologías presentes en las personas que recurren a las mismas. especialmente en relación a las auxiliares de enfermería y encargadas del Programa Ampliado de Inmunizaciones. Las mismas. Licenciada en Enfermería usf Asunción. ya que los mismos deberán realizarse de manera sistemática. Pero esto no ha sido así en todos los casos. que cada uno sepa qué tiene que hacer». Médico usf Interior. por lo cual el trabajo en equipo es esencial en la gestión de los miembros de las Unidades. Auxiliar en Enfermería usf Asunción. la falta de definición de roles y funciones específicas que deben ser cumplidas por los miembros de las usf. Por otra parte. se va a su vivienda». realizando las vacunaciones y censo en forma conjunta. puede ser realizado donde cada uno está al tanto de sus funciones: «Tenemos un organigrama. Tenemos cosas que cumplir. donde todos los miembros asuman responsabilidad sobre los objetivos que deben ser alcanzados. mirá fulano se mudó a tu micro. Agente Comunitaria usf Asunción. mirale na un poco. dado que en algunos lugares sí se ha dado la colaboración entre funcionarios. Son críticas constructivas». No tenemos funciones específicas». Una comunicación fluida entre los miembros garantiza intercambiar información sobre la población y dar relevancia a todas las funciones: «Comunico a mis compañeras. La división de tareas y el cumplimiento responsable de las mismas.10 Trabajo de Equipo Entendiendo que las USFs disponen de elementos básicos que no hacen al uso de tecnologías pesadas. por mes. Podemos decir: “esto no me gusta”.3. son realizadas semanalmente en aquellos lugares donde la práctica está más estructurada: «Con las reuniones que tenemos los viernes. que posteriormente fueron transformados a unidades de salud de la familia. Agente Comunitaria usf Asunción. “esto no lo estás haciendo bien”. En este sentido. La coordinación de tareas es fundamental para realizar un seguimiento continuo sobre la población de responsabilidad. sólo se verifican problemas en aquellas que no cuentan con ambiente tranquilo en el trabajo con grupos de funcionarios que ya estaban realizando actividades asistencias en los puestos de salud. Auxiliar en Enfermería usf Interior. generando el ambiente de camaradería necesario para poder recibir sugerencias y críticas respecto a aspectos que deben ser mejorados. Cada uno tiene su tarea». los espacios de evaluación y mejoramiento de la gestión del trabajo es de suma importancia. El Manual de Funcionamiento de las unidades sugiere la realización de reuniones del Equipo de las usf para la coordinación de las tareas e informes donde pueden realizarse ajustes a la tarea cotidiana. el trabajo en equipo entre los miembros de las unidades ha sido posible en prácticamente su totalidad. Cuando la proximidad entre Unidades logra reunirlos para realizar reuniones conjuntas. lo que podría solucionarse con la inclusión de los mismos en capacitaciones sobre la estrategia y reuniones de coordinación. «Negociaron los chicos [con una empresa local]. tenemos personal de PAI. los equipos de las Unidades han destinado días específicos a determinadas actividades. brindando a la comunidad las informaciones correspondientes: «Siempre programamos. Auxiliar en Enfermería usf Interior. que son lunes. Otras figuras del equipo van apoderándose de las actividades. y los días martes y jueves hacemos el censo y extramuros». logrando un ambiente de trabajo de gran satisfacción para los miembros de las unidades: «Todos somos iguales. Concluyendo. En cuanto a programación. Los censos salimos a hacer dos veces a la semana. especialmente en momentos en que surgen brotes epidemiológicos las cuales exigen aunar mayores esfuerzos en torno al combate de los focos: 103 La administración pública paraguaya: una radiografía . volvemos a planear». pero yo acepto las reglas de juego».«Nos distribuimos el trabajo. Licenciada en Enfermería Central. Agente Comunitaria usf Asunción. 3. y cada 15 días con los dos equipos coordinamos acciones». todos trabajamos en conjunto».11 Programación y Evaluación La aps al buscar constituirse en una respuesta racional a las necesidades de salud de la comunidad exige programación de acciones. esto enriquece sustancialmente la visión sobre el territorio social de responsabilidad y se comparten experiencias que ayudan a conocer. Lo fundamental es la capacidad de priorizar acciones. genera un ambiente de compañerismo no muy usual en servicios de salud. Médico usf Interior. Siempre le vemos a él como jefe. presentando casos excepcionales. «Del doctor siempre sale la decisión. ya sea asistenciales o de promoción. funcionarios del Consejo de Salud. Médico usf Interior. miércoles y viernes. donde la verticalidad en función al grado de formación suele pesar en la cadena de decisiones. Licenciada en Enfermería usf Central. me quedo en la Farmacia. y el pone las ideas y nosotras cumplimos». yo hubiera pedido otras cosas. y visitas a las escuelas y colegios». pero si no vamos a hacer. El trabajo en equipo y la horizontalidad en las relaciones. en algunos lugares la figura del médico sigue siendo importante para la realización de acciones. «Tenemos tres días fijos que hacemos consultorio. salimos a hacer charlas en las escuelas. comprender mejor la cotidianeidad de las personas y enfrentar conjuntamente las dificultades encontradas tanto en estrategias de atención como de llegada al territorio: «Como hay dos equipos en el Bañado una vez por semana hacemos una reunión del ESF San Felipe. Médico usf Central. salimos con la gente de SENEPA». Auxiliar en Enfermería usf Interior. Tenemos estandarizadas las salidas los martes y jueves. «Salgo a vacunar con las otras enfermeras. Lo que parece manifestarse son dificultades entre el trabajo en equipo con funcionarios que ya se encontraban anteriormente en los puestos. evaluación y reprogramación.2. la evaluación. lo que no resta importancia a la revisión sobre sus acciones realizadas. «Antes así nomás [nos reuníamos]. por ejemplo por el tema del dengue. Médica usf Asunción. para el logro de las metas fijadas. lo que generalmente afecta a las agentes comunitarias quienes tienen asignadas metas mensuales: «Si no pudimos hacer las visitas. pero debería ser enfatizada para que la misma sea realizada en forma sistemática y realizar mejoras en las acciones llevadas a cabo por las unidades. También como en la programación. reprogramamos. así como la elaboración de informes sobre la productividad conseguida por las usf. algunas evaluaciones suelen ser realizadas de manera informal. a modo de charlas y en medio de actividades que se desarrollan en el día y las actividades se dan de manera más espontánea: «Es un poco difícil pero no imposible [programar las actividades]. vemos hoy lo que vamos a hacer mañana». Agente Comunitaria usf Asunción. Ésta es realizada tanto desde una perspectiva cualitativa como cuantitativa. Finalmente. El monitoreo constante también cobra importancia. Médico usf Central. «Internamente hablamos a diario. es importante incorporar como práctica. En una de las zonas estuvo rebasado». pero a partir del curso introductorio todo estamos haciendo con documentos». médica. ya sean de manera diaria. «Con el Hospital de Areguá nos reunimos trimestralmente para el Control de Gestión. Médico usf Central. licenciada y auxiliar.104 «Cada 15 días tenemos reuniones donde vemos qué es lo que falta. la reprogramación de las tareas pendientes. La Lic. Agente Comunitaria usf Asunción. vamos informando». en otras usf este encuentro de programación se da de manera menos formal. que debe ser entendida como un proceso dinámico y continuo. Médico usf Central. Diez casas por cuadra. por parte de los profesionales de las usf. bloqueos y capacitaciones. para realizar sobre la marcha correcciones e incentivar al cumplimiento efectivo de las tareas: «Los agentes todos los días tienen que hacer su visita programada. en Enfermería monitorea el cumplimiento y ella en ciertas horas de la semana chequea que esas visitas hayan sido realizadas». que comparten sobre los puntos fuertes y débiles de sus gestiones. Sin embargo. semanal o mensual: [La evaluación] «Es una charla». Luego de la programación. La programación y evaluación es una actividad que ha estado presente en las unidades. de acuerdo a la etapa que estamos como es la epidemia de dengue que nos obliga a saber priorizar». Licenciada en Enfermería usf Interior. qué debemos priorizar. Pero llegado el momento tenemos que encontrar un hábito también». que son enviadas a las coordinaciones regionales. Médico usf Central. La administración pública paraguaya: una radiografía . los hospitales de referencia y el nivel central: «Todos los meses enviamos un informe mensual por agente. con la realización de reuniones de los miembros. Licenciada en Enfermería usf Asunción. donde se hace el balance de lo que se hizo en el balance». es de suma importancia para que las Unidades tener una noción acerca del impacto de sus acciones en el territorio. Las visitas. por no contar en la mayoría de los casos con medios para la movilización: «El censo está a la mitad. En esta tarea de educar a los miembros de las usf. «No estamos usando esos datos porque no hicimos todo lo que nos toca». se ha establecido que los equipos se dediquen un día a las capacitaciones. «Los jueves capacito y también solicitamos personal para capacitar. ya que se busca generar hábitos saludables en el estilo de vida de las personas. Justamente. En las del Departamento de Central. en los territorios más urbanizados. Auxiliar en Enfermería usf Interior. por lo que han destinado ese día para la realización de reuniones para la evaluación y programación: «Sería mejor si lo hacemos de forma regular». algunas unidades perciben que al momento de la instalación esto se dio con más frecuencia. Auxiliar en Enfermería usf Interior. Por otra parte. si bien también siguen recibiendo capacitaciones. Auxiliar en Enfermería usf Central. las distancias constituyen un obstáculo. «De los datos que obtuvimos captamos hipertensos. Médico usf Asunción. hacemos una charla comunitaria». Entonces. Como de alguna manera se ha ido insinuando en el texto. uno de los elementos clave para la elaboración de estrategias son los censos que permiten realizar los mapas del territorio. las unidades de Asunción han mantenido ese espacio de manera continuada: «Estamos teniendo los miércoles capacitaciones en el Ministerio». Esta capacitación viene principalmente del médico. 105 La administración pública paraguaya: una radiografía . para que se puedan mejorar las estrategias de intervención de los equipos: Desde la DGAPS.3. En este sentido. Licenciada en Obstetricia usf Interior. especialmente aquellos relacionados a la medicina familiar y salud pública. El mapa el 10% seguramente está completo». si bien el impacto del trabajo de las unidades es sin lugar a dudas de carácter cualitativo.2. Licenciada en Enfermería usf Asunción. tenemos algunas sospechas pero no una conclusión porque recién estamos conociendo a nuestra población». Agente Comunitaria usf Asunción. En los territorios rurales. tenemos apoyo de los médicos». prevención y asistencia: «Acá hay una curtiembre y hay gente que se constituyó bajo el tendido eléctrico de alta tensión y eso influye bastante. Auxiliar en Enfermería usf Central.12 Docencia e Investigación La educación permanente dirigida a los profesionales es fundamental. que dedica momentos para capacitar a los agentes principalmente: «Tenemos capacidad de enseñar para la prevención. detectando con estas herramientas las patologías prevalentes y determinantes sociales de la comunidad para así encarar las acciones con promoción. Hacemos un certificado que entregamos a los agentes para que se motiven». este proceso de censado ha culminado han alcanzado la meta asignada para cada unidad: «Nos ha permitido conocer las condiciones de vida en las que vive la gente». el médico como la licenciada en enfermería deben jugar un rol importante al respecto. Médico usf Central. de acuerdo al Manual de Funciones. Una herramienta fundamental para la constatación del rendimiento del trabajo lo constituyen las estadísticas de las actividades realizadas. El llenado de planillas ha sido uno de los temas dentro de las capacitaciones a agentes y profesionales de las unidades. En este sentido, las unidades han notado que los niveles de cobertura que han realizado en sus territorios figuran por debajo de lo que han consignado en sus informes. Esto debido a que aún no se han ejecutado los cambios de código de carga de las consultas que son recabadas por la Dirección General de Información Estratégica en Salud, lo cual debería ser subsanado para no perder datos duros sobre el impacto inicial de esta estrategia. Concluyendo, sería de suma importancia reforzar las capacitaciones dirigidas a las unidades del Departamento Central e Interior, dotar de medios a las mismas para completar los datos primarios para conocer sus comunidades y sacar conclusiones que tiendan a mejorar la estrategia de intervención y de promoción de la salud. 106 3.3 Desarrollo de los puntos de mejora A partir de las dimensiones estudiadas sobre el impacto efectivo de la estrategia de atención primaria de salud en Asunción, cuatro distritos de Central y cuatro del interior del país se consideran oportunos para presentar una serie de recomendaciones y puntos de mejora que podrían resultar de utilidad para el proceso de aplicación de la estrategia y optimizar el trabajo en las usf evaluadas. Debido a su importancia y viabilidad, centramos los puntos de mejora, en las dimensiones de esencialidad, integralidad, integración, y docencia e investigación. La administración pública paraguaya: una radiografía Dimensión Esencialidad Problemática Sin una buena dotación de instrumentales que podrían coadyuvar a solucionar en un 80% los problemas que llegan a las USFs y sin una provisión adecuada de medicamentos, los pacientes recurrirían como de costumbre a los demás niveles de atención. Procedimientos y Mecanismos ▸ Mapeo de dotación de instrumentales y equipamiento de las USFs. ▸ Priorización de USFs a ser provistas de instrumentales. ▸ Listado de instrumentales y equipos básicos: primeros auxilios y la atención maternoinfantil, a saber: balón de oxígeno, manómetro, cajas de cirugía menor, balanza pediátrica, aparato de toma de presión. Listados de servicios y especialidades Dotar a las usf de listados de servicios y especialidades que pueden encontrar en el Hospital de referencia o que se encuentren en su área de influencia. En principio, las referencias deberían ser realizadas a los hospitales cabeceras, pero en éstos no siempre se cuentan con todas las especialidades, por lo cual se debería identificar aquellos más cercanos a los cuales las USFs pueden referir, para especialidades como: oftalmología, otorrinolaringología, endocrinología, traumatología, entre otros. Círculos de Integración Generar espacios institucionales de intercambio de información y experiencias entre los hospitales y centros de referencia y las unidades de salud de la familia, a fin de lograr la integración de sus miembros, para ir borrando las diferencias que han surgido por la implementación de una nueva estrategia en el seno de otras prácticas que fueron consolidadas durante largos años. Podrían realizarse con frecuencia mensual en las instalaciones de las Regiones Sanitarias, para que las mismas afiancen su rol de control y monitoreo de las USFs. Actores Encargados ▸ Dirección General de Atención Primaria de la Salud ▸ Dirección General de Insumos Estratégicos ▸ Regiones Sanitarias Plazos 1º Semestre 2011 Integralidad La fragmentación de los servicios de salud, sumada a la heterogeneidad en la cartera de servicios ofertados, resulta un obstáculo para los miembros de las USFs para la referencia y contra referencia. ▸ Dirección General de Servicios y Redes ▸ Regiones Sanitarias ▸ Dirección General de Atención Primaria de la Salud 2º Semestre 2010 Integración La falta de una cohesión entre los servicios de salud constituye un problema para los profesionales de las USFs que no pueden cumplir a cabalidad su función de «primera puerta» dentro del sistema, al no poder guiar a los pacientes de manera efectiva a otros niveles de atención. ▸ Dirección General de Atención Primaria de la Salud ▸ Regiones Sanitarias 1º Semestre 2010 La administración pública por dentro: una radiografía Dimensión Integración Problemática La imposibilidad de poder realizar los traslados muchas veces constituye un problema para la accesibilidad. En este sentido, la integración de los servicios a través de una red de móviles podría facilitar el acceso a estudios, análisis y consultas. Procedimientos y Mecanismos Red de Transporte Sistema transporte que permita realizar visitas programadas de control y seguimiento, y realización de análisis y otros estudios, que ingrese a las compañías y asentamientos más alejados de los servicios de salud. Interesante desarrollar el cómo, los tiempos estimados, los actores potencialmente involucrados, su costo eventual, las frecuencias del recorrido, etc. Esta experiencia ya se desarrolla en el Departamento de Guairá, emprendimiento iniciado por la Dirección de la IV Región Sanitaria, donde se ha racionalizado la utilización de los móviles con los que cuenta la Región, los cuales fungen como Móviles de Salud que recorre las comunidades y compañías de forma programada, a fin de brindar esta oportunidad a personas a quienes les resulta complicado el acceso a los servicios. Territorialización Finalizar la realización de los censos y mapas territoriales. Actores Encargados ▸ Directores Regionales ▸ Jefes de Transporte ▸ Unidades de Salud de la Familia Plazos 1º Semestre 2010 Docencia e Investigación Sin datos totales sobre la población asignada en micro territorios no podrá realizarse las acciones de promoción y prevención y asignación de recursos para la cobertura de la misma. Sin datos totales sobre la población asignada en micro territorios no podrá realizarse las acciones de promoción y prevención y asignación de recursos para la cobertura de la misma. ▸ usf 2º Semestre 2010 Docencia e Investigación Territorialización Finalizar la realización de los censos y mapas territoriales. ▸ usf 2º Semestre 2010 La administración pública por dentro: una radiografía Dimensión Docencia e Investigación Problemática La falta de acceso preciso sobre la cobertura y productiva de las USFs impedirá conocer con precisión sobre el impacto de las mismas. Procedimientos y Mecanismos Registro de Datos Desagregar datos de los pacientes de «fuera de zona», identificando los distritos de los cuales provienen, lo que serviría para poner en marcha la red integrada de servicios de salud, de modo a crear incentivos que lleven a las personas a optar por sus Unidades de Salud de la Familia. Fortalecer el rol de formación por parte de las licenciadas en enfermería hacia las auxiliares y agentes comunitarios, a partir de capacitaciones dirigidas a las mismas, para que actúen en cascada con los demás miembros de las USFs. Actores Encargados ▸ Dirección General de Información Estratégica en Salud ▸ Dirección General de Atención Primaria de Salud ▸ Regiones Sanitarias Plazos 2º Semestre 2010 Se ha verificado la baja participación de las licenciadas en enfermería en la formación permanente de las auxiliares en enfermería, en Central e Interior, elemento que estaba previsto en el Manual de Funciones. ▸ Dirección General de Atención Primaria de la Salud ▸ Dirección General de Promoción de la Salud 2º Semestre 2010 La instancia encargada de la implementación de la estrategia de aps es la Dirección General de Promoción de la Salud, por lo tanto, es la ideal para liderar la introducción de mejoras en coordinación con aquellas involucradas dentro del organigrama del mspbs. 3.3.1 Otras recomendaciones Cobertura con agentes comunitarios y funcionarios administrativos (estadígrafo). Esto está contemplado en el modelo prefigurado por la Dirección de Atención Primaria de la Salud, puesto que ambos recursos humanos son de suma importancia para realizar la vigilancia en el territorio y para levantar los datos de las coberturas realizadas. La incorporación de estas dos figuras ayudará en las tareas de los profesionales de la salud, quienes ampliarían de esta manera sus actividades de asistencia y de seguimiento con visitas domiciliarias, entre otros. Incorporación de profesionales de la salud mental con enfoque de atención primaria ayudaría a la tarea de las unidades de salud de la familia. Enfocar la participación social más allá de un mecanismo de control de la gestión, sino también en la resolución conjunta de los problemas comunitarios de salud, identificando factores ambientales y sociales que podrían poner en riesgo la salud de la comunidad. La administración pública paraguaya: una radiografía podría incluso tener efectos importantes en la misma cultura política. Es preciso seguir estudiando la implementación de esta nueva estrategia. como ha sido el caso cubano. Ante todo. C. Vol. que como es sabido. con la puesta en marcha del Plan Piloto de desarrollo de la Red Integrada de Servicios de Salud. rompe con el esquema tradicional de atención y pone en la agenda pública la importancia de iniciar en nuestro país la educación para la salud y calidad de vida. al otorgar servicios de forma equitativa a toda la población. para no repetir experiencias como la chilena. En otros países. 2008. su vinculación con el sistema de salud tradicional. donde la legislación en esta materia terminó separando las estructuras directivas y administrativas de entre los servicios. Alma Ata otra vez y la experiencia de Chile en Cuadernos Médicos Sociales. 1993. Ministerio de Salud Pública. Informe Anual. MINSAP. Santiago de Chile. en el distrito de Asunción y el Departamento Central. Los profesionales presentes.3. país pregonero de esta estrategia. Igualmente. para obtener un escenario más acertado sobre su alcance. Nº 3. 65 Montoya-Aquilar. y donde las unidades de primer contacto fueron limitados en recursos.4 Principales conclusiones y proyecciones de la investigación La implementación de la estrategia de aps implica grandes desafíos para el sistema de salud del Paraguay. ha utilizado al sistema sanitario como uno de sus elementos más importantes para el reparto de prebendas y favores personales. la presencia personas que puedan brindarles una atención que antes no les era cercana ni posible. Entre los desafíos que el mspbs se encuentra encarando desde este año. Datos estadísticos.: Atención primaria de salud. desde la visión misma de los usuarios. puesto que las USFs están siendo instaladas sin la presencia de agentes comunitarios. así como de manera directa. por lo que es imperativo corregir la segmentación dentro del mismo sistema público sanitario. posibilitará la prestación de respuestas efectivas. La administración pública paraguaya: una radiografía . Es largo aún el camino. su impacto se ha visto con números que hablan de una reducción de visitas a centros hospitalarios o de guardia. 110 64 Cuba. donde entre 1985 y 1992 se registró un 30 % de reducción en las admisiones en los hospitales y el 20 % de disminución en las visitas a los cuerpos de guardia para atención ambulatoria64. posibilitando el acceso universal y gratuito. de todas formas significan para muchos territorios. que son clave para realizar una vigilancia y control permanente con una frecuencia que pueda considerarse relevante para el cambio de hábitos y aptitudes en materia de salud. 48. 1993. respecto a los hospitales65. La Habana. La integración a una red coordinada. 5 Anexos 3.Coordinador de usf .Médico de Familia . • Mariano Nívoli .XIII Región Sanitaria. La administración pública paraguaya: una radiografía .1 Material secundario Ilustración 8 Unidades de Salud de la Familia instaladas a julio de 2010 región sanitaria I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII XIII XIV XV XVI XVII XVIII departamento Concepción San Pedro Cordillera Guairá Caaguazú Caazapá Itapúa Misiones Paraguarí Alto Paraná Central Ñeembucú Amambay Canindeyú Pte.5.Directora General de Atención Primaria de la Salud • Nicolás Tanaka . • Gladys Larrieur .2 Listado de las personas entrevistadas • María del Carmen Gómez . Amambay.Coordinadora de Atención Primaria de la Salud.Director de Atención de la Familia. XVIII Región Sanitaria (Asunción). Hayes Alto Paraguay Boquerón Capital distritos 5 15 13 5 9 9 13 10 13 15 13 9 3 7 4 4 3 1 usf 19 19 15 16 13 21 16 14 20 15 34 10 15 15 5 4 3 12 Fuente: Declaración de Alma Ata 111 3.3. XI Región Sanitaria (Departamento de Central). Dirección General de Atención Primaria de la Salud. • Stella Velázquez .5.Coordinadora de Atención Primaria de la Salud. . . Canindeyú. • J.usf Marquetalia.usf Valle Pucú. • G. Asunción. • C. Asunción. • M.Médico de Familia . Asunción. .Agente Comunitaria ESF Santa Rosa (en usf Santa Ana). San Lorenzo. • C.Licenciada en Enfermería usf San Felipe CAMSAT.Agente Comunitaria .Agente Comunitaria ESF Santa Rosa (en usf Santa Ana).Auxiliar en Enfermería . . R. . .Amambay.XIV Región Sanitaria. Asunción. Asunción. • C. • G. S. A. Asunción.usf Santa Ana. San Lorenzo.Auxiliar en Enfermería . • P.Licenciada en Obstetricia .Agente Comunitaria usf San Felipe CAMSAT.Licenciada en Obstetricia .Agente Comunitaria .112 • Sra.usf Corpus Christi . P.Licenciada en Obstetricia .Médico .Canindeyú.usf Marquetalia. • R. Asunción. D. • D. Areguá. . .Licenciada en Enfermería usf Guadalupe.Agente Comunitaria .usf San Felipe CAMSAT. • C. . A.usf Marquetalia.Técnica Superior en Enfermería .Agente Comunitaria . M. .usf Marquetalia. .Amambay.Amambay.Odontóloga usf Marquetalia. • L. • G.usf Corpus Christi . E.Auxiliar en Farmacia .usf San Roque. . Asunción. .Amambay.Médica de Familia .Canindeyú. L. Mariano Roque Alonso.Agente Comunitaria usf Marquetalia. Mariano Roque Alonso. .usf Valle Pucú. .Auxiliar en Enfermería . • G.Licenciada en Enfermería . • S. . A.Canindeyú. . .Auxiliar en Enfermería . Mariano Roque Alonso. Bella Vista .Agente Comunitaria ESF Divino Niño (en usf Santa Ana). • E.Coordinadora de usf San Felipe CAMSAT. G. S. Roque Alonso. . . Asunción. • J. • R. Areguá.Médico de Familia . • C. . . Mariano Roque Alonso. San Lorenzo. • B. San Lorenzo. • L.usf Guadalupe. . .usf Cruce Ybyra Rovana . • L. N. Areguá. R.usf Guadalupe. • F.Médico . G. • E. . O. San Lorenzo. . D.Médico de Familia . .Auxiliar de Farmacia usf San Felipe CAMSAT. • S. Asunción.usf Guadalupe. Asunción.usf Cerro Cora’í . D. D. C.Licenciada en Enfermería . • G. • G.usf Marquetalia. M. • D.Agente Comunitaria usf San Felipe CAMSAT.Auxiliar en Enfermería usf Santa Ana. O.Médico .Canindeyú. . • M. . M. • G. .Coordinadora de usf Santa Ana.usf Marquetalia.usf San Roque. O.Auxiliar en Enfermería . .Coordinadora usf . .Médica de Familia . Asunción • R. • S. . . P. G. La administración pública paraguaya: una radiografía . . L.Auxiliar en Enfermería usf Guadalupe.Auxiliar en Enfermería . .Canindeyú.Coordinador usf Cruce Ybyra Rovana .Agente Comunitaria .usf Santa Ana. B.usf Cerro Cora’í . • G.Canindeyú. Bella Vista . C. . • G. G. San Lorenzo • S. • L.usf Corpus Christi .Licenciada en Enfermería . .Agente Comunitario usf San Felipe CAMSAT. Asunción. • P. Asunción.Licenciada en Obstetricia .usf Cruce Ybyra Rovana . • M. . S.Coordinador usf Valle Pucú. Olga Vera . San Lorenzo. . • L. San Lorenzo. S. • E. la capital departamental y a 410 kilómetros de Asunción. conformado por tres niveles territoriales: nacional.536 guaraníes por persona. sea como estibadores. Yerbatera Pajarito. Argentina. envasadores.395 personas. 68 Datos obtenidos de las industrias más grandes de Bella Vista. departamental y distrital. departamento de Itapúa. Las industrias de yerba mate generan en Bella Vista 569 empleos. La mayor parte se encuentra asentada en la zona rural y tiene ascendencia alemana. se habla el alemán como lengua materna. Tiene una superficie de 30.El sistema social y judicial de protección a la niñez y la adolescencia en Bella Vista. el ingreso promedio es de 1.1 Introducción El objeto de esta investigación es dar a conocer de qué manera se maneja el sistema de protección de la niñez y la adolescencia. con suelo de alta calidad y productividad. Actualmente cuenta con 10. por lo que además del español y el idioma guaraní. 258.1. El 30% de los empleados cuentan con preparación previa en algún oficio o profesión y los restantes. El área urbana y sub urbana abarca solo 700 hectáreas. El estudio específicamente se centra en el distrito de Bella Vista. Su suelo fértil hace que la producción de soja también sea explotada. siendo este uno de sus principales recursos económicos. por lo que la mayor parte de su territorio es rural. La administración pública paraguaya: una radiografía . según el censo del año 2002. Selecta y Oleaginosa Raatz. Se accede a través de la Ruta VI Juan León Mallorquín y es fronteriza con la ciudad de Corpus.3% de su población 66 Informaciones obtenidas de documentos de la Municipalidad de Bella Vista. En este distrito. estando ambas separadas por el Río Paraná66. no calificados realizan tareas en campos y fábricas.738 habitantes67. 67 Proyecciones de la Dirección General de Estadísticas y Censos. etc.1 Algunas características del distrito Bella Vista está ubicada en el departamento de Itapúa a 47 kilómetros de Encarnación.164. Itapúa Por Rosalba Garay 4 113 4. La pobreza alcanza a un 34. así como la ganadería.553 guaraníes por familia. la capital nacional.000 hectáreas. En las épocas de zafra se contratan cincuenta empleados temporales aproximadamente68. Es denominada la capital de la yerba mate debido a que es la zona del país con mayor producción e industrialización. La Asociación de Municipalidades de Colonias Unidas (AMCU) está conformada por los distritos de Obligado y Hohenau y Bella Vista. Según el censo del año 2002 la población económicamente activa estaba conformada por 3. 4. además del análisis de documentos normativos. lo que se intenta demostrar es que con las instituciones. «Pobreza y desigualdad de ingresos a nivel distrital» Dirección General de Estadísticas. La novedad en la protección es el sistema social.1. 54 70 Cuadro 2.1.y Bella Vista ocupa el número 198 en el orden de pobreza entre los 235 distritos del país. Luego se realizó una comparación con el funcionamiento real y actual que tienen las instituciones.Año 2004. 4. deben actuar con independencia. pero que según lo dispone el Artículo 3 de la Constitución Nacional. Paraguay: los distritos más pobres y desiguales. las cuales serán desarrolladas en esta investigación.19 La administración pública paraguaya: una radiografía . recursos humanos. Se estudió primero el marco normativo en el que se regula el sistema de protección y como espera la Ley que el sistema funcione. 114 69 «Pobreza y desigualdad de ingresos a nivel distrital» Dirección General de Estadísticas. Por tanto el funcionamiento de sus organismos y la coordinación con el sistema judicial todavía tiene ciertas falencias. y su relación con los derechos protegidos. políticas públicas y redes en ejecución. sus deficiencias o buenas prácticas. 4. recursos humanos y financieros existentes. Encuestas y Censos (dgeec). Pág. está dentro de los diez distritos con mayor desigualdad entre personas pobres y ricas70. Lo que se intenta mostrar en la ilustración 9 es la existencia de dos sistemas diferentes e independientes. Dichos ejes fueron utilizados para dirigir las entrevistas realizadas y fueron elegidos a fin de determinar donde radican los principales problemas. pues es creado recién a través de la Ley 1680.2 Estructura y propuesta de investigación La hipótesis es que el trabajo entre las instituciones de protección a la niñez y adolescencia es descoordinado. por lo tanto la investigación sugiere un trabajo sistematizado entre las instituciones abocadas a atender a este sector para mejorar la protección integral de la infancia en todo el municipio.Año 2004. presupuestarios y organizativos de cada institución. lo que le ubica en un rango superior a la media en la escala de pobreza nacional69. recursos financieros. acciones. coordinación y recíproco control. Los niveles y relaciones entre sus instituciones están reguladas por la Ley y son explicados en la ilustración 9. es posible dar protección efectiva a la niñez y la adolescencia. con los diferentes organismos creados para la protección en la Ley 1680/01 «Código de la Niñez y la Adolescencia». Las técnicas utilizadas para recabar datos fueron las entrevistas abiertas a los principales operadores del sistema. Pág. Además. Encuestas y Censos (dgeec). Para analizar esta realidad se determinaron los siguientes ejes: institucionalidad.3 Marco normativo Es importante visualizar los dos sistemas de protección: el social y el judicial. Si bien existe escasez y limitación de recursos. siempre y cuando en la localidad no existan juzgados especializados en tales casos. ante el Consejo de la Magistratura se eligen los tres mejores puntajes que se obtienen luego de calificar el currículo de cada postulante. y también una entrevista oral. departamental y municipal. Las medidas deberán ser comunicadas al juzgado correspondiente dentro de las 48 horas. Los jueces de paz pueden toman medidas urgentes. Sistema de Protección Judicial dependiente del Poder Judicial (Artículos 158/165) • Corte Suprema de Justicia • Tribunales de Apelación de la Niñez y la Adolescencia • Juzgados de la Niñez y la Adolescencia • Defensorías de la Niñez y la Adolescencia • Fiscalías • Juzgados de Paz 115 En el sistema de protección judicial.Ilustración 9 Relación entre el sistema judicial y la Ley Sistema de Protección Social dependiente del Poder Ejecutivo (Artículos 37/51) Órganos Ejecutivos Permanentes: aplican las políticas públicas y realizan acciones para la protección efectiva. tiene como función principal preparar y supervisar la ejecución de la política nacional destinada a garantizar la plena vigencia de los derechos del niño/a y adolescente. La idoneidad en el tema de los derechos de la niñez y la adolescencia es evaluada en el proceso de selección de magistrados que se realiza en dos fases. El sistema judicial actúa solo en los casos específicamente establecidos en la Ley y como última opción. Para esto deberá regular e integrar los programas y acciones a nivel nacional. forma parte de la política pública de descentralización en la protección y promoción de los derechos de la niñez y la adolescencia. además de una prueba escrita sobre temas generales y. conforme lo dispone el Artículo 70 del Código de la Niñez y la Adolescencia. dependiente del Poder Ejecutivo. la jurisdicción es especializada pues es necesario contar con idoneidad para desempeñarse en tales cargos. 2) Departamental. la Corte Suprema de Justicia se encarga de designar al magistrado en cuestión. De esa terna propuesta por el Consejo de la Magistratura. otra específica sobre niñez y adolescencia. Tal potestad otorgada a los jueces de paz. Sistema de protección social Sistema de protección judicial La administración pública paraguaya: una radiografía . • Secretaría de la Niñez y la Adolescencia (Rango Ministerial) • Consejería Municipal por los Derechos del Niño/a y Adolescente (CODENI) Órganos Consultivos No Permanentes: crean las políticas públicas • Consejos de la Niñez y la Adolescencia 1) Nacional. El sistema de protección social. para que la protección no sea siempre judicial y evitando que el niño o adolescente sufra esos procesos innecesarios. Primero. 3) y Municipal Fuente: Elaboración propia. Los magistrados deben contar con equipos multidisciplinarios que colaboran en el cumplimiento de las funciones jurisdiccionales. yendo desde lo nacional a lo departamental. departamentales y municipales. facilitar el relacionamiento y la coordinación entre los distintos consejos que integrarán el sistema. pero deberían coordinar las acciones a través de políticas públicas integrales que involucren a las instituciones que representan. Así también. Depende de la municipalidad de cada comunidad y funciona conforme a las necesidades. quiere decir. siempre que su actuación no sea jurisdiccional. promoción y defensa de los derechos del niño y del adolescente. psicólogos. Es el órgano encargado de organizar y monitorear el funcionamiento del sistema71 Los otros órganos ejecutivos y permanentes se desarrollan a nivel municipal y se denominan Consejerías municipales por los derechos del niño. Tiene rango ministerial dependiente del Poder Ejecutivo. cumplir y efectivizar las políticas públicas. Su finalidad es prestar servicio permanente y gratuito para la protección. Sus miembros no perciben remuneración alguna por el ejercicio de esta función. Cuentan con un plantel de funcionarios especializados y dedicados al cumplimiento de tales tareas. Órganos consultivos y no permanentes Órganos ejecutivos y permanentes 116 71 Artículos 40 y 41 del Código de la Niñez y la Adolescencia 72 Artículo 50 del Código de la Niñez y la Adolescencia La administración pública paraguaya: una radiografía . No funcionan en forma permanente. entre otras cuestiones administrativas. en el sentido que solo tienen sesiones en forma eventual de acuerdo a las necesidades y conforme a cada reglamento. que la persona nombrada como Secretario de la Niñez y la Adolescencia forma parte del gabinete presidencial. poner en ejecución los planes y programas. trabajadores sociales y de otras disciplinas. incluyendo también en el sistema de las organizaciones de barrios. Es decir.72 Estos son organismos que abarcan niveles nacionales. deben aplicar las medidas de protección y apoyo legisladas en el Código de la Niñez y la Adolescencia. Una de las principales funciones del Secretario es presidir el Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia. Son los encargados de ejecutar. que son agentes que permiten que el sistema de protección sea individual y efectivo. Su función es coordinar actividades y controlar el cumplimiento de las políticas públicas. disponibilidad de recursos humanos y materiales. Cada codeni está a cargo de un director y es integrada por profesionales abogados. para llegar finalmente al nivel municipal. Están conformados por representantes ciudadanos y autoridades que trabajan por los derechos del niño/a y adolescente. Sus atribuciones se basan en la atención directa a la niñez y la adolescencia.La idea de un sistema implica el trabajo en forma conjunta. A nivel nacional. la codeni solo puede actuar en los casos donde los órganos jurisdiccionales aún no han intervenido. El funcionamiento de tales órganos es esencial para la conformación del sistema. pues es el órgano de acompañamiento efectivo en cada municipio. bajo direcciones generales organizadas hacia objetivos comunes. niña y adolescente (codeni). La Snna debe cumplir con las políticas elaboradas por el sistema. Es así que tales órganos operan en grado decreciente. se encuentra la Secretaría Nacional de la Niñez y la Adolescencia (Snna). pues es el que reúne a representantes de todos los estamentos. Institucionalidad y funcionamiento La administración pública paraguaya: una radiografía . los Consejos Departamentales y los organismos no gubernamentales. demostrando la lentitud en los procesos de nombramiento de Magistrados.1 Sistema de protección judicial El único órgano de protección judicial instalado en Bella Vista es el Juzgado de Paz. el Ministerio Público. acciones emprendidas por las instituciones públicas y con las instituciones privadas orientadas a los niños y adolescentes. Una gran falencia que sufrió el sistema judicial de Itapúa fue la falta de nombramiento de Juez Penal de la adolescencia. Sus funciones principales son orientar prioritariamente sus gestiones desarrollando programas de atención directa y de promoción integral de los derechos del niño y adolescente en su municipio.2. comercial. Consejo Municipal de la Niñez y la Adolescencia 4. Su función principal es crear y controlar la política pública nacional de protección de la infancia. laboral y de niñez y adolescencia. el Ministerio de Educación y Cultura. luego de los exámenes de rigor. sin que hasta hoy. En todo el departamento de Itapúa hay una sola unidad fiscal en lo civil. Dos juzgados. que tiene su sede en Encarnación. las organizaciones de niños. Las dos unidades fiscales penales más cercanas están a diez kilómetros aproximadamente. el Ministerio de la Defensa Pública. en la ciudad de Hohenau. las ONG. las organizaciones no gubernamentales de bien público y sin fines de lucro del departamento. los respectivos Secretarios Departamentales de Salud y Educación. las organizaciones de niños del departamento y de los Consejos Municipales. que se encontró vacante por cuatro años. la Junta Departamental. las comisiones vecinales. el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social. El sistema nacional se cierra con la Corte Suprema de Justicia con sede en Asunción. El Consejo de la Magistratura recién conformó la terna de candidatos por resolución de fecha 15 de febrero de 2010.Está conformado por representantes de la Secretaría Nacional de la Niñez y la Adolescencia. el Ministerio de Justicia y Trabajo. Este Consejo debe adecuar la política nacional de protección a la infancia a la realidad departamental. la Corte Suprema de Justicia haya designado a la persona que ocupará el cargo.2 Análisis de datos obtenidos en la investigación 4. coordinar los programas. la Junta Municipal. Está integrado por representantes del Gobernador. 117 Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia Consejo Departamental de la Niñez y la Adolescencia Integrado por representantes del Intendente. un tribunal de apelación y tres Defensorías de la niñez y la adolescencia funcionan en dicha ciudad. 6 guardas provisorias. En muchos casos. El Juzgado de Paz adquiere importancia dentro del sistema. En Bella Vista desde el 2009 hasta junio de 2010 se han dictado medidas sobre 10 asistencias alimenticias. los funcionarios deben velar para que un defensor público tenga participación inmediata y representar a los niños. pues es el órgano judicial más accesible. 1 abuso sexual y 1 caso de entrega ilegal de una niña recién nacida. de los treinta distritos de Itapúa. donde previamente el padre es citado por el La administración pública paraguaya: una radiografía . Tal Fiscalía. así como los problemas que pueden acarrear en un juicio la dificultad de acceso a los expedientes. los Juzgados de Paz todavía no asumen su rol dentro de la protección de la niñez y la adolescencia.118 En Itapúa tampoco existe una Fiscalía especializada en niñez y adolescencia. a pesar de que la Ley que autoriza a tomar tales medidas está vigente hace diez años. Los que pueden llegar a los órganos jurisdiccionales tienen acceso parcial a la justicia. atendiendo así el fiscal en cuestiones civiles. Los Juzgados de Paz actúan como juzgados de la niñez y adolescencia en casos de urgencias. Coronel Bogado y Bella Vista. sino también los costos en tiempo invertido. donde no está instalado un Juzgado de Primera Instancia. pero deben comunicar al Juzgado de Primera Instancia más cercano dentro de las 48 horas para que confirme. los remitidos por los Juzgados de Paz. Solo después del constante control y seguimiento que el Juzgado de Paz realizó. La situación se agudiza para aquellas personas de escasos recursos del distrito y para los ciudadanos de otros distritos más alejados por falta de caminos transitables y medios de transporte colectivos adecuados. Hasta ahora. comerciales y laborales también los casos de niños y adolescentes. Por tanto en los Juzgados de Primera Instancia. es que los demás juicios tramitados ante Juzgados de Primera Instancia son impulsados por abogados. Muchas veces ni siquiera tienen dinero para asistir a audiencias ante los juzgados o enviar documentos. se pudo cumplir con la intervención de la Defensoría. quienes controlan el desarrollo del juicio. normalmente. no tienen intervención de abogados. Tribunales y Defensorías se centran en Encarnación. confirmadas y en algunos casos se prosiguió con el trámite. Jesús. En la mayoría de los casos remitidos por el Juzgado de Paz de Bella Vista al Juzgado de Primera Instancia. Sin embargo. ya que se encuentra instalado en cada distrito del departamento de Itapúa. así como los Juzgados de Primera Instancia. el reclamo judicial se hace imposible y totalmente inaccesible. modifique o revoque la medida. se tardó más de dos meses para que la Defensoría Pública tome intervención debido a que el expediente no fue enviado. donde la misma manifestó que. esto queda demostrado a través de la entrevista realizada a la Jueza de Primera Instancia de la niñez y adolescencia. no solo los económicos. En Itapúa. litigan en desigualdad al no disponer de los medios suficientes para impulsar adecuadamente el proceso. Sin embargo. las medidas tomadas por el Juzgado de Paz fueron remitidas dentro de las 24 horas al Juzgado de Primera Instancia. Todo esto representa un problema para los ciudadanos de Bella Vista. pues los afectados. solo recibe medidas dictadas por los Juzgados de Paz de Pirapó. en todos los casos. 2 maltratos. Los casos de asistencia alimenticia se dieron a través de acuerdos conciliatorios con los progenitores. No existen constancias anteriores de juicios de niñez y adolescencia tramitados ante ese Juzgado. niñas o adolescentes involucrados. pues debido a la distancia los costos son mucho más elevados. El motivo por el cual se solicita un trato especial. solo se comisiona a los Juzgados de Paz la realización de notificaciones y en muy pocos casos se le delega tomar audiencias testificales. Normalmente. Los casos más comunes tratados en los juzgados de la niñez y la adolescencia son los reconocimientos de filiación y la solicitud de asistencia alimenticia en contra de los padres. toma audiencia a los mismos y remite inmediatamente al Juzgado de Primera Instancia para que éste dé intervención al Centro de Adopciones.Juzgado de Paz a fin de advertirle sobre las prescripciones legales referentes a las obligaciones alimentarias y en caso de que lleguen a un acuerdo se remite al Juzgado de la Niñez y la Adolescencia. como la asistencia alimenticia. Para esto cada juzgado presenta informes mensuales sobre sus actuaciones. Con relación al caso de entrega ilegal de niños por parte de sus padres biológicos a otras personas. La Presidencia debe revisarlos por lo menos trimestralmente para que los informes cumplan el objetivo esperado. también debe presionar y controlar que los jueces de su comunidad y todas las autoridades cumplan sus funciones. Tales informes quedan archivados sin que nadie los revise. Es así que la actuación del Juzgado de Paz como órgano más accesible a la comunidad es importante y por tanto resulta necesario dar a conocer. a través de las asociaciones. niñas y adolescentes reclamaron sobre 119 La administración pública paraguaya: una radiografía . organizaciones no gubernamentales e incluso cada ciudadano. instruir y exigir el cumplimiento de sus funciones como representantes especializados en sus comunidades. conciliaciones. organizados por los propios jueces a través de las asociaciones de magistrados. Esto debería hacerse a través de cursos y talleres con especialistas en derecho de la niñez. Además los organismos de control dentro del sistema judicial deberían fiscalizar efectivamente que los jueces cumplan con sus funciones. o siga el procedimiento normal. Para formalizar la denuncia por mal desempeño de jueces cualquier persona individual o jurídica afectada puede presentar una denuncia ante el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados. Los Juzgados de Paz están obligados a presentar un informe mensual ante la Presidencia de cada Circunscripción sobre sus actuaciones a fin de controlar sus desempeños. La sociedad civil. el Juzgado de Paz. al tener conocimiento cita a los involucrados. Es importante utilizar y explotar esta herramienta. Normalmente. pues hace que los procedimientos sean más accesibles y menos graves para los justiciables de la comunidad. por la Corte Suprema de Justicia. 112 niños. Para esto podría estar apoyada por organizaciones civiles. Actualmente. quienes no deberán trasladarse hasta el asiento del Juzgado de Primera Instancia. el régimen de relacionamiento con su padre o la prohibición a algunos de los progenitores de acercarse a sus hijos por ser perjudiciales. a fin de que se confirme la medida. la Ley N° 4295/2011 de Maltrato infantil regula el procedimiento especial en tales casos y ratifica la función de los Juzgados de Paz para aplicar medidas de protección urgentes. por la Snna o las codeni. el ciudadano afectado acude a la radio a presentar sus quejas contra las instituciones que no cumplen a cabalidad sus funciones. En el año 2009. en el Juzgado de Primera Instancia del Primer Turno de Itapúa. También en juicios de violencia doméstica se tomaron medidas de protección a niños y adolescentes. La participación ciudadana individual se da en Bella Vista a través de los medios de prensa. etc. Dicha obligación no es solo natural. salvo que la deuda provenga de una obligación alimentaria (Artículo 13) y el Código Penal que sanciona tal delito hasta con 5 años de pena privativa de libertad o multa (Artículo 225). Los cursos también deberían centrarse en las reglas y principios especiales que rigen el fuero de niñez y adolescencia. niñas. Con relación a estos. Tales cifras son una constante en todas las instituciones. Si bien el nombramiento de funcionarios está a cargo de la Corte Suprema de Justicia. ya que también en el Juzgado de Paz. principalmente con la obligación alimentaria. el Consejo de Administración de cada circunscripción tiene la potestad de realizar cambios internos. sería interesante instaurar como requisito curricular para los alumnos de derecho una pasantía rural para dar asistencia jurídica. La entidad menos favorecida es la Defensoría Pública. adolescentes y los familiares de los mismos. La Jurisdicción especializada también interviene en los casos que por oposición de las instituciones o la misma familia. lo cual se debe a que los funcionarios son nombrados y luego trasladados a otra dependencia judicial. Los funcionarios deben estar capacitados para tener un trato especial con niños. los funcionarios que participaron de tales cursos ya no se desempeñan en las dependencias en estudio. en lugares accesibles para ellos. los mismos cuentan con la cantidad básica y normal de funcionarios nombrados y contratados. Juzgado de Niñez y Adolescencia de Itapúa 1º Turno. los magistrados locales o las mismas asociaciones de funcionarios. Normalmente los funcionarios son trasladados a cumplir sus funciones en los juzgados y tribunales. situación que afecta al funcionamiento de la institución. 120 73 Libro de Entrada. Recursos humanos y financieros La administración pública paraguaya: una radiografía . La falta de capacitación especializada a los funcionarios es un grave déficit. Si bien hubo varias capacitaciones en los primeros años de la implementación del Código de la Niñez y la Adolescencia. Es así que la misma Constitución dispone que nadie pueda ser privado de su libertad por deudas. sino que la Ley también la prescribe y la toma como preferencial. Las dos defensoras entrevistadas manifestaron tener menos funcionarios que lo establecido. en la codeni y en la Defensoría Pública el mayor número de casos consultados y tramitados son sobre asistencia alimenticia. y terminan afectando el funcionamiento normal de reparticiones como la Defensoría.su reconocimiento de filiación y 495 su asistencia alimenticia73. Por lo que es necesario implementar sistemas de capacitación constantes y buscar que los funcionarios que prestan servicios en la justicia especializada sigan su carrera judicial en la misma rama y sean verdaderos especialistas en el tema. Para esto deberían ser orientados por psicólogos y asistentes sociales. Las capacitaciones deberían ser organizadas por la Corte Suprema de Justicia. se niega la protección de algún derecho al niño. cuentan además con practicantes no remunerados que son alumnos que realizan sus prácticas profesionales en la Institución. Números que reflejan la alta irresponsabilidad paterna. Con relación a los recursos humanos con que se desempeñan los órganos mencionados. en algunos casos se realizan por motivos personales de jueces o funcionarios. Es decir. como el local del Juzgado o el salón auditorio de los tribunales. Año 2009. Aunque tales cambios deberían realizarse para el mejor funcionamiento de las oficinas. desde ese entonces hasta ahora. pues pese a que desde el 2001 la Ley exige el funcionamiento de estos organismos. Según las manifestaciones de las defensoras entrevistadas. la escasez se siente en la Defensoría Pública. solo reciben hojas blancas. El Consejo no cuenta aún con reglamente aprobado. es el único en funcionamiento en todo el departamento. presta servicios a través de una sola funcionaria. la vicepresidenta es la Secretaría de la Niñez y la Adolescencia de la Gobernación y lo conforman también representantes de la Secretaría de Educación y Salud de la Gobernación. ellos son el de Itapúa. éstos son administrados por la Corte Suprema de Justicia. Entre los municipios de todo el país. dependiente de la Intendencia. la puesta en marcha sigue con retrasos. Paraguarí y Central74. Una vez más. Solo existen tres consejos departamentales creados. Además está conformado por los representantes del Consejo de Salud. recientemente conformado. un año después cesó en sus funciones por falta de participación. Otros. por la Fiscalía General y Defensoría General. dos representantes de comisiones barriales que fueron electos entre sus pares y dos adolescentes. fue creada en Bella Vista en el año 2004. No tienen rubros para hacer fotocopias. entre otros ciudadanos. el Consejo de Educación. dificultando enormemente su labor. Se reúnen en la ciudad de Encarnación. se paralizan porque los justiciables no tienen dinero para hacer fotocopias del expediente. Para mejorar esto es necesario que el presupuesto de la Defensoría General sea mejor distribuido entre las defensorías del interior del país. quien a la vez es encargada de la «Secretaría de la Mujer» y de «Recursos Humanos» de la Municipalidad. El Consejo Departamental de la Niñez y la Adolescencia de Itapúa fue conformado y aprobó su reglamento en el año 2004. que recién en el año 2009 se logró que todos los distritos de Itapúa cuenten con una codeni (órgano ejecutivo).2 Sistema de Protección Social La Consejería Municipal por los derechos de la Niñez y la Adolescencia (codeni). solo 192 cuentan con la codeni instalada y entre ellas no son más de 30 las que realizan un trabajo articulado. Esto no es común. además de su salario y el alquiler del local. 4. El Consejo Municipal de Bella Vista fue conformado en julio de 2009. entre otros. necesarias para adjuntar con el traslado de una demanda. está presidido por la representante del intendente y la vicepresidencia es ejercida por el representante de las ONG que trabajan en la zona. 56. para diligenciar pruebas. Institucionalidad y funcionamiento 121 74 Entrevista a Celeste Houdín de la Secretaría Nacional de la Niñez y la Adolescencia publicada en el diario Abc el domingo 20 de junio de 2010. Es así. que todas las instituciones están creadas. Y hasta ahora el Consejo Municipal (órgano consultivo) de Bella Vista.2. La mayoría de los juicios de filiación quedan paralizados por no contar con los recursos económicos para el diligenciamiento de la prueba científica de ADN. La administración pública paraguaya: una radiografía . en su caso. Pág.Con relación a los recursos económicos. En el año 2009 fue reactivado y actualmente está presidido por la representante de una ONG. La mayoría de los estamentos mencionados cuenta con recursos suficientes para el desempeño de sus funciones. excepción o incidente. es decir. Podemos decir que institucionalmente el sistema de protección social está completo. papel carbónico y bolígrafos dos o tres veces al año. como ser la codeni. es que los operadores involucrados controlen la participación de los demás y en caso de incumplimiento se comunique a los superiores jerárquicos la falta de cooperación o incumplimiento de sus funciones. establezcan estímulos para quienes se desempeñen correctamente en tales funciones y sanciones a quienes no cumplan. El trabajo coordinado debe ser institucionalizado. causando perjuicios a los usuarios. Dando así una ayuda efectiva e invalorable para la comunidad. la Policía Nacional. Otra pasante manifestó sobre las prácticas: «nos hace dar cuenta la diferencia de lo que estudiamos y la realidad que se vive.3 Recursos humanos y financieros La tarea encomendada por la Ley a la codeni es muy amplia. Lo que puede hacerse desde las bases. Otro problema que enfrentan las codeni es la falta de recursos económicos. las redes deben seguir su funcionamiento por más que los operadores cambien. Las conserjerías son solventadas por el municipio al que corresponden y dependen de la voluntad política de la intendencia con relación a la protección de la niñez y la adolescencia. es solo un inicio que debe ser fortalecido.122 Pero la falta de creación de las instituciones no es el único problema. sin coordinación entre ellas. Nuestros compañeros quedaron asombrados cuando expusimos todo lo que hacemos en Bella Vista. El principal inconveniente es que a pesar de estar creadas. una de ellas. estudiante de psicología expresó: «la experiencia es muy positiva. nos sirve para tener experiencia profesional. Puesto que. vemos casos que nunca nos imaginamos en la universidad. su funcionamiento es aún parcial y la mayoría de las veces inefectivo. También nos sirve para dar a conocer el nivel de nuestro trabajo y para cumplir las horas de práctica profesional en nuestra carrera». Para salvar la falta de recursos humanos contratados. ni van a la radio como nosotras hacemos aquí». pues debe encargarse de dar protección integral a la niñez y la adolescencia aquejada por problemas sociales. En un distrito en donde el 34% de su población es pobre. asistencia social. Al entrevistar a algunas pasantes. y más aún en otros distritos en donde la pobreza y los problemas sociales se extienden. que son estudiantes de los últimos años de distintas carreras tales como psicología. sabemos que tales problemas son inconmensurables. 4. la mayoría hace sus prácticas atendiendo pacientes en las oficinas. Los avances que se observaron en este aspecto dentro de Bella Vista es que entre algunas instituciones locales. el Centro de Salud y el Registro Civil se instalaron redes de trabajo. el Juzgado de Paz. las instituciones trabajan en forma independiente. La administración pública paraguaya: una radiografía . derecho. convenios o cartas de compromiso que hagan obligatoria la participación. etc. acciones conjuntas y reuniones periódicas. en vez de que los ciudadanos encuentren respuestas ante cualquier organismo al que acudan. Sin embargo. La idea de sistema no se visualiza aun.2. la codeni de Bella Vista cuenta con pasantes. terminan recorriendo varias instituciones sin llegar a obtener respuestas a sus reclamos y mucho menos soluciones integrales. Para esto podrían crearse reglamentos internos en cada institución. Esto lo hacen a través de acuerdos con las respectivas universidades. no recorren los barrios. El espíritu de la conformación de los Consejos es que los representantes de los grupos afectados en la protección de la niñez y la adolescencia se reúnan para aportar características. demostrando un cambio de política en relación a Gobiernos municipales anteriores y una atención preferencial a la protección de la niñez y la adolescencia.La Municipalidad de Encarnación invierte casi mil millones de guaraníes anuales en cuestiones referidas directamente a niños y adolescentes. en la cual demostraron gran apertura e interés en realizar acciones conjuntas. Las personas que asisten a las reuniones del Consejo no aportan la voz del conjunto de personas y organismos a los que supuestamente representan. En Bella Vista. Esto trae como resultado que dentro del distrito no se conocen cuáles son los planes. A esto se suman los rubros acostumbrados por el municipio para sueldo de funcionaria. no son efectivos en el cumplimiento de sus funciones es la falta de representación. deben informar al Consejo sobre el cumplimiento y efectividad de la aplicación de los programas en sus instituciones. departamentales y municipales. Los órganos nacionales no conocen la problemática y necesidades de la zona.. transporte. Los Consejos no cumplen con su rol específico de crear y coordinar políticas públicas generales que se vayan adaptando y aplicando a todos los niveles a través de programas nacionales. las acciones y programas que se llevan a cabo a nivel nacional. etc. La falta de comunicación se siente aún más con relación a los órganos consultivos. es decir los Consejos Nacionales. Hasta la fecha sigue pendiente de realización. no hay comunicación ni coordinación con la misma. Departamentales y Municipales. pues por primera vez se incluyó en el presupuesto anual un rubro específico para acciones concretas de protección de niñez y adolescencia75. Con motivo de la presente investigación se realizaron ciertos contactos con la Secretaría Nacional de la Niñez y la Adolescencia. las mismas no son tenidas en cuenta para la creación y aplicación de políticas públicas. Anexo Presupuestario Nº 8360119. guarderías. Por otro lado. materiales de difusión de derechos y asistencia profesional. El accionar de la Snna dentro del distrito es nulo. local. necesidades y recomendaciones provenientes de su sector de trabajo y así se puedan crear políticas públicas y programas adecuados a todos los sectores. La falta de funcionamiento de los Consejos 123 75 Ordenanza Municipal Nº 48/2009. entre quienes no hay interrelación y ni siquiera se cumple con los postulados de la Ley en que un representante del Consejo Municipal participe del Consejo Departamental. hogares de abrigo. tal representatividad no se cumple. La administración pública paraguaya: una radiografía . útiles y lo invertido en niñez y adolescencia dentro del área de salud y educación. por tanto. ya sea para el funcionamiento de la codeni. principalmente el Departamental y Municipal. también hubo un avance respecto al punto referido. Es así que aprobaron la realización de un conversatorio conversación entre los miembros de dicha institución. Sin embargo. Para modificar esto. es necesario que los Gobiernos municipales busquen vías de comunicación con los organismos departamentales y municipales. no se cuenta con ningún tipo de apoyo de la institución como capacitaciones. Uno de los problemas por los cuales los Consejos. que exista de parte de éstos últimos la suficiente apertura como para dar intervención y apoyo a los organismos municipales. los miembros de la codeni y los Consejos Municipales de Colonias Unidas a fin de coordinar actividades. la ciudadanía al momento de votar en los actos electorales tendría que tener en cuenta qué candidatos dan preponderancia a este tema central y cómo propone dar protección a la niñez y la adolescencia desde el cargo que está en pugna. En las charlas que se realizan en los colegios. Así mismo. pues no fueron electas por sus pares. sino que asignadas por su propio interés y los trabajos con movimientos juveniles que venían realizando. fueron electos en asamblea general entre sus pares. Debido a que no participan de las reuniones. visibilidad pública o cualquier otro mérito ciudadano que le ayude al «participante» a ser reconocido y valorado por la comunidad. de donde saldrán los representantes del pueblo para ocupar cargos públicos. reclamos o decisiones ante el Consejo a través de sus representantes. los miembros no se comprometen suficientemente. Diario Ultima Hora del 18 de mayo de 2010. Es así. Otro problema es la falta de presencia real de los miembros de los Consejos. Es necesario fomentar más el derecho de asociación y participación de niños y adolescentes. pues no tienen suficiente formación sobre las formas de ejercer la representatividad necesaria para participar efectivamente en la protección de sus derechos. Es necesario que los partidos políticos. En muchos casos sucede que al ser un puesto sin remuneración y sin un control obligatorio de participación. asuman la importancia que tiene la protección de la infancia. pero posteriormente no volvieron a reunirse en asamblea como para presentar propuestas. La administración pública paraguaya: una radiografía . Las adolescentes que conforman el mismo Consejo tampoco gozan de representatividad. no aportan las informaciones necesarias y no se involucran con su rol. pude corroborar que las personas que participan y se involucran efectivamente no son los representantes de las autoridades o de grupos encargados de la protección. La formación se basaría en el ejercicio del derecho a la participación y el cumplimiento de la obligación de participar en los Consejos conforme lo dispone la Ley. Ser miembro de los Consejos tendría que dar algún tipo de valor ciudadano. En la reunión del Consejo Departamental en la que participé como investigadora. Una propuesta interesante sería que la codeni acuerde con las escuelas y colegios la inclusión de la educación cívica y la promoción de la participación en el Consejo de la Niñez y la Adolescencia. se promueve que los adolescentes den propuestas de mejoras. Como punto de mejora se puede proponer la formación cívica para los adolescentes y comisiones barriales cuya organización debería estar a cargo de la codeni. sino que son personas civiles de buena voluntad con intensión de ayudar a la niñez y la adolescencia. no de un Consejo establecido en la Ley encargado de crear y aplicar políticas públicas generales. Los partidos y agrupaciones políticas debieran otorgar un cupo en sus listas electorales para concejalías a los miembros que integren estos Consejos durante cierto número de años. la canalización de reclamos y pedidos. Con los adolescentes de Bella Vista se implementa la participación cívica a través de sus comisiones de grado. la elección de representantes.Página 10. Es así que lo que se busca es integrar un poco más la praxis de los partidos políticos con las acciones de participación ciudadana. que los representantes de comisiones barriales del Consejo Municipal de Bella Vista.124 76 Un ejemplo de este tipo de reclamos es la denuncia de organismos sociales ante el Senado contra el Consejo de la Magistratura por Incumplimiento de sus funciones . y la organización de reuniones periódicas que promuevan la participación. que son depositadas en un buzón habilitado al efecto y el presidente de cada grado debe remitirlas al Consejo de la Niñez y la Adolescencia. Eso es bueno y meritorio pero digno de una comisión de ayuda. en teoría son los órganos encargados de aglutinar a todos los actores de la protección y producir políticas públicas. la Snna tendría que encargarse de difundir y exigir el cumplimiento de las funciones de los Consejos. aclarando que es una obligación legal y que en caso de incumplimiento la autoridad es susceptible de ser denunciada y sancionada76. pero el sistema no. premios honoríficos al mejor desempeño e incluso el ingreso a listas para cargos electivos en forma obligatoria. Así también podría darse el estímulo a la participación a través de reconocimientos públicos. Falta de creación de políticas públicas y programas coordinados 125 La administración pública paraguaya: una radiografía . en su primera reunión del año 2010 se decidió visitar personalmente el centro de rehabilitación en el que se encuentran adolescentes que cometieron delitos para recabar datos sobre el nivel de protección de derechos. se notó la falta de utilización de datos concretos. pero principalmente a la debilidad de los Consejos que. que tiene como objetivo actual la protección de los/as adolescentes privados de su libertad. Otro grave problema es la falta de comprensión a cabalidad de la función real de los Consejos. salvo en un nivel normativo. como mencionamos en el marco normativo. Así también existe una gran debilidad de las codeni. Una propuesta de mejora sería que los consejos municipales se movilicen para participar más efectivamente de los planes nacionales y buscar mecanismos de comunicación e interacción con ellos. que en todo caso debería solicitar la remisión de los datos existentes y exigir a los responsables del centro de rehabilitación que mantengan en forma permanente una base de datos adecuada y actualizada sobre el nivel de protección de los derechos de adolescentes recluidos. Los planes de acción nacionales deben ser adaptados al ámbito departamental y municipal. En conclusión. estadísticas. ejecutar. ni tiene capacidad para hacer cumplir sus decisiones. las instituciones existen. tanto del Consejo Municipal como el Departamental. censos u otras herramientas para la toma de decisiones. que al ser los órganos encargados de hacer. Esto se debe a varios motivos desarrollados en la exposición. porque hasta ahora ni siquiera tienen conocimiento acerca de los programas y planes nacionales. Frente a esta falencia. dar protección efectiva y ser accesibles para la infancia de la comunidad. el sistema social aun no está en verdadero funcionamiento. necesitan de estructuras y medios adecuados para hacerlo. Esta acción es muy loable. pero no es de las que se espera de un Consejo de la Niñez y la Adolescencia. En las reuniones que participé como investigadora. mientras que en la realidad no está conformado por representantes adecuados.Una forma de reclamar la participación de las autoridades e instituciones en los consejos es remitir notas de pedido de participación. no crea políticas públicas. Esto sumado a la falta de representatividad hace que los Consejos terminen realizando acciones concretas y específicas de ayuda individual y no políticas públicas ni programas coordinados entre todas las instituciones de protección. pero eso no se cumple debido a que no hay coordinación entre las instituciones. En el Consejo Departamental. sino en su entorno. Sistema judicial Sistema social Centros educativos Centros de salud Registro Civil Policía Nacional Sociedad Civil Familia x x Identidad x x Salud x x x Educación x x x x Cultura. es que la separación de la familia solo puede darse en último caso. En todos los casos en donde interviene trata con la mayor parte de la familia. junio de 2011. ya que son las familias los principales agentes de protección. ¿normativa o fácticamente? instituciones derecho a: Protección contra la explotación. para luego analizar cómo lo hacen. deporte y medio ambiente sano x x x x 77 Niños de entre 5 y 17 años que viven y trabajan como domésticos en el domicilio de un tercero a cambio de alojamiento.» Es así que la Carta Magna establece el orden a que son llamados a responder por la protección de la niñez y la adolescencia. segunda parte. cuáles son los resultados. políticas públicas y redes aplicadas En la ilustración 10 se visualizan los derechos protegidos y las instituciones encargadas de velar por ellos. La familia es la institución más importante de protección a niños. Ginebra. niñas y adolescentes que van a vivir con otras personas que no son familiares biológicos para realizar tareas en el hogar o en el campo a cambio de subvencionar sus gastos de vivienda. Derecho a la familia La administración pública paraguaya: una radiografía . 100ª Reunión.4. las falencias y los posibles puntos de mejora. Otro punto tenido en cuenta para la protección.3 Correlación de los derechos protegidos con las acciones. es decir. por tanto cuando la familia está imposibilitada (normalmente por la situación económica y otros factores) es que el Estado debe dar apoyo sustentable a la familia para que sean capaces de cumplir su función. teniendo bien claro que el problema y la solución no están en el niño o la niña. la sociedad y el Estado tienen la obligación de garantizar al niño su desarrollo armónico e integral. Con relación a tal punto la codeni y el Consejo Municipal de Bella Vista tienen como norte para la protección de la niñez y la adolescencia el fortalecimiento de las familias. niñas y adolescentes. alimentación y una educación de base. El Estado a través de sus instituciones. Sin embargo. es protector subsidiario. tanto en la codeni como en el Juzgado de Paz y de Primera Instancia. vestido y colegio. en tal sentido que la Constitución Nacional en su Artículo 54 establece: «La familia. La ayuda que prestan y el seguimiento de los casos van orientados a toda la familia. Conferencia Internacional del Trabajo. Ilustración 10 Derechos protegidos. fuera del sistema de protección existen muchos casos de niños. maltrato y abandono x x x x x Fuente: Elaboración propia. cuando la familia es nociva para el niño/a y se agotaron todos los recursos para tratar de superar el problema. Actas Provisionales 18. lo que normalmente se llama criadazgo77. pues hay oficinas de Registro Civil en todos los distritos de Itapúa.469 personas censadas. recién hasta cuando necesitan viajar. aún así hay muchos niños y niñas que no cuentan con el certificado. La Directora Regional del Registro Civil de Itapúa y la Encargada de la Oficina del Registro Civil de Bella Vista. Es una preocupación general. La mayoría de los operadores entrevistados en esta investigación piensan que el derecho a la identidad es uno de los más quebrantados. barrios y en medios de comunicación radial a fin de difundir la importancia fundamental de que la niñez y en general toda persona. certificado de nacimiento. después de la vulneración general de derechos que sufren los niños en calle y abandonados. sanatorios y otros organismos encargados de la salud cuentan con certificado de nacido vivo. La inscripción y la primera expedición del certificado de nacimiento son gratuitas. Los niños y niñas nacidos en centros de salud. Sin embargo. se supo que de 5. La obtención de certificado de nacimiento también es accesible. 151 personas estaban indocumentadas. Sin embargo. se visita la vivienda. pero no hay fuentes precisas para determinar el número de indocumentados y el problema principal se da en niños y niñas que nacen en domicilios particulares con parteras empíricas que no denuncian el nacimiento a las autoridades sanitarias. cédula de identidad y pasaporte. No existen datos exactos de la cantidad de niños. hospitales.La codeni intenta erradicar esta práctica a través de la concienciación que se realiza en programas radiales. pues si un adulto no documentado tiene hijos. se entrevistan a las personas involucradas. En ejecución de dicho plan se realizan inscripciones Derecho a la identidad 127 La administración pública paraguaya: una radiografía . sea por la indocumentación de sus padres o por simple irresponsabilidad de los familiares. por la situación de pobreza. no podrá obtener directamente los documentos de éstos. hacer un trámite administrativo o judicial ante las autoridades. Para salvar esta deficiencia. se realizan intervenciones y seguimiento a familias afectadas por esta problemática. No hay duda que la familia es la primera encargada de proteger a los niños. No comprenden lo imprescindible que es contar con documentos. donde ven la necesidad de contar con documentos de identidad. en muchos casos. pues la expedición de los mismos se encuentra organizada y se expide normalmente. niñas y adolescentes que no cuentan con documentos de identidad. la codeni de Bella Vista realiza campañas de concienciación en las escuelas. abuso y abandono. Si bien no está discriminada la información en el sentido de si las personas indocumentadas son niños o adultos. ya sea certificado de nacido vivo. se intenta el restablecimiento de la convivencia con la familia biológica y se controla la evolución del proceso. niñas y adolescentes del maltrato. En el censo organizado por el Centro de Salud de Bella Vista en el año 2008. esté debidamente documentada. También realiza campañas de documentación en conjunto con la Encargada del Registro Civil. Por otro lado. la indocumentación afecta siempre a los niños. sin costo alguno. ignorancia y falta de apoyo del Estado esta primera institución encargada de dar protección es la más ausente. manifestaron que perciben la falta de interés de los padres en obtener los documentos de identidad de sus hijos. barrios y escuelas. Eso puede deberse a la ignorancia sobre la importancia de la documentación. Esto es fácil de llevar a cabo por la cercanía física entre las sedes de ambos organismos. pues en gran parte de los casos atendidos en los Juzgados. El Centro de Salud de Bella Vista también trabaja en forma coordinada con el Registro Civil. Otro grave problema es la falta de documentación de los padres. La cédula de identidad es una falencia aun mayor. sus padres tramitan la documentación gracias a la presencia de la encargada del registro civil y se procede a la vacunación a cargo de los representantes del centro de salud. pintatas. reglamento o resolución que avale tal prohibición. Es decir. En el Hospital Regional de Encarnación. pero sí existe en la ciudad de Obligado. En la entrevista con la Directora Regional del Registro Civil. Derecho a la salud La administración pública paraguaya: una radiografía . shows con payasos. pues cuando alguno de ellos no cuenta con certificado de nacimiento y cédula de identidad. la misma manifestó que está gestionando la reapertura de tal oficina y que sería muy útil que los organismos que trabajan por la niñez y la adolescencia se unan a dicho pedido para así tener más fuerza y conseguir el objetivo. principalmente en el interior del país.128 en localidades y barrios alejados. y entre tanto se les enseña sobre sus derechos y obligaciones. pues exigen que los niños y niñas recién nacidos estén inscriptos en el Registro Civil antes de ser dados de alta. y solo puede realizarse judicialmente o esperar que los padres obtengan su documentación. que normalmente lleva varios meses. En Bella Vista no hay oficina de identificaciones de la Policía Nacional. pues la cédula de identidad no es de rápida obtención. cuando estaba habilitada dentro del Hospital una oficina del Registro Civil dedicada solamente a inscribir nacimientos y defunciones. se le niega la inscripción al niño o niña. Es de muy difícil acceso por su costo y por la centralización de los trámites en la capital del país. Dando cumplimiento a la Ley Nº 1032 «Del Sistema Nacional de Salud». sin embargo. a estar inscripto en los registros públicos (Artículo 18) y tal derecho no puede serle vedado a algunos niños por ningún motivo y mucho menos porque sus padres son adolescentes. Algo llamativo es la prohibición de inscribir a niños cuyos padres son menores de 18 ó 16 años. que el niño que se encuentra en esta situación debe permanecer sin identidad hasta que sus padres cumplan la mayoría de edad o tramiten judicialmente su inscripción. Es por eso que las reglamentaciones del Registro Civil deben ser revisadas y concordadas con la legislación actual en niñez y adolescencia. Muy pocos son los que cuentan con pasaportes pues solo lo tramitan cuando están obligados a su uso para aquellos niños y niñas que van a viajar al exterior. su función principal es hacer el plan local de salud y administrar el presupuesto. Con el objetivo atraer la asistencia de los niños y niñas se realizan juegos. que en la mayoría de los casos lleva tres meses como mínimo. por problemas administrativos fue clausurada. en la codeni y en los colegios los niños no cuentan con ella. el problema es la tardanza en la entrega del documento. El Código de la Niñez y la Adolescencia asegura el derecho a la identidad. para tratar de hacer más accesible el servicio. En Bella Vista funciona el Consejo Municipal de Salud desde 1996. La primera expedición también es gratuita. pues las entrevistadas no coincidían en la edad y ninguna de ellas tenía algún documento. también se daba tal exigencia. en buen estado para traslados en casos necesarios y derivaciones a Encarnación.edu. que abarcó las zonas rurales. fueron censadas 5.469 personas.000 de guaraníes aproximadamente. Asunción y Posadas. Dr. En dicho censo. de personas que sufren enfermedades respiratorias. Cuentan con una ambulancia moderna. La administración pública paraguaya: una radiografía . Así mismo. Desde el año 2007 se lleva a cabo en Bella Vista un proyecto de prevención de embarazos no planificados.py/ noticias/news. y desde que asumió el cargo enfocó el trabajo a través de políticas de prevención y promoción. de las cuales 251 eran niños menores de dos años. quienes actuaron de censistas. utilizando como técnica el recorrido casa por casa y el control exhaustivo de la tarjeta de vacunación de los niños. se les realiza un control general de su estado de salud. y que en cada visita al centro médico tales documentos serán exigidos y controlados. En dicha actividad se realizó educación y tratamiento antiparasitario y suplementación con sulfato ferroso (hierro). 20.000 guaraníes. niñas y adolescentes. El director del centro de salud es especialista en medicina familiar y salud comunitaria. cantidad de embarazadas. Argentina78. El Censo fue realizado con el apoyo del Consejo de Salud. a través de la realización de atenciones médicas extramurales en 5 compañías del interior del distrito de mayor densidad poblacional. Fueron beneficiados en forma directa 950 niños del 1º. Del presupuesto general se utiliza directamente para niñez y adolescencia 5.850 personas. y los test del piecito para diagnosticar retardo mental. 2º y 3º grado del nivel primario de 11 escuelas públicas y en forma indirecta 2. a fin de conocer datos exactos acerca de la cantidad de personas en edad de recibir vacunación. 3 y Santa Clara).php?noticia=1051. más los insumos que ya vienen del ministerio como ser las vacunas. Miguel Farías. como ser la tarjeta de vacunación e historial clínico de niños. El presupuesto para este año es de 530. que aportó la suma de un millón de guaraníes y los alumnos del colegio nacional Lauro Raatz. En abril de este año han realizado una campaña de prevención de parasitosis intestinal en niños de la localidad de Bella Vista y zonas aledañas. los que aportan son el Ministerio de Salud y el Municipio. Una vez por mes se brinda información sobre planificación familiar Salud sexual y reproductiva en adolescentes Políticas de promoción y prevención 129 78 Datos recabados durante la entrevista al Director del Centro de Salud. en forma totalmente gratuita79. Acacarayá Km.uni. se deja constancia de su historial clínico y en caso de ser necesario se les ofrece desparasitación y vitaminas gratuitamente. En el año 2008 estuvo a su cargo la organización de un censo de las zonas rurales. 79 http://www. entre otros datos útiles para la aplicación de programas de salud.000. el director explicó que cada vez que los niños y adolescentes llegan a consultar sobre cualquier cuestión.000. cumple sus funciones desde el año 2007. de mujeres en edad fértil. Los funcionarios de salud realizan campañas de vacunación en todo el distrito. La mayor parte de lo aportado por la comuna va para sueldos porque tienen muy pocos rubros del Ministerio de Salud.En el distrito existe un centro de salud en el área urbana y 3 puestos de salud en las áreas rurales (en Vacay Km. A la vez informan a los ciudadanos la importancia de contar con los documentos de salud. es así que crearon los tres puestos de salud en zonas rurales y se implementan cuatro visitas mensuales a otras zonas para prestar atención extra-muros. Exceptuando los salarios de docentes de entes públicos y otros rubros que son abonados directamente por el Ministerio de Educación.918 alumnos82. La educación formal en Bella Vista se da a través de 2 colegios públicos: uno de ellos es un colegio agrícola y 1 privado.000. credo. Pág. Director del Centro de Salud de Bella Vista. arpa paraguaya. A través de tal programa. La codeni trabaja conjuntamente con los docentes quienes informan los casos de niños indocumentados. 11. Las campañas de educación sexual en los colegios y el establecimiento de servicios diferenciados de orientación sexual y reproductiva para adolescentes. departamento de Itapúa» a cargo del Dr. etc. pues permite a las mujeres. parejas o familias organizar su vida y decidir cuando están preparadas y son capaces de traer al mundo niños y niñas. Así también se dan clases gratuitas de guitarra popular. clásica. La planificación familiar es un derecho de toda persona y a la vez una necesidad. danza y fútbol. Director del Centro de Salud de Bella Vista. Cuentan con 113 docentes en entes públicos y 40 en privados. Además se incluye en el programa de planificación familiar del centro de salud local a todas las mujeres que hayan iniciado sus relaciones sexuales. estado civil. hasta el año 2009. violín. raza.000 de guaraníes. que no utilizan ningún método anticonceptivo y deseen hacerlo. chelo. Pág. incluyendo charlas a los padres y adolescentes sobre las relaciones sexuales sin protección. se logró reducir el 30% de embarazos no planificados de 185 a 128 y aumentar el 110% de mujeres que utilizan el programa de planificación familiar. los que abandonan el sistema escolar. embarazo precoz. lenguaje musical. Sede I. departamento de Itapúa» a cargo del Dr. en el segundo caso se llama a los padres de los mismos y se le Derecho a la educación 80 Datos extraídos del Proyecto Social «Disminuir a cero el número de embarazos no deseados en el distrito de Bella Vista Sur. el Consejo de Educación de Bella Vista maneja un presupuesto anual de 402. dan servicio gratuito de transporte para que niños de escasos recursos y de compañías más alejadas puedan llegar a los centros educativos. Otro resultado que arrojó la realización de tal proyecto es que no ha disminuido el número de embarazos no planificados en las menores de 18 años que no tienen aún pareja estable. condición económica o cultural81. 13. Existe un promedio de 60 embarazos en adolescentes el cual se mantiene. 82 Datos relevados en la entrevista a la Encargada Municipal de Educación y planillas de datos obtenidas de la Unidad Departamental de Estadísticas. instrucción. los que son maltratados. Hasta diciembre de 2009 se registraron 1. Con relación a los primeros. tanto en el centro del distrito como en las compañías. a pesar de haber disminuido el número de embarazos en total y haber aumentado la cantidad de usuarias de planificación familiar. infecciones de transmisión sexual y efectos psicosociales del embarazo precoz. La administración pública paraguaya: una radiografía . Miguel Farías. facilitando así que los derechos de éstos sean cumplidos. Miguel Farías.130 a las mujeres en edad fértil y se provee en forma continua y permanente de los diferentes métodos de planificación. se realizan los trámites de documentación. Existen 19 escuelas primarias públicas y 2 privadas. Tiene los mismos objetivos y mecanismos que el programa anterior. se realizan prohibiéndose expresamente todo trato discriminatorio en razón de sexo. 81 Objetivos específicos del Proyecto Social «Prevenir el embarazo en adolescentes en el distrito de Bella Vista Sur. Es por eso que actualmente se realiza un nuevo programa dirigido directamente a adolescentes en el que se intenta reducir el número de embarazos precoces. pues se supone que toman la decisión de tener hijos en forma responsable. edad. Con ese presupuesto refuerzan la merienda y el kit escolar que llega del Ministerio de Educación y Cultura.230 en el año 200980. de 576 en el año 2007 a 1. las clases se desarrollan en plurigrados. pues es difícil que los alumnos lleguen por la condición de los caminos y la falta de medios de transporte adecuados. los casos son remitidos al Juzgado de Paz. pues el hecho era leve y además el padre era la única persona adulta que podía hacerse cargo de sus hijos. En ambos casos los supuestos victimarios son sus respectivos padres. alcoholismo. la asistencia alimenticia o el régimen de relacionamiento con sus familiares. entre otros. Como mencionamos en el último punto del apartado anterior. Supervisión de Itapúa. representando el 4. En algunas escuelas visitadas. En uno de ellos se ordenó la prohibición al padre de acercarse a su hija hasta que la Fiscalía resuelva el caso penal iniciado por los mismos hechos. por tanto la separación del grupo familiar todavía no fue ordenada. se ordena el tratamiento psicológico de los niños. De los datos obtenidos del Ministerio de Educación se puede notar que de 2. con representantes del centro de salud. la prohibición de consumir alcohol y el tratamiento psicológico. lo que afecta la enseñanza. Al ser una zona rural. de la Policía Nacional. no tienen un rendimiento regular por la situación vivida en sus familias. abuso y abandono 131 83 Datos proporcionados por la Unidad Departamental de Estadística Sede I. si bien asisten al colegio. del primer grado de la escolar básica al tercero de la media. es por eso. Cuando el problema es la violencia. la codeni organiza charlas educativas en las aulas con los alumnos y en las reuniones de padres sobre los derechos y obligaciones de niños y adolescentes. 108 alumnos repitieron el grado. se ordenó el tratamiento psicológico familiar y seguimiento. se inicia el proceso judicial de maltrato y se aplican medidas de protección. que si el problema es la pobreza o el alcoholismo las familias son visitadas. En todos los demás casos de denuncia de violencia familiar la víctima directa es la madre e indirectamente. se da el trámite del juicio de violencia doméstica y se adoptan medidas de protección como ser la exclusión del hogar del violento. el acceso a materiales pedagógicos modernos y tecnológicos también se dificulta. Al visitar a las escuelas rurales y hablar con los maestros. que en tales casos. las maestras y los vecinos suelen también denunciar casos de abandono material sea Derecho a la protección en contra de explotación. La administración pública paraguaya: una radiografía . Todos los afectados necesitan de algún tipo de protección. se les ayuda a conseguir trabajo o se les da asistencia material de acuerdo al caso. sin embargo en uno de ellos hasta la fecha no existe imputación. Ministerio de Educación. es decir. psicólogas. Es así. violencia.advierte de la obligación de escolarizar a sus hijos y en el tercer caso. los niños y adolescentes que viven en un grupo familiar. Desde el año 2009 en Bella Vista se han realizado solo dos denuncias de violencia doméstica que tenían como víctimas directas a niñas. Así mismo. que una maestra atiende simultáneamente a alumnos de distintos niveles o grados. ya sea por problemas de pobreza. entrevistadas y se les da acompañamiento psicológico. estos manifestaron que varios niños. pues es más difícil impartir clases en esas condiciones. además de dictar las medidas de protección que correspondan a la víctima directa. del Juzgado de Paz.8 % de la totalidad83. y en el segundo.229 matriculados en el año 2006. Así también se remitieron dos casos sobre abuso sexual a la Fiscalía a fin de que inicie las investigaciones. etc. Otra situación que se da en la región es que en caso de inclemencias del tiempo las clases se suspenden. con los niños indígenas la situación es más complicada pues vienen de comunidades asentadas en distritos muy alejados y de difícil acceso. por tanto se dejan de lado estos derechos o no se le da la debida preponderancia. los casos son muy delicados y con necesidades básicas.132 a causa de la pobreza o el alcoholismo. incluso participan en campañas de concienciación y prevención. en Bella Vista hay casi 100 niños y adolescentes inscriptos en las clases de danzas. quien se presenta en el lugar para ver la situación de la familia. sin embargo. Es también accesible pues algunos cursos son dictados en compañías alejadas. en las escuelas. guitarra popular. En muchos casos el derecho a la cultura. conexión para algún trabajo. además de La administración pública paraguaya: una radiografía . al deporte y al ambiente sano aun no se visualiza como algo que necesita protección. La primera en intervenir es la codeni. Así como exhibiciones teatrales. se sigue con el viejo paradigma de dar protección básica y mínima. de sus padres o representantes. Ante estos casos la codeni investiga sobre el origen de los niños. sea bienes no perecederos. lenguaje musical. se le ofrece los auxilios que están a su alcance. Sin embargo. sus datos personales. los niños y adolescentes son preparados para ser agentes efectivos de protección del ambiente. Se advierte a los padres de los deberes incluidos en la patria potestad y se les visita periódicamente para ver su desenvolvimiento. Hasta ahora ha organizado una sesión de pintura para niños y otra para adolescentes. recorriendo las casas para difundir la información. Es así. En la mayoría de los casos que asisten a pedir protección ante las instituciones. Así también. su domicilio y se contacta directamente con las familias intentando ayudar a las mismas para que puedan dar a sus hijos mejores condiciones y no necesiten salir a las calles. En ambos casos los temas principales son la protección del medio ambiente en Bella Vista. arpa paraguaya. Si bien en Bella Vista no existían niños en calle. los mismos han manifestado que se han reunido con los caciques de las comunidades para buscar soluciones sin que hasta ahora se haya realizado alguna acción concreta. que la escuela agrícola fue premiada por el Consejo de Salud Local por su participación en la lucha contra el dengue. taller de dibujo y pintura y fútbol. principalmente de comunidades indígenas se instalan frente a centros comerciales para pedir dinero o comida. chelo. guitarra clásica. Para esto se realizaron reuniones con los encargados departamentales de la Secretaría de los Pueblos Indígenas intentando coordinar acciones. de cine y danza. con el incremento de la actividad turística niños de otras ciudades. En las dos oportunidades hubo participación masiva de niños y adolescentes. los primeros dejaron plasmadas sus obras en el estacionamiento de la municipalidad y los segundos en los muros exteriores del Centro de Salud. además las intervenciones que se realizan con ellos deben ser supervisadas y controladas por las autoridades departamentales de protección a los indígenas para que se les otorgue la ayuda sin afectar su identidad cultural. La codeni de Bella Vista tiene aprobado un proyecto sobre tales derechos y actualmente se encuentra en ejecución. repartiendo premios a las mejores obras artísticas. frazadas. Con relación a la protección del ambiente sano. actualmente. violín. en todos los casos el acceso es gratuito o a muy bajo costo y con inclusión de materiales. Para los festejos del día del niño y de la juventud se realizan concursos literarios y artísticos. que son proveídos por la Intendencia a través de la Secretaría de Acción Social o donaciones de la comunidad. deberían controlar efectivamente que los jueces cumplan con sus funciones. Los Juzgados de Primera Instancia deben dar un trato especial a los casos remitidos por el Juzgado de Paz. deberán cumplir sus funciones referentes a dicha cuestión. para que tomen las medidas urgentes y hagan más accesible la justicia. organizados por los propios jueces a través de las asociaciones de magistrados. Para eso. Para esto podrían habilitar dentro de sus archivos un lugar (casillero) especial. página 10. el Centro de Información y Recursos para el Desarrollo (CIRD) y el Instituto de Estudios para la Consolidación del Estado de Derecho (ICED) en contra del Consejo de la Magistratura por haber decidido dejar de dictar ternas de candidatos para llenar vacancias dentro del Poder Judicial84. tanto el Consejo de la Magistratura como la Corte Suprema de Justicia.1 Sistema judicial Llenar las vacancias del Poder Judicial en plazos adecuados. Las organizaciones civiles pueden exigir el cumplimiento de tales funciones. la cultura. del 18 de Mayo de 2010. Podría utilizarse como ejemplo la denuncia presentada ante el Presidente del Senado por el Centro de Estudios Judiciales (CEJ). que por más que existan necesidades extremas y que a veces parecen más urgentes. Es así. no se pueden dejar de lado la recreación. es importante asignar un Defensor Público para el niño y adolescente de forma inmediata para esto el Juez de Primera instancia que recibe 84 Información obtenida del diario Última Hora.4 Recomendaciones generales para mejorar el sistema 133 4. En este punto es necesario dar a conocer. como son la Superintendencia o la Presidencia de cada Circunscripción Judicial. Así mismo. El control también podría ser ejercido por organismos civiles. el deporte y el medio ambiente sano que todo niño necesita para desarrollarse normalmente y no olvidemos que dichos derechos tienen el mismo rango que todos los demás.4. La administración pública paraguaya: una radiografía . Esto debería hacerse a través de cursos y talleres con especialistas en derecho de la niñez. Es decir que deben darle trámite sin necesidad de pedido de las partes o de otras instituciones. Potenciar la función de los Juzgados de Paz como representantes de los Juzgados de Primera Instancia de la niñez. 4. para esto cada juzgado presenta informes mensuales sobre sus actuaciones. barrios y localidades que no pueden llegar hasta los festejos centrales. ya sea a través de notas dirigidas a dichos organismos o denuncias por incumplimiento de sus funciones. por la Secretaría o los Consejos de la Niñez y la Adolescencia. instruir y exigir a los jueces de paz el cumplimiento de sus funciones como representantes de los jueces especializados en sus comunidades. Además los organismos de control dentro del sistema judicial. en el sentido de darles seguimiento y prosecución de oficio. separado de los demás expedientes a fin de facilitar a los funcionarios el control de tales expedientes.los festejos realizados en escuelas. por la Corte Suprema de Justicia. a través de la acción de la Snna y las encargadas de codeni respectivamente. teniendo presente que son expedientes urgentes y especiales. sigan su carrera judicial en la misma rama y sean verdaderos especialistas en el tema. Una forma de reclamar la participación de las autoridades e instituciones en los consejos es remitir notas de pedido de participación. Formación cívica para los adolescentes y comisiones barriales cuya organización debería estar a cargo de la codeni. como ser el mismo local del Juzgado o el salón auditorio de los tribunales. Con los adolescentes de Bella Vista se implementa la participación cívica a través de sus comisiones de grado.2 Sistema social Mejorar el funcionamiento de los Consejos Nacionales. de ser posible consensuados o por lo menos.134 el expediente debe ordenarlo como primera medida y los funcionarios de dicho juzgado deben remitirlo a la Defensoría sin demora. Instaurar como requisito curricular para los alumnos de derecho de todas las universidades del país una pasantía rural para dar asistencia jurídica en zonas de difícil acceso a los órganos jurisdiccionales. podría ser de 13:30 a 15:00 horas. premios honoríficos al mejor desempeño e incluso. aclarando que es una obligación legal y que en caso de incumplimiento la autoridad es susceptible de ser denunciada y sancionada. 4. tratando de evitar excesivas molestias. Las capacitaciones deberían ser organizadas por la Corte Suprema de Justicia. los magistrados locales o las mismas asociaciones de funcionarios. por ejemplo. Departamentales y Municipales.4. que son depositadas en un buzón habilitado al efecto y el presidente de cada grado debe remitirlas al Consejo de la Niñez y la Adolescencia. la elección de representantes. Implementar sistemas de capacitación constantes y buscar que los funcionarios que prestan servicios en la justicia especializada. La administración pública paraguaya: una radiografía . en lugares accesibles a los mismos. para que los consejos de la niñez nacionales y municipales estén conformados por los representantes de las instituciones tal como la Ley lo dispone y controlar que ejerzan verdadera representación. el ingreso a listas para cargos electivos en forma obligatoria. la organización de reuniones periódicas que promuevan la participación. En las charlas que se realizan en los colegios se promueve que los adolescentes den propuestas de mejoras. 85 Tema desarrollado en el apartado número seis del punto de mejora. para dar continuidad a la jornada laboral y evitar traslados innecesarios. Y en horarios adecuados. la canalización de reclamos y pedidos a través de sus representantes. Esto sería posible mediante convenios entre las instituciones educativas y la Secretaría de la Niñez y la Adolescencia y la Corte Suprema de Justicia85. La formación se basaría en el ejercicio del derecho a la participación y el cumplimiento de la obligación de participar en los consejos de la niñez conforme lo dispone la Ley. También podría darse el estímulo a la participación en los consejos a través de reconocimientos públicos. Una propuesta interesante sería que la codeni acuerde con las escuelas y colegios la inclusión de la educación cívica y la promoción de la participación en el Consejo de la Niñez y la Adolescencia. vía escrita o telefónica. Promover la firma de convenios entre las instituciones citadas en el punto anterior y todas aquellas que trabajan por la niñez y la adolescencia para que las redes tengan estabilidad y se pueda exigir su cumplimiento por más que los operadores dentro de las instituciones cambien. destacando aquellas que cumplen mejor con su función. Es importante visualizar la protección de la infancia como un punto importante que debe ser tenido en cuenta dentro de las plataformas de Gobierno municipales. en donde la red es organizada por la encargada de este organismo. Juzgado de Paz. Para promocionar las redes la Secretaría debe sugerir. dar el apoyo institucional para tal labor. centros educativos (educadores. asistentes sociales). organizaciones civiles (psicólogos. Registro Civil (personal administrativo). psicopedagogos). organismos de la sociedad civil interpelarán a los candidatos a intendentes sobre tales puntos. aclarando que a falta de conformación de tales organismos la Intendencia igualmente debe cumplir la función de la codeni velando por la protección de los derechos de la niñez y la adolescencia. a través de la codeni en las comunidades que cuentan con ella. Fiscalías (abogados). En ese mismo sentido la Snna podría enviar publicaciones periódicas a las intendencias. En la misma carta debería advertir que el incumplimiento de la protección por parte de los organismos del Estado puede hacer incurrir en responsabilidad internacional a nuestro país.4. La organización de las redes puede provenir directamente de la Snna en los lugares donde no está instalada la codeni o mejor aún. principalmente en épocas electorales en donde se proyectan los planes. grupos religiosos (de diferentes religiones). enfermeros). algunas comisiones de padres de escuelas. 135 La administración pública paraguaya: una radiografía . Debido a que es el órgano ejecutivo más cercano a la infancia de cada comunidad. las comisiones de barrios. posibilitando utilizar los servicios de los profesionales de las instituciones ya instaladas en la comunidad como ser el Centro de Salud (doctores. niñas y adolescentes denominada Aldea SOS. como es el caso de Bella Vista. La Secretaría Nacional de Niñez y Adolescencia deberá remitir notas oficiales a los municipios del país haciéndoles saber lo prescripto por la Ley referente a la conformación de la codeni (órgano ejecutivo). Está encargada de velar y hacer cumplir los derechos de la niñez y la adolescencia de su municipio.5 Puntos de mejora Impulso y fortalecimiento al funcionamiento de las codeni. haciendo efectiva la política de descentralización y fácil acceso a la protección. En caso de ser necesario brindar la capacitación necesaria al encargado/a de las codeni para la formación de las redes y por último. y que a la vez el Gobierno puede pedir indemnizaciones a los funcionarios que son responsables directos. su función es central. En Bella Vista ya participan las instituciones públicas citadas y la ONG que trabaja con niños. a los encargados de codeni que las creen. Policía Nacional (personal de seguridad). para lo cual. obstetras. Promover la creación de redes de trabajo que apoyen la labor de la codeni y que sirvan para suplir la falta de un grupo multidisciplinario de profesionales contratados. b) sus mecanismos de actuación. d) las directrices para crear las redes dentro de su comunidad. circulares o reuniones presenciales periódicas. e) el valor que tendrá la práctica para los alumnos dentro de su currículum. • Los funcionarios responsables de coordinar la red dentro de la institución a la que pertenece. b) las tareas que pueden cumplir los alumnos. b) sanciones a quienes no participan en la red y no cumplan correctamente sus funciones en la red (descuento de salario por falta de participación.) presten servicios en la codeni como parte de su práctica profesional curricular. c) las competencias de los demás organismos de protección a fin de que puedan derivar los casos en forma adecuada. exigiendo que la presencia y la difusión entre sus funcionarios y en sus comunidades de lo aprendido sea obligatorio. Organizar capacitaciones periódicas para los funcionarios de la codeni en donde se les instruya sobre: a) sus funciones conforme a lo dispuesto en el Código de la Niñez y la Adolescencia. por escrito a través de notas. • Proponer la inclusión de ciertos puntos dentro de los reglamentos internos de las instituciones involucradas de acuerdo a los mecanismos internos de cada organismo o a través de resoluciones de las autoridades de cada institución que regulen específicamente el tema. Los mismos deberán informar a la institución los planes conjuntos con las demás instituciones. Los capacitadores deben ser personas especialistas en el sistema de La administración pública paraguaya: una radiografía . sumario en caso de mal desempeño). Lo que debe incluirse es: a) participación obligatoria de representantes de la institución en la red de trabajo. • Las formas de comunicación entre las instituciones que forman parte del sistema. recomendado de dos años a cuatro años. comunicar a los demás integrantes de la red sobre los inconvenientes e imposibilidades para el cumplimiento de los planes. abogacía. Podrían realizarse en las capitales departamentales. estableciendo estímulos para quienes desempeñen correctamente sus funciones dentro de la red (recibir créditos para ascensos. d) la forma de control de las prácticas. • Los mecanismos de control del funcionamiento: interpelación entre los miembros de la red y denuncia ante los superiores jerárquicos de cada institución. internet. asistencia social. en caso que tengan presupuestados plus o premios. estos pueden depender de su participación efectiva en las redes). • La forma de modificación y renovación del convenio: por consenso o mayoría calificada. sociología. • Instar a los encargados de las codeni a concretar la firma de convenios con Universidades regionales para que los estudiantes de los últimos años de las diferentes carreras (psicología. Que pueden ser vía telefónica. participar de las reuniones periódicas. organizar el cumplimiento de dichos planes en lo referente a su institución. • El plazo de vigencia. pertenecientes tanto al Estado como a la sociedad civil relacionadas con la protección de la niñez y la adolescencia. Tales convenios deben regular: a) las instituciones involucradas. Todo esto dependerá del acuerdo a que se llegue con las instituciones educativas. Los cursos deben ser dictados para todos los directores de codeni. etc.136 Dichos convenios deben prever: • Las instituciones involucradas en la red. c) el plazo de las prácticas y los horarios que van a cumplir. por lo menos en forma trimestral. pero principalmente a la debilidad de los Con- La administración pública paraguaya: una radiografía . Esto podría ser coordinado y difundido por la encargada de coordinación de codeni de la Snna. se pueden fijar reuniones semestrales entre los Encargados de la codeni y miembros de la Snna para realizar un recuento de las actividades practicadas. Crear un círculo comunicacional entre los operadores distritales y a la vez con los operadores departamentales y nacionales a través de los diversos recursos tecnológicos. La evaluación y monitoreo de la puesta en marcha de lo propuesto como punto de mejora puede realizarse por la misma Secretaría Nacional de la Niñez y la Adolescencia Snna gracias a los informes periódicos presentados por los encargados de la codeni. por lo que solo se necesita predisposición por parte de los jueces y juezas. Según la disponibilidad pueden ser: a) foros o redes virtuales y comunicaciones vía Internet entre los encargados de codeni del país y los funcionarios de la Snna dentro de la página web de la institución. Las instituciones existen. b) líneas telefónicas accesibles y directas entre los operadores para llamadas. en derecho de la niñez y la adolescencia y en la organización estratégica o conformación de redes. encuestas. c) comunicaciones escritas para presentación de informes. etc. a fin de estar constantemente comunicados. Para ello podría solicitar a los encargados del ámbito de niñez y adolescencia de las 17 gobernaciones del país que elaboren una lista de los teléfonos. que a la vez deberá ser solidarizada con todos los departamentos y los municipios. a través de grupos focales. pero que analicen el nivel de satisfacción de los usuarios de los sistemas de protección y las instituciones involucradas. etc. el sistema judicial de protección está vigente pero necesita ser más accesible para las personas. mensaje de texto y fax. Esto se debe a varios motivos desarrollados en la exposición. fax y correo electrónico de todas las codeni o municipalidades de su departamento. Así mismo. sería interesante realizar investigaciones. Estos tienen autorización legal para actuar. El objetivo deberá ser obtener una lista nacional de contactos.protección social de la infancia. Por otro lado. 137 4. las modificaciones en la atención y protección. Como primera medida debería ponerse en contacto con las gobernaciones y municipios vía telefónica o por escrito a fin de demostrar la apertura y el interés en crear vínculos entre tales instituciones. y control por parte de los superiores jerárquicos y la ciudadanía a través de los particulares y/o organizaciones civiles. las organizaciones sociales de la comunidad pueden designar a personas encargadas de controlar la gestión de los organismos públicos.6 Conclusiones En conclusión. El sistema social de protección aun no está en verdadero funcionamiento. Y esto debiera darse a través de la actuación de los Juzgados de Paz que están en cada distrito. Así mismo. los resultados positivos y los negativos. para luego realizar las denuncias correspondientes en caso de mal desempeño. pero el sistema no. datos. como la presente. facilitando así la comunicación entre las diferentes codeni entre sí y la Snna. entrevistas. producir políticas públicas y coordinar el desarrollo. en nuestra comunidad y así en orden creciente. Los individuos dan forma a los sistemas. Es complicado hacer funcionar sistemas integrales. como mencionamos en el marco normativo. mientras que en la realidad no está conformado por representantes adecuados.138 sejos en sus tres niveles que. Así también se debe a la debilidad de las consejerías por los derechos de la niñez y la adolescencia (codeni) pues son los órganos ejecutores y accesibles por excelencia. niñas y adolescentes. así como los sistemas dan roles a los individuos. El rol individual y social del ser humano crea esa dualidad. pero cada institución u operador que da servicios para la protección de la niñez y la adolescencia puede cumplir de la mejor manera su función y coordinar con otras instituciones y operadores para optimizar su trabajo. La administración pública paraguaya: una radiografía . en nuestro barrio. Es necesario cumplir con nuestras funciones en nuestra familia. pero empecemos por las pequeñas. por las más cercanas. en teoría son los órganos encargados de aglutinar a todos los actores de la protección. es difícil cambiar cosas grandes. no crea políticas públicas. Así se construyen los cambios. si estos organismos funcionan se nota la eficacia de la protección. así funcionan los sistemas. para luego exigir a los demás que cumplan las suyas. Los cambios deben venir de las bases. Las instituciones y operadores municipales deben coordinar trabajos y exigir a organismos departamentales y nacionales que les den espacios de participación y apoyo. las más accesibles. No nos olvidemos que todos somos responsables por los derechos de los niños. ni tiene capacidad para hacer cumplir sus decisiones. por consiguiente. 86 stp (2000) Diagnóstico socio demográfico del Paraguay. no ha sido considerada como factor fundamental en los esfuerzos realizados para producir riqueza y calidad de vida.1 Introducción Pese a que la población paraguaya se ha cuadruplicado en poco más de medio siglo. Aunque el destinatario de las acciones del Estado es la población. «Lo que ha faltado en todo este tiempo. la desocupación. no se ha considerado dicho crecimiento por parte de las instituciones del Estado paraguayo. contradictoriamente no fue tenida en cuenta. la movilidad y las expectativas culturales de las personas. no han incorporado en sus cálculos y previsiones. el subempleo y la alta concentración de ingresos».1 Hallazgos generales Como señala la publicación «Política de población de Paraguay». en las políticas públicas durante la toma de decisiones tuvo altos costos sociales y ambientales. ha sido una política de población integral que tuviese el propósito deliberado de actuar en la posible previsión. la estructura. no puede atribuirse propiamente a la falta de una política de población en el escaso dinamismo del desarrollo económico y social durante 50 años. 87 Ministerio del Interior stp (2005) Política de Población de Paraguay. las variables y la dinámica de la población paraguaya»87. «El modelo de crecimiento económico aplicado ha repercutido en la mala explotación de sus recursos naturales y en el grave deterioro del medio ambiente. La desatención de los fenómenos relacionados a las variables población y territorio. por lo que el proceso «no fue acompañado por un desarrollo económico sostenible»86.La gestión pública en el Gobierno municipal y departamental de Concepción Por Hugo Pereira 5 139 5. desde 1950 al 2002. «queda claro que las estrategias y políticas de desarrollo puestas en práctica durante ese lapso. con sus procesos internos de cambio en el tamaño. La administración pública paraguaya: una radiografía . «La población. sin embargo la potenciación de la población como capital humano del desarrollo pudo haber contribuido positivamente a la transformación estructural de la economía y al mejoramiento de las condiciones sociales de vida. 5. aprobada en el año 2005. Tal como señala el documento de la Política de Población del Paraguay. tampoco lo ha sido como objetivo final y beneficiario central de la política de desarrollo».1. acrecentando la pobreza basada en la crisis del sistema productivo. Debido a ello. podía haber creado la necesaria concordancia entre los factores que impulsan el desarrollo sustentable». «La gran mayoría de las intervenciones específicas a través de las políticas públicas han sido realizadas sin disponer de la suficiente información y análisis respecto de la realidad sobre la cual se intervendría. 2 «La gestión pública tiene que orientarse hacia resultados. ya sea como usuario o beneficiario de servicios y programas públicos. uno de los principios inspiradores de una gestión pública de calidad de la Carta Iberoamericana. aparecen durante los primeros años de la década de 1990 los primeros Gobiernos locales elegidos por votación popular (municipalidades y gobernaciones). No se puede planificar lo que se desconoce. firmada por Paraguay. interna y externa. demuestran la escasa efectividad de sus acciones. sus factores determinantes y convenientemente articulada con las políticas económicas y sociales. orientada a la identificación de oportunidades 88 (Agenda de investigación en temas de población. Sin embargo. En el contexto histórico de un Estado que no se ha ocupado de las dinámicas demográficas y territoriales en sus planificaciones. Carta compromiso firmada por Paraguay.canalización y orientación de los procesos demográficos. La administración pública paraguaya: una radiografía . Las pocas evaluaciones realizadas a lo largo de casi dos décadas. de transparencia y participación ciudadana. pero con mucho menos experiencia y capacitación que sus colegas funcionarios del nivel central. la responsabilización del ejercicio de la autoridad pública por medio del control social y rendición periódica de cuentas»89. Por primera vez los ciudadanos del interior del país tienen la posibilidad de dirigir el timón de sus instituciones.2 De la información y limitaciones de gestión La ineficacia de los Gobiernos locales se ha atribuido habitualmente a la falta de planificación.org. pero lamentablemente con magra información y casi nula planificación. se emprende la tarea de llevar adelante las diferentes gestiones caracterizadas por la cantidad. entre otras variables. la planificación implica el conocimiento de los diversos aspectos de la realidad regional. Las revisiones encaminan a la administración hacia la calidad constante del servicio público.adepo. La «Carta Iberoamericana en Calidad de Gestión Pública». suponiendo entre otras modalidades.»88. La mejora continua de la administración pública requiere. vincula la calidad de la gestión pública con dos propósitos fundamentales de un buen Gobierno democrático: 1 «Toda gestión pública debe estar referenciada a la satisfacción del ciudadano. 140 5. Lo hacen quizás con ganas. www. o como legítimo participante en el proceso de formulación.1. por lo que debe sujetarse a diversos controles sobre sus acciones.py) 89 Sfp (2009) Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública. definida en el documento como la actitud de las administraciones públicas a ser «abiertas al escrutinio público. tolerantes a las críticas y permeables a las propuestas de mejora y de cambios provenientes de la ciudadanía». ejecución y control de las políticas públicas bajo el principio de corresponsabilidad social». pues primero debe entenderse la realidad en la cual se intervendrá. «Una gestión pública de calidad es aquella que contempla la evaluación permanente. Esto generó que las acciones encaradas no alcancen los niveles de eficiencia requeridos para el logro del desarrollo sustentable. mediante una formulación de políticas públicas convenientes para toda la sociedad. no precisamente de la falta de algún tipo de planificación. prestaciones y servicios públicos de calidad»90. mediano y largo plazo.para la mejora continua de los procesos. proporcionando insumos para la adecuada rendición de cuentas». servicios y prestaciones públicas centrados en el servicio al ciudadano y para resultados. 91 Sfp (2009) Carta Iberoamericana de la Función Pública. a fin de establecer las prioridades a las que debe apuntar las acciones de los Gobiernos locales (departamental y municipal) en base a previsiones más exactas que aseguren resultados efectivos. La inversión en formación debe ser objeto de evaluación. Carta compromiso firmada por Paraguay. La administración pública paraguaya: una radiografía . «Los empleados públicos deberán recibir la capacitación adecuada para complementar su formación inicial o de acceso. 5. y basarse en diagnósticos fiables de necesidades.1. «La transformación y mejora de la calidad en la gestión pública deben abordarse siguiendo un proceso bien estructurado a corto. sino del desconocimiento de la realidad a intervenir. buscando el diseño de estrategias que ayuden a pensar desde el sector público local en la compleja problemática del Departamento de Concepción y contar así con previsiones y planes más exactos. Carta compromiso firmada por Paraguay. la cohesión social y la garantía del cumplimiento efectivo e integral de los derechos humanos. La planificación y la rendición de cuentas van de la mano. no puede realizarse un seguimiento de los trabajos desarrollados por los Gobiernos. para apoyar su crecimiento profesional y para afrontar los cambios organizativos.. Al no diseñarse una planificación con indicadores para comprobar el logro de los objetivos. Se impone la necesidad de contar con un conocimiento claro de la realidad departamental y de las nuevas situaciones que representan crecientes desafíos a la gestión municipal de Concepción. La calidad en la gestión pública tiene sentido si su fin último es alcanzar una sociedad de bienestar. «La calidad en la gestión pública implica la práctica del buen Gobierno. técnica y económica.»91 Esta investigación pretende profundizar en el análisis de la gestión local en relación al conocimiento de la situación poblacional y territorial del Primer 141 90 Sfp (2009) Carta Iberoamericana de la Función Pública. En especial. en el marco de políticas globales. teniendo en cuenta que los cambios sustanciales y sostenibles se lograrán en largo plazo». en términos de las necesidades de la población a mediano y largo plazo. La formación de los empleados públicos deberá desarrollarse mediante planes diseñados para apoyar prioridades claras de la organización. garantizando el desarrollo de la persona y el respeto a su dignidad. para hacer frente a déficits de rendimiento.3 Precaria capacitación de los recursos humanos El proceso requiere la contribución de recursos humanos profesionales en el servicio público. con justicia y equidad. asegurando a todas las personas el acceso oportuno y universal al disfrute de información. podría traducirse en una mejor calidad de vida para los habitantes del Departamento de Concepción. dentro de parámetros equilibrados de racionalidad política.. Una hoja de ruta dibujada a partir del estudio de la realidad que logre incorporar aspectos de planificación estratégica en la gestión pública. para adaptarse a la evolución de las tareas. Mientras se va dejando de lado la improvisación. se establece como meta. • En la tercera etapa. 142 5. 5. planes operativos. agenda ciudadana. • Finalmente. Para el levantamiento de la información necesaria. ajuste de la guía de investigación y los cuestionarios. diagnósticos diversos. conocedores de las decisiones tomadas por los Gobiernos locales mencionados.1. convenios de cooperación interinstitucional. procesado igualmente datos demográficos y cartográficos de la Dirección General de Estadísticas. de acuerdo al registro de los informes de gestiones. Gobernación de Concepción. baños. ordenanzas departamentales. Las acciones emprendidas por el Gobierno departamental en sus sucesivas administraciones. como así mismo técnicos de instituciones públicas y de la cooperación internacional. • En la segunda se realizaron las entrevistas a actores clave seleccionados. en la cuarta etapa. son importantes en número y recursos invertidos en diferentes áreas92. se ha recurrido a entrevistas a actores claves. los criterios considerados en la definición de sus decisiones y la coordinación con otras instituciones de la región tendientes a objetivos comunes.4 Las etapas del trabajo de investigación El trabajo se dividió en 4 etapas: • En la primera se procedió a la elaboración.2 Desarrollo 5. en el caso de la gobernación.1 Muchas acciones con escasa coordinación y sin planificación estratégica 92 Gobernación de Concepción. y las dos últimas administraciones de la municipalidad de la capital departamental. 93 Consejo de Gobernadores del Paraguay (1999) Primeros Gobiernos departamentales 1993-1998. se revisó una consulta ciudadana. Informes de gestiones. informes de gestión. se hizo el análisis de entrevistas a actores clave y las informaciones recolectadas de las fuentes secundarias. plan de desarrollo municipal.) so- La administración pública paraguaya: una radiografía . períodos 1993-1998/1998-2003/2003-2008. se llevó a cabo la recopilación de fuentes secundarias. Se han sistematizado las informaciones contenidas en los documentos oficiales y las evaluaciones de gestiones departamentales realizadas por distintas organizaciones.Departamento. plan de desarrollo departamental. Se han consultado. lo que permitió contar con una visión de conjunto sobre la manera de proceder de los Gobiernos locales de Concepción a lo largo de 15 años de gestiones.2. en forma específica por parte de la gobernación y la municipalidad de Concepción. Desde el inicio se ha hecho el «esfuerzo por dar respuesta a las exigencias y peticiones de la comunidad»93. En el Plan Operativo Anual del año 2000. funcionarios y ex funcionarios. como también a líderes de organizaciones sociales. en el marco de la segunda administración departamental. evaluación de acciones y sus resultados. al hablarse de la reparación y refacciones de construcciones existentes (aulas. etc. Encuestas y Censos. a un presupuesto ni a los medios disponibles. la voluntad de recurrir a la planificación y la concentración de sus esfuerzos sobre el verdadero desarrollo departamental. la opinión pública y algunos estudiosos del desarrollo territorial. Además. pero no se prioriza en un plan. laboratorios. La acción de la gestión institucional va mucho más allá de lo previsto en un determinado plazo con los recursos disponibles»95. el secretario de educación. Pero no hay una planificación con visión de futuro. sin embargo no son suficientes para cambiar la situación96. 97 stp . Esto ocurre porque la Institución se dedica a parchar problemas. Los informes básicos eran: población comunitaria y escolar. «La Gobernación se aleja de sus funciones esperadas y de sus atribuciones. Febrero de 2004. De acuerdo a los pedidos llegados a la gobernación. a proveer necesidades que debieran ser cubiertas por otras instituciones del Estado como compra de maquinarias. arreglo de caminos vecinales.Taller.agosto 2005 (tercera administración). exponiéndose a un desgaste de legitimidad ante la población. sobre todo en cuanto a construcciones de locales escolares. una larga fila de líderes vecinales o políticos va definiendo las acciones a ser ejecutadas. situación del edificio escolar existente. Las cuestiones coyunturales anulan la visión hacia el mediano y largo plazo. nivel económico y social de la población. 96 Reflexión de representante de la gtz durante la elaboración participativa del plan de desarrollo departamental de Concepción.2.2 Presiones políticas y ciudadanas reemplazan la actitud planificadora El Gobierno departamental se ha convertido en una instancia de atención de reclamos y no de formulación de políticas públicas. etc.aeci (2007) Diagnóstico departamental. etc. a atender cuestiones muy específicas. Segundo en la región oriental del país en cuanto a extensión territorial luego de San Pedro. La decisión se basa en las peticiones más allá de algunos datos relevados en ciertas circunstancias. 5. Sólo se responde a necesidades urgentes. 95 Dos años de Gobierno. Esta manera de determinar los problemas para tomar una decisión se ha mantenido hasta el punto que «la gestión institucional no se limita precisamente a un plan. combustibles. agosto 2004 . Las decisiones dependen de la insistencia de los pedidos de los referentes de la comunidad solicitante de la construcción. lo urgente desplaza a lo necesario»97. En la carrera diaria contra el tiempo. de acuerdo a los recursos presupuestarios de la Gobernación»94. Informe de gestiones de la Gobernación de Concepción. Los datos eran elevados a consideración del ejecutivo departamental. La administración pública paraguaya: una radiografía .licitadas por las comisiones vecinales. Consulta ciudadana sobre la gestión departamental de Concepción. hacía un levantamiento de datos de la comunidad peticionante. muebles escolares. Esto se estableció como uno de los principales diagnósticos que justifique la intervención de la gobernación al pedido de las comunidades. distancia de la escuela más cercana. «la mayor cantidad posible de pedidos atendidos. construcción de infraestructura social y pago de complementos salariales. solamente se construyen aulas y se deja de lado dotaciones importantes como bibliotecas. Durante los días de audiencia que la principal autoridad del ejecutivo departamental ofrece. entendida como un proceso de acercar el Gobierno a la gente. a veces acompañado por el secretario de obras públicas. existiendo un escenario de tendencias: se hacen muchas cosas buenas. sin necesidad de emprender largos viajes hasta Asunción en busca de respuestas a problemas puntuales. Concepción tiene una población dispersa en numerosos 143 94 CEPPRO (2000) Gestión de Gobierno Nº 1.Cooperación Técnica Alemana (gtz). como ocurría principalmente durante la dictadura. Gobernación de Concepción . sala de arte y cultura.Gobernación de Concepción. Seminario . no se dejan de hacer cosas. La descentralización. Nada estudia y nada elabora. Dionisio Ramón Guerrero «Creo que siempre se ha improvisado. aunque parezca contradictorio. Es simplemente para atender algún pedido o reclamo aislado. El trabajo «Evaluación de cobertura de los servicios públicos de salud y educación desde la perspectiva territorial» ha encontrado que en Concepción desde el punto de vista de la distancia mínima entre locales escolares. explica la causa de dicho problema al mencionar que «se construyeron aulas y escuelas sin una coordinación entre la Gobernación. los referentes locales (coordinadores. Muchas veces los consejos departamentales de educación se convierten en una instancia más de referencia del mec. otras veces porque así se le antoja a algún mandamás. Los pedidos que van apareciendo suplen la falta de planificación.144 98 Burró. las gobernaciones asumen la responsabilidad de elaborar diagnósticos de la situación educativas en los departamentos. 100 gtz (2008). a veces con razón porque se necesita. Los diagnósticos participativos y los documentos presentados a diferentes Gobiernos corroboran el mencionado análisis. Año 2004. se resaltó el «exceso de escuelas». Ana (2006) Evaluación de la cobertura de los servicios públicos de salud y educación desde la perspectiva territorial. mientras tanto el documento «Análisis de la situación en las áreas de producción. núcleos poblacionales distantes unos de otros. La construcción de locales escolares debe ejecutarse con una planificación para una mejor nucleación atendiendo aspectos demográficos. Los consejos creados para la formulación de políticas públicas de control y de mejoramiento de la gestión como el Consejo Departamental de Educación. y que sea bien aprovechada por las comunidades educativas». técnicos) tienen una excesiva dependencia central. Fernando Lugo». La distancia en las condiciones señaladas se constituye en un aspecto complejo pocas veces considerado a la hora de dotar de infraestructura a los servicios básicos como educación. presidido por la representación de la Gobernación. donde se elaboró participativamente el «Plan de desarrollo departamental». Guairá y Caazapá. sociales. educación y salud para su presentación al Presidente de la República de la época. Esto no fue posible porque. productivos. la descentralización se sigue asumiendo como algo que se impone desde Asunción y no como una responsabilidad local. Nicanor Duarte Frutos». lo cual dificulta el buen La administración pública paraguaya: una radiografía . En otro documento similar. se tiene casi el doble de los locales necesarios98. una instancia burocrática cuyos integrantes se reúnen unas cuantas veces al año. Caso: Concepción. es simplemente. no escapan de dicha situación. Siempre se lleva en cuenta las peticiones de la gente. El Consejo Educativo Departamental está ausente de la formulación de políticas educativas. La improvisación se da porque no se ajusta a una política de desarrollo escolar planificada desde las municipalidades en coordinación con las instituciones locales y departamentales del mec de tal manera que responda sistemáticamente a una política nacional. Decía el Prof. Todavía se sueña con la autonomía y autarquía para realizar una planificación de gestión. sin ninguna proyección estratégica ni ejecución de proyectos relevantes. supervisores. pero. En el marco de un convenio entre el consejo de gobernadores del Paraguay y el mec. hasta ahora. se informa de la habilitación inadecuada de escuelas y colegios100. En el seminario taller desarrollado en el 2004. Lic. para buscar alternativas de solución a los problemas locales. «Propuestas de solución a los principales problemas del Departamento de Concepción al actual Presidente de la República. los municipios y el Ministerio de Educación99. Especialmente en el Ministerio de Educación. en el marco de una política pública que pueda visualizar de manera amplia dicha realidad. en el 2004. 99 Gobernación del Departamento de Concepción. desarrollo del Consejo Departamental. Citando al Prof. Benjamín Valiente «Generalmente la agenda del Consejo Departamental de Educación se mueve a distancia, bajo la batuta del mec y sus autoridades centrales. Durante nuestra gestión era muy difícil reunirles a los miembros para realizar un análisis evaluativo con fines de proyección a futuro. Pero sí atropellaban en llegar cuando había que estudiar alguna propuesta del mec». La urgencia por resolver los problemas diarios, sumada a la presión política, vuelven rutinarias las acciones de los Gobiernos locales. La presión política está presente incluso en las tareas más cotidianas. Previo al paso por el servicio de salud, algunos usuarios se sienten en la necesidad de apelar a un contacto político para solicitar su intervención, aunque la misma no sea necesaria en modo alguno. Esta práctica desvía la atención de los verdaderos problemas a los responsables de las instituciones locales. «Eso es mucho más grave. Yo veo que lo cotidiano, cosas que deben hacerse en los lugares adecuados, se van y se solicitan por ejemplo a la municipalidad o al Gobierno departamental. Para una consulta médica o una consulta en urgencias sólo se debe llegar al servicio pero el ciudadano primero va junto a su líder político y recién después se acerca al servicio. El administrador cumple otra función que no debería cumplir. Y allí está el error de las autoridades, de querer cumplir una misión de salud cuando otra es su responsabilidad. Eso se da mucho con los políticos que ocupan cargos en una administración y, cuando hay campaña política, con más razón». «Las presiones políticas influyen en un 80%. Es demasiado fuerte la presión. O sea, las autoridades se hacen presionar demasiado porque le dicen que va a perder votos, que no va ser más electo, que va perder su equipo político y son cosas que se dan». Dr. José Modesto Araujo, Director de la Primera Región Sanitaria. Ex - intendente municipal de Concepción. 5.2.3 Obstáculos generales para la coordinación La articulación de las acciones interinstitucionales con el objetivo de no repetir esfuerzos y desperdiciar presupuesto encuentra su dificultad en el sectarismo político. «También vienen los celos políticos, hay injerencia partidaria, se malinterpreta el componente político cuando lo que se busca es el rédito personal y no de la institución». Modesto Luis Guggiari, Ex-Gobernador de Concepción, durante la consulta ciudadana sobre la gestión departamental de Concepción. Las contradicciones entre los delineamientos de la gobernación y otras instituciones impiden sumar los esfuerzos de los diferentes niveles de Gobierno. «Tengo conocimiento que desde la asunción del Gobierno actual se ha tratado de coordinar acciones entre el Ministerio de Obras Públicas, Gobernación de Concepción y municipalidades del departamento de tal forma a ejecutar acciones coordinadas para reparaciones de caminos del departamento. Durante el Gobierno departamental del periodo pasado, se han intentado varios convenios, algunos con mediano éxito y otros con rotundos fracasos. Las coordinaciones se efectúan en forma circunstancial». Ing. Julio Arredondo, ExSecretario de Obras Públicas de la Gobernación de Concepción. 145 La administración pública paraguaya: una radiografía Ilustración 11 Problemas de coordinación detectados en Concepción Fuente CEPPRO (2000) Consulta ciudadana sobre la gestión departamental de Concepción. Dificultades de coordinación Educación: «Los presupuestos para los departamentos se harán en coordinación con las gobernaciones», lo referido a este artículo (Nº 6 de la ley general de educación) nunca se hizo. Agricultura: Falta coordinación entre instituciones públicas y privadas a nivel departamental. Pareciera que cada uno hace lo que le parece o que hace lo que está a su alcance. La Gobernación hace lo que puede, DEAG (Dirección de Extensión Agraria, Ministerio de Agricultura y Ganadería) hace lo que sabe. Coordinación interna queda al criterio de cada uno. Hay superposiciones entre el nivel central y el nivel departamental. Se construyeron aulas y escuelas sin una coordinación entre la Gobernación, los municipios y el mec. Los proyectos del Gobierno Central se diseñan, se aprueban y se ejecutan sin la participación de la Gobernación. Falta coordinación entre las dependencias municipales. Fuente: Elaboración propia. 146 Gobernación de Concepción (2003) Hacia una organización eficiente y eficaz. Gobernación (2004) Análisis de la situación en el área de producción, educación y salud. stp – Gobernación de Concepción – aeci (2007) Diagnóstico departamental. Departamento de Concepción. stp-Unión Europea (2009) Plan de desarrollo municipal 2009 – 2014. Concepción. 101 Hacia una organización eficiente y eficaz. Gobernación de Concepción, Paraguay. Informe de plenaria: 11 de octubre de 2003. Moderación y documentación: Elisabeth Bähr, KönigsteinFalkenstein, Germany. Al interior de la organización institucional, la falta de información dificulta tener una visión amplia de la realidad y un norte claro al cual dirigirse. De acuerdo a las conclusiones de una evaluación organizacional101 falta todavía una visión compartida entre el ejecutivo departamental y las secretarías –dependencias internas de la gobernación– sobre lo que es el compromiso del Gobierno departamental con la población del departamento y sobre las prioridades de la gobernación en cumplir con dicho compromiso. Las planificaciones estratégicas en las secretarías siguen formatos distintos y están sueltas e inconexas, tanto vertical como horizontalmente, no cuentan con una directiva desde el ejecutivo departamental, lo que se traslada a los brazos ejecutores que son los secretarios de la gobernación. Los secretarios departamentales como los demás funcionarios no tienen, a nivel operacional, en qué apoyarse para definir y limitar sus funciones. Esto influye para que se tengan distintas versiones de los temas prioritarios para la gobernación. Cada secretario del Gobierno departamental tiene sus propias ideas y por lo tanto su propia planificación estratégica que no se integra al sistema de trabajo institucional, debido a que los procedimientos de planificación son La administración pública paraguaya: una radiografía distintos, a lo que se suma la ya mencionada falta de definición de las funciones de las secretarías que integran la gobernación. Las áreas en las que ha existido mayor consenso de capacitación por parte de los funcionarios de la gobernación; planificación estratégica, desarrollo, implementación y gestión proyectos, preparación de presupuesto y otras similares, confirman la necesidad de mejorar la capacidad del recurso humano para hacer profesional el servicio de la institución. En una auto evaluación realizada por integrantes del gabinete de la gobernación de Concepción con el apoyo técnico de la Cooperación Alemana (gtz), donde como parte del proceso se planteó la utilización de un instrumento de medición del desempeño de la organización, la calificación otorgada por los funcionarios a la visión compartida, en una escala de notas de 1 a 5, fue 3, al igual que la ejecución de las metas, los procedimientos y normas de trabajo. Se calificó del 1 (valor más bajo) al 5 (valor más alto). Las metas de la institución, a pesar de la calificación 3, no son sin embargo claras, producto del desconocimiento de la realidad, las necesidades y las prioridades departamentales como se observa en la misma evaluación de gestión, coincidente con una medición de gestiones anterior. Ilustración 12 Auto evaluación de la organización interna de la Gobernación de Concepción criterio de evaluación Visión compartida Información / Comunicación concepto Todos saben a dónde se quiere llegar. Información/comunicación oportuna. Existencia de canales establecidos. Claridad para todos los procedimientos y las normas. Nivel de ejecución de los planes establecidos. Calidad de los recursos humanos. Infraestructura adecuada para el tipo de trabajo calificación 3 2,6 147 Procedimientos y normas Ejecución de metas y planes Recursos humanos Infraestructura 2,9 3 3 2,8 Fuente: gtz (2006) Evaluación intermedia y planificación operativa de la Gobernación de Concepción para los años 2006-2008. Además del desconocimiento científico o riguroso de la realidad departamental, que dificulta priorizar las acciones hacia los problemas principales en el marco de una visión compartida, la falta de comunicación y coordinación interna, no permite saber con qué recursos se cuenta para actuar, por lo que cada dependencia de la gobernación termina haciendo lo que considera adecuado de acuerdo a sus posibilidades y limitaciones. La administración pública paraguaya: una radiografía Ilustración 13 Diagnóstico de la gestión de la Gobernación de Concepción Procesamiento de algunos puntos de la autoevaluación interna Acciones correctivas Las secretarías no tienen claridad en sus metas. Desconocen la realidad, las necesidades y las prioridades departamentales. Se necesita mejorar la comunicación interna con el ejecutivo departamental. Debe ser permanente y regular. Mayor comunicación y acceso a la ejecución presupuestaria. Las secretarías no deciden la ejecución presupuestaria. Los/as secretarios/as deben manejar y acceder al plan financiero, además de conocer y manejar el clasificador de gastos. Se debe hacer una capacitación sobre el clasificador de gastos. Asistencialismo Fuente: gtz (2006) Evaluación intermedia y planificación operativa de la Gobernación de Concepción para los años 2006-2008. 148 5.2.4 Impactos de la descoordinación sobre infraestructuras edilicias y camineras Según el Ing. Julio Arredondo, ex - Secretario de Obras Públicas de la Gobernación de Concepción, el departamento cuenta con aproximadamente 5.200 kilómetros de vías terrestres, el 95% de rutas nacionales y caminos rurales no cuenta con pavimento. Al no existir un equipo que trabaje en la verificación y diagnóstico del estado de caminos en un territorio extenso y con población dispersa, los reclamos de las comunidades aportan las informaciones que la gobernación necesita para decidir el envío de un equipo vial a reparar un camino o puente. «El diseño y la planificación vial no están basados en las potencialidades productivas y necesidades reales del departamento»102. La necesidad de construcción de locales escolares se establece de la misma manera a través de los pedidos llegados al Gobierno departamental, lo que ha llevado a la marginación de las localidades sin la misma posibilidad de hacer conocer sus carencias. Las construcciones de aulas se han realizado en diferentes lugares, incluso al borde de los límites departamentales, alrededor de 200 kilómetros de Concepción. Más allá del listado de construcciones, con datos limitados de los informes de gestión distribuidos a la prensa y a referentes de la sociedad civil, al nivel interno, no existe una sistematización de las informaciones relacionadas a lugares en que se realizaron las obras que ayude a evitar la duplicación de inversión de recursos. «No tuve acceso a una información sistematizada al ingresar a trabajar en la gobernación. Como dato anecdótico se puede señalar que algunos gobernadores dejaban los famosos carteles indicadores de la construcción a cargo 102 Propuestas de solución a los principales problemas del Departamento de Concepción al Presidente de la República, Fernando Lugo. Proponentes: autoridades y representantes de la sociedad civil del departamento de Concepción. Julio de 2008. La administración pública paraguaya: una radiografía presentarla. Candia Ya durante la segunda administración de la gobernación de 1998 a 2003. «Este tipo de apropiaciones tiene siempre el riesgo de la pérdida de interés del decisor político. Benjamín Valiente.responsable del Centro de Informaciones para el Desarrollo Sostenible. que tiene el instrumento debería sostener una oficina de apoyo técnico para los Gobiernos municipales. La falta de atención impidió el fortalecimiento del Centro de Información para el Desarrollo Sostenible (CIDS) en la Gobernación de Concepción».Gerente de la gtz. procesamiento y actualización de los datos. pudiendo almacenarse además informaciones generadas por la institución en los trabajos de campo. El enfoque de sostenimiento de una importante herramienta como la de un Centro de Información o Centro de Procesamiento de Datos. Ing.2. ya que no vale la pena duplicar el esfuerzo de tener. he notado voluntad política y disposición de los técnicos para la incorporación de instrumentos de gestión. Prof.Secretario de Educación de la Gobernación de Concepción. Gustavo Candia. zona norte. especialmente en los asentamientos de Antebikué (al extremo norte del departamento de Concepción). superponerla.de su Gobierno. sin embargo. En mi época de secretario visité muchas y muy buenas construcciones escolares. Ing. sistematizando así las tareas realizadas. mientras que otros prefirieron no dejar rastros de sus obras. Ex . El desinterés lo convirtió en una oficina de tareas de rutina.5 El intento por conseguir un centro de datos que acopie información Aparte de algunas actividades como la identificación de vías de acceso. debe ser clave en el proceso de implementación de la iniciativa o proyecto del sector público. «Centralmente el paquete asocia información alfanumérica al territorio estudiado. Ex . Derlis Ibarra. desapareciendo el interés en la herramienta al poco tiempo. imprimirla. el mismo no fue incorporado al proceso de toma de decisiones para la adopción y definición de políticas públicas. y permite ensayar algunas hipótesis de gestión en gabinete a partir de capas de información geo-referenciada pre-procesadas por otras instituciones u organismos». actualizadas cada mes por satélites como LANDSAT o el brasileño CBERS. las municipalidades pueden aprovechar la información procesada. La Cooperación Alemana (gtz) donó en el 2006 a la gobernación un paquete informático para el procesamiento avanzado de información cartográfica a través del cual se pueda determinar un mapa de las reales necesidades del departamento en las diferentes áreas. sostener y procesar la información propia de cada institución pudiendo montarse un sistema compartido. sin mucho costo». Usando programas gratuitos de visualización. no se utilizan para la toma de decisiones. aduciendo gastos innecesarios. Me decían que era del período anterior al que nosotros estábamos». Igualmente pueden ser incorporadas imágenes satelitales gratuitas. 5. «Las instituciones involucradas de la sociedad civil y organizada han descuidado su proceso. Durante mi estadía en el norte. La gobernación. se crea el Centro de Información para el Desarrollo Sostenible para la administración de la información. 149 La administración pública paraguaya: una radiografía . sistemas de agua del departamento y otros que han demostrado la gran efectividad del programa informático donado por gtz. ex . sin ningún dato indicador de la edificación. Lic. Además se debe considerar que una herramienta como un Centro de Informaciones. La administración pública paraguaya: una radiografía . físicamente debe existir fuera de una institución como las municipalidades o gobernaciones. Lo que empezó con ímpetu fue cayendo en el olvido. Dirección General de Estadísticas. Derlis Ibarra.Secretario de Obras Públicas de la Gobernación de Concepción. Referencialmente tomamos conocimiento de uso de la información en la gestión de municipios y gobernaciones. Ing. «El programa informático que se ha utilizado para la capacitación es una herramienta valiosísima para disponer de información socio demográfica de la realidad a nivel de áreas menores y con la desagregación que el usuario requiera respecto a la variable investigada. es imposible cumplir a cabalidad». Estos servirán como base para la planificación. fueron realizados en la gobernación varios cursos de creación de base de datos estadísticos y procesamiento de la información socio-demográfica (Programa informático REDATAM-plus). Las gestiones se miden en términos de la cantidad de obras y aportes realizados. «La falta de capacitad de los administradores de turno y principalmente la voluntad política dificultan la incorporación del trabajo de procesamiento de informaciones en las decisiones de los Gobiernos locales. Depende de la posibilidad de un presupuesto para levantamiento y formación de un banco de datos. seguimiento. «Es posible contar con un inventario vial que detalle los diferentes tipos de rutas.150 La ausencia de un Banco de Informaciones impide medir el impacto de las diferentes acciones emprendidas en base a indicadores que puedan señalar el mejoramiento en aspectos de la calidad de vida de los pobladores a los que se apunta reorientar los trabajos. Julio Arredondo. Puede mejorarse la toma de decisiones con dicha herramienta siempre y cuando sean aplicados criterios técnicos. al igual que el programa cartográfico. sustentada en mapas. monitoreo y evaluación de políticas. de recursos invertidos. la Asociación Paraguaya de Estudios de Población y organismos internacionales (UNFPA-gtz). La falta de cultura estadística de los tomadores de decisiones y la falta de capacitación de los recursos humanos locales dificultan la incorporación del análisis de la información demográfica en las decisiones de los Gobiernos locales» Oscar Barrios Leiva. Encuestas y Censos. programas y proyectos. es decir. la toma de decisiones para el mejoramiento del servicio público. por los problemas que acarrean su sostenimiento en el correr del tiempo a causa de los cambios de Gobierno» Lic. los principales problemas y otras informaciones sobre los caminos del departamento. En las secretarías del Gobierno departamental existe rubro para un solo profesional que debe hacer oficina atendiendo gente. Director de la Dirección de Estadísticas Sociales y Demográficas. calcular presupuestos y verificar acciones. el caso mismo de la gobernación de Concepción. Con el apoyo de la Dirección General de Estadísticas. gráficos y cuadros. ex. programar actividades. Encuestas y Censos (dgeec). No se consideró funcional dicha capacitación a los objetivos institucionales y por tanto no se incorporó. Gobernación 2003 Falta un norte claro. quienes deben concretar las decisiones del ejecutivo departamental. La administración pública paraguaya: una radiografía . en lo que es un problema institucional de carácter sistémico. Manejo de información: No tenemos una oficina en la gobernación que nos provea de información a tiempo y en forma adecuada. tengan que estar supliendo aquellas entidades que no hacen sus deberes. y la necesidad de responder a las presiones políticas y ciudadanas. Se escuchan versiones distintas de los temas prioritarios a nivel de la Gobernación. Plan estratégico: se necesita un plan estratégico para definir los problemas y limitaciones y así tener una política de producción y comercialización. lo que a su vez equivale a la poca efectividad de los trabajos desarrollados. las necesidades y las prioridades departamentales. Las planificaciones estratégicas en las secretarías están sueltas. son algunos de los principales aspectos de la gestión que se traducen en la falta de un norte claro de la institución.2007).6 Breve síntesis del diagnóstico departamental El desconocimiento sobre la disponibilidad de los recursos económicos para operar por parte de los secretarios. AECI. Procedimientos de planificación distintos entre las secretarías. además de conocer y manejar el clasificador de gastos. Falta ejecutar los proyectos a pesar de los cambios políticos. Fuente: Elaboración propia en base a documentos varios de análisis participativos de gestión de la Gobernación de Concepción (2000 . Gobernación de Concepción 2007 Institución se dedica a parchar problemas. Se necesita un seguimiento minucioso de los proyectos destinados para el departamento de Concepción.Ilustración 14 Resumen de diagnósticos de la gestión de la Gobernación de Concepción CEPPRO 2000 Agricultura. 5. STP. Lo urgente desplaza a lo necesario. 151 Cuestiones coyunturales anulan la visión hacia el mediano y largo plazo. Las secretarías no conocen la realidad. Falta claridad de la funciones de la secretarías y de los funcionarios. Se atienden necesidades que debieran ser cubiertas por otras instituciones del Estado. que se basa en presiones inmediatas y puntuales casi irresistibles. Se atienden problemas muy específicos. GTZ 2007 Falta de planificación.2. Falta de seguimiento de las planificaciones realizadas. Los/as secretarios/as deben manejar y acceder al plan financiero. hacen que los poderes locales en general. como también el hecho que no funcionen adecuadamente las instituciones en su conjunto. GTZ 2006 Las secretarías deben tener claridad en sus metas. Tanto la cultura política. orientación. ropas y electrodomésticos para pequeños vendedores de alimentos. Tenés que congeniar con los concejales. y eso es lo más difícil. Al igual que en el ámbito departamental la presión política aparta a la institución de la planificación. por ejemplo. El peso político es impresionante en las instituciones públicas. La administración pública paraguaya: una radiografía .5. que califica la gestión de los Gobiernos comunales en base a una serie de indicadores objetivos. Es un tire y afloje que yo tuve. MIDAMOS.1 Entre lo inmediato y lo urgente La urgencia y la cotidianeidad en el ámbito municipal. Las reubicaciones. hay que regar las calles. «Hay que apagar fuego. Ing. los pedidos de maquinarias. medicamentos. no puede lograr acuerdos. observa que si bien se ve la existencia de un relacionamiento formal entre la Intendencia y la Junta. intendente municipal de Concepción. La municipalidad. Doce personas con criterios diferentes y si el ejecutivo no congenia con 6 más 1. Ing. no se pudo obtener evidencias de que desde el Ejecutivo municipal se utilicen adicionalmente mecanismos menos protocolares de relacionamiento. El sistema de medición de desempeño municipal. las instituciones no funcionan. Cuando no llueve y hay una sequía tenés polvareda. avalado por notas y documentos remitidos entre ambas instancias. Eso influye mucho en desviarte de tus planes de acción». que esto y aquello. otra vez la carga cae sobre la municipalidad. 152 5. las demandas de la comunidad indígena. etc. tales como reuniones con los Concejales o participación en las sesiones de la Junta. y muchas veces hay cambios radicales de los planes como consecuencia de la presión política. versiones 1. Se presentan urgencias como el tema dengue. solventa todos los gastos ya sea de combustible. Muchas veces quiero tomar una determinación pero esa presión desvía esa decisión hacia otro proyecto». y se hacen generalmente sendas reuniones pero el que absorbe todos los problemas es el municipio.Unión Europea (2009) 104 Midamos (2009) Informe final consolidado. Acá en Concepción. la mayoría. Aparte están las presiones políticas de mi entorno. luego de una lluvia grande si o si tenés problemas y tenés que ir a atropellar y apagar incendios.1 y 1. constituyen ejemplos de requerimientos habituales evidenciando la complejidad del conjunto de problemas y la aplicación de una parte considerable de sus ingresos presupuestarios»103. empieza a fallecer gente. capacitación. que son medios que ayudan a mejorar la fluidez en la comunicación y el clima de confianza104.3 La situación de la municipalidad de Concepción La municipalidad de Concepción no puede considerar las planificaciones que fueron elaboradas anteriormente porque «la institución está prácticamente absorbida por actividades diarias intentando cubrir la atención de los problemas particulares y puntuales que se producen todos al mismo tiempo como afirman sus directivos. Acosta Paniagua. Luis Acosta Paniagua. Uno tiene un programa establecido que debe si o si negociar con la junta municipal y en la junta hay 12 personas con diferentes criterios y uno tiene que tratar de congeniar con los 12. personal. «Eso es un peso fuerte.2. los 12 son políticos. conspiran contra la posibilidad de llevar adelante un emprendimiento planificado.3. al final.. 103 stp . 5.3.2 De la gestión municipal La reformulación del funcionamiento de la municipalidad de Concepción a partir de su organización interna, buscando hacerla más eficiente en la planificación y ejecución de los trabajos, fue el objetivo de una disposición de los últimos meses de la administración, en el 2006, luego de la detección de problemas internos. No fue posible encontrar el mencionado documento. «Existe una ordenanza municipal, en la cual fue aprobado el organigrama de la municipalidad, con un manual de funciones, y no sólo eso sino además los perfiles del funcionario que debe ocupar ese lugar dentro del organigrama municipal. Después del intendente municipal que es electo por voto popular, todos deben ser integrados al organigrama municipal de acuerdo a los perfiles establecidos. Se trató de reasignar funciones. Las funciones de las direcciones, de los departamentos y de las secciones, además del manual de funciones están allí y fueron aprobadas por ordenanza municipal». Dr. José Modesto Araujo, Director de la Primera Región Sanitaria, Ex-intendente municipal de Concepción. En la Junta Municipal nos informaron que el mismo no figura en su archivo porque no fue aprobado por una ordenanza, mientras que en la Intendencia se accedió a la resolución provisoria del primer informe de avance de la consultora encargada del diseño de la estructura orgánica de la municipalidad y otra resolución de aprobación, también provisoria, de la reestructuración de la organización de la institución. No así la resolución con el organigrama, manual de funciones y perfiles de los empleados de la comuna. «La municipalidad no cuenta con un legajo de funcionarios en el que se incluyan sus respectivos antecedentes; no se tiene desarrollado un plan de capacitación que atienda las prioridades de la institución, y tampoco se realizan las evaluaciones de desempeño de éstos. Por otro lado, aunque existe un procedimiento para la selección de personal, no se realizan concursos abiertos y públicos para llenar las vacancias» Midamos, 2009. Y si tenemos en cuanta la tendencia, las cosas parecen estar empeorando. En el 2006 la municipalidad de Concepción destinaba el 59 % de sus gastos corrientes al pago de salarios, en el 2007 la inversión en dicho rubro llega al 73%, lo que reduce todavía más la posibilidad de invertir en infraestructura. «Con menos gente se puede hacer más cosas de lo que se planifica pero cuando se aumenta la cantidad de funcionarios, allí es donde viene el clientelismo político. Volvemos al tema político, se le excluye al funcionario con perfil porque no es mi correlí, no es de mi confianza. Se le pone a alguien de la confianza de la autoridad de turno. Generalmente se da que el que es el funcionario de confianza es de menor capacidad que aquel que reúne el perfil». Dr. Araujo De 2,98 funcionarios municipales por 1.000 habitantes en el 2006 se pasa 3,97 empleados municipales por cada 1.000 habitantes al año siguiente, en Concepción, según datos de Midamos. «Unas veces ingresa un personal que no rinde pero al que ya es difícil luego cambiar por las presiones políticas». Ing. Acosta Paniagua. Según el sistema de medición de desempeño municipal MIDAMOS, no se evidencia en Concepción la existencia de un sistema de planificación municipal, a mediano y largo plazo, donde estén definidas la misión y la visión de la institución. 153 La administración pública paraguaya: una radiografía La planificación de las actividades se realiza sólo a corto plazo, y no están definidos las políticas y objetivos estratégicos a plazos mayores. La calificación otorgada al ejercicio del año 2006 disminuye por ello en un punto en la siguiente evaluación, del 2007, de una nota de 4 a una de 3 en lo que a planificación respecta. La escala de calificaciones va del 1 al 5 como nota máxima105. Un tercer diagnóstico corrobora en el 2009 las observaciones de las 2 evaluaciones anteriores. Ilustración 15 Diagnóstico de la Municipalidad de Concepción Resumen de la situación organizativa de la institución Condiciones desfavorables La Municipalidad está absorbida por actividades diarias atendiendo problemas particulares y puntuales, que absorben gran parte de su presupuesto. Falta de capacitación del recurso humano para eficaz cumplimiento de las funciones municipales. Falta coordinación entre las dependencias municipales. Fuente: stp - Unión Europea (2009) Plan de desarrollo municipal 2009 - 2014 154 5.3.3 Resultado de la improvisación; una ciudad colapsada La concentración de los esfuerzos de la municipalidad en los problemas que plantea el día a día impide observar y enfrentar los desafíos actuales de la ciudad. El actual ritmo de crecimiento plantea el desafío de ir previendo una planificación adecuada y ordenada a este crecimiento. La imprevisión en que está signado hasta ahora este proceso, se evidencia en la concentración de personas y vehículos, produciendo congestionamiento en las calles y avenidas principales en determinados horarios, que ocasiona el rápido deterioro de la pavimentación existente, con el consiguiente incremento en los gastos de reparaciones y mantenimiento de calles pavimentadas. El actual trazado de calles y avenidas de la ciudad proviene de la época colonial española, cuando el crecimiento urbanístico tenía su origen a partir de la plaza frente a la iglesia, en base a un diseño cuadrangular, que posteriormente fue enmarcado con la definición de las tres principales avenidas de la ciudad a finales siglo xix. Este diseño urbanístico fue útil hasta la década pasada, una duración de 100 años, en la que el escaso crecimiento poblacional, el movimiento vehicular automotor escaso y liviano mantuvieron en buen estado el pavimento existente; pero que actualmente ante el creciente ritmo intenso de movimiento de personas y vehículos de todo tipo, acrecentado por la terminación de la ruta asfaltada para la comunicación con el resto del país, presenta un deterioro evidente, debido a la superación de su capacidad de carga y fin de la vida útil106. 105 Midamos (2009) Informe final consolidado, versiones 1.1 y 1.2. 106 Samaniego, Juan (2006) Tava arandu (pueblo sabio) Concepción. Enfoque estratégico a la gestión para una ciudad sostenible. Presentado a la convocatoria «Pensar en lo estratégico urbano», edición 2006 del Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano - CIDEU (Premiada como segunda mejor propuesta entre todas las presentadas por los municipios iberoamericanos). La administración pública paraguaya: una radiografía La ciudad de Concepción actualmente tiene un área de 15 kilómetros cuadrados, el equivalente al 0,08% del territorio del departamento del mismo nombre, a un cuarto de la población departamental. El crecimiento poblacional de la ciudad experimenta desde 1952 un aumento en la tasa inter- censal promedio de casi 2%. La alta concentración de personas plantea importantes desafíos a la gestión municipal. «El metabolismo urbano de Concepción, en la actualidad es altamente productor de efectos negativos al ambiente, traducido en asentamientos de servicios instalados inadecuadamente a pesar de la vigencia de normas específicas de uso de suelo, un tránsito desordenado agravado por la gran cantidad de motocicletas, en su mayoría al mando de menores de edad, una creciente falta de atención a la limpieza y recolección de basura de la ciudad, una contaminación creciente del agua del río Paraguay, por parte de la industria cárnica y derivados, ubicada en la ribera, otros tipos de contaminaciones: visual, sonora, etc.»107 Ilustración 16 Evolución de población 35.276 50.063 44.070 18.232 14.640 20.914 22.957 1952 1962 1972 1982 1992 2002 2010* Fuente: dgeec (2004), Atlas Censal del Paraguay. (*) Estimación en base a última tasa inter - censal de crecimiento poblacional. Ilustración 17 Mapa de concentración urbana El 25% de la población total del departamento se concentra en la ciudad de Concepción. 107 Samaniego Ávila, Juan (2008) Enfoque al desarrollo sostenible de la ciudad de Concepción: Avenida de circunvalación. Tesis presentada para la obtención del título de Magíster, como pre-requisito de la Universidad Técnica de Comercialización y Desarrollo. Fuente: Censo Nacional de Población y Viviendas. Año 2002. La administración pública paraguaya: una radiografía 156 La crisis del transporte vehicular va adquiriendo niveles críticos. En un pequeño punto geográfico, en el lapso de 10 años, el número de motocicletas creció 10 veces. En el año 2000, según datos de la Dirección de Tránsito de la Municipalidad de Concepción se contabilizaban unas 2.100 motocicletas. En el 2010 las estimaciones hablan de 20 mil unidades de motos en la ciudad de Concepción108.En 1982 había un poco más de 1.200 motocicletas, 800 menos que en el 2000, lo cual demuestra el lento crecimiento de dicho período, alrededor de 44 motos por año. En la actualidad llegan cada día hasta la ciudad 40 a 50 motos para su comercialización109. Un conteo de tránsito realizado en el año 2008 en una avenida céntrica, contabilizó el paso de 2.000 motocicletas en el horario laboral de un sólo día110. Se registra actualmente un promedio diario de 4 accidentes de tránsito con picos de 12 a 19 accidentes en algunos días, una cifra sin precedentes en los archivos del Hospital regional de Concepción como así mismo del Cuerpo de Bomberos Voluntarios de la ciudad. «En la actualidad es impresionante el crecimiento del parque automotor en la ciudad, generando ya una incomodidad al tránsito normal, dificultades de estacionamiento, carga de combustibles, transito en las horas pico de entrada laboral y estudiantil, compra de provisiones, etc., principalmente en áreas del mercado municipal y avenidas principales. Así mismo se observa una mayor presencia de camiones distribuidores de carga, de gran porte en las avenidas y calles internas de la ciudad, en zonas con edificios del patrimonio histórico». Ing. Juan Samaniego, ex - Concejal Municipal, ex - Director de Proyectos y de Obras Públicas de la Municipalidad de Concepción. El estudio «Tava arandu (pueblo sabio) Concepción. Enfoque estratégico a la gestión para una ciudad sostenible», elaborado por la administración municipal que finalizó su mandato en el 2006, plantea el trazado de una avenida de circunvalación al este de la ciudad que conecte áreas estratégicas a ser creadas como un parque industrial, la terminal de ómnibus, el mercado de abasto y otras existentes, asimismo como así mismo a las vías de acceso y salida de la ciudad. Plantea también reducir los tiempos de traslado de los habitantes, liberar a la ciudad de un tránsito pesado, disminuyéndose la emisión de contaminantes por la quema de combustible, la alta contaminación sonora, mitigando el rápido deterioro de las vías pavimentadas en uso actualmente, con lo que se disminuye el costo de mantenimiento, además de otras ventajas cuyo objetivo es el mejoramiento de la calidad de vida de los vecinos. Con la avenida de circunvalación, cuya creación se encuentra contemplada en una ordenanza municipal que es parte de las «normas urbanísticas de la ciudad»111, se trasladarán los grandes centros comerciales a áreas más libres y con mejores accesos, estableciéndose igualmente una conexión económica entre la zona productora de materia prima del campo con la industrializadora de la ciudad. Luego de ser plasmado en una ordenanza municipal, tras el análisis por parte de la Intendencia y la Junta Municipal, el proyecto «avenida de circunvalación» fue publicado en el documento Normas urbanísticas112, distribuido a autoridades y otros referentes destacados de la ciudad para su conocimiento. «Realmente existían planes de gestión de la administración anterior... pero muchas veces uno se queda en una situación que le obliga a comenzar todo de nuevo. Por más que existan los planes uno se queda con manos atadas porque la El colapso citadino en la estructura urbana El colapso citadino en el parque automotor 108 Municipalidad de Concepción. 109 stp - Gobernación de Concepción - aeci (2007). 110 Municipalidad de Concepción. 111 Ordenanza Nº 09/04: Zonificación - Uso de suelo. 112 Municipalidad de Concepción (2004) Normas urbanísticas. La administración pública paraguaya: una radiografía El servicio de recolección. ha producido cambios radicales en la ciudad. El colapso en el sistema de saneamiento 157 113 Informe de gestión 2007-2009. Araujo. A partir del 2008 sube alrededor de 780 millones de guaraníes.anterior administración no coordina con el que ingresa. Mi administración siempre trató de seguir lo que estaba bien y corregir lo que no estaba bien. Informe final. Contrariamente a lo que ocurre en la actualidad en el departamento. el transporte público para los barrios y otros. cuyo costo en el 2008 es de unos 300 millones de guaraníes114. La duplicación de la población de la ciudad de Concepción en 3 décadas. una visión participativa y consensuada de la ciudad deseada. Si en el año 2006 se generaban en Concepción 30 toneladas de basura por día. Midamos. Los candidatos a la Intendencia Municipal estamparon con su firma el compromiso de incluirla en su programa de Gobierno. por lo que no existen evidencias de mejora en los servicios que prioriza la municipalidad. Yo sé que la anterior administración dejó muchos planes pero esos planes yo no los encontré a mano. esconde o guarda los materiales. lo que hace suponer que la recolección municipal no alcanzaba al 50% de las viviendas de la ciudad. en comparación con el año 2002 en que se llevó a cabo el último censo de población y viviendas. donde la densidad poblacional es de 11 personas por km2. José M. La administración pública paraguaya: una radiografía . La alta concentración urbana ha generado una mayor cantidad de residuos. El presupuesto municipal de recolección de basura pasa en el 2005 de unos 365 millones a casi 480 millones de guaraníes en el 2007. Un funcionario entrevistado por MIDAMOS dijo desconocer la Agenda Ciudadana elaborada durante la administración anterior115. 114 Medición del desempeño municipal. 115 Medición del desempeño municipal midamos. sigue limitado a un área céntrica. Previo a las elecciones municipales del año 2006. el mejoramiento del servicio de recolección de basuras. Generalmente el saliente se va. en el 2009 ha llegado a 50 toneladas diariamente113. planificaciones estratégicas que apuntan al mejoramiento de los servicios de la institución y el mejoramiento de la calidad de vida de los pobladores. con el asesoramiento de la Cooperación Alemana (gtz) se realizaron talleres sectoriales y barriales la «Agenda Ciudadana». MIDAMOS. ese proyecto lleva años. por lo que no aumenta de manera significativa el número de viviendas servidas. pavimentación de la calle. Informes 2007-2009. a partir del análisis. En dicho proceso se identificaron las principales necesidades de la ciudad como la cobertura de infraestructura básica (alcantarillado sanitario y desagüe pluvial).300 habitantes por km2. en la capital departamental viven más de 3. de casi 23 mil a más de 50 mil pobladores. lastimosamente. reflejan la no consideración de informaciones sobre la situación actual de la ciudad para plantear. esconden y uno prácticamente inicia de nuevo un proyecto. tiene sus costos y se va perdiendo así el tiempo». el tratamiento de efluentes líquidos. Acosta Paniagua Las mediciones de gestiones de la Municipalidad de Concepción realizadas por el «Sistema de medición de desempeño municipal». como Así mismo la calidad del servicio y el cumplimiento de las metas. un poco más de la mitad de las viviendas eliminaba su basura a través del camión recolector o contrataba el servicio de un carrito para llevar los desechos al vertedero. Nadie me dijo existe este plan o dejé en tal parte o hice tal cosa. Ing. Muchas veces los propios funcionarios son reacios a ceder a la nueva administración. se calla. entre los años 1982 y 2010. Municipalidad de Concepción. Según dicho censo. pese a la ampliado del recorrido que realizan los camiones recolectores en algunos barrios. los planes que él había hecho. Generalmente guardan. al activarse el servicio de incineración de basura patológica. Tampoco se tienen definidos los indicadores para seguir la cobertura. Setiembre 2007. El documento fue elaborado para ser una guía de la gestión municipal. evaluación 2007 No cuenta con un diagnóstico del municipio en donde se identifican y establecen las necesidades de inversión a mediano y largo plazo. Sistema de Recursos Humanos El procedimiento de selección de personal no se realiza a través de concursos abiertos y públicos. Municipalidad de Concepción. Ing. Las actividades de planificación realizadas no permiten identificar explícitamente los servicios priorizados por la institución y la estrategia de acción para dichos servicios. anualmente. No cuenta con un plan de desarrollo con un horizonte de al menos 3 años.116 Informe de gestión 2007-2009. Las actividades y programas realizados no fueron evaluados. Juan Samaniego. El procedimiento de selección de personal no se realiza a través de concursos abiertos y públicos. Sistema de Planificación Municipal Las acciones programadas no han sido ejecutadas en base al cronograma (hasta la fecha de evaluación). La institución no tiene definida políticas u objetivos estratégicos.4 De cómo las malas prácticas impiden mejorar la gestión en la ciudad La Agenda Ciudadana permaneció inactiva durante un año116. ex . El Plan Municipal no es ajustado anualmente. donde se utilizan los elementos identificados en el diagnóstico. No existe un proceso periódico de evaluación de desempeño. 5. Ilustración 18 Evaluación de la gestión municipal de Concepción eje Gestión Operativa indicador Planeación e Implementación de Inversiones con fuente Royalties evaluación 2006 No cuenta con un diagnóstico del municipio en donde se identifican y establecen las necesidades de inversión a mediano y largo plazo. sin embargo «así como están las cosas no pasa de un listado ordenado de buenos deseos de reclamos ciudadanos. En el sistema de planificación no se pueden visualizar actividades o proyectos impulsados.3. No existen y ni se implementan un plan y una estrategia de gestión de los recursos humanos consistente con los objetivos estratégicos institucionales. No cuenta con un plan de desarrollo con un horizonte de al menos 3 años. La administración pública paraguaya: una radiografía . ex . No existen y ni se implementan un plan y una estrategia de gestión de los recursos humanos consistente con los objetivos estratégicos institucionales.Concejal Municipal.Director de Proyectos y de Obras Públicas de la Municipalidad de Concepción. donde se utilizan los elementos identificados en el diagnóstico. No existe un proceso periódico de evaluación de desempeño. vinculados a los objetivos estratégicos de la institución. Los servicios principales no tienen definidos explicita y claramente los indicadores que utiliza la municipalidad para seguir la cobertura. toma de decisiones y control de gestión municipal. Cobertura de los Servicios Priorizados o Principales Los servicios principales no tienen definidos explícita y claramente la población objetivo que será beneficiada. evaluación 2007 No existe evidencia de mejoras en cualquiera de los servicios priorizados. Los servicios principales no tienen definidos explicita y claramente los indicadores que utiliza la municipalidad para seguir la cobertura. Fuente: Elaboración propia en base a evaluación de MIDAMOS. No cuenta con un sistema de medición de desempeño con metas e indicadores de la calidad de los servicios brindados y del cumplimiento de las metas. año 2006 . para planificación.1. Gestión Democrática y Participativa Participación y Transparencia Interna Municipal No existe resolución. autoridad y capacidad de los mismos para aportar ideas. ordenanza o directiva que promueve con un enfoque participativo la contribución del funcionariado al logro de las metas y busca aumentar la responsabilidad.eje Gestión de Servicios indicador Calidad de los Servicios Priorizados evaluación 2006 No existe evidencia de mejoras en cualquiera de los servicios priorizados. Los servicios principales no tienen definidos explícita y claramente la población objetivo que será beneficiada. No existe una utilización efectiva y sistemática de las instancias conformadas.2007 La administración pública paraguaya: una radiografía . No cuenta con un sistema de medición de desempeño con metas e indicadores de la calidad de los servicios brindados y del cumplimiento de las metas. versión 1. 160 117 http://www. etc. Desde el 2001 al 2008. cuánto cuesta. Una de las razones por lo cual no se implementó el proyecto (avenida de circunvalación) es la escasa importancia que la administración municipal ha dado al tema. y vinculados a los objetivos estratégicos. cuyo costo total asciende a 7 millones de dólares. En dicho plan deben estar establecidos los pasos a dar. Eso demuestra cuál es la gestión que hay que hacer para concretarla.1 y 1. por lo que no se puede hacer un seguimiento de las decisiones adoptadas118.2. que otra traiga el alambre y hagamos las obras. resaltando que la institución no tiene definidas políticas u objetivos estratégicos. En las reuniones semanales del Intendente con los funcionarios superiores.pdf 118 Midamos (2009) Informe final consolidado. alrededor de 2 millones de dólares en dicho lapso. (Ilustración 18).Las mediciones del desempeño municipal han concluido que el municipio no cuenta con un diagnóstico en donde se identifican y establecen las necesidades de inversión a mediano y largo plazo. versiones 1. José Modesto Araujo Director de la Primera Región Sanitaria. anualmente.500 millones de guaraníes en concepto de royalties. «La agenda ciudadana se financiaría con presupuesto municipal. lo que impide visualizar actividades o proyectos impulsados. previendo la utilización de dichos recursos. coordinación y/o articulación entre las diferentes áreas internas de la institución.. FOCEM. primero debemos tener los proyectos ejecutivos en el municipio y eso no queremos entender. de parte de organismos o instituciones del Gobierno central como Itaipú. y según información recogida en las entrevistas. «Sería posible en base a un planteamiento por etapas y logros específicos a corto plazo. No se encuentran integradas en un proyecto ejecutivo en donde se establezcan los costos y los pasos a seguir. no queda evidencia de lo tratado. Cuando se explica sobre el costo de un estudio para tener una hoja de ruta. transparenciaenroyalties.500 millones de guaraníes entre el 2004 y 2008117. 119 Dr. aporte de entidades privadas.py/V3/uploads/2008/11/ departamento-deconcepcion. qué se necesita y sobre eso actuar. departamental y nacional. Ex-intendente municipal de Concepción. No se documenta lo resuelto. la Municipalidad de Concepción ha recibido casi 9. (año 2009. La gente (los políticos) dicen que es más conveniente pedirle a tal empresa madera. no hace falta gastar en la elaboración de proyectos ejecutivos. Yacyretá. 2010). Así también no se ha llegado a una buena comprensión del proyecto. La financiación y ejecución del proyecto «avenida de circunvalación». Las reuniones no son una instancia de planificación. total nosotros sabemos hacer. aunque de gran valor. no forman parte de un proceso sistémico de planificación. Las evaluaciones no han podido encontrar un plan de desarrollo con al menos un horizonte de 3 años donde se utilizan elementos identificados en el diagnóstico. en promedio más de 1. Además desde un año atrás se dispone de ofertas financieras para la ciudad y el departamento de Concepción. No pensamos en grande. Es técnica y financieramente posible. Pero para que podamos hacer las prioridades de la agenda ciudadana. Las propuestas de gestión elaboradas en el marco del Gobierno municipal. como una planificación a futuro. La materialización de los proyectos municipales implica la necesidad de desarrollar una gran capacidad de gestión y articulación de esfuerzos en los tres niveles de Gobierno para el logro de los objetivos. la gente pega el grito al cielo y se prefiere hacer con ese dinero pequeñas obras como puentes y otras a fin de no pagar para tener una hoja de ruta. Juan Samaniego. éstas sólo sirven para obtener información y escuchar opiniones. La administración pública paraguaya: una radiografía . pensamos pequeño para hoy. org. no pensamos en grande de aquí a 20 años»119. Ing. El proyecto ejecutivo es la hoja de ruta a seguir. probablemente serán gravísimos en los años próximos. etc. creado por decreto del Poder Ejecutivo Nº 4692/05. 161 La administración pública paraguaya: una radiografía . en el nivel municipal. coordinada actualmente por el Vice Ministerio de Asuntos Políticos del Ministerio del Interior e integrada por varias instituciones públicas. ser acordada y coordinada con el Comité Interinstitucional de Población (CIP) que dirige el Ministerio del Interior. con el fin de potenciar a la población como recurso estratégico para impulsar el desarrollo sustentable. El Comité Interinstitucional de Población (CIP). organizaciones de la sociedad civil. tiene como atribución promover la participación de organizaciones no gubernamentales. las municipalidades del departamento.4 Puntos de mejora 5. Por eso los problemas y limitaciones encontrados vuelven a encontrarse aquí. educación.4. aprobada en el año 2005 por las resoluciones Nº 52 y 219 del Ministerio del Interior y la Secretaría Técnica de Planificación. La conformación del Comité debe partir de una iniciativa de gestión de la Universidad Nacional de Concepción. su articulación con políticas sociales. en lo que hace a las presiones políticas del día a día.5. En definitiva. es la cultura política paraguaya la que se expresa. caminos. respectivamente.). instancia de alto nivel político y técnico. como instancia consultiva en el estudio y ejecución de la Política de Población. tanto en el municipio como en la gobernación. El Comité.3. ONG y otras de la zona. ejecución de la Política de Población regional y local. a actuar sobre la dinámica demográfica y sus factores intervinientes. en forma conjunta con la Asociación Paraguaya de Estudios de Población. medio ambiente. limitando también las acciones proyectivas a mediano y largo plazo. universidades. académicas y de investigación del área de población. los gastos innecesarios impiden solucionar problemas que ya son importantes en la actualidad y que de no hacer nada.1 Conformación de un Comité Departamental de Coordinación y Ejecución de la Política de Población Integrar un Comité Departamental de coordinación y ejecución de Política de la Población con la representación de la gobernación. con el apoyo financiero del Fondo de Población de las Naciones Unidas. con el apoyo de organizaciones especializadas e instituciones estatales de mayor experiencia. tal vez con un mayor énfasis aún.5 Conclusión sobre el municipio En síntesis. con el objetivo de diseñar políticas públicas basadas en diagnósticos sectoriales de la realidad departamental (salud. ejecución departamental y municipal para el diseño. impulsa actualmente una serie de investigaciones para contar con diagnósticos precisos que lleven al Estado paraguayo. Tiene igualmente como atribución impulsar la creación de grupos intersectoriales de coordinación. 5. la Asociación Paraguaya de Estudios de Población (ADEPO). de tal manera que las políticas públicas incorporen su visión y puedan realizar un seguimiento de las gestiones desarrolladas por los Gobiernos locales.4. Las necesidades de generación de datos. Debe asegurarse la incorporación al Comité de representantes de la ciudadanía organizada. tanto de grado como de post grado. una vez creada la instancia mencionada en el párrafo anterior.2 Determinación de la realidad departamental Para elaborar diagnósticos sectoriales. coordinar. 5. ambiental y cultural. pueden orientar de manera coordinada los trabajos de Tesis. económica. la Universidad Nacional de Concepción en forma conjunta con las demás Universidades de la zona y la mediación metodológica de organizaciones dedicadas al estudio de la dinámica socio demográfica . Ante esta problemática. La Universidad Nacional de Concepción cuya creación en el 2007 fue producto del esfuerzo de la sociedad civil y el acuerdo de las diferentes fuerzas políticas del primer departamento. en el marco de un convenio. El espíritu de la Agenda de Investigación. a partir de un proceso iniciado en el 2002. el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA). de las diferentes carreras hacia la investigación y el estudio de la situación de los diferentes ámbitos de la realidad del departamento. coordinada para favorecer la puesta en evidencia y relevancia de los hallazgos realizados. la Secretaría de la Función Pública (Sfp) y otras. La producción de datos no ha sido siempre estructurada bajo principios que eviten la superposición temática. deben ser vinculadas estrechamente con los esfuerzos por reducir las desigualdades sociales. para sostener la elaboración y aplicación de las políticas públicas. es decir que se conviertan en insumos vitales para la correcta toma de decisiones. guiar y valorizar los diferentes esfuerzos y aportes de investigación realizada por organismos e instituciones públicas y privadas.territorial y de políticas públicas como la Cooperación Alemana (gtz).contribuir a la reducción de la pobreza y a la elevación de la calidad de vida de la población. La producción de conocimiento no ha respondido a las demandas de los que toman las decisiones. en temas de Población. se ha consolidado en estos años como una institución con liderazgo y con capacidad de aglutinar el esfuerzo de diferentes sectores. como contribución académica a un mejor conocimiento de su realidad socio demográfica. para que las mismas respondan a las necesidades y desafíos del país. sobre todo de análisis de los datos existentes provenientes de investigaciones. diseñada por el Comité Interinstitucional de Política de Población es promover las investigaciones socio demográficas de forma organizada. El espíritu de la Agenda es motivar. de género y étnicas encaradas desde las distintas instituciones. territorial. el Ministerio del Interior y el Comité Interinstitucional de Población han diseñado una Agenda de Investigación como instrumento que guíe la producción de conocimiento en las diversas áreas vinculadas a la Población. presente en la zona en forma permanente a través de una oficina regional desde el año 2005. territoriales. El objetivo principal de la Agenda de Investigación en temas de Población es guiar y dirigir la producción de conocimiento mediante la generación de 162 La administración pública paraguaya: una radiografía . lo que le convierte en una institución estratégica para iniciar el proceso. La administración pública paraguaya: una radiografía . M. alojados en un sitio especializado en el manejo de informaciones sectoriales. N° 33. El proceso producirá como resultado la capacitación en el levantamiento y procesamiento de información. gestión. Guairá y Caazapá. a partir de un convenio entre la Universidad Nacional de Concepción y las organizaciones integrantes del Comité Interinstitucional de Población (CIP). Para poner en marcha este punto de mejora deberá firmarse una carta de compromiso entre el Comité de coordinación de Política de Población. mayo de 1998. la Universidad Nacional de Concepción. a estudiantes universitarios de los últimos años de carreras de Ciencias Sociales y Administrativas o alumnos del último año del bachillerato en las disciplinas mencio- 163 120 Agenda de investigación. educación.org.52-66.datos relevantes en las diversas temáticas que engloban los estudios de población para alimentar con fundamentos reales las intervenciones especificas de las políticas públicas120. pp. En el marco del Comité Departamental de Coordinación de la Política de Población (a crearse). Asociación de Estudios de Población (ADEPO) www. medio ambiente. 210.A. lo que contribuirá a la creación de la estructura organizativa del Banco de Informaciones121. Universidad de Chile. 5. ADEPO. programas de carga.4. La realización del próximo censo de población y viviendas en el año 2012 es la oportunidad.py 121 Pavez R. los gobiernos locales. lo cual implica el concurso de profesionales capacitados en la creación de bases de datos. a través de un de trabajo en conjunto entre la Universidad Nacional de Concepción y la Dirección General de Estadísticas. A fin de realizar la evaluación basada en un sistema con indicadores objetivos. Ana (2006) Evaluación de cobertura de los servicios públicos de salud y educación desde la perspectiva territorial.4. podrá crear y sostener un Banco de Informaciones en un espacio físico de la institución académica. agricultura.4 Medición de gestiones de Gobiernos locales y difusión de resultados Debe implementarse desde el Comité Departamental de Coordinación de Política de Población. Isabel. gtz. UNFPA. procesamiento y análisis de informaciones. con el asesoramiento y acompañamiento de la Secretaría de la Función Pública. INVI. dotado de equipos informáticos. a fin de cargar el Banco. el cual debe ser actualizado en forma permanente y sistemática a partir del trabajo de un equipo local. Encuestas y Censos. debe establecerse la transferencia de datos relacionados al departamento de Concepción. procesamiento y análisis de datos socio-demográficos y cartográficos. desde las tareas preparativas que empezarán en breve. las universidades que lo integran y la Secretaría de la Función Pública. Caso: Concepción. pág. el IGP. caminos. diseñado por la Secretaría de la Función Pública. Amparada en su autonomía.adepo. ¿Estándares de Equipamientos? Publicado en el boletín Instituto de la Vivienda.U.3 Creación de un Banco de Informaciones Los diagnósticos necesitan basarse en datos de diferentes áreas como salud. nivel nacional y el Comité Departamental (a crearse). la evaluación de las gestiones de los Gobiernos locales utilizando la herramienta «Índice de Gestión de Personas» (IGP). debe convocarse y seleccionarse desde el Comité. F. 5. citado por Burró. integrante del Comité Interinstitucional de Población. Los problemas de los sectores poblacionales que se solucionan solo cuando pueden hacer escuchar sus reclamos. a fin de facilitar el acceso de la opinión pública a los mismos. La implementación efectiva de una política de población equivale a desarrollar desde los Gobiernos locales planes que atacan los verdaderos desafíos departamentales y distritales. sin que exista una coordinación que haga efectivo el servicio público. Las cotidianeidad y los intereses políticos han desviado la mirada de la implementación de planes a mediano y largo plazos. la cual da como resultado una observación y estudio atento. Las instituciones locales no se preocupan por solucionar los problemas importantes. Los intereses sectarios han impedido distinguir los asuntos de Estado de los de Gobierno. envuelto en los problemas del día a día y del tratamiento de temas poco trascendentales dejó de reunirse antes de haber sesionado unas 10 veces. principalmente lo urgente. La administración pública paraguaya: una radiografía . Tal es el caso del Consejo de Desarrollo Departamental que se conformó 11 años después del inicio de la gestión de la gobernación. lo que influye en la superposición de actividades y por ende. que surgieron para delinear planificaciones a mediano y largo plazos en base a diagnósticos de la realidad departamental. absorbe la atención y los recursos de las instituciones. por lo que lo cotidiano.nadas. Sin embargo. lo que hace ingresar a las instituciones a un círculo vicioso: al no planificarse a mediano y largo plazo se improvisa. en el marco de tareas académicas de los estudiantes. que nació para formular programas y proyectos para presentarlos al Gobierno Departamental y llevarlo a su ejecución. lleva a la intervención en los problemas cotidianos por parte de cada institución. para llevar a cabo el trabajo. conformados por representantes de distintos sectores sociales y políticos. gobernación y municipalidad) ha sido siempre circunstancial. Un mecanismo de evaluación periódica indicará los avances o los retrocesos. Esto lleva a que algunos convenios se desarrollen con mediano éxito y otros con rotundos fracasos. La contaminación del relacionamiento interinstitucional ha afectado también al intercambio y trabajo conjunto entre los técnicos de las instituciones. La ausencia de una mirada estratégica ha caracterizado a los consejos. no se ha logrado desarrollar un mecanismo permanente de seguimiento y evaluación. a través la intervención de políticas públicas basadas en la información. o cuando las circunstancias sacan a la luz pública una grave situación. La coordinación no ha sido fluida y estructurada. orientados al mejoramiento de las condiciones de vida de la población. 5. Los resultados de la medición deben hacerse públicos a través de los medios locales.5 Conclusiones y recomendaciones 164 La realidad departamental y municipal es percibida por quienes tienen el poder de los Gobiernos locales. además de colocarse en un sitio Web. con una previa capacitación por parte de la Secretaría de la Función Pública. La articulación de esfuerzos entre los tres niveles (Gobierno central. solo los que son de carácter urgente. de gastos innecesarios. Los procesos demográficos permiten orientar las políticas públicas en el sentido de evitar efectos no deseados sobre el bienestar de la población. La definición de objetivos a mediano y largo plazo. por lo que a pesar de numerosas acciones emprendidas y recursos invertidos a favor de la población departamental. han sido puestas a consideración del público. dichas planificaciones se han basado en las percepciones y no en informaciones precisas. La elaboración de algunos planes operativos anuales y el Plan de Desarrollo Departamental. Con la orientación de la Secretaría de la Función Pública. manejo del clasificador de gastos del presupuesto público (temas manifestados como sumamente necesarios por funcionarios de la gobernación de Concepción) y otros que tengan una aplicación práctica en las tareas operativas de las instituciones. y su relación con el aspecto económico. partiendo de las necesidades prioritarias indicadas en el párrafo anterior y apuntando a cursos de postgrado que desde el Comité se consideren necesarios para la implementación exitosa de las políticas públicas diseñadas localmente. ayudará a focalizar las gestiones. confeccionadas a partir de diagnósticos objetivos para orientar deliberadamente los esfuerzos institucionales hacia el desarrollo sustentable. Por otro lado. en el caso de la gobernación de Concepción. lo que se ha traducido en pobres resultados como demuestran las evaluaciones realizadas y presentadas en este trabajo. La evaluación de las gestiones de los Gobiernos locales. elaboración de proyectos. realizar un seguimiento para hacer los ajustes y evaluar para medir su impacto. por lo que los ciudadanos no han tenido acceso a informaciones que le permitan medir la eficiencia de sus instituciones. el Comité Departamental de Política de Población debe elaborar un programa de capacitaciones a ser desarrolladas por la Universidad Nacional de Concepción. han sido de suma utilidad para este trabajo. contribuirá a que la opinión pública cuente con elementos de juicio para verificar el desempeño institucional y exigir que sus gestiones se dirijan hacia el interés general. Por otro lado. con la participación de diferentes sectores sociales. social y medioambiental. siguiendo indicadores objetivos como el Índice de Gestión de Personas (IGP). ha imposibilitado a los Gobiernos locales de Concepción comprender en profundidad dicha realidad.La ausencia de diagnósticos sobre la dinámica demográfica en el territorio departamental. y han resultado ser de gran valor por el amplio panorama del manejo institucional que presentan. La sociedad civil organizada ha validado los planes pero no ha comprobado su cumplimiento. Las pocas evaluaciones de gestiones realizadas por parte de la gobernación y municipalidad de Concepción. No todas. Sólo en el caso de la municipalidad. ha carecido del seguimiento ciudadano. Una evaluación frecuente puesta a disposición de la opinión pública estimulará el uso crítico de la mencionada información y la participación política de la ciudadanía. sin embargo. definir su continuidad o plantear la reorientación de las tareas desde el Comité Departamental de Coordinación de la Política de Población. deberá desarrollarse en el sector público local. 165 La administración pública paraguaya: una radiografía . las evaluaciones realizadas por el sistema de medición de gestión municipal MIDAMOS se encuentran en Internet. los desafíos a enfrentar. sobre todo la articulación de dichas políticas. lo que posibilitó comprender la lógica del manejo de ambas instituciones. sus gestiones no han apuntado a un norte claro. Es clave la definición clara de los principales problemas departamentales y distritales. capacitaciones en áreas relacionadas con el servicio de las instituciones tales como planificación. Julio Arredondo. ex-responsable del Centro de informaciones de la Gobernación de Concepción. 4 Ing.6 166 Anexo 5. ex . 10 Prof. Luis Acosta Paniagua. Hugo Oddone . ex-Director de Obras y Servicios. 9 Lic. 11 Prof. 8 Lic. Dionisio Ramón Guerrero. docente de la Universidad Nacional de Concepción. Dirección General de Estadísticas. y ex-Director de Proyectos Municipales de la Municipalidad de Concepción. Juan Samaniego. Barrios Leiva. 2 Dr. Lic. 5.1 Listado de entrevistados 1 Dr. La instalación de estos temas en la agenda de la ciudadanía requerirá hacerlos visibles en foros departamentales sobre función pública. 7 Ing.6. Intendente municipal de Concepción. de quienes depende el funcionamiento de la estructura institucional.Secretario General de la Organización de Trabajadores de la Educación del Paraguay (OTEP).Secretario de Obras Públicas de la Gobernación de Concepción. ex . ex . ex-Concejal municipal. ex-Intendente municipal de Concepción. ex-Gerente de la Agencia de Cooperación Técnica Alemana (gtz). Derlis Ibarra. 5 Ing.Presidente de la Asociación Paraguaya de Estudios de Población.Se encuentra comprobado que las meras medidas reglamentarias no producen cambios en una institución. tiempo en el que debe invertirse en la formación de la ciudadanía. zona norte.Secretario del ambiente de la Gobernación de Concepción. Gustavo Candia. Los cambios de una cultura de una determinada organización requieren su tiempo. ex-Secretario de Educación de la Gobernación de Concepción. La administración pública paraguaya: una radiografía . Director de la Dirección de estadísticas sociales y demográficas. Encuestas y Censos (dgeec). una oportunidad para plantear la necesidad de profesionalizar el servicio público y su vinculación con el mejoramiento de las condiciones de vida de la población. Coordinador Institucional de la ONG Organización de ambientalistas de Concepción’(ACON). Máster en Ciencias Ambientales. 6 Ing. Domingo Samaniego. Benjamín Valiente. 3 Economista Oscar S. José Modesto Araujo.Fondo de Población de la Naciones Unidas (UNFPA). Consultor Ministerio del Interior . Director de la Primera Región Sanitaria. patrimonio de los gobernantes y ha creado una administración pública hipertrofiada. 8. a través de su filial en nuestro país. el efecto que tiene un programa sobre sus destinatarios. ausencia de eficacia124 y eficiencia en la gestión y baja calidad en la prestación de servicios públicos. la implementación de la Carrera del Servicio Civil y la Profesionalización de los Funcionarios Públicos ya existentes. y los resultados de dicho estudio (rea- 122 Según Max Weber. lo que suele medirse como tal es lo que el programa produce. existen tres modelos de gestión de Estado: Modelo Burocrático. Ya en el año 2005. Sfp 2008 . ineficiente en la prestación de servicios públicos e infectada de prácticas corruptas en todos su niveles.2010. y por ello inexacta. ausencia de objetivos institucionales claros. se entiende. partidarias (clientelismo) o particularistas (amiguismo). la corrupción y la gobernabilidad. la medida en la cual se han alcanzado los resultados que con ella se pretendían. conlleva al análisis más profundo de la situación misma. ofreciendo así una información parcial. 124 Por Eficacia en la Actuación Pública. es decir. Esto es caracterizado aún entre otros factores por una administración pública organizada a partir de una lógica prebendaria-clientelar. La organización del sector público en el Estado sigue manteniendo un modelo patrimonialista122. ausencia de servicio civil profesional. Modelo Patrimonialista y Modelo de Gerencia Pública. a pesar de los grandes esfuerzos que realizan instituciones con credibilidad como la Secretaría de la Función Pública. ya que a mejor desempeño y menor corrupción corresponde mayor gobernabilidad y viceversa. además de existir una relación muy directa entre desempeño institucional. la de una administración pública con un perfil esencialmente clientelista. que ha instaurado procesos como los Concursos Públicos de Oposición. que trasciende los límites de la mera buena o mala calidad en el servicio brindado a los usuarios e incursiona en la reflexión del contexto histórico-político del país. buscando «trazar políticas estratégicas para cambiar el rumbo de la función pública y contribuir a las transformaciones que se van dando en todo el Estado paraguayo»123. el tema de la corrupción en el sector público sería objeto de estudio para entidades internacionales como Transparencia Internacional. adopta como sistema de organización un modelo que le es funcional. La administración pública paraguaya: una radiografía .Atención al público en la Dirección de Gestión del Talento Humano del mec Por Carmen Ayala 6 167 6. Lo que se pretende medir son los resultados. reclutamiento y acceso privilegiado a los cargos públicos por razones familiares (nepotismo). Pág. cuyos ejes han sido instaurados ya en la época stronista. Esta corrupción a su vez. Año 2010. que ha convertido al Estado en propiedad.1 Introducción El estudio de la calidad de la atención al público en las instituciones del estado paraguayo. 123 Informe de Rendición de Cuentas de 2 años de Gestión. Este modelo patrimonialista del Estado paraguayo. Erróneamente. genera la ausencia de instituciones sólidas. Dirección de Concurso Público de Oposición: encargada de los concursos públicos de oposición de cargos vacantes y de creación a nivel país. ineficiencia y la corrupción generalizada. Módulo de Capacitación para Funcionarios del Poder Judicial. 130 Análisis Salarial de los funcionarios y las funcionarias según Informes presentados a la Sfp por Instituciones Educativas. cuyo resultado ayudaría a optimizar la gestión a través de la puesta en marcha de un Plan de Mejoramiento Institucional128. surge como tema central de ésta investigación. es la dependencia encargada de la administración de los Recursos Humanos y se ocupa de toda la gestión que hace a sistemas y procedimientos de movimiento y control de personal. A partir de este contexto. De ahí que el problema de la calidad del servicio de las instituciones públicas trasciende y se encuentra anudada a factores mucho más profundos insertos en la sociedad paraguaya misma. matriculación. sentir y opinar. cuenta con las siguientes dependencias internas: 1. Atención al público (calidez. de manera que las decisiones se tomen en base a las necesidades propias del servicio. celeridad. entre ellas el mec. La Dirección General de Gestión del Talento Humano. Manejo transparente de recursos públicos y Cobro de contraprestaciones y regalías por el servicio (Coimas). y teniendo en cuenta que el mec considera como uno de sus grandes desafíos «afianzar la instalación del proceso de Ética Pública en la Dirección General de Gestión del Talento Humano. Institucionalidad y Legalidad Anticorrupción en el Paraguay. 127 Ética Pública. aunque la preocupación por mejorar la calidad del servicio en el mec ha sido un tema tratado institucionalmente desde el año 2007127. Confianza entre servidores (servidor-servidor. entendiendo que la diversidad enriquece las potencialidades de la institución. Por otra parte. el servicio brindado en la dggth del mec (institución pública indirectamente constituida en objeto de estudio de este trabajo de investigación) no es ajena a esta realidad histórico-política de nuestro país. fortaleciendo sus capacidades de gestión. Dirección de Evaluación. y uno de sus indicadores consistía en medir la Eficiencia e integridad del procedimiento en el trámite administrativo. amabilidad. Se produce como consecuencia de todos los factores mencionados más arriba. Politóloga. lizado por Transparencia Paraguay en al año 2005) denominado «Índice de Transparencia. concurso. promovemos la construcción de una visión compartida de todos los miembros. Formación y Bienestar del Personal Administrativo: encargada de procesos tales como selección y evaluación del personal administrativo. Año 2010. Actualmente. Cumplimiento efectivo del horario laboral. 126 Lic. directivoservidor). la ausencia de servicios civiles. así como de selección. además de consolidar y ampliar los equipos conformados y definir las estrategias para facilitar la continuidad y mejorar la efectividad del proceso». mec. con criterios donde prevalecen el desorden administrativo.628 son cargos permanentes y 172 son contratados. garantizamos un trato imparcial y respetuoso a nuestros servidores. la falta de transparencia en los procedimientos administrativos. 2007 128 Las 6 áreas deficitarias identificadas y priorizadas fueron: Existencia de un referente ético (Código e instancia de gestión). Datos del año 2009130 indican que el mec posee 78. Para optimizar la administración pública y mejorar la calidad de las instituciones. 2. reconocemos el derecho de todas las personas a tener su propia manera de pensar.125 La administración pública sigue básicamente estructurada. Año 2009. elaboración del perfil psicolaboral además de la elaboración de manuales de funciones. selección. la dggth. de manera que conjuntamente seamos partícipes en el logro de los objetivos propuestos. 129 Donde en lo que hace referencia a los funcionarios de la dggth se menciona que: «Los servidores públicos en todos los procesos de gestión del talento humano del mec. la discrecionalidad en la toma de decisiones. generando el documento denominado Código de Ética del Mec129. En dicho año se inició una serie de actividades que buscaban la instalación de un proceso de ética pública en la entidad.800 funcionarios actualmente (entre personal docente y administrativo) de los cuales 78. servidor-directivo. mediante la utilización eficiente de los recursos y bienes de la institución». debe existir voluntad política para sentar las bases y sustentar en el futuro las políticas públicas de anticorrupción.125 Esta investigación abarcó la gestión administrativa de 12 instituciones públicas en el año 2005. una desnaturalización126 de la función pública al servicio de la sociedad. el tema de la calidad de la atención al público. contratación y escalafón docente. los bajos salarios y en consecuencia la ineficacia. capacitación. El mismo se orientaría a mejorar las prácticas éticas de los servidores con miras a la prestación de un servicio público de calidad e iniciar la búsqueda de lo que se denominaría el «mec soñado». así La administración pública paraguaya: una radiografía . evaluación y formación del personal administrativo. Integridad y Eficiencia de la Administración Pública basado en Elementos Objetivos» indicarían que la administración pública paraguaya en general se encuentra caracterizada por bajos niveles en dichos aspectos. certificación. Myriam Yore Ismael. entonces. autoridades) en sus diferentes formas de relación. La concepción de la calidad ha ido evolucionando e incorporando nuevos aspectos hasta llegar a una visión integradora de la gestión. suponiendo entre otras modalidades la responsabilización del ejercicio de la autoridad pública por medio del control social y rendición periódica de cuentas131. orientadas a la calidad.como de todos los aspectos que atañen al mismo como nombramientos de ganadores y trámites administrativos. 6. Carta compromiso firmada por Paraguay.2 Breves Referencias Conceptuales El concepto de calidad de los servicios y de los servicios públicos. 7. Dirección de Control del Personal: gestión de procesos inherentes al personal docente y administrativo (cuadro de personal. Dirección de Relaciones Gremiales y Sindicales: dedicada a la gestión y relacionamiento del mec con las diversas organizaciones gremiales y sindicales. 4. bajo el principio de corresponsabilidad social. San Salvador. así como la delegación a otras instituciones. funcionarios.. La adopción de estrategias de innovación. efectivos y confiables al servicio de sus respectivas sociedades. El Salvador. ya sea como usuario o beneficiario de servicios y programas públicos. así como la sostenibilidad y la corres- 131 Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública. o como legítimo participante en el proceso de formulación. etc. 169 6. firmada por nuestro país en el marco de la reunión del CLAD. Dirección de Registro de Datos y Sistemas: procesos relacionados al registro de datos y provisión de información sobre el personal. pero la calidad ha sido un aspecto olvidado de los servicios públicos. Dirección de Matriculación. Certificación Documental y Escalafón: dependencia encargada de la matriculación y certificación docente como requisito para ingreso a nivel público en el ejercicio de la docencia. 26 y 27 de junio de 2008. Se estipula que la gestión pública debe orientarse hacia resultados. permitirá lograr el entorno dinámico y desarrollo organizativo para la gestión del cambio para cumplir las expectativas de la ciudadanía. 1994) y en nuestro país aparece ligado a la Carta Iberoamericana de la Calidad de la Gestión Pública. La misma se halla en una dimensión menos cuantificable y tangible que otras. donde son importantes todas las partes interesadas (ciudadanos. delegamientos.uu. es de reciente desarrollo en Europa y ee. Dirección de Movimiento del Personal: que gestiona la movilidad de funcionarios y docentes. toda gestión pública debe estar referenciada a la satisfacción del ciudadano. en el marco de la X Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado. vacaciones. por lo que debe sujetarse a diversos controles sobre sus acciones. racionalización y mejora de la gestión pública. Así mismo. se vincula la calidad en la gestión pública con dos propósitos fundamentales de un buen Gobierno democrático. ejecución y control de las políticas públicas. 5. En la misma se inscribe la propuesta de adecuar el funcionamiento de las Administraciones Públicas Iberoamericanas para garantizar que sean instrumentos útiles. Los derechos de los ciudadanos son de particular importancia en una gestión pública. La administración pública paraguaya: una radiografía . pero los usuarios notan su ausencia. 3. a partir de la década de los 90 (Grondoos. 32. de las instituciones públicas del estado paraguayo. Los objetivos específicos de la investigación fueron los siguientes: la calidad de la atención percibida por el funcionario del mec que acude a estas oficinas. denominado Institucionalidad y Legalidad Anticorrupción en el Paraguay. ¿Cuáles son sus expectativas? ¿Por qué no se brinda un servicio de calidad en la atención al público? ¿Existen puntos de mejora institucional? El objetivo general de la presente investigación fue evaluar la calidad del servicio prestado por la dggth. La calidad se valora en función del cumplimiento de expectativas de los administrados. Este estudio se fundamentó principalmente en 134 encuestas aplicadas a los usuarios de los servicios que se brindan en ésta Dirección. Edad: entre 20 y 30 años. fueron: sexo de los encuestados en un 81.66 % a hombres. la identificación de factores de satisfacción e insatisfacción de los funcionarios que son atendidos en ésta Dirección y la identificación de puntos de mejora dentro de su estructura organizacional. politóloga. 170 6. el 54. 6.34 % correspondieron mujeres y un 18.7 %.3 Desarrollo del Diagnóstico encontrado Partimos de la Hipótesis que menciona que «la dggth no ofrece un servicio de calidad a sus usuarios» buscando respuestas a interrogantes tales como ¿Cuál es la percepción que tiene el usuario del servicio que se brinda?. siempre tan vigente. no puede estar ajeno el Ministerio de Educación y Cultura.3.4 %. como se puede observar en la ilustración 19.1 Análisis de los Datos aportados por la Encuesta realizada. Un servicio público es de calidad si el servicio prestado coincide con lo que se espera de él por quien lo recibe132. a los que las modernas técnicas de gestión denominan «clientes». Año 2010. Muy relacionados al término «calidad» van asociados los términos de «eficacia» y «eficiencia» que son componentes de la acepción que se le da hoy al término de gestión (sinónimo de Administración en el sector público). Este último es el gran reto actual del sector público. de eficiencia. Myriam Yore Ismael. utilizando un cuestionario estructurado de acuerdo a las cinco dimensiones mencionadas anteriormente de la calidad. El término «Calidad» completa la terminología cuando se habla de gestión. y más de 50 años el 12. A este modelo.9 % La administración pública paraguaya: una radiografía . más aún. ponsabilidad social. entre 31 a 50 años. Las principales características de la población encuestada. dentro del Módulo de Capacitación para Funcionarios del Poder Judicial. Hoy se habla de la Nueva Gestión Pública en el marco de reformas que permitan alcanzar objetivos de eficacia y. utilizando la escala SERVQUAL y entrevistas abiertas a funcionarios clave y/o autoridades.132 Frase utilizada en el documento escrito por la Lic. ubicada en la ciudad de Asunción. entre los días 7 y 29 del mes de abril del corriente año. Los resultados obtenidos se presentan como una evaluación total por tipo de servicio y evaluaciones parciales para cada una de las dimensiones de la calidad del servicio. 2 para Capacidad de Respuesta. Seguridad y Empatía). funcionarios en puestos relevantes y amplios conocedores de la gestión interna. además de las entrevistas abiertas a funcionarios clave. La metodología aplicada al estudio incluyó el análisis de los datos realizado mediante el procesamiento de 134 encuestas y su posterior análisis estadístico descriptivo. 4 bueno y 5 óptimo). 171 133 Personal que incluye: jefes/as de departamentos. La administración pública paraguaya: una radiografía . la utilización de la escala Servqual para la medición de la calidad del servicio y su posterior desglose en 5 dimensiones concretas (Elementos Tangibles.Ilustración 19 Personas encuestadas en la dggth-mec según sexo Hombres 25 19% Mujeres 109 81% Fuente: Elaboración propia. Resultados Totales: La calificación promedio de los servicios fue de 2.133 Para el análisis de las dimensiones de la calidad del servicio prestado. se tomaron como base los criterios definidos por Parasuraman y otros (1988) en su teoría sobre la calidad del servicio. 2 malo. El ámbito territorial donde se llevó a cabo fue en las oficinas de la propia Dirección de Gestión del Talento Humano. Ilustración 20 Calificaciones obtenidas en cuanto a las dimensiones del servicio brindado dimensión 1 2 3 4 5 aspecto Elementos Tangibles Fiabilidad del servicio Capacidad de Respuesta Seguridad Empatía calificación Malo Malo Malo Malo Regular calificación mumérica 2 2 2 2 3 Fuente: Elaboración propia. 2 para Seguridad y 3 para Empatía. en las calles Juan de Mena y Mcal. 3 regular. La ilustración 20 muestra las dimensiones para cada uno de los factores de la calidad y las calificaciones de cada uno (donde 1 es pésimo. Capacidad de Respuesta. López. directores/ as. 2 para Fiabilidad del servicio.2 y las valoraciones de cada una de las dimensiones fueron: 2 para Elementos Tangibles. Fiabilidad. folletos. • Los funcionarios tienen apariencia pulcra. de Contratos (dependiente de la Dirección de Movimiento) Otros [*] Totales cantidad de personal 20 26 4 10 14 5 79 Resultados parciales 172 Fuente: Elaboración propia. etc. es decir. las Direcciones de Concurso. estacionamiento. apenas dos pizarras que fungen de indicadores para la persona que llega a realizar trámites indicando los requisitos. equipos. Así mismo posee solo dos sanitarios (ambos en pésimo estado de conservación) tanto para funcionarios como para el público que acude a estas oficinas. que en un espacio de apenas 8 m por 3 metros cumplen funciones 14 funcionarios. el local se halla despintado y casi no posee carteles indicadores. personal y materiales de comunicación. baños. Movimiento de Personal y Control de Personal135. Es importante detallar aquí que al momento de realizarse este estudio. La encuesta arrojó los siguientes hallazgos: las personas encuestadas que se encuentran realizando trámites. refirieron que el local era muy descuidado. y otros departamentos no detallados 134 Según plano entregado a la investigadora por un funcionario de la Dirección de Infraestructura del mec.1. Tangibilidad: viene dada por la apariencia de instalaciones físicas. • Los materiales relacionados con el servicio son útiles y permiten ubicarse y orientarse (carteles indicadores. y que se encontraba en ajustes un nuevo local donde el mec planeaba trasladar ésta Dirección General. Para formular la tangibilidad en el servicio brindado se formularon los siguientes enunciados: • Las dependencias de ésta Dirección General tienen equipos funcionales y modernos. Fue calificada con nota 2. certificados.) En cuanto a este ítem se aporta los siguientes datos: La dggth se encuentra ubicada en la ciudad de Asunción. a lo que le corresponde una calificación en términos cualitativos de «malo». y cuyas oficinas se encuentran distribuidas de la forma siguiente: Ilustración 21 Distribución del Edificio Rieder Direcciones y Departamentos Registro de Datos y Sistemas Selección Dirección General Secretaría General Mesa de Entrada Dpto. la Dirección contaría con casi 300 funcionarios actualmente. que posee una dimensión134 de 26 metros de costado por 23 metros de frente. lo que totaliza 598m2. [*] Corresponde a pasillos. en lo que se denomina Edificio Rieder. que en total sumarían 200. depósitos. según estimaciones de la Jefatura de Mesa de Entrada y Secretaría General de la dggth. 135 Así como sus respectivos funcionarios. A la entrada se encuentra la Mesa de Entrada. Es importante recalcar que la construcción es antigua y ha sido dividida en su interior con mamparas para dar lugar a las distintas oficinas. • Las instalaciones físicas son cómodas y funcionales. ubicando sus Oficinas sobre la Calle Chile de nuestra ciudad capital. que no hay buena señalización y a menudo tenían que preguntar dónde esta- La administración pública paraguaya: una radiografía . se encuentran separadas físicamente de la dggth. trámite que les había resultado relativamente rápido. matrícula docente. certificados de trabajo y solicitudes varias). Se formularon las siguientes preguntas: • Cuando esta dependencia promete hacer algo en cierto tiempo. 3. por lo que debieron volver varias veces más para hacer el seguimiento a sus papeles. 2. certificación. La administración pública paraguaya: una radiografía . siempre se muestran dispuestos a ayudarle. • La Dirección concluye el servicio en el tiempo prometido. Mencionaron también que el primer servicio que utilizaron fue la solicitud de un Certificado de Trabajo. refirieron que cuando tenían un problema debían recurrir a varias instancias buscando una solución. Fue calificada con nota 2. Y las preguntas formuladas fueron: • La Dirección mantiene un registro exento de errores. 1988). correspondencia cualitativa en la escala fue de «malo». • Los funcionarios/as informan con precisión cuándo concluirá cada trámite. los usuarios solicitan permiso para ausentarse en sus respectivas instituciones). según la Jefatura de Mesa de Entrada136 se calcula que se procesan 2. causando esto varios trastornos de tiempo para los mismos (ya que casi siempre para realizar los trámites. lo hace. Capacidad de Respuesta: Es la disposición y voluntad para ayudar a los usuarios y proporcionar un servicio rápido (Parasuraman. • Los funcionarios/as. • Los funcionarios/as le atienden con rapidez. En cuanto a este ítem. Refirieron Así mismo. En cuanto a este ítem se aporta los siguientes datos: los usuarios manifestaron que existían errores en los registros informáticos. Fiabilidad: Es el cumplimiento de las promesas ofrecidas por parte de la organización a los usuarios (Parasuraman. la dependencia mostró un sincero interés en solucionarlo. • Cuando usted. • Los funcionarios/as nunca están demasiado ocupados para responder a sus preguntas. se atiende entre 100 a 500 personas por día (de las cuales 70% provienen del interior del país y 30% restante corresponde a Asunción y ciudades aledañas). En cuanto a la cantidad de trámites. • La Dirección realizó bien el primer servicio que usted solicitó. 1988). tuvo un problema. mencionaron además que en ocasiones aun habiendo funcionarios desocupa- 173 136 Según datos proveídos por el registro de números de mesa de entrada de documentos y expedición de documentos. el trámite mencionado como el más «rápido» es el de la solicitud de certificados de trabajo. en términos cualitativos le corresponde «malo». por ejemplo nombres mal escritos o número de cédulas incorrectos lo cual causaba un nuevo trámite a los mismos denominado «rectificación de documentos». que el espacio físico es muy pequeño y que el sanitario estaba en pésimas condiciones. escalafón.ba tal o cual departamento para llegar hasta la oficina donde debían realizar el trámite.000 expedientes por día (estos incluyen documentos recibidos en mesa de entrada. La calificación total fue de nota 2. y que aun así no se establecían pautas claras de los pasos que debían seguir para solucionarlo. se aportan los siguientes datos: Las personas encuestadas refirieron que cuando realizaban un trámite casi nunca estaba concluido en la fecha indicada por los funcionarios. a la cual le correspondería cualitativamente la acepción de «regular». 1988). Reclamaron tener que acercarse insistentemente a los funcionarios a consultar sus trámites. En cuanto a este ítem se aporta los siguientes datos: Los usuarios del servicio refirieron que el horario de 7:00 a 17:00 era accesible a sus horarios de trabajo. 5. queremos señalar que los usuarios no están conformes con el servicio brindado. pocos usuarios mencionaron que el trato que le brindaban los funcionaros era agradable. y sumado a todo esto la precariedad de las instalaciones físicas. Asimismo. La calificación final obtenida fue de nota 2. la falta de claridad en las indicaciones dadas. • Usted se siente seguro en sus trámites con ésta dependencia. trámites demasiados largos. • Los funcionarios/as son siempre amables con usted. Seguridad: Son los conocimientos y habilidades de los funcionarios para inspirar credibilidad y confianza. • Los funcionarios/as tienen conocimientos suficientes para contestar las preguntas que les hace.dos nadie los atendía. Como síntesis de la encuesta realizada. 174 La administración pública paraguaya: una radiografía . y debían esperar que alguno le brindase alguna atención o solución a su consulta. • Los funcionarios/as comprenden sus necesidades específicas. • Los funcionarios/as se capacitan constantemente. es decir. • En ésta dependencia se tienen horarios de trabajo convenientes para todos los usuarios. correspondencia cualitativa de «malo». ya que sólo de esta forma éstos se interesaban en solucionar sus problemas específicos y les contaban el estado de los mismos. se escuchan quejas con respecto a la demora en la entrega de los documentos. los funcionarios no mostraban mucha predisposición de ayudar. • Los funcionarios/as le dan una atención personalizada. además. Las preguntas formuladas fueron: • El comportamiento de los funcionarios/as le trasmite confianza. Empatía: Es la atención individualizada que ofrecen las organizaciones de servicios a sus usuarios (Parasuraman. Esta es la única dimensión que obtuvo la calificación 3. y que se deberían acelerar los procesos de los trámites para no perder tanto tiempo en su realización. En cuanto a este ítem se aporta los siguientes datos: Los usuarios encuestados refirieron que cuando hacen alguna consulta sobre algún trámite. los funcionarios de ésta dirección parecen no saber con seguridad las respuestas a sus consultas lo cual les transmite desconfianza en la gestión de sus documentos. siendo ésta la calificación más alta obtenida. Las preguntas formuladas aquí fueron: • En ésta dependencia le dan una atención individualizada. Así mismo refirieron que creían que la institución no defendía los intereses de sus usuarios. 4. la desconfianza que trasmiten los funcionarios. acorde a las cinco dimensiones de la calidad. es relativa la infraestructura No hay recursos para insumos ni mantenimientos Fuente: Elaboración propia. A continuación.3. Fiabilidad. el equipamiento es obsoleto. precisamente entre los funcionarios que dan esa atención. El cuestionario de la entrevista abierta estuvo compuesto por 15 preguntas. como decíamos. Seguridad y Empatía. las cuales fueron elaboradas. Ilustración 23 Sobre el equipamiento para sus labores Concurso Matriculación Mesa de Entrada Certificación Secretaría General Control Escalafón Selección Se trabaja con lo básico. Falta equipamiento y capital humano Falta equipos informáticos. Fueron generadas a partir de la percepción de los mismos usuarios sobre el servicio brindado. Capacidad de Respuesta. Principales hallazgos de las entrevistas La administración pública paraguaya: una radiografía . no se puede proyectar el trabajo. Hay lo básico. a partir de los indicadores generados por los resultados de la encuesta de percepción.6. en base a un cuestionario diseñado con una estructura de preguntas directas concatenadas.2 Análisis de los Datos aportados por las Entrevistas Abiertas realizadas Una vez obtenidas las respuestas de los usuarios con respecto a la atención recibida. Necesitamos más equipamiento y que la información esté centralizada. un detalle de las dependencias a las cuales pertenecían los funcionarios entrevistados. En la ilustración 23 un cuadro de correlatos entre los indicadores e ítems de la entrevista. no hay insumos ni materiales para el trabajo diario. Nos faltan más equipos informáticos entre otros. a saber: Visión Institucional (correspondencia a Tangibilidad). realizada a personas que realizaban trámites en esas oficinas. 175 Ilustración 22 Dependencias de los funcionarios entrevistados Autoridades / Personal Clave Escalafón Matriculación Certificación Concurso Selección Control Secretaría General Mesa de Entrada Total cantidad de entrevistas 1 1 1 1 1 1 1 1 8 Fuente: Elaboración propia. falta mobiliario y equipos. da sólo para cumplir. Es regular. Las preguntas respondieron a indicadores. el cuestionario de entrevista se diseñó buscando entender las razones por las cuales los usuarios mencionaban las limitaciones de atención. Se realizaron ocho entrevistas abiertas a funcionarios clave y/o autoridades de las distintas direcciones. En lo que se refiere a matriculación está centralizado. No existen recursos para insumos ni mantenimientos. a veces falta el agua. ayudaría una unificación física. aparte necesitan gavetas y estantes. Un servicio muy reclamado es la expedición del extracto de sueldo acompañado al certificado de trabajo. La administración pública paraguaya: una radiografía . capacitar a la gente. no hay elementos ni personal de limpieza suficiente. además de una carencia de mobiliarios. Existen detalles a mejorar (como la ocasional falta de agua). Mejorar los baños. Acortar los procesos. etc.En las respuestas dadas por los/las funcionarios a esta primera pregunta se nota que para realizar el trabajo diario cuentan con un mínimo de recursos. no hay insumos ni materiales para el trabajo diario. Ayudaría la unificación física de las distintas direcciones. En cuanto a nuestra Dirección el trabajo está centralizado. Se centralizó en gran parte. Fuente: Elaboración propia. En las respuestas a la segunda pregunta puede apreciarse que las instalaciones físicas utilizadas como oficinas no reúnen condiciones mínimas de salubridad (el techo tiene goteras. en algunas dependencias. Concurso Matriculación Mesa de Entrada Certificación Secretaría General Control Escalafón Selección Unificación de sedes de la DGGTH. El ambiente edilicio es pésimo. Muchas carencias. De los datos recabados en la tercera pregunta. Son peligrosas y totalmente inadecuadas. para el trabajo coordinado. no existen elementos de limpieza. acceso a la intranet del MEC. pero todavía falta. Hay lo básico. las paredes están despintadas. Ilustración 24 Sobre las instalaciones de trabajo Concurso Matriculación Mesa de Entrada Certificación Secretaría General Control Escalafón Selección Faltan mamparas para dividir los espacios y las oficinas. pues los usuarios que requieren este servicio actualmente deben trasladarse a la sede de la Dirección de Sueldos y Beneficios. Habilitar una mesa de entrada única en el MEC. para la obtención el documento. situado en la calle Azara y O’Leary de la capital. Se debe facilitar las cosas a la gente. El edificio mismo no es funcional.). Ilustración 25 Propuestas de mejoras. se deduce que ayudaría en la tarea diaria la centralización de los trámites. el equipamiento es obsoleto. movimiento y la sala de informática deberían estar juntos. elementos y/o con equipos insuficientes. asignar un solo número de expediente. Se estimularía el sentido de pertenencia al contar con un local fijo. Ayudaría centralizar los trámites. Existe un descontento generalizado del personal. Fuente: Elaboración propia. Como estructura organizacional. especialmente en el área de informática. por realizar el trabajo en estas condiciones. además de insalubres. el techo gotea. como en Mesa de Entrada. se usan muebles rescatados por el incendio que afectó al local de ésta Dirección hace unos meses y tras lo cual ocuparon el actual edificio Rieder. Este es el tiempo en que tarda un usuario de ir a las oficinas de la Dirección de Educación Superior y legalizar sus títulos. Fuente: Elaboración propia. nuevamente se menciona la necesidad de una Mesa de Entrada única para el mec. Burocracia. y la falta de motivación del personal por los bajos salarios. entre otros. poco personal. porque ese trámite es de otra Dirección. La administración pública paraguaya: una radiografía . el sistema de organización. Fuente: Elaboración propia. Tendría que estar centralizado y físicamente unificadas las sedes. de manera a manejar un único número de expediente en todo el mec. requisito indispensable para acceder a la matricula profesional docente. burocracia. se ahorraría 48 horas en el proceso de expedición de matrículas. Recursos limitados. sistema de archivo deficiente. Además. Infraestructura deficiente. Concurso Matriculación Mesa de Entrada Certificación Secretaría General Control Escalafón Selección Esta pregunta no se aplica a mi dirección. Ilustración 27 Sobre la demora de gestiones Concurso Matriculación Mesa de Entrada Certificación Secretaría General Control Escalafón Selección No hay motivación en el personal. No afecta a mi Dirección este servicio. incapacidad del personal. además la gente reclama eso Si ayudaría. Nos remiten los documentos con un mes de atraso. Disminuir los procesos (menos trámites). La parte de archivo no está informatizada y el archivo es deficiente. ya que de este modo. burocracia imperante.Otro dato importante. No es nuestro caso porque casi no atendemos al público. a veces no tienen toda la documentación para expedir un dictamen y se atrasa el trabajo. no hay remuneración por horas extras. Se mencionan en la quinta pregunta como causas de la demora en la entrega de los documentos gestionados: expedientes incompletos (falta de documentación). Expedientes incompletos. Se tiene que trabajar una ventanilla única por Mesa de Entrada. remisión de documentos con atraso hasta de 30 días o más. como modelo sustituyendo al actual en que cada Dirección tiene su propia asignación numérica para los expedientes. es la necesidad de habilitar una sección o autorizar a un funcionario de Matriculación. Ilustración 26 Sobre la utilidad de centralizar el proceso de trámites. Me parece una buena medida. desorganización institucional. a expedir el sello de legalización de títulos. Por la desorganización misma de nuestra institución. nosotros seleccionamos y capacitamos. No. 177 En la cuarta pregunta surge nuevamente el tema de la centralización de los trámites y la unificación física de las sedes de la dggth. Claro que sí. Documentación incompleta generalmente. Problemas referentes a los Títulos. No tenemos ese tipo de dificultades. apropiación institucional por parte del funcionario (sentido de pertenencia). desmotivación del personal por los bajos salarios. Ilustración 29 Errores más frecuentes Concurso Matriculación Mesa de Entrada Certificación Secretaría General Control Escalafón Selección Al realizar el cruzamiento de los datos informáticos no existe correspondencia. extravío de legajos. atrasados. y otros. la gran mayoría no podemos resolver. Cambios de local. 178 En la sexta pregunta. Injerencia de la política. Bajos salarios. La administración pública paraguaya: una radiografía . etc. etc. No corresponde a mi dirección esta pregunta. actitud negativa de la gente. Casi todo porque estamos al servicio directo de la gente. etc. errores ortográficos en los nombres de los usuarios. surgen problemas que afectan la relación de trabajo entre los usuarios del servicio y los funcionarios que los atienden. Desmotivación para resolver los problemas de los usuarios. Casi no tenemos. errores ortográficos. no quisiera decir un porcentaje. En la séptima pregunta se exploran datos referentes a los registros de información. mudanzas. Datos incompletos. están mal registrados en el sistema. Fuente: Elaboración propia. Faltan recursos como líneas telefónicas. Ilustración 30 Sobre resolver las necesidades de los usuarios Concurso Matriculación Mesa de Entrada Certificación Secretaría General Control Escalafón Selección En su mayoría.Ilustración 28 Problemas usuales con los usuarios Concurso Matriculación Mesa de Entrada Certificación Secretaría General Control Escalafón Selección Falta de apropiación de lo que es nuestro trabajo. Fuente: Elaboración propia. comparando con las carencias que tenemos. En la medida de nuestras posibilidades. Expedientes incompletos en su mayoría. Buen nivel. Número de cédula. y que son: Documentación incompleta. el incendio afectó emocionalmente. Con los números de cédula. Gente que viene de lejos. intentos de fraude. datos no actualizados. Registro incorrecto de número de CI y Nombres Con el sistema informático la parte ortográfica. Algunos. no cuentan con el sello legal. a algunos documentos les falta seguimiento. obteniéndose como errores más frecuentes el registro equivocado en el sistema de números de cédula de identidad. Fuente: Elaboración propia. hay carpetas que no dependen de nosotros. La mayoría de los casos resolvemos. datos atrasados. No tenemos ese tipo de dificultades. falta de recursos o recursos inadecuados. cambios permanentes de local. En la mayoría de los casos. y falta de seguimiento de expedientes por parte de los usuarios. documentaciones incompletas. La mayoría es amable. Son amables. Son amables.En la octava pregunta. se exploran cuáles son las principales soluciones y en qué grado logran los funcionarios resolver los problemas que se presentan diariamente con los usuarios de los servicios. Otros consideran que se debe capacitar al personal para la atención al público y que sólo los nuevos funcionarios poseen paciencia para responder a las consultas de la gente. Se debe a documentación incompleta. En la décima pregunta. Fuente: Elaboración propia. hay que capacitar a la gente para que atiendan bien. Debido a la burocracia que existe y cuando no está en nuestra jurisdicción. no está en nuestra jurisdicción. directivas mal delineadas. Problemas que están fuera de nuestra jurisdicción. La administración pública paraguaya: una radiografía . Son poco amables. Falta de voluntad del personal para buscar los archivos. Ilustración 32 Manera de responder a los usuarios Concurso Matriculación Mesa de Entrada Certificación Secretaría General Control Escalafón Selección Sólo una minoría trata bien a la gente. Fuente: Elaboración propia. Generalmente busco gente capacitada y con vocación para atender al público. 179 En la novena pregunta. la mayoría busca deslindar responsabilidad. sobre las cuestiones que no se logran resolver. para definir una posición sobre un caso determinado). se busca reunir información sobre la calidez del trato que se brinda a los usuarios del dggth. La mayoría de los casos se resuelve. La mayoría trata de ser amable. se busca funcionarios con cualidades para la atención al público. Ilustración 31 Aquellas cuestiones que no se pueden resolver Concurso Matriculación Mesa de Entrada Certificación Secretaría General Control Escalafón Selección Son procesos llevados a cabo por otras instancias del MEC. a que motivos obedecen se menciona que: dificultades que no están al alcance de la Dirección afectada resolver sino que dependen de otras instancias del mec (por ejemplo cuando debe expedir dictamen otra Dirección que no sea Talento Humano. surgiendo cuestiones referentes a los procesos integrados entre Direcciones (la dependencia de otra dirección retrasa el trabajo de otra por ejemplo). La gente que ingresa recién todavía es paciente con los usuarios. Se debe a documentación incompleta. burocracia existente o falta de voluntad del personal. fuera de nuestro alcance. Se debe a documentación incompleta o directivas no claramente definidas. surge como cuestiones interesantes que sólo dos jefes de las ocho Direcciones consultadas buscaban funcionarios/ as que tuvieran cualidades o vocación para el servicio para ubicarlos en el área de atención al público. Pero no desean atender al público. Hasta las 13:00 hs me parece conveniente. por ejemplo. Sobre todo organización se necesita para el trabajo. Si. Sí conocen. En la décimo segunda pregunta. se obtiene como dato que el horario de atención al público considerado por los funcionarios como el correcto para brindar un servicio adecuado. generalmente en Mesa de Entrada ya se resuelve. A medias. y el primer servicio que se brinda es importante. tema que ocupa la décimo primera pregunta. La administración pública paraguaya: una radiografía . lo cual permitiría dedicar al trabajo técnico y de análisis documental el horario de 13:00 a 17:00 hs. casi todos. sobre los distintos servicios que se brindan y sus respectivos procesos de trámites. Creo que debería ser menos. una puntuación incorrectamente otorgada. 180 En cuanto a los conocimientos que poseen los funcionarios.Ilustración 33 Sobre el conocimiento para con los usuarios Concurso Matriculación Mesa de Entrada Certificación Secretaría General Control Escalafón Selección No todos saben las instancias a las que hay que recurrir. Fuente: Elaboración propia. Agotador el trabajo de análisis técnico. La mayoría tiene conocimientos suficientes para responder a las consultas. puede derivar en la anulación de una lista de ganadores de un concurso público de oposición). en el área de certificación de docentes. de 7:00 a 15:00 hs sería ideal. debido a las condiciones del trabajo. También se plantea aquí la reducción del horario de trabajo de 7 a 17:00 hs por el de 7 a 15:00 hs. Si están seguros responden o sino consultan con algún superior. Atención al Público de 7:00 a 13:00 hs y luego análisis técnico documental. si hay algo muy difícil resuelve la jefatura. Hasta la 13:00 atención al público y luego trabajo técnico hasta las 15:00 hs Fuente: Elaboración propia. No. la visión consensuada es de que los trámites sencillos informan todos los funcionarios pero que si se trata de una cuestión más complicada recurren a sus superiores en busca de información aclaratoria. Conocen porque la mayoría son funcionarios antiguos. de 7:00 a 17:00 está muy bien. porque muchos son nuevos. (Considerado de mucha precisión. de 7:00 a 17:00 es demasiado extenso. sería de 7:00 a 13:00 hs. Si. la mayoría no tiene idea. Ilustración 34 En cuanto al horario de trabajo Concurso Matriculación Mesa de Entrada Certificación Secretaría General Control Escalafón Selección El horario de atención al público debería ser hasta las 13:00 hs y luego trabajo técnico. El reconocimiento a las actitudes y capacidades de los funcionarios en la organización. Tenemos sobre gestión. gerencia. uno sólo se hizo este año. En la décimo cuarta pregunta. de liderazgo. Trabajamos bien. La atención es rápida. Atienden bien. pero el personal está desmoralizado por el bajo salario.Ilustración 35 Sobre las capacitaciones Concurso Matriculación Mesa de Entrada Certificación Secretaría General Control Escalafón Selección Recibimos pero resultan insuficientes. trabajar más. No referente a nuestro trabajo. Fuente: Elaboración propia. surge nuevamente los procesos interrelacionados con otras direcciones. En cuanto a la capacitación que reciben los funcionarios. Ilustración 36 Sobre los aspectos de la atención a los funcionarios Concurso Matriculación Mesa de Entrada Certificación Secretaría General Control Escalafón Selección Resulta difícil medir ese aspecto. redacción. que se reanude el programa Umbral. Atención al público. etc. y legislación laboral. no son del área de trabajo de los mismos sino de superación personal no profesional. como de Administración de Recursos Humanos. Atención al público. Sobre liderazgo. Ilustración 37 Sobre otros aspectos que le parecen importantes para el desarrollo Concurso Matriculación Mesa de Entrada Certificación Secretaría General Control Escalafón Selección Que se socialice el Código de Ética. Creo que lo fundamental ya lo expresé. se mencionan que si bien existen cursos a los que pueden acceder. Se atiende amablemente. Desarrollo personal y profesional. Fuente: Elaboración propia. administración. No. Recategorizar al personal y establecer un vínculo de identidad con la institución a la que pertenecemos. Buscamos alianza con instituciones. Se reclaman cursos de capacitación. Falta mejorar los salarios. etc. no hay pago equitativo. No. se exploran datos referentes a las áreas deficitarias de la atención al público. ascenso con motivación. desmotivación del personal por el bajo salario que se recibe según indican. muchas cosas no dependen de nosotros sino de otros departamentos. infraestructura y la organización misma del MEC. no obstante los salarios deben mejorar. motivación en todos los sentidos. Mejoría de salario necesitamos. falta capacitación. etc. pero falta incentivar al personal con un mejor salario. 181 Fuente: Elaboración propia. sugeriría un curso de administración de recursos humanos. Deberían realizarse sobre archivo. la predisposición al trabajo. No. Predisposición al trabajo y autogestión. sobre atención al público deberían haber más. Muy poco. se mencionan aspectos interesantes como: la falta de capacitación del personal. y mejor distribución del capital humano. sería bueno organización y método. No. referentes al área de trabajo de cada Dirección. nada. en la décima tercera pregunta. La administración pública paraguaya: una radiografía . son de desarrollo personal. La realizan bien. Una fundamental. Organización y Método. prácticamente no. además refieren que los delineamientos del mec como institución no son lo suficientemente claros en su interpretación y sumado a todo esto no existe un sentido de pertenencia de parte del funcionariado. los datos recabados indican que para que esta Dirección agilice su trabajo. mejor distribución del capital humano. ésta Dirección necesita un scanner para el agregado de las fotos digitalizadas al expediente informático de cada docente. mejorar la infraestructura.La décimo quinta y última pregunta. no sólo ahorraría costes al mec. se necesitan un equipo de fax y una línea telefónica. se han detectado acciones que pueden ser implementadas para lograr una sustantiva optimización.4 Principales propuestas de mejora institucional. La administración pública paraguaya: una radiografía . las instalaciones físicas no son adecuadas ni funcionales para el trabajo diario ni para recibir a usuarios. explora aspectos que el entrevistado desea mencionar y que considera que no fue abordado en el transcurso de la entrevista. Y considerando que la medida percibida de la atención que ofrece la dggth del mec. motivación económica al personal. para ir posteriormente a un desarrollo detallado de los mismos. 182 6. queremos señalar que los funcionarios clave y/o autoridades de la dggth opinan que existen mucha burocracia en el mec. así como de las entrevistas realizadas a funcionarios clave de la institución. El presente informe fue elaborado a partir de la recolección de datos realizada con los usuarios de los servicios que brinda esta Dirección. orientándolas a lograr una atención al público de calidad. sino que posibilitaría al docente de obtener un documento identificatorio. y no están conformes con los salarios actualmente vigentes. logrando acelerar los trámites cuando los documentos tengan alguna dificultad. Asimismo. como cualquier profesional de la sociedad. tanto en la disminución de trámites realizados como en los tiempos que insumen cada uno de ellos. en la Dirección de Escalafón. Del análisis de información obtenida. surgen datos referentes a: establecimiento de un sentido de pertenencia a la institución por parte del funcionario. lo que enlentece los procesos e impide brindar soluciones rápidas y efectivas en cuanto a los trámites. permite identificar oportunidades de mejora. que podrían agilizar significativamente la calidad de la atención. y reanudar el Programa Umbral. A continuación y en una primera fase los describimos en términos generales. carecen de recursos. esta investigación propone tres puntos de mejora viables. En el presente informe se plantea la necesidad de revisar las formas de gestión y en algunos casos modificarlas. En primer lugar. el relevamiento realizado en la Dirección de Matriculación indica que contar con una impresora de carnet. con los cuales los usuarios podrían comunicarse. Continuando con las mejoras a ser implementadas. Como síntesis de las entrevistas realizadas. oficinas con ventilación. es la primera instancia a la que debe recurrir el docente. con uno de resolución normal ya se podría operar normalmente.000. • Una fotocopia de cédula. • Completar los formularios (solicitud de matrícula y ficha personal). etc. el organigrama del mec. buscando inyectar en él un sentido de pertenencia a la institución. en vista de que las otras mejoras que se podrían implementar implican más costos y son más difíciles de llevarse a cabo. presentamos detalladamente los puntos de mejora propuestos. indispensables para tal efecto. que certifica el perfil que posee el profesional y los niveles en los que puede prestar servicio. Certificación Documental y Escalafón. es un currículum abreviado del docente. En cuanto al tipo de scanner que se necesita. su precio en el mercado nacional ronda los 2000 dólares. A continuación. y esta. Ésta última. una máquina impresora de carnet. en la Dirección de Concurso. • Dos fotos tipo carnet. entre otros. el docente se inscribe de manera oficial ante el mec y recibe un número de registro profesional que le habilita a ejercer la docencia. debido a la falta de recursos y equipos como ser un scanner. pero no por eso dejan de ser importantes. dicha gestión todavía forma parte de un proyecto inviable. Los requisitos para la obtención de matrícula son: • Título habilitante y certificado de estudios. Evaluación y Capacitación del Personal Administrativo del personal que ingresa al mec. Sin embargo. uno de los requisitos fundamentales para acceder a la Certificación Documental. parece una suma interesante pero si se toma en cuenta que se 183 La administración pública paraguaya: una radiografía . Existen mejoras que podrían implementarse sin gasto económico para la institución. etc.4. aparte de la que ya se tiene y con acceso a Internet. como por ejemplo la capacitación inicial por parte de la Dirección de Selección. conocimiento sobre la función que cumple el mec en la sociedad y el manejo operativo de los procesos que se llevan a cabo en las diferentes dependencias por lo menos de la dggth. a su vez de la Dirección General de Gestión del Talento Humano.). Hemos tomado éstas tres dependencias. ascenso y profesionalización de sus funcionarios (conocimiento del trabajo. condiciones mínimas de infraestructura saludable (baños. entre ellas podemos citar: la centralización en una misma estructura edilicia de la dggth y todas sus dependencias. Mediante la matriculación.000 de guaraníes. Contar con número de matrícula es a la vez. En cuanto a la impresora de carnet. El pedido de las fotos se había hecho asumiendo la posibilidad de otorgar a los docentes matriculados un carnet identificatorio con el número de matrícula que le ha sido asignado.Por último. establecimientos de mecanismos de promoción sin injerencia política. sobre la base de los procesos que siguen las direcciones: 6. Tal curso introductorio podría tocar temas como: el código de Ética del Funcionario Público. alrededor de los 10. categorización.1 Dirección de Matriculación El Dpto.). ayudaría a la gestión más rápida de las documentaciones y resoluciones que son dictaminadas aquí. contar con una línea telefónica. preparación académica. de Matriculación y Certificación Documental dependiente de la Dirección de Matriculación. 500 matriculados/as y ninguno cuenta con el carnet identificador. y también beneficiaría a los docentes. en general. además de tener acceso a la intranet del mec para consultar datos de planillas del personal.4.000 Gs y en un mes nos da la suma de 10. se pueden procesar hasta 40 solicitudes en el día. Este proceso lleva por lo general de 48 a 72 horas.000 Gs. es la instancia donde recurre el docente interesado en la Inscripción para participar en un Concurso Público de Oposición para Educadores.500. contar con estos equipos les ayudaría no solo a llevar a cabo este proyecto. Con relación a la cantidad de solicitudes de matrículas con que cuentan.184 imprimen 500 a 600 certificados de trabajo por día. dependiendo de la cantidad de solicitudes y el tiempo que transcurre en llevarse el documento hasta el departamento. 2 fotos carnet y los 2 formularios completos. los números varían. Las fotos son de tamaño 3x3 cm. • Fotocopia autenticada de Cédula de Identidad Civil. • Formulario de solicitud de inscripción al Concurso Público de Oposición. que viven quejándose por tener que solicitar su certificado de trabajo cada vez que necesitan algún tipo de constancia de su matriculación. ya que las solicitudes solo se procesan hasta las 13:00 hs. una fotocopia de cedula (todos los documentos autenticados por escribanía). debidamente completo. Quiere decir. Una vez que se reciben los documentos. facilitando y agilizando el trabajo. pero como mínimo llegan 10 a 20 solicitudes por día. lo que en una semana asciende a 2. Se cuenta con Internet a través de redes del mec. los requisitos son: • Los educadores deberán poseer nacionalidad paraguaya. La administración pública paraguaya: una radiografía .000. además de darle socialmente un reconocimiento a una labor que tiene derecho como cualquier otra profesión a ser reconocida. que agilizaría los procesos que realizan. se envían diariamente tantas solicitudes como han llegado al Departamento donde se realiza el análisis del título y de la malla curricular.2 Dirección de Concurso La Dirección de Concurso de Oposición. que a su vez es el trámite que debe realizar el docente para postularse a un cargo convocado a Concurso. sea ésta de competencia de la Comisión Nacional de Selección de Educadores o de la Comisión Regional de Selección de Educadores. con lo que. Por lo mencionado arriba. • Constancia de Certificación Documental. aproximadamente por cada certificado de trabajo expedido por ésta Dirección. nos encontramos con que el costo operativo por día es de 500. y según la Jefatura de Mesa de Entrada tendría un costo de 1. En cuanto a los trámites que se siguen. que este equipamiento se pagaría en un mes.000 Gs. el solicitante debe nada más que presentar en mesa de entrada su título habilitante con su certificado de estudios correspondiente.000 Gs. Para inscribirse a un Concurso Público de Oposición. 6. lo que en un mes seria aproximadamente entre 100 a 200 solicitudes. dependiente de la Dirección General de Gestión del Talento Humano. sino que además redundaría en beneficio del Departamento. • El pedido de esta dependencia consigna que necesitan de una línea telefónica más como medio de comunicación. Actualmente existen más de 93. y consiste en una asignación o plus salarial según preparación académica. • Fotocopia autenticada de cédula de identidad civil actualizada. muchas veces desde el interior del país. facilitando y agilizando el trabajo. Teniendo en cuenta todos los pasos o trámites que realiza esta dirección. • Certificado de nacimiento original.3 Dirección de Escalafón La Dirección de Escalafón. evitando así viajes innecesarios. Los requisitos para la obtención del escalafón docente son: • Para docentes que se inscriben por primera vez. se puede acceder a este beneficio cada cinco años. • Certificado de estudios de bachillerato (fotocopia autenticada). consideran necesario contar con una línea directa con servicio de fax que comunique a los interesados con esta Dirección. Es mecanismo para reconocer de forma objetiva y pública el buen desempeño de los docentes mediante la mejora de su situación económica y profesional.4. dependiente de la Dirección General de Gestión del Talento Humano. contar con este equipo redundaría en beneficio del Departamento. • Llenar el formulario de ficha personal. • Certificado de estudios de título habilitante y/o universitarios con habilitación pedagógica (fotocopia autenticada). deben presentar los documentos correspondientes. 6. acceso a Internet y a una intranet institucional para la verificación de datos) les ayudaría a agilizar su trabajo y comunicar a las personas más rápidamente el estado de su documentación. Su aplicación es quinquenal. y así poder agilizar los procesos e informar directamente al público del estado de su documentación. • Título de Bachiller (fotocopia autenticada). es la instancia a la que debe recurrir el docente para acceder a un sistema de promociones dentro de la carrera docente o carrera magisterial.• Contar con estos elementos (línea telefónica. antigüedad. • Dos fotos tipo carnet. • Título habilitante de formación docente y/o Universitarios con habilitación pedagógica (fotocopia autenticada). 185 La administración pública paraguaya: una radiografía . etc. respetando estrictamente el siguiente orden: • Llenar la solicitud de inscripción para el escalafón docente con la firma del interesado. y beneficiando a los docentes. • Constancia de ingresos con número de matrícula expedida por la Dirección General de Gestión del Talento Humano o Coordinación Departamental (certificado de trabajo). con foto tipo carnet. Por lo mencionado en este apartado. Mercurio. tratando de despertar en ellos un vínculo de pertenencia e identificación con la institución. el análisis de la estructura edilicia y sus necesidades. y establecer políticas salariales acorde a la experiencia y preparación académica de los funcionarios. son tareas que pueden ser emprendidas para mejorar la organización. se hace necesaria una revisión integral de las tareas y funciones que cumple la Dirección de Gestión del Talento Humano del mec. 9.5 Principales Conclusiones y Proyecciones de la Investigación Dados los magros resultados relevados por los usuarios. mejorar calidad en el servicio. realizada en San Salvador. Herramientas básicas para una gestión pública íntegra. mejorar la atención y aumentar la velocidad en los servicios que presta el mec. tolerantes a la crítica y deben permitir la aplicación de propuestas de mejora y de cambio provenientes de la ciudadanía. son medidas que podrían estudiarse y promoverse a futuro. esto estudios deben realizarse en la brevedad posible. La solución efectiva y oportuna de los reclamos exige coordinación entre las diferentes Direcciones de nivel del mec. en cumplimiento a la Carta Compromiso firmada por nuestro país. lo cual se debe convertir en políticas institucionales para eliminar trabas internas. Otros aspectos a tener en cuenta son la eliminación de errores en el sistema informático. visión y valores del mec. falta de material o 186 137 Actualmente. considerando los factores que facilitan la corrupción138: ausencia de objetivos institucionales. información de difícil acceso. Así mismo. el mec se encuentra inmerso en el Proyecto denominado «Diseño. Desarrollo e Implementación de la Reingeniería de Procesos y de los Sistemas Informáticos para la Gestión de los Recursos del mec y Certificación de Alumnos/ as». Otras medidas como la de someter a estudio los procesos que lleva cada trámite y agilizarlos. ya que las administraciones públicas tienen que ser transparentes en su gestión. pasando por las funciones que cumple el ministerio hasta los Código de Ética del funcionario. alineados con la misión. se hace necesaria una revisión integral de las tareas y funciones que cumple la Dirección de Gestión del Talento Humano del mec. Pág. Año 2006.6. el establecimiento de un horario de trabajo que favorezca el trabajo técnico y la provisión de muebles para el archivo de documentos. 138 Soto. con el objetivo de alcanzar mejoras en el desempeño como: reducir costos. 9 La administración pública paraguaya: una radiografía . Implementar acciones como las de capacitación a los funcionarios. Lilian. brindar información adecuada a los usuarios y replantear mecanismos de atención en horas pico. debe convertirse en una política continua del Estado. Edit. La reingeniería de los procesos concebida para el mec tiene como objetivo específico el rediseño de los procesos actuales del mec. en la XVIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno. la creación de un archivo digitalizado de documentos137 y el establecimiento de un número de registro único de mesa de entrada de los documentos o de una mesa de entrada única para todo el mec. pueden aportar nuevas motivaciones para que el personal pueda sentirse plenamente identificado con la organización. pro actividad. El Salvador en octubre de 2008. aportar un mínimo de condiciones para un trabajo saludable. identificando cualidades como habilidad comunicacional. abiertas al público. a fin de mejorar sus niveles de calidad en la atención. liderazgo. Evaluar la calidad de las instituciones públicas en nuestro país. Dados los magros resultados relevados de los usuarios. trabajo en equipo. bajos salarios. Finalmente. La calidad del servicio público se convierte en una necesidad que deben asumir todas las instituciones públicas. Pág. inclusive desde el ingreso al mec. a fin de mejorar sus niveles de calidad en la atención. de la Serie: Construyendo Integridad. en cada una de las áreas consideradas en el alcance del proyecto. instrumentos de trabajo. 187 La administración pública paraguaya: una radiografía . ya que cuando las necesidades ciudadanas se ven insatisfechas y las formas de gobierno se ven amenazadas por el descreimiento hacia ellas. procedimientos complejos. ausencia de criterios de promoción. ausencia de mecanismos de rendición de cuentas y ausencia de mecanismos de denuncia de corrupción. Existe una repercusión fundamental de la corrupción en el estilo de organización política de nuestras sociedades. urge la necesidad entonces. del replanteo o revisión de las organizaciones afectadas. . En este contexto. Esta propuesta de investigación se basa en el valor del clima organizacional dentro de la institución. del 18. lo que Petropar comunica a sus funcionarios son solo avisos o circulares disciplinarias. sería muy difícil que los funcionarios de Petropar se sientan parte de la organización y por consiguiente. lograr un compromiso real por parte del funcionariado. la construcción colectiva del futuro institucional.Clima organizacional en Petropar Por María Eugenia Frers 7 189 7. entre otros beneficios. se había otorgado una concesión por término de 15 años a la Bolivian Oil Company (BOC) para la instalación y explotación de una Refinería de Petróleo en el territorio nacional. la justicia y el control social de la gestión institucional. disposiciones sobre asuetos y eventos. En Petróleos Paraguayos (Petropar) las relaciones humanas.62 La administración pública paraguaya: una radiografía . En un principio. Si bien.09. los resultados institucionales. la empresa en dicho momento ya tenía otros antecedentes. Además. hablando de cómo nace la empresa y cómo se desarrolló a través del tiempo. En pocos casos se informa sobre los objetivos del año. alineándolos a la visión y misión institucional. 7. se hace difícil visibilizar las orientaciones de sus comportamientos y esfuerzos.000 barriles diarios139. identificando algunas variables que la fueron afectando en su giro comercial. En este sentido. hacen difíciles y hasta imposibles los procesos de retroalimentación y aprendizaje colectivos. es preciso ubicar al lector en el contexto institucional. financiera y legal Se considera que aunque esta es una investigación sobre el clima organizacional en Petropar.1 Contextualización histórica. con una capacidad inicial de 5. 139 Ley Nº 847. los valores de la organización. política. como una forma de mejorar la motivación de los funcionarios. donde se encontraron indicios de cambio. estos cambios se reflejan en las instituciones (desde la familia hasta el Estado). la creación de Petróleos Paraguayos data de 1985.1 Contexto general Esta propuesta de investigación nace de la organización. generar un mayor compromiso con la empresa.1. Si bien la sociedad a través del tiempo sufre cambios en los tipos de relaciones interpersonales y en sus valores culturales. con escasa fluidez y contenido de la comunicación interna. Hasta que finalmente.190 140 Por Ley Nº 806/80. éste fue sufriendo restricciones debido a que la demanda iba creciendo. por la que ésta se convierte en entidad autárquica. se autorizó al Poder Ejecutivo a constituir una Entidad Mixta para la explotación de la Refinería de Petróleo y así. con un capital social del 60% para el Estado y del 40% para REPSA141. Se limita la exclusividad de importación sólo a determinados productos: aceite crudo de petróleo. entró a operar normalmente a partir del 15 de agosto de 1966. debe contratar con sus proveedores a través de licitaciones. A partir de ese entonces REPSA ya no fue protagonista del manejo administrativo del ente sino que se limitaba a poner a disposición sus instalaciones y su equipo técnicos. se constituyó la Entidad de Economía Mixta denominada Petróleos Paraguayos (Petropar). y por ende.147 la exclusividad otorgada a Petropar queda sin efecto. 150 Petropar. Esta empresa mixta operó en el país bajo esa figura hasta el año 1985. concluyó en agosto de 1966. de duración ilimitada. También debemos mencionar que a partir de la década del 90. de fuel-oil. teniendo en cuenta que es una empresa estatal que compite en desigualdad de condiciones con empresas privadas150.003/92. patrimonio propio y domicilio legal en la ciudad de Asunción.165/81. quedan sólo: el aceite crudo de petróleo. (REPSA). Kerosén y Fuel Oil146. Gas licuado de petróleo (GLP). que se habría de prolongar hasta 1981. transporte y distribución de hidrocarburos y sus derivados. Nafta de aviación. como empresa del Estado. nafta común) y kerosene143 Luego. Después de un periodo de pruebas y ajustes. las mejores ofertas que se le presentan. con la salvedad de que los precios de venta al público de las gasolinas (súper y común) y el gasoil. Más tarde se liberan también la importación y la comercialización de: Etanol Carburante Hidratado. 148 Decreto 16036/97. iniciando así formalmente sus operaciones en el país.145 Turbo Fuel. La administración pública paraguaya: una radiografía . con las siguientes funciones principales: Industrialización del petróleo y sus derivados. lo cual impacta en el sector de los combustibles. El proceso se inició con una nueva ley de hidrocarburos que ya no otorgaba a Petropar el carácter exclusivo en la refinación. la nafta común y el gasoil14. 146 Decreto 5445/90. a entregar la citada Refinería al Estado Paraguayo. 147 Decreto Nº 14. Posteriormente140. 142 Ley 779/95. Inicialmente Petropar ejercía prácticamente un monopolio en el mercado de los combustibles derivados del petróleo. en que feneció el plazo de la concesión. 149 Decreto 10183/2000. acompañando al crecimiento económico del país y Petropar no tuvo la capacidad de satisfacer todas las necesidades. 144 Decreto Nº 5445/90. Esta política nacional fue impactando en los volúmenes de productos que comercializaba Petropar. previa transferencia por parte de la BOC de los derechos y obligaciones de la concesión a Refinería Paraguaya S. 145 Decreto 4454/90. 141 Decreto Nº 22. que también fiscalizó las pruebas de funcionamiento y la puesta en marcha de la instalación. se dio el proceso de regionalización concretado con la suscripción del Tratado del MERCOSUR y en este contexto. que también quedaron liberados más tarde cuando se autoriza la libre comercialización de todos los tipos de naftas. sendas exigencias a las empresas oferentes y de ellas resultan contratos de por lo menos 6 meses. en su situación financiera. La construcción que comenzó en 1963. de gas-oil. bajo la supervisión técnica de una firma norteamericana. así como la importación149. la Compañía se comprometía. Por una cláusula del Convenio. Comercialización. 143 Decreto Nº 4452/90. de gasolina (nafta súper. Allí se inicia un proceso de liberalización en cuanto a la importación y comercialización de hidrocarburos. descentralizada de la Administración Central.A. Que modifica la Ley nº 675/60 de Hidrocarburos. año en que se promulgo la Ley 1182/85 que constituye la Carta Orgánica de Petropar. transporte y manipuleo de combustibles142. Las empresas del sector privado tiene la libertad de contratar con cualquier persona o empresa nacional o internacional. éstas implican procesos largos. Pueden aprovechar al día. perteneciente al Estado Paraguayo. prospección y explotación de yacimientos petrolíferos. el Gobierno Nacional comienza la implementación del modelo de economía de libre mercado en el país. son regulados por el Estado148. 794 10.025. Lic.436 0 25.570 538 5.610 0 5.872 0 0 0 29.060.854 0 0 0 27.949 0 1.018 91% 2003 11.435 17.009 0 0 4.093 0 3. El fuel oíl sufrió una importante disminución en cuanto al volumen comercializado y el único producto que se mantuvo prácticamente estable fue el gasoil.149.397 22. sin embargo.864 668 2. plus 97.337 6.287 86% 2001 46.749 34.790 12. La Econo 85 fue activada en 2006.104 0.837 0 14.446 10.053.622 8. Total Anual Venta Gasoil 1999 26.512 0 0 2.475 132 0 1.419 97 986.154.216 2.357 9.009 836 0 1.517 4.177 464 3.793 0 2.703 17.997 1.886 9.907 50.055 0 0 8. alcohol carburante.051.522 0 2.837 7.851 0 0 0 30.266 91% 2005 0 0 46. Absoluto Alc. Alc.869 0 0 0 217 904.931 23.899 6.174 661 0 1.757 20.471 37.131.004.045.903 91% 2004 4. Incol.839 12.823 11. Ilustración 38 Venta de productos por año (m³) productos Nafta Común Econo 85 Nafta Económica Nafta Super Plus 85 Econo Plus 95 Plus 97 Aeronafta Kerosene Turbo Fuel Gasoil Fuel Oil P. era un combustible que anteriormente no se comercializaba. la plus 85.087 33.424 172 960.708 383 998.229 89% Fuente: Resumen de ventas. Car. este comportamiento tuvo efectos altamente perjudiciales para la empresa debido a que se la obligó a asumir un subsidio que significó un perjuicio de 230 millones de dólares en 5 años. Hay productos que se dejaron por completo de comercializar tales como la Nafta Súper.217 341 0 1.349 28 1.678 22.L.488 21.735 89% 2000 45.510 1.228.201 18.765 88% 2002 13. La administración pública paraguaya: una radiografía .En la ilustración 38 se puede apreciar que se dejó de comercializar la nafta común en el 2005.301 38. aeronafta.602 0 2.022 1.362 689 609 10 1.106.465 18.680 0 0 1. Carburante Alc.329 8.694 984 0 1.884 6.066 205 1.013.981 0 0 0 23. Petropar.438 287 0 1.594 718 121 1.498 39 948.231 91% 2007 0 78.089.190 91% 2006 0 41. Estudios Económicos.578 690 0 0 1. kerosene. William Wilka. Lo mismo que la nafta económica que se activó durante los años 2004 a 2006.483 7. Y así por delante se puede apreciar cómo ha sido el movimiento en cuanto a volúmenes y productos comercializados.845 7. De esta forma. los resultados financieros de la empresa comenzaron a dejar de ser auspiciosos.42 81.44 73. Estudios Económicos.83 80.749 1.301 998. Actualmente.022 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Fuente: Resumen de ventas. Estudios Económicos.17 19.38 Nafta 78. para su comercialización en el mercado interno. Lic. Petropar.357 904. Petropar. Ilustración 40 Participación porcentual de Petropar en el mercado local Gasoil 78.10 21. William Wilka. se redujeron la posibilidad de reajustes salariales.70 19.62 23.56 26. la situación financiera de la empresa fue decayendo y con ella algunos de los beneficios otorgados al personal así como también. La administración pública paraguaya: una radiografía .07 78.58 18.32 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Fuente: Resumen de ventas. Por otra parte.35 80.30 80.051.Ilustración 39 Venta de gasoil por año (Miles de m³) 1.004.93 21. Lic.68 76.65 19.757 986.435 960. Petróleos Paraguayos se aboca en la entrega de productos refinados e importados a las distribuidoras (Gasoil y Naftas).053.087 1.025. realizándose dicho despacho en las Plantas y Terminales de Carga que posee la entidad. se fue cerrando la visibilidad de desarrollo empresarial y de las personas en estas circunstancias.397 948.90 21. William Wilka.471 1. pues. 785 guaraníes aportados al fisco.269 guaraníes.305 guaraníes y Telecel S. quedando el Estado Paraguayo como único propietario de Petropar. • Decreto Nº 4452 (17.L.90): Por el cual se modifica los precios de venta al público de los combustibles derivados del petróleo y se establece la libre importación y libre precio del turbo fuel. de gasolina (nafta súper.864. Cargill. de nafta común y de gasoil. será efectuado exclusivamente por petróleos paraguayos (Petropar). En el primer lugar de la lista se encuentra Petropar con 691. Tabacalera del Este S. • Ley 779/95: Modifica la Ley de Hidrocarburos. • Decreto 5445/90: Aquí se suman a la liberación el Turbo Fuel. de fuel-oil... se modifican y se amplían las disposiciones reglamentarias de Leyes y Decretos que afectan a Petropar 151 set Boletín Informativo N° 9 del 23 de Marzo de 2010. • Decreto Nº 14. de gas-oil. Kerosén y Fuel oil.set. Entre las empresas privadas se puede mencionar a Cervecería Paraguaya. nafta común) y kerosene.323.A.R.A.941. Agropecuaria S..06.003 (24.000 barriles diarios. Terminales Paraguayas S. • Decreto Nº 5445 (10. Barcos y Rodados S. La administración pública paraguaya: una radiografía . La nómina completa de los mayores contribuyentes está disponible en la página www..A.gov.428. Para ese efecto se sumaron los ingresos tributarios percibidos tanto por la set como por la Dirección Nacional de Aduanas. a la Bolivian Oil Company (BOC) para la instalación y explotación de una Refinería de Petróleo en el territorio nacional. con una capacidad inicial de 5. como Ente Autónomo. Autárquico y Descentralizado. Esta nueva Ley de hidrocarburos ya no otorga a Petropar el carácter exclusivo en la refinación.I. por término de 15 años. • Decreto Nº 22. 193 Ranking de grandes contribuyentes • Ley Nº 847 (18.92): Por el cual se consolida en un solo instrumento legal. con 311. Allí quedan de libre importación: el Etanol Carburante Hidratado. Otra de las empresas públicas que se encuentra en los primeros diez lugares de los grandes contribuyentes es la ANDE.436. • Ley Nº 806/80: Se autorizó al Poder Ejecutivo a constituir una Entidad Mixta para la explotación de la Refinería de Petróleo.py. Paraguay Refrescos S.642.62): El Estado Paraguayo otorgó una concesión.A. • Ley Nº 675/60: de Hidrocarburos. será efectuado exclusivamente por Petróleos Paraguayos (Petropar) de conformidad con las normas vigentes en la materia. kerosene y fuel oil. transporte y manipuleo de combustibles.01. el Gas licuado de petróleo (GLP).165/81: Se constituyó la Entidad de Economía Mixta denominada PETRÓLEOS PARAGUAYOS (Petropar) • Ley 1182/85: Esta empresa pasa a ser propiedad del estado paraguayo íntegramente. la Nafta de aviación (Decreto 4454/90).267/85: El Gobierno dispuso la adquisición de las acciones correspondientes a los inversionistas privados de la empresa de Economía Mixta.04.La Dirección General de Grandes Contribuyentes de la set dio a conocer la nómina de los 500 contribuyentes con mayores aportes al fisco correspondiente al año 2009151. • Decreto Nº 12. La importación de aceite crudo de petróleo.09. La importación de aceite crudo de petróleo. y Copetrol.C.A. seguido de Cervecería Paraguaya con 325.90): Por el cual se establece el régimen de importación para combustibles derivados del petróleo y el etanol carburante hidratado. permitiendo la libre circulación de bienes y servicios de acuerdo a lo dispuesto en el Mercosur.84) y se deroga el Decreto Nº 1663 (28. el consorciamiento de Petropar con otras entidades en emprendimientos de riesgo compartido (joint ventures). La administración pública paraguaya: una radiografía .12. lo que implica la liberación del precio de venta al público. aparecen en la columna derecha. convenios o contratos que se elaboren a tales efectos deberán previamente ser autorizados por el Poder Ejecutivo y aprobados por Ley. por el Gobierno Nacional.2000): Por el cual se autoriza la libre comercialización de todos los tipos de nafta. la participación de Petropar en otras empresas.1992): Por el cual se consolida en un solo instrumento legal.095/84. con todas las facultades para cumplir y hacer cumplir las disposiciones de esta Ley.09. derogada expresamente en el Decreto Nº 1663/88. armonizando las disposiciones aduaneras. las de otras Leyes pertinentes y los reglamentos de la empresa.• • • 194 • • la Ley Nº 1095 (14. queda el arancel cero para la importación del petróleo crudo y sus derivados.182/1985 de la siguiente forma: La creación de empresas en las que Petropar sea socio.1. con los objetivos perseguidos. con lo que se suprimieron las barreras arancelaria. así como la libre importación y exportación de estos combustibles.12. 57 de la Ley 1.2 Planes del Gobierno y Petropar En la columna izquierda de los siguientes cuadros se rescatan los temas que este gobierno plantea como compromiso prioritario dentro de este período. Con ello.88).199 (08. Ley N° 1. Decreto 10183 (29. está a cargo de un Presidente designado por el Poder Ejecutivo. y se modifican y se amplían las disposiciones reglamentarias de la Ley Nº 1. 7.658/2000: Modifica el Art. Con este Decreto a más de quedar liberada la importación se declara libre la comercialización. la exclusividad otorgada a Petropar queda sin efecto. los estatutos. Decreto 16036 (15. así como. A partir de estos temas. Ley Nº 2.06. determinar la política y orientación general de la empresa y realizar todas las demás funciones administrativas y operativas que le correspondan por su naturaleza.03): La dirección y administración de Petropar.01. Decreto Nº 14003 (24. se pierde la exclusividad de Petropar para importar combustibles.97): Que establece el precio de venta al público de naftas súper y común y gasoil. cómo podría Petropar interactuar.08. aunque quedando todavía regulados los precios de los mismos. establecer normas de dirección y administración. entre otros. A través de la generación de empleos directos e indirectos Como institución pública. Esta empresa estatal beneficia igualmente a productores de caña de azúcar. su aporte fue de G.1.3 La plataforma de Gobierno de Fernando Lugo Objetivos Estratégicos Construir un Estado a partir de los intereses de los ciudadanos Impulsar el desarrollo económico Petropar Las actividades y acciones de la empresa siempre están orientadas al segmento social a través de la fijación o regulación de precios de los productos.7. Acuerdos con distribuidoras para asegurar el abastecimiento del mercado. de su constante modernización depende la eficiencia del mismo Acuerdos internacionales con países productores de petróleo orientados a la mejor calidad Crecimiento económico sustentable Vigencia y expansión derechos sociales Modernización del sector público Proyección internacional y soberanía energética La administración pública paraguaya: una radiografía . optimización de mezclas. Al jugar un papel fundamental en la regulación del precio del gasoil en el mercado.436. en la zona de influencia (Troche) y varias empresas de ingeniería e industrias ofrecen sus servicios a Petropar. incide directamente en el desarrollo económico de los rubros que dependen de este combustible. Su misión es la de garantizar al país el abastecimiento de combustible Defender los intereses nacionales Áreas Programáticas Estado promotor del desarrollo Como ya vimos. Petropar está entre los mayores aportantes al fisco. 691. en el año 2009.785.323. búsqueda de eficiencia en la producción de alcohol. realizar acuerdos interministeriales para la regulación. estudiar la situación patrimonial y financiera de las empresas. Enfocar el servicio en la ciudadanía en primer término y a partir de allí buscar una estrategia que contribuya a ampliar la cobertura y a mejorar la calidad de los bienes y servicios. principalmente. Transparentar la política de subsidio. La administración pública paraguaya: una radiografía . la creación de un holding para mejorar el gobierno corporativo de las empresas. al inicio de este gobierno. control del Estado y gobernabilidad corporativa de las empresas públicas. Con el fomento de biocombustibles se busca cuidar el medio ambiente Mediante acuerdos internacionales principalmente se busca mejorar la eficiencia. La desaparición de Petropar significaría la no participación del estado en el negocio. Principal pilar del cual Petropar está enfocado actualmente. todas aquellas orientaciones que se expresan para las empresas públicas son las que debieran recogerse para Petropar. En el caso de Petropar se puede interpretar que se encuentra entre las que deben plantear reformas sustanciales en el sistema de gobierno de las empresas. y generación de trabajo a las industrias en especial de ingeniería. de planificación de inversiones. Rediseñar mecanismos de evaluación de la gestión. También es preciso especificar los subsidios encubiertos y analizar la incorporación del sector privado en proyectos de inversión a través de concesiones. sobre todo el del gasoil. debido a que es una de las empresas que representa riesgos fiscales potenciales. Mejorando el gasto público. Con la transferencia de tecnología e investigación de biocombustibles Con el fomento de biocombustibles. sin provocar desequilibrios ni destruir el medio ambiente Petropar La expansión de Petropar podría significar mayor recaudación. 3000 familias). En este sentido consideramos que en su carácter de empresa del Estado. para las empresas del estado (y con ello para Petropar) es formar parte del Consejo de Empresas Públicas. Troche provee de sustento a varias familias de pequeños productores de caña de azúcar (aprox. lo cual evitaría la regulación de los precios de los productos. apoyo a pequeños productores. La importancia de este análisis es. lo cual impactaría en la economía del país. calidad y precio. Investigación en nuevas formas de combustibles y biocombustibles. hacer visible lo que espera este gobierno de Petropar. Fortalecer las Instituciones del Estado Focalizar el gasto público en el ataque a la pobreza extrema. tercerizaciones u otras formas de asociación público-privado.Plan Estratégico Económico Social 2008-2013. La planta de Mauricio J. Objetivos Estratégicos Plan 2008-2013 Crecer con mejores ingresos. Las acciones recomendadas por el PEES. A través de una política clara en la fijación de precio del gasoil. Impulsar el desarrollo económico Pilares de los objetivos estratégicos Política macroeconómica pro crecimiento Empresas Públicas eficientes Modernización de la Administración Pública Desarrollo productivo y competitividad Reforma Agraria integral Generación de empleo. político-partidarios. mayor sentimiento de pertenencia.Crear un ente regulador que fiscalice los estándares de calidad. ergonomía. Londres y Nueva York. el contenido. Theoretical perspectives in industrial sociology. Routledge. Este clima resultante induce determinados comportamientos en los individuos. auditoría. pueden ser abordadas por diversas ciencias (ingeniería.4 ¿Qué es el clima organizacional? El clima organizacional desea lograr la satisfacción de los trabajadores en su lugar de trabajo. 153 Richard Brown: Understanding industrial organisations. marketing. el aprendizaje colectivo genera otro tipo de sinergias en la organización. en función a las percepciones de los miembros. de qué manera se producen y reproducen las relaciones de poder (asimétricas por lo general). como un fenómeno social. donde se debe poner atención. Los factores y estructuras del sistema organizacional dan lugar a un determinado clima. en línea con los objetivos de la institución. los tipos de liderazgos. Estos comportamientos inciden en la organización. tercerizaciones u otras formas de asociación. visibilizados hasta en los medios de comunicación masiva. las prácticas comunes. el mundo del trabajo actualmente debe ser estudiado como un todo. Las organizaciones como objeto de estudio. entre otras) pero es fundamental el aporte de las ciencias sociales para la generación de nuevos espacios. fluidez y dirección que tiene la comunicación interna. mide la percepción que el propio trabajador tiene de su puesto de trabajo y si se siente o no satisfecho con él.1. contabilidad. comunicación. beneficios. otorgan mayor capacidad colectiva para el logro de las metas. resulta muy inspiradora la frase «el mundo del trabajo es construido activamente por los actos interpretativos de los agentes implicados»153. Estos «factores del entorno» hacen necesaria la instalación de un enfoque sistémico en el análisis de las organizaciones. La administración pública paraguaya: una radiografía . Hoy día los teóricos del trabajo han encontrado que la suma de las capacidades jamás iguala a un todo integrado. interacciones y otra serie de experiencias que cada miembro tenga con la empresa. y por ende. de instalación de valores. las formas de trabajar. pero también tiene que ver con la expectativa de los trabajadores. si estudiar el clima implica interpretar «las percepciones que el trabajador tiene de las estructuras y procesos que ocurren en un medio laboral» (Gonçalves. Captar el entorno152 en el que se desarrollan y las formas que toman las relaciones humanas (directas. 197 152 De poder fáctico. Y realizar proyectos de inversión con el sector privado a través de concesiones. En el contexto de complejidad. capacidades y sinergias que. sectoriales. economía. de intereses personales. 7. débiles). tecnología y otros factores del entorno. Entonces. administración. Es decir. De ahí que el clima organizacional refleje la interacción entre características personales y organizacionales. teniendo en cuenta que está compuesto principalmente por personas que interactúan en sistemas cambiantes y complejos. derecho. Las instituciones no tienen existencia fuera de las personas que las componen y esto exige realizar el estudio desde una perspectiva socio-cultural. innovación. 1997). fuertes. entre otros. cómo se produce la toma de decisiones. en el clima. de mayor compromiso de los funcionarios. donde P1+P2+P3+P4= Q esto implica un salto cualitativo. Aquí inciden variables externas tales como: salario. impersonales. son las actividades. la tecnología o maquinarias de trabajo y la tecnología de información y comunicación (TIC). donde cada miembro ac- La administración pública paraguaya: una radiografía . propuestas o elevar inquietudes a los jefes. • Beneficios: son compensaciones extra salariales que pueden ser en materia de dinero. la comunicación efectiva sobre temas de trabajo y de la empresa desde los jefes a sus colaboradores y la posibilidad de estos de hacer sugerencias. limitadas. mejor nivel de ingresos. apoyo crediticio para vivienda. abiertas y familiares vs. vacaciones. • Comunicación interna: Se mide la fluidez en las comunicaciones para con sus funcionarios y de la posibilidad de éstos de hacer llegar sus opiniones y sugerencias a las autoridades de la empresa. hemos optado por limitarnos a abarcar solamente los temas citados en el párrafo anterior. Se siente orgulloso de pertenecer a ella. también las relaciones con superiores. viáticos. también la comunicación entre compañeros. si se da a conocer abiertamente. la ergonomía del lugar de trabajo. es necesario identificar cuál o cuáles de ellos son los que inciden con más fuerza en el clima organizacional. • Sentimiento de pertenencia: Se refiere a si el funcionario se siente parte de la empresa. cuyo salario no llega a asegurar materialmente el sustento funcional de su familia. pares y colaboradores. Relaciones impersonales. Además. etc. • Relacionamiento humano: Se refiere al tipo de relacionamiento que tienen las personas dentro de la organización. • Sistemas o formas de Gestión del Conocimiento: En estos tiempos entendemos que existe una crisis de paradigmas en la función pública y en cuanto a sistemas o formas de trabajo se refiere. cercanas. • Capacitación: Se fija en la capacitación que ofrece la organización a sus funcionarios desde su percepción. aunque por el tiempo y extensión de esta investigación en particular. si está acorde a sus intereses de desarrollo dentro de la empresa. es decir. a partir de todos estos factores. en el sentido de gestionar de manera incluyente y crear sinergias entre todos los funcionarios. por considerar que no tienen un peso importante muy relevante en el ambiente de trabajo en Petropar. Además. si hay un plan de capacitación con los perfiles y requisitos claros para todos por igual. si existe algún sistema de contrapartida o exigencia (compromiso) etc. Realizar aprendizajes colectivos que son mucho más enriquecedores que capacitaciones individuales que no se aprovechan en todo su potencial. lo cual se relaciona con los estándares sociales de vida del lugar de residencia del asalariado. por ser más trascendentes para el tema de investigación. Ahora bien.198 Esta percepción acerca de factores organizaciones y estructuras de la propia institución. la compensación debe ser justa (en el sentido de cómo se distribuye entre todos los funcionarios) es decir mayor esfuerzo. seguro médico. seguro de vida. Prioriza la conformación de un capital social en la empresa. en el caso del clima organizacional o de la satisfacción del funcionario sobre su pertenencia a la institución. mayores responsabilidades. Las relaciones estrechas. Por otra parte. Si uno se sitúa en el lugar de un trabajador. combustible. ayuda escolar. se relaciona por lo general a temas como: • Salarios: Se refiere a la compensación que un trabajador recibe por su trabajo y la satisfacción con el mismo. También inciden en el clima organizacional la semiótica. el funcionario tiene un buen salario (cubre sus necesidades básicas). Pero. que se respire un buen ambiente de trabajo entre compañeros. Hasta aquí se presentaron los tres pilares fundamentales que hacen al clima organizacional: la seguridad material de que el funcionario pueda desarrollar su vida y la de su familia. «freezer» y entonces es imposible que la persona esté a gusto. Es decir. pero nadie se tomó el trabajo de observar. a un tipo ideal de institución. Es importante otorgar espacios de participación en alguna parte de la planificación estratégica de la empresa. si los miembros de la organización no conocen los objetivos de la institución. sería difícil que pueda sentirse motivado. es muy probable que por el hecho de estar. se socializa la información. acompañen tácitamente al proceso. se saludan. satisfecha y feliz. en procesos de planificación estratégica participativa. compromiso y apropiación del proyecto común. Además. saludan a quienes cumplen años. Además. «pyraguereato». «jaguareada». etc. beneficios excelentes. Es probable que de coexistir estos tres ejes. y cada quien estará bastante ocupado tratando de contrarrestar todas esas hostilidades que se le presentan día a día. por lo general. con los jefes y que además participe en un proceso colectivo de aprendizaje y de decisión del futuro institucional. una persona desarrolle su sentimiento de pertenencia para con la empresa. no puede generarse la suma de capacidades con el correspondiente salto cualitativo. este tipo de sistema de trabajo exige una comunicación muy fluida y abierta. En este sentido. «mordida». se transmiten valores. Entonces. En el tercer caso. ciudadano. 199 La administración pública paraguaya: una radiografía . a pesar de todo. el trabajador desarrolla sus labores en un ambiente de trabajo exasperante. de la construcción del futuro institucional. la motivación de las personas sería limitada. su identidad institucional y por añadidura su responsabilidad. aunque sea en el nivel más pequeño de la institución. que se sientan parte. Se habla de «serrucho». ni el plan de los directivos para con la institución y nunca se consultó ni pidió opiniones de los miembros. trabajador. los manuales no son herramientas de gestión sino que van a parar al cajón de algún directivo institucional. la capacitación responderá al proceso de planificación. no hay espacios ni confianza para proponer soluciones a problemas de trabajo. se comparte (cada uno es una parte). los planes de capacitación.cede a las posibilidades básicas para desarrollarse como persona. Suponiendo satisfechas las necesidades básicas de su familia. enfocado en su trabajo. que se apropien de los planes institucionales. Existen manuales de funciones que al parecer describen el trabajo que hace cada quién. ni preguntar acerca de cada trabajo específico. un ambiente de camaradería entre compañeros. de ser parte de la toma de decisión. pues debe ser capaz de satisfacer lo que la institución demande en materia de capacidades y competencias. el sentimiento de pertenencia y la comunicación interna. se genera a partir de la construcción social de la realidad a la que todos aspiramos. promueven y desvinculan las personas en la organización.834. sumado a todo esto una mala imagen institucional proyectada por la prensa.588.000 3.) Máxima autoridad * 7.200. De la comparación resulta que los de Petropar son superiores a los del resto de la administración pública.000 3.2.800.000 6. que orientó todo el trabajo que de aquí en adelante se expone.300 7.046. con tintes de corrupción e ineficiencia.300 11.950. se planteó la siguiente hipótesis de investigación.357.959.000 3.000 6.000 7.000 3.000 2.600. la disminución de algunos beneficios.834.780.2 Principales hallazgos del diagnóstico Habiendo realizado una revisión histórica de la empresa y una vez conceptualizado el clima organizacional a través de la revisión de la literatura existente en el tema.000 3.030.980.831.1 Hipótesis El clima organizacional en Petropar es el resultado de un proceso de deterioro de la empresa.000 2. Ilustración 41 Comparativo de salarios promedio por cargo y por institución (Gs.967. tres secretarías y tres empresas del Estado para pago de salarios).829.834. la forma en que se incorporan. 7.834.000 6. teniendo en cuenta que es uno de los ejes importantes al estudiar el clima organizacional. fue imprescindible tomar una decisión sobre el tratamiento que se le daría al salario dentro de la investigación.000 MH Interior MIC SFP SENATUR SAS ANDE DINAC Petropar Fuente: Elaboración propia a partir de los presupuestos institucionales del 2010.000 Directores 1.030.030. Se realizó una comparación entre los salarios de diversas instituciones (analizando los presupuestos institucionales de tres ministerios.000 7.300 9.300.000 1. la ausencia de un plan de capacitación que apunte al desarrollo de las personas y la atomización de los funcionarios por el deterioro sufrido en las relaciones humanas y la comunicación interna.300 7.000 4.720.000 3.000 7.600.000.000 3.000 Director General 4. La administración pública paraguaya: una radiografía .000 4.850.000 3. 7.834.7. la gestión del empleo con criterios discrecionales154.000 1.480.2 Aproximaciones al tema de investigación En la primera aproximación al objeto de estudio.000.000 Jefes Departamento 3.000 2.000 Secretarías 2.400.789.160.300 7.243.000 4.160.871.087.200.2.000 5.663.000 2.000 4.700 1.100 4.480.779.834.300 7. caracterizado por el estancamiento salarial.300 7.900 4. Salarios 200 154 Se entiende aquí la gestión del empleo.000 2.500. Otro importante indicador es el número y nivel de endeudamiento de los funcionarios. En el tema salarial también incide la expectativa del funcionario. el otorgamiento de categorías que no siempre responden al cargo que se ocupa. las opiniones recabadas en las encuestas. se notó que hay una franja de funcionarios que. Y tomando en consideración. Hasta junio de 2010 se mantenía un 9% de funcionarios con descuentos compulsivos de salario por deuda.Si bien la ilustración 41 señala algunas diferencias. pero ese tema amerita otra investigación. habrán sufrido variaciones importantes. para saltar de un 6% a un 10% en 2009. 201 Ilustración 42 Funcionarios con retención judicial Funcionarios con Retención Judicial 4% 4% 4% 5% 5% 5% 6% 6% 7% 7% 7% 7% 9% 8% 7% 6% 10% 9% año 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010* Hasta 10% 4% 4% 4% 5% 5% 5% 6% 6% 7% 7% 7% 7% 9% 8% 7% 6% 10% 9% 11% al 25% 36% 42% 40% 38% 45% 44% 47% 60% 58% 62% 68% 64% 64% 66% 58% 53% 61% 55% sueldo embargado 26% al 50% 32% 21% 25% 34% 24% 22% 26% 9% 21% 23% 16% 17% 16% 16% 23% 29% 29% 32% 51% al 60% 0% 0% 0% 0% 0% 6% 3% 0% 0% 0% 0% 2% 0% 2% 2% 0% 0% 0% 61% al 70% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 2% 0% 0% 0% 0% 0% Fuente: Departamento de Administración del Personal. desde la fecha que abarcó la investigación (desde el año 1993). La administración pública por dentro: una radiografía . no registró aumentos de salario (re categorización) y en 10 años los índices inflacionarios y los de cobertura de necesidades básicas. Las diferencias radican en los matices institucionales en cuanto a las denominaciones diversas para una función análoga. al analizarlo se debe tener en cuenta que los datos arrojados no siempre permiten realizar afirmaciones concluyentes. beneficios o remuneraciones que no precisamente corresponden al concepto salario. Esta tasa ha crecido gradualmente desde 1993 hasta 2005 y luego fue decreciendo hasta el 2008. (*) Hasta el mes de junio Es pertinente referir que el último aumento de sueldo que hubo según las fuentes oficiales fue en enero de 2008 y afectó a quienes ganaban hasta tres millones de guaraníes. la asignación de otro tipo de compensaciones. 5%. se visibilizan a las personas del freezer. funcionarios que han llegado a ocupar altos cargos directivos y que luego fueron relevados de sus cargos y no le fueron asignados otros cargos de similar responsabilidad y perfil. Los Jefes de departamento tienen salarios bastante unificados.1% de diferencia.7%. exceptuando la del Presidente y la del Gerente General. Hablando en términos salariales encontramos personas que sin ejercer estos roles también tienen un salario que está en dicho nivel de categoría. notamos que en primer lugar existen 39 categorías en las cuales hay sólo una sola persona. En los niveles en los que encontramos mayor unificación es a la altura de los jefes de departamento. los Jefes de Oficina difieren sus salarios hasta en un 9.3% menos que la otra y cosas así. En este sentido. con criterios claros que pueden tener relación con la responsabilidad del cargo. claramente comunicada y conocida la lógica o los criterios que rigen la materia.202 Otra cuestión en torno al salario es la «justicia» al momento de asignarlo. la cantidad. por temor a lo desconocido. sin embargo. donde una de ellas. Aparecen brechas importantes como por ejemplo entre dos secretarias. Bajo la figura de «Asesores». del IGP (Índice de Gestión de Personas) que es una herramienta de evaluación sobre la gestión de las áreas y desarrollo de las personas. Es decir. no es cierto que ellos mismos se sienten descontentos con las injusticias y discrecionalidades en el manejo de la cosa pública. la Sfp está trabajando en lo que se denomina Clasificador Presupuestario para sanear esta situación y relacionar remuneración con cargo como parte del «Diseño del Sistema de Gestión y Desarrollo de las personas que trabajan en el Sector Público de la República del Paraguay» que se ejecuta con crédito del BID. que hay 39 categorías para 39 personas. el tipo de trabajo asignado y las funciones inherentes al mismo. Esto anularía focos importantísimos de descontento en todas las instituciones públicas en Paraguay. Hay casos de asistentes ganando el mismo sueldo que sus Jefes. Los Jefes de Unidad 10. Esta situación de salarios que en varios casos no responden a criterios de justicia genera malestares que impactan directamente en el clima y en la motivación de las personas. El número total de categorías es de 128. La administración pública paraguaya: una radiografía .4%. Actualmente. Estos datos nos muestran que en realidad la compensación no está dada en razón de preparación. habiendo diferencia de hasta sólo un 4. Analizando el presupuesto institucional 2010 para salarios. Este tema es curioso puesto que varios funcionarios desean mantener las cosas así como están. Esta diferencia es importante suponiendo un mismo nivel de preparación para ocupar dichos cargos y un mismo nivel de responsabilidad. al igual que en la mayoría de las instituciones públicas no existen criterios claros y conocidos para el efecto. Otra iniciativa de dicha Secretaría es la instalación de la carrera del servicio civil. a perder lo que ya tienen asegurado. responsabilidad y volumen de trabajo. para 600 funcionarios aproximadamente. entre otros. los de turno 51%. de esta manera será establecida. las instituciones vayan adecuando sus manuales de funciones. Entre los jefes de sección encontramos salarios que difieren hasta en un 30. las evaluaciones de competencias de la alta gerencia pública. instalen sistemas de evaluación y que estas herramientas sean efectivamente utilizadas para la asignación de rubros. gana 44. y en los gerentes y directores. Se espera que en un futuro no muy lejano. ya que en un mismo nivel hay grandes diferencias. 2008 2009 272 6 –47 –89 –123 –159 –66 –58 –294 Fuente: Petropar –671 La administración pública paraguaya: una radiografía . Ilustración 43 Evolución de resultados financieros institucionales (Miles de millones) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Beneficios 155 Datos provistos por el Dpto. para el personal convocado en vacaciones y el Art. son: el correspondiente al Art. Los datos provistos por Petropar dan cuenta que los beneficios que figuran como suspendidos por insuficiencia presupuestaria. 82° del Convenio Colectivo de Condiciones de Trabajo firmado con SITRAPPAR. 94° del mismo documento para Gratificación Especial (salario N°14)155. de Administración del Personal de Petropar. Este último en particular está sujeto a los resultados de cada ejercicio fiscal y como se puede apreciar. éstos no han sido halagüeños en los últimos años.Acerca de los beneficios sociales al inicio de la investigación se consideraba que varios de ellos se habían disminuido o perdido. 1 Bitácora de investigación Como los cambios son lentos. Las encuestadoras notaron que las personas tenían muchas ganas de expresarse. La gente de Villa Elisa colaboró muchísimo para orientar a las encuestadoras a encontrar sus potenciales entrevistados. Las informaciones llamadas duras. Los balances institucionales La administración pública paraguaya: una radiografía . y aún así.7.3. de manifestar sus opiniones. Hubo solo dos casos de negación a realizar la encuesta. cómo se proyectan y conceden las capacitaciones y si éstas apuntan al desarrollo de las personas. con el objeto de develar cómo se comportan los demás componentes de la hipótesis planteada. además. inclusive no solicitaron anonimato. 204 7. comentó que implementó un sistema de escaneo de resoluciones. El secretario general al momento de la investigación. Qué forma y fluidez tienen las relaciones humanas y la comunicación interna. es decir que no había archivos magnéticos anteriores a su ingreso en 2009. podían ser identificados y que el anonimato de la encuesta dejaría de ser tal. por contraste. lo que arriesgó la investigación. Tanto es así que hubo casos de funcionarios que estaban de vacaciones o de turno (noche) y venían hasta Petropar exclusivamente para completar sus cuestionarios. A partir de allí las puertas se fueron abriendo paulatinamente. Dichas informaciones son cruciales para la investigación y realmente fueron difíciles e inclusive imposibles de conseguir. tardó prácticamente un mes más. El trabajo de campo fue comunicado a través de circulares a los jefes y eso facilito mucho el trabajo. A saber: cómo se organizan trabajadores y tareas. se mostraron en todo momento abiertas al diálogo sin ningún tipo de temor. fueron difíciles de obtener debido a trabas. el miedo a proveer información por parte de los algunos funcionarios. teniendo en cuenta que la señalética es casi nula en las dependencias de Villa Elisa y de la oficina central. además de que varias informaciones no estaban sistematizadas. si la imagen institucional proyectada por la prensa. a la Secretaría General de la empresa inclusive. cuando se presentó una encuestadora para iniciar el trabajo de campo. si está claro cómo se puede acceder a un ascenso. afecta al desempeño de las personas al interior de Petropar. si los salarios se adecuan a las responsabilidades devenidas del cargo. los permisos para realizar las encuestas tardaron tres meses.3 El proceso de investigación A partir de los datos recogidos. Varias personas mencionaron que al solicitárseles al final de la encuesta que indiquen el sector al que pertenecía. Las personas seleccionadas para las entrevistas en profundidad. se inicia la estructuración del cuestionario a ser utilizado en el trabajo de campo. Finalmente. Hizo falta realizar una visita con la monitora de la Sfp. recién allí fue concedido el permiso oficial. aún con un gobierno que se definió por el cambio. Eso fue muy motivador para quienes llevaban adelante la investigación. la mayoría habla de que es necesario mejorar la comunicación. Si ingresa un interno. por otro. al ser consultados sobre qué podían hacer desde su lugar para mejorar el clima organizacional. donde se notaban contradicciones con sus primeras respuestas. La comunicación por vía telefónica a Petropar es realmente muy complicada. preguntas sobre la forma que tienen los comportamientos sociales en la empresa. al ser consultados si Petropar generaba y compartía información con sus funcionarios. Cuando se les preguntaba que harían para mejorar el clima organizacional en la empresa.2 De las encuestas A través de esta metodología cuantitativa se indagó sobre el sentimiento de pertenencia del funcionario para con la institución. si tienen espacios de discusión y si existe un feedback por parte de los funcionarios para con la entidad. Además. de su orgullo de pertenecer a Petropar y su satisfacción en relación con el trabajo especifico que desarrolla. afectaban al funcionario de Petropar. justo y comunicador. En esta línea estuvo por ejemplo. la llamada es derivada y si nadie atiende al tercer tono la llamada queda en absoluto silencio. eventos sociales. cuáles son los criterios de selección para ascensos y para capacitaciones y si la imagen institucional devenida de las publicaciones de prensa. 17 de todos los encuestados. etc. si nadie contesta uno espera que lo atienda la operadora. Si el jefe era motivador. En la oficina central hay veces que no se atienden las llamadas. La administración pública paraguaya: una radiografía . de cuáles son los objetivos de la institución. los salarios. Con relación a la comunicación interna. quizá por su baja expectativa para con la empresa o por una cuestión cultural. Otra cuestión que se consultó fue si les parecía que la distribución de las personas y los tipos y volúmenes de trabajo eran racionales. 97 contestaron entre regular y mucho. y si entre compañeros había fluida transmisión de informaciones. cómo se hace para integrar entre compañeros a las personas que ingresan a la institución. se preguntó qué valores están vigentes en la institución. si hay reuniones.y las capacitaciones realizadas tanto en Paraguay como en el extranjero. respondieron de manera «políticamente correcta». mientras que 104 personas consideran que la distribución de salarios es regular o muy justa. La mayoría de los funcionarios. que fueron pedidos por nota. los trabajos y las personas. por ejemplo. Sin embargo. Hubo veces que llamé 10 veces seguidas o más para lograr comunicarme. En Villa Elisa. Algunas de estas respuestas pudimos contrastarlas con las preguntas abiertas. 89 dijeron más o menos. En cuanto a la relación de Petropar con los funcionarios era importante develar si estos últimos conocían la existencia de un plan institucional. Lo que dijeron los funcionarios encuestados 205 156 En el Anexo se incluye el cuestionario con los resultados arrojados en la encuesta. 7. la pregunta ¿Cree que los funcionarios y trabajos se distribuyen racionalmente? De 149 personas. no fueron otorgados. respondieron distribuir mejor los cargos. Se formularon además. En cuanto a relaciones humanas se incluyeron 2 grupos de preguntas que tenían que ver con la relación con los compañeros por un lado. y con el jefe. Esto teniendo en cuenta que los entrevistados eran funcionarios con al menos 4 años de antigüedad156.3. con otras empresas privadas gigantescas que tienen mucho más libertad para innovar. que se comprometa con su trabajo. La administración pública paraguaya: una radiografía . Asimismo. el cambio de lógica actual implica un cambio cultural. el salario N° 14 o premio. Sfp. plus por responsabilidad en el cargo. Petropar para incrementar su competitividad debe desarrollar dichas capacidades. Salario 21% Fuente: Elaboración propia. Por su parte. El diálogo como método y la transformación de la cultura política como objetivo. pnud. Lo cual demuestra que aún queda mucho por recorrer en materia de incentivos hacia conductas deseadas. marcadamente se menciona: tener amigos en el gobierno o en la alta gerencia de la empresa157. que si bien es una empresa del Estado. carga de GLP.157 Este dato coincide con los hallazgos del informe: Percepciones y expectativas sobre la Reforma de la Administración Pública. 124 personas afirmaron que pueden proyectarse dentro de Petropar. uniformes (en este ítem también se encuentra el atuendo industrial). el 72% de los funcionarios encuestados opinó que los beneficios fueron disminuidos o eliminados y lo que mencionaron fue comedor (almuerzo). sino que se oriente a la ciudadanía. debe fomentar el cambio de un modelo basado en la verticalidad de las relaciones por otro de tinte más horizontal. Aunque en el cuadro en el que debe explicitarse qué debe uno tener para lograr un ascenso. re categorización. combustible y peligrosidad. que se otorgaba una vez al año y era el equivalente al salario de un mes. uniformes. que tenga criterio propio que proponga ideas innovadoras. 17 contestaron que más o menos y solo 10 personas consideran que no pueden hacerlo. préstamos al personal. Al consultar qué se valora en Petropar. horas extraordinarias. debe competir en un mercado multinacional. los funcionarios expresaron: acatar las órdenes de los superiores y ser disciplinado. etc. Algunos mencionaron también el vaso de leche para funcionarios de campo. cumplir con los horarios. que pueda ser creativo. lo cual es muy necesario sobre todo en una empresa como Petropar. que asuma una responsabilidad. PAPEP 2009. hacia un servidor público que no oriente sus esfuerzos en satisfacer al jefe. Ilustración 44 ¿Qué beneficios se fueron perdiendo? Recategorización 7% Horas Extraordinarias 9% Préstamos al personal 5% Gas 5% Responsabilidad en el cargo 4% 206 Uniformes 13% Combustible 3% Peligrosidad 3% Comedor 30% Premio. para nada 2 10 Raras Veces 25 28 Generalmente. en cuarta que mejoren los beneficios y finalmente en quinta opción. puesto que dichos eventos son espacios súper importantes de integración. el funcionario de Petropar manifiesta que cuando ingresó iba a 4. plan institucional. esta cifra se redujo a 1. luego que se siente parte de un equipo que se llama Petropar. poder proyectarse profesionalmente dentro de la institución. tiene un hijo. de comunicación. En mucho menor medida o frecuencia quedan las aclaraciones sobre los temas de la prensa. medidas de contingencia.Lo que sí podemos rescatar es que 110 de 149 encuestadas.7 veces. la proyección profesional que pueden tener.8. en tercera. Qué informa Petropar a sus funcionarios fue otra de las consultas realizadas en las encuestas y las respuestas fueron bastante triviales tales como: Medidas disciplinarias y disposiciones sobre asuetos. La administración pública por dentro: una radiografía . mencionan el salario. sí 39 44 Casi en todos los casos 24 16 Siempre 59 51 207 Fuente: Elaboración propia. lo cual significa. que en esta institución hay un terreno fértil en el cual se pueden cultivar cosas interesantes. presupuesto. En los dos últimos años. memoria. manifiesta que en promedio 2. Las respuestas se visualizan en la ilustración 45. sólo se habla de un promedio 2. mejorar la imagen institucional. Otro cuestionamiento que hicimos se refiere a si el funcionario de Petropar sabía cuando un compañero cumple años.6 eventos como este y que en los últimos dos años. Ilustración 45 Nivel de cercanía entre funcionarios ¿Se sabía? Cuando ingresó En los últimos 2 años No. En cuanto a los valores que en realidad perviven en Petropar. Cuando el encuestado ingresó a la institución. un jefe motivador y en quinto lugar. a que la persona siente que cumple una función importante dentro de la empresa. se casa. Es más. de compartir ámbitos comunes y evidentemente hubo una disminución de tales eventos a través del tiempo. en cuarto. se mencionaba que con este trabajo era la primera vez que alguien les preguntaba algo sobre cómo se sentían o qué opinaban en relación con su lugar de trabajo y esto generó mucho interés en los funcionarios. en tercer lugar.4 veces al año se hacían eventos para todos los funcionarios. junto con la buena predisposición que encontramos para la realización de este trabajo. se mencionó en primer lugar. Sobre su asistencia a eventos sociales con compañeros de trabajo pero que no eran organizados por la empresa. sentirse que se forma parte de un equipo. Los valores a los que se aspira son en primera opción. También quedó en evidencia el poco interés de Petropar para recoger información de sus propios funcionarios: fue la respuesta de 105 de 149 encuestados. fallece un familiar cercano o tiene algún problema familiar grave (a su ingreso y en los últimos dos años). Cuando propusimos las preguntas sobre los eventos que organizaba la empresa. han dicho que sienten a Petropar como suya. consideramos que era importante incluir esta información. en segunda opción que mejore el salario. le sigue capacitaciones y medidas a tomarse en cuenta en casos de emergencia. Reforzará aún más su sentido de pertenencia. preocupaciones. Funcionarios que acatan órdenes y buscan satisfacer a sus jefes. Fuente: Elaboración propia. Modelo deseado Alto Sentido de Pertenencia Sistema de evaluación establecido. Plan de comunicación interna instalado con mecanismos establecidos de reuniones ya sean en cada sector o masivas. Cultivar la horizontalidad en las relaciones. Bajos niveles de información y comunicación. de lo vertical sobre lo horizontal. La administración pública por dentro: una radiografía . Visión de Desarrollo y proyección profesional con base en concursos de oposición (criterios claros instalados y socializados) tanto para el acceso a capacitaciones. con una herramienta instituida en la empresa. Con miras a convertirse en el futuro en una herramienta para la toma de decisiones en el área de Gestión de Personas. de «organizar más actividades de integración». de información. La mayoría de ellas apunta a organizar reuniones. los objetivos de la institución. no es exclusiva de los que tienen poder de decisión en la empresa. Mayor apertura en las relaciones. que en «los cargos de alta gerencia sea nombrada gente idónea» y no improvisados158. Existencia de élites cerradas y apartadas del grueso de funcionarios. y. como para el acceso a ocupar cargos más altos dentro de la organización. Muchas veces se deja esta función a cada Director o Gerente como el encargado de socializar las informaciones con sus colaboradores. «realizar una reorganización en la empresa». intereses. la necesidad de redistribuir mejor y con criterios claros salarios. La información es manejada por los funcionarios de la alta gerencia y no es socializada hacia los sectores intermedios y operativos. pareceres. esta función no está definida en la descripción de funciones de los cargos de los Directores/Gerentes. generar mejores contenidos y mayor fluidez a la comunicación interna. Fomentar el compromiso y la responsabilidad para con la institución. cargos y funciones. Tanto elites como funcionarios interactúan y se apoyan mutuamente. de «explicar o aclarar los temas que publica la prensa». hablar «a calzón quitado» y «juntarnos para generar confianza» y «reunir los esfuerzos para sacar adelante la empresa». Al ser consultados sobre qué harían para mejorar el clima organizacional. reducción de las burocracias internas. La información es abierta y compartida. los encuestados mostraron un alto sentido de pertenencia con la institución. no se realiza institucionalmente. Peso de la jerarquía.158 Entre los anexos se incluyen las respuestas dadas a esta pregunta abierta. Ilustración 46 Sistematización de información sobre comunicación interna y relaciones humanas Modelo de Gestión vigente Alto Sentido de Pertenencia La evaluación del rendimiento de las personas. para con el plan. También se habló de «distribuir mejor las capacidades de las personas en relación con los trabajos y éstos en coherencia con los salarios». de «incentivar o motivar a los compañeros». Esto mejorará la motivación de las personas. En síntesis. crear espacios de comunicación donde el funcionario se pueda manifestar y una mayor integración. Tanto obreros. Esta actividad debe estar incluida en los manuales de funciones de las personas que manejan información. espacios de discusión. disminuirán los conflictos y generará mayor compromiso por parte de los funcionarios. Visión de Desarrollo y Proyección profesional del funcionario. entenderán los porqués de las decisiones. intercambiar opiniones. instalación de espacios compartidos entre jefes y colaboradores. sobre la base de criterios discrecionales de las autoridades de turno. crear una sinergia y retroalimentarse efectivamente. sistematizada por tema. Sin embargo. pudimos observar menciones más que interesantes. como funcionarios administrativos y de conducción política de la empresa deben poder interactuar. socializado y vigente. que fue útil para romper el hielo y para tener elementos esenciales sobre qué temas indagar para que la entrevista sea lo más rica posible. relacionando sobre la marcha con algunos de los ejes del clima organizacional y en otros casos. como político y cultural. es una deuda que no es solo de Petropar Se implementaron Políticas comerciales erradas. se les pidió a los entrevistados que comenten su ingreso a la empresa. hablar. funcionarios antiguos que conocen bastante a la empresa en general. la cultura. etc. mayor comunicación El funcionario necesita verle. Consideramos interesante ubicar en un cuadro los temas que fueron mencionados por más de un entrevistado. sus expectativas. los procesos. Ingresos y ascensos por amiguismo. La administración pública por dentro: una radiografía .3 De las entrevistas en profundidad Para las entrevistas seleccionamos a 5 personas que por su trayectoria podían dar grandes aportes para esta investigación.7. significaba que allí nos encontrábamos ante problemas que podríamos calificar de incidencia alta para la investigación. la política que afecta a la institución. no por mérito x x x x x x 24/6/2010 x x x x x x x x x x x 29/6/2010 x x x x x x x x x x x x x x x 1/7/2010 6/7/2010 9/7/2010 209 Fuente: Elaboración propia. Así fue que las entrevistas han develado problemas históricopolíticos que consideramos fueron en parte. saludarle al Jefe Se perdió mucho el compromiso. y qué actividades y cargos fueron desarrollando a lo largo de su permanencia en Petropar. A partir de esta primera parte. los que se tradujeron en efectos palpables en el clima organizacional de la institución. la honestidad Petropar financió el fortalecimiento de empresas privadas Corrupción Generalizada El Petróleo es un negocio enorme. los intereses son enormes Todo depende de la política (matriz) energética que impulse el Gobierno. necesidades. La gente se mata por él.3. la forma en que se dan las relaciones de trabajo entre los obreros. dejamos que la entrevista vaya hacia problemas más de tipo estructural de manera tal a descubrir qué originó el deterioro de Petropar tanto financiero. En primer lugar. Ilustración 47 temas recurrentes entrevistas Burocracia Excesiva Se puso gente no idónea al frente de la empresa Debe haber más reuniones. pues el hecho de que libremente más de una persona vuelva a mencionar un determinado tema sin inducción al mismo. perjudiciales. Estabilización de los precios Las decisiones se centralizan en el Presidente de turno Petropar subsidió el equilibrio económico del país. preocupaciones. se desentienden y encima se enoja si se les reclama por algún error cometido. petropar Jamás lo hizo. Ilustración 48 Sistematización de datos extraídos de las entrevistas en profundidad repsa Elegía a sus funcionarios. ya no se demandaban ni seleccionaban los RRHH. Se manejó con criterio político. nuevamente exámenes de competencias y recién allí era admitido el funcionario. La administración pública paraguaya: una radiografía . El traspaso de la empresa privada REPSA. El ingreso era por concurso. A través de esta técnica pudimos darle un giro mucho más enriquecedor a la investigación yendo un poco más allá del clima organizacional. Los funcionarios se lavan las manos. por exámenes de aptitudes. generando una gran deuda a la petrolera estatal. Los entrevistados llamaron a este modelo como «de empresa pública»159. instaló un modelo de gestión distinto que acarreó una serie de rupturas con el orden existente en REPSA. Había mayor compromiso por parte de los funcionarios. se estudiaban los costos. No tuvo capacidad para adaptarse al crecimiento de la demanda del mercado. de todos aquéllos conceptos que citamos al principio y pudimos abrir la mirada a un horizonte distinto. primero como empresa mixta Petropar por 5 años y luego a manos del Estado definitivamente en 1985. Las personas que se encontraban en los lugares de decisión política eran entendidas en el tema petrolero tanto en su aspecto químico-técnico como en el manejo del negocio. periodos de aprendizaje y de prueba de 3 meses. Algunas de esas personas iban aprendiendo de los funcionarios más antiguos. Desde su instalación tuvo que acoger a recomendados que enviaban Senadores. se demandaba recursos humanos según las necesidades reales existentes. tenían procesos de inducción o inserción en la empresa de presentarse a los compañeros. [1] Mención hecha por uno de los entrevistados. las tendencias de la demanda del mercado. Entrevista Nº 5.159 En esta investigación vale aclarar que dicho modelo instalado no responde solamente a que la empresa sea privada o pública y que dicha condición por sí sola no implica la forma de la gestión institucional. cada quien asumía su responsabilidad y los efectos de sus actos. Se manejaba perfectamente con 120 funcionarios. se comenzó con el subsidio político sin que nadie asumiera esa diferencia. No hay procesos de inducción “Vos te cruzás con alguien y no sabés ni siquiera si es funcionario o no” [1] Las personas que asumieron roles directivos “si bien eran profesionales…. otras no. como resultado de los constantes aumentos en los precios de venta al público. un enfoque y punto de análisis de donde salen a la luz las causas primeras de todo del deterioro institucional de esta empresa del Estado de la cual el clima es solamente uno de sus efectos. nada entendían del tema” [2] Fuente: Elaboración propia. Se manejaba con criterios técnicos. Hoy día tiene aproximadamente 700 funcionarios con los que se adhirieron con la compra de la Planta Alcoholera de Mauricio José Troche. Diputados y demás gente del gobierno. [2] Acotación del segundo entrevistado. los grandes beneficios iban para la familia imperial. a mixta y posteriormente.. lo cual afectó la rentabilidad de la inversión para la adecuación que necesitaba para seguir siendo competitiva y la política estatal que ausente o no. De esta situación deviene el siguiente punto • La liberación de varios de los productos derivados del petróleo. hoy en día todo el mundo roba. fue a partir de las entrevistas donde salta al tapete la conducción ineficiente de la empresa. que no tuvo visión para ir adecuándose a las proyecciones del mercado nacional (a la demanda).. la rapiña. lo cual equivalía a 800 guaraníes perdidos por litro vendido. la familia Stroessner. Aranda.. para que el desarrollo no se detenga.... Resultado: 230 millones de dólares de pérdida. La Carta Orgánica de Petropar le otorga amplias potestades al presidente. se maneja así. más perdía. todo esto sin dar a Petropar ninguna compensación. esto puede comprobarse en el apartado de análisis del marco legal. Por Ley Petropar comenzó a perder el monopolio y el Estado sobre el control de los precios de venta al público de la mayoría de los productos derivados del petróleo excepto el del gasoil.Algunos de los entrevistados refirieron que una vez estatizada Petropar. Las entrevistas en profundidad nos arrojaron luz sobre las reales causas u orígenes que incidieron en el deterioro de todos aquéllos factores como salarios.. y sobre todo. cuando cae Stroessner sube otro emperador también Rodríguez pero «muy democrático» y el y su grupo continúan como los grandes beneficiarios del negocio pero se divide un poco más porque ya estábamos en «democracia» y los directores de Petropar comenzaron a sacar su ventaja y eso fue in crescendo a medida que cambiaban los administradores.. • La decisión política de subsidiar el gasoil por el bienestar del país.. todo el mundo roba»161 • «La deuda de Petropar fue provocada. se. se fortaleció COPETROL. La administración pública paraguaya: una radiografía . • «El petróleo siempre fue un gran negocio en todo el mundo. liderazgo. la única que a medida que más vendía. 162 Extractos de la quinta entrevista. Tics. 161 Expresiones del segundo entrevistado.. acá vos dependés hablando mal y pronto. entre los que se mencionaron con más frecuencia: • La eliminación de los Consejos en el 2003 «deja en manos de una sola persona. meritocracia y otros. cuyas obras u omisiones. fue sufriendo cambios que fueron nocivos. sea privada o pública. a ser estatal. del robo. del pueblo y de ciertos sectores de producción agrícola y ganadera.. la familia Zapag. alguna vez se investigó. eh?»162. fueron afectando a Petropar y produciendo lentamente su deterioro y endeudamiento financiero. beneficios.. hace y deshace a su real saber y entender... para adaptarse a las mayores y nuevas demandas de un mercado de iba creciendo y diversificándose. ninguna empresa del mundo. a costa del flete que pagaba el Estado a las empresas distribuidoras que recién empezaban. esa planta que está en Encarnación. uno de los ejemplos palmarios 211 160 Entrevista Nº 1.... en lo que es quizás. del humor del Presidente»160 • Petropar no tuvo la habilidad necesaria en su nivel gerencial en un momento álgido de la empresa. ergonomía y tecnología. el presidente de la empresa. germinó la idea de la corrupción. Petropar teniendo ahí un terreno pero ellos montaron una planta privada que hoy le está haciendo competencia a Petropar. En esta época Petropar fue la empresa más original del mundo. a la coyuntura de pasar de ser una empresa privada. nadie se acuerda de ULTRAPAR el grupo Wasmosy.. a la prioridad del gobierno de mantener un equilibrio económico en el país. que se pueden llevar adelante en Petropar para mejorar el clima organizacional. 7. gtz 2005 La administración pública paraguaya: una radiografía . Así. Guttandin y Penner.212 de lo que ha sido una forma de hacer política que atenta contra el país y su modernización. para ir desarrollándolas una por una. Lastimosamente. formar y controlar el personal según sus propias necesidades. 7. capacitación y desvinculación. de cambios de paradigmas. por el contrario. Coordinar una reunión entre las autoridades de Petropar y de la Sfp. exponiendo la importancia de que el Departamento de Administración del Personal ejerza un rol estratégico en la institución. en Petropar convivieron dos culturas burdamente mestizadas: la de la empresa manejada con criterios de desarrollo. en algunas ocasiones hay que decirlo también. En el caso en que una administración depende de funcionarios con intereses. la complicidad. Administración y Cultura en Paraguay. 164 Una administración es llamada autónoma y dura cuando logra seleccionar. motivaciones y conocimientos ajenos. se trata de una administración blanda. las necesidades en cuanto a incorporaciones. Así. Sociales y Comunicación. en un terreno de baja resistencia. un proceso de anomalías163.4. Instalar Concursos internos de oposición para el acceso a becas y capacitaciones que dispone la empresa y también es deseable su implementación 163 Paradigma y anomalías en el sentido Khuniano (Thomas Kuhn 1982) pero aplicados por analogía a la gestión institucional. teniendo en cuenta que Petropar no llega al consumidor final. aclarando que las mismas deberán ser priorizadas por las autoridades de la empresa. pues es necesario planificar de acuerdo con los objetivos institucionales. Solicitar una presentación de la herramienta IGP (Índice de Gestión de Personas) e identificar las acciones que se deberían realizar para adecuarse a lo que propone la misma. priman el intercambio de favores. sus capacidades y la de la empresa acaparada por grupos de poder político y económico a través de tentáculos al centro mismo del núcleo de la empresa. desde dentro mismo de la empresa inició un proceso de descomposición. movilidad.1 Gestión de personas Iniciar un acercamiento con la Sfp para conocer las políticas impulsadas desde dicha institución. Un modelo que respondía únicamente a intereses de algún grupo y no al de la empresa en sí. la corrupción e impunidad. es decir una administración «blanda»164 teniendo en cuenta algunos de los factores culturales presentes en la función pública paraguaya. se fue gestando este proceso de destrucción desde fuera pero también desde dentro mismo de la organización. Relaciones Humanas. Esta convergencia que bien se puede apreciar en el cuadro comparativo Nº 4. Desarrolla las condiciones de su auto regeneración.4 Puntos de mejora En este apartado se detallan acciones concretas en tres grandes grupos: Gestión de Personas. Mucho menos aún. que hacen que el funcionario centre sus esfuerzos en la satisfacción de los jefes y no en desarrollar con espíritu crítico una postura en donde prime la empresa por sobre las personas. tanto de negocio como de las personas. hacia un modelo de gestión que resultó perjudicial para esta empresa estatal. se visibiliza a la ciudadanía como objetivo sobre el cual volcar el servicio. a costa de ella. Organizar jornadas de integración. para la elaboración de los términos de referencia. no solamente los temas técnicos. orientados en los lineamientos emanados de la Sfp. es importante que desde dicha área se genere la iniciativa. Este informe podrá servir de insumo para la elaboración de propuestas de reingeniería organizacional. Establecer las formas de presentación y los plazos. Secretaría Nacional de Cultura) para cubrir ciertas necesidades. detallar el perfil necesario para ejercer el cargo. incentivando a los compañeros a realizar algún tipo de festejo. llamarlas para una entrevista y una evaluación más específica.501. explorar la posibilidad de trabajar con agencias cooperantes. procedimientos y su correspondencia con la realidad. peñas. Para dichos concursos es necesario en primer término. Gestionar con cooperativas. 1. con actividades de recreación. Habiendo concluido el trabajo de dicha consultoría y en una segunda etapa. Esta debiera ser quizá una actividad espontánea entre compañeros. dependiente de la Gerencia de Gestión Empresarial puede encargarse de enviar por correo electrónico la lista de cumpleaños del mes. deportivas y artísticas para fomentar la integración entre compañeros. coaching. La administración pública paraguaya: una radiografía . A las personas preseleccionadas. los espacios necesarios y articular con otras instituciones (Secretaría Nacional de Deportes. estableciendo los criterios que se tendrán en cuenta en la evaluación. establecer un cronograma. solicitar cooperación técnica a la Sfp. También puede informar los casos de compañeros que tengan algún problema familiar de salud o fallecimiento. Analizar los manuales de funciones. Incluir en los planes de capacitación para próximos años. Estas implementaciones no generarían gasto alguno para la empresa.para las promociones. iniciar la sistematización de los datos. para elaborar un informe de correspondencia entre cargos.000. y publicar internamente el llamado. 7. que pueden llevar adelante este tipo de iniciativas. Construir una matriz de evaluación y una vez concluido el plazo. etc. etc. Para dicho llamado. Existe un área de bienestar del personal y otra de asistencia. Realizar un estudio y análisis del Anexo de Personal de Petropar. para elaborar un plan de capacitación. perfiles y salarios.2 Relaciones humanas y sociales El Departamento de Administración del Personal.490. conocer las necesidades y conformar una comisión evaluadora. De esta manera se irá decantando postulaciones hasta encontrar al la postulante ideal para el cargo o curso. Si una actualización es requerida. cómo vivir en tiempos de crisis. sino ampliar a talleres motivacionales. Solicitar aportes voluntarios. para la contratación de una consultoría con experiencia en organización y método. Esto implica cambiar un poco el enfoque que se le venía dando a la capacitación incluyendo una mirada más humana que ayude a las personas a desarrollarse y estar mejor165. 213 165 Petropar en su presupuesto cuenta con el rubro Servicios de Capacitación y Adiestramiento con una asignación de G. en lo que hace a la carrera del servicio civil. Planificar y ejecutar un cronograma de actividades ya sea de esparcimiento. torneos deportivos. realizar otro llamado a consultoría para la elaboración de una descripción de competencias requeridas para cada cargo y compararlos con las competencias que actualmente tienen las personas que ocupan dichos cargos. Socializar dicho plan de capacitación una vez implementado.4. pero como actualmente esto no ocurre. clubes deportivos o instituciones educativas. con las necesidades de la institución. de acuerdo con las necesidades. Asfalto al mopc. Que en esta instancia se analice la viabilidad de subsidios. la recuperación de la cadena productiva. En este sentido. Implementar un sistema de información integral.3 Comunicación Es imprescindible al igual que en el caso de Gestión de Personas que la Oficina de Relaciones Públicas cumpla un rol estratégico en la institución. analizando qué. pero muchas veces también fue por «el des- La administración pública paraguaya: una radiografía . dicho plan también deberá contemplar. las que serán sistematizadas. • Elaborar una agenda real de lobby o cabildeo político ante instituciones y parlamento para proveer a otras instituciones del Estado (Fuel Oíl a la INC. distribución y comercialización de combustibles. la reactivación de la planta refinadora. es fundamental contar con un sustento. • Lograr la consolidación de un equipo técnico de trabajo que se reúna periódicamente y que analice grupalmente las mejores opciones para Petropar de manera abierta. Emitir mensajes claros que transmitan y apunten a la instalación de nuevos valores entre los funcionarios de Petropar. la comunicación interna como un elemento fundamental en el mejoramiento del clima en la organización. Sin embargo. se elaborarán propuestas concretas según sea el caso. la implementación de políticas de responsabilidad social de la empresa. recogiendo información de todos los niveles de Petropar. participativa. colocar un buzón de sugerencias o reclamos para que los funcionarios manifiesten allí sus preocupaciones. salir al mercado directamente al consumidor.5 Conclusiones y recomendaciones Si bien en los puntos de mejora se refieren las cuestiones operativas que pueden realizarse en la institución para mejorar el clima organizacional. la adquisición de barcazas. una base sobre la cual construirse para alcanzar realmente un desarrollo sostenible. • Elaborar el Plan Estratégico Institucional de manera participativa. descontentos.4. quejas. cómo y cuándo comunicar. debe recibir diariamente información de las diversas dependencias. La oficina de Relaciones Públicas debe analizar y proponer las informaciones a ser publicadas en la web institucional. que muchas veces fueron fruto de la falta de conocimiento del negocio. para la emisión de un boletín institucional oficial. etc. puede reducir el riesgo de que en el futuro vuelvan a producirse la implantación de políticas desacertadas para la empresa. Por eso sería deseable: • Petropar toma las decisiones al nivel político con la participación de la alta gerencia o equipo técnico. combustibles derivados del petróleo en general) y para incluir en la agenda los temas que sean necesarios para viabilizar sus proyectos. Esto apunta a la elaboración de un plan comunicacional. además de la conformación de un gabinete de crisis mediática. activar nuevamente en ciertos rubros que Petropar ha ido dejando de lado. analizadas y sobre cuya base. ideas. Las herramientas pueden ser pequeñas encuestas o sondeos por correo electrónico.7. documentada y socializada. 214 7. 215 7. que bien pudieran mejorar la motivación de sus miembros. Equipo de Comunicadores del Estado. se concluye que Petropar es una empresa que necesita más que nunca la articulación de todos sus sectores y también la articulación con otros sectores denominados energéticos. Este mismo sistema de trabajo. una mayor apropiación del trabajo por parte de los funcionarios y esto hará más difícil la influencia de grupos de presión y de interés sobre Petropar. el grado de compromiso. Es decir. Salarios y beneficios más acordes al desempeño Dar mayor seguridad al trabajador en su lugar de trabajo. puede expandirse a cada sector. hay Departamentos grandes. sistematizada y analizada. repartir uniformes nuevos • Con un aumento salarial y contratar más personal Redistribución o Reingeniería Plano Material y Financiero • Redistribuir los puestos en forma justa • Trasladar a funcionarios del área administrativa al área operativa. A partir de toda la información recabada. Hoy día muy desprotegido en cuanto a seguridad industrial se refiere. Secretaría de la Función Pública. tratar salarios acordes. etc. debido a la falta de personas en la misma • Motivar a todo el personal mínimamente y con un sueldo dependiendo de su puesto de trabajo La administración pública paraguaya: una radiografía .conocimiento aparente» donde en realidad el móvil generador de acciones estaba en la obtención de créditos personales y no en función del desarrollo de la empresa.6.6 Anexos 7. para el fortalecimiento integral de esta importante empresa estatal. generará mayor compromiso. una mayor socialización de la toma de decisiones. • Motivar a los empleados y mejorar los uniformes. participar activamente en los espacios políticos que se generen: Consejo de Empresas Públicas. es decir. generará un mayor control social. el control social. mesa interinstitucional para la elaboración de la matriz o política energética del país. un celo por el trabajo conjunto.1 Respuestas organizadas por eje temático: ¿Qué haría para mejorar el Clima Organizacional? • • • • • • • • Renovar lo material Que todas las herramientas de trabajo estén en perfectas condiciones Mayor provisión de insumos Motivar a los funcionarios económicamente Buscaría la forma de que los trabajadores tengan beneficios Mejorar los equipos. respeto mutuo entre compañeros. • Adecuar el salario justo para cada obrero de acuerdo con su categoría • Organizar y coordinar mejor el trabajo • Evaluación de responsabilidades de cada sección para ver sus capacidades y subir de categoría • Tendría que presentar proyecto para mejor cobertura y seguridad que implica vigilancia. Para clasificar mejor por productos • Con reuniones entre compañeros y jefes para idear trabajos placenteros. Aumentar beneficios • Equiparación salarial las categorías por cargos. • Contrataría personales para hacer rotación y disminuir el exceso de trabajo • Equiparación de sueldos. • Organizaría reuniones con compañeros una vez por mes para escuchar inquietudes o sacar dudas sobre posibles problemas • Mayor participación a los compañeros a través de reuniones y charlas de todo lo relacionado con Petropar debido a que ahora somos los últimos en enterarnos de lo que ocurre en nuestra empresa. Pedir opinión a los demás con acuerdo de todos. de antigüedad. de esa manera el funcionario estaría a gusto en el lugar de trabajo. Cumplimiento Sistema de Trabajo en equipo (reuniones) La administración pública paraguaya: una radiografía . que se me encomendó y apoyando a los demás compañeros en lo mismo. implementación y desarrollo de cursos. • Haciendo bien la tarea. consideraciones a puestos específicos. honestidad y disposición al trabajo.216 • Trataría de ver en qué función rendirían mejor los funcionarios. • Organizar semanalmente reuniones de trabajo • Potenciar puestos de trabajo. se le dé igual salario • Reducir el personal que no cumple una función específica. • Coordinar el trabajo de cada uno. • Aportar los conocimientos adquiridos para mejorar la gestión de un equipo de trabajo • Más reuniones con los compañeros para conocer sus inquietudes. no importa cuál sea su función • Poner mayor empeño con sus funciones. tanto del espacio físico. de peligrosidad. pagar un buen salario al personal de operaciones y capacitarlos • Ordenar los puestos de trabajo y los trabajadores • Distribuyendo mejor los recursos humanos • Pondría a personas idóneas a ocupar los cargos de decisión y no a improvisados y sin preparación que acceden a cargos importantes de través de la política • Realizar una restructuración general. • Trabajar con más ahínco y ser incentivado • Cada uno debe realizar en forma eficiente y responsable su trabajo. según su formación y experiencia. teniendo en cuenta la capacidad. proyectar en la empresa. así como la parte de los recursos humanos. formar un grupo bien compacto. honestidad y coordinación para obtener mejores resultados en cuanto al aspecto humano • Que a igual función. necesidades. Bregar por derechos laborales. Que cada funcionario ocupe el lugar para el que está más preparado. Mayor cooperación de Gestión del Personal con los compañeros. la mejor forma de mejorar el clima organizacional es cumplir con las obligaciones con sencillez. • A través de nuestros jefes de departamentos que valoren el trabajo que hacen los obreros. gerentes. • Primero debiera realizarse una evaluación a los compañeros ver en qué se le puede apoyar en qué podemos capacitarlo de acuerdo a su perfil. lo cual se transmite a los demás y esto incide negativamente. cursos talleres desde presidentes. que los alienten (ellos no salen de sus oficinas) • Realizaría más charlas que motiven • Motivar a la gente • Compromiso con la empresa. humildad y espíritu de trabajo • Formar conciencia para que cada uno cumpla con su trabajo. hacerle sentir la importancia de tener un puesto de trabajo y de cuidarlo • Desearía mejorar su puesto adecuando y ser evaluado por el gerente o presidente. motivar. seguimiento del trabajo con los sindicatos • Que los grandes jefes cumplan con sus obligaciones • Que todos cumplan con el manual de funciones y obligaciones • Manteniendo o intentando ser positivos • Motivar a los compañeros de manera que sean conscientes de sus capacidades y de esa manera proyectarse profesionalmente y personalmente de manera positiva. • Que se tenga en cuenta a antiguos profesionales capaces y aptos para los puestos. • Motivar a la gente en cuanto a responsabilidad. directores y funcionarios en general. reuniones periódicas. honestidad y dedicación al trabajo y capacitación para lograr mayor beneficio económico.• Para mí. • Disminuir burocracias administrativas que traban la libre gestión • Desburocratizar las gestiones • Tratar de darle más participación y categorizarla a los funcionarios antiguos que son dejados de lado. Evaluación Reactivar a funcionarios antiguos Desburocratización Capacitaciones Motivación o actitud 217 La administración pública paraguaya: una radiografía . • Cursos de capacitación en normas y certificación de calidad • Buscar la capacitación permanente en el área de seguridad • Organizar charlas. ganas de superación personal y laboral. • Haría más capacitación • Capacitación permanente • Capacitación. concientización • Me gustaría que las personas valoren a la empresa como una parte importante de sus vidas y que expresen su amor hacia ella con honestidad y trabajo y no con ambiciones enfermizas. • Un profesional sicólogo para ayudar a los compañeros que traen sus problemas personales a la empresa. Motivar con beneficios. promocionar a compañeros de la empresa y no traer gente nueva para los cargos. • Llamaría a todos mis compañeros y pondríamos las cartas sobre la mesa. Hacer eventos. • Más unidad extra laboral. actividades sociales. • Organizar mensualmente cumpleaños de funcionarios del mes. • Crear un clima de confianza con charlas. Valorar los recursos con que cuenta la empresa. • Atención personalizada a los funcionarios (salario-motivación-patriotismo-compañerismo) • Reunir a la gente para crear un clima familiar.218 • Crear un clima familiar. respetando la carrera de los funcionarios (no freezer/no gente de afuera) Mayor Comunicación • Mejorar el relacionamiento entre Jefes (Gerentes) y funcionarios. capacitaciones. • Que exista más apertura y comunicación en general y en especial con las autoridades • Apoyaría a mis compañeros en sus trabajos y trataría de que hubiera más comunicación • Más comunicación y respeto • Mayor comunicación con mis compañeros • Emitir una revista o informativo interno. • La empatía. Informar sobre el trabajo. • Realizaría reuniones de camaradería. recreativas. • Respeto mutuo • Respetar y valorar a los demás. Poner sicólogos clínicos para los trabajadores • Recorrer cada sección y verificar el trabajo específico de cada funcionario y escuchar las necesidades de los compañeros para poder dar soluciones favorables al funcionario y a la empresa. • Ayudarse más entre compañeros • Más reuniones entre compañeros y eliminar los comentarios infundados • Mejorar la comunicación de manera a que el funcionario esté en conocimiento de lo que ocurre en Petropar. se margina y se siente atada de pies y manos). • Mejoraría la Comunicación • Mejorar la comunicación de autoridades con funcionarios. fortalecería el compañerismo y las relaciones de familia-Petropar-hogar. la considero un punto ideal para el clima laboral. Solidarizarse con los compañeros que tienen problemas familiares o laborales. quitar las dudas y quejas para vivir un entorno agradable. Relacionamiento de las personas La administración pública paraguaya: una radiografía . • Escuchar a todos los funcionarios y tratar de encontrar alguna salida a sus inquietudes • Fomentaría reuniones semanales en las cuales se intercambien opiniones • Impulsar la comunicación entre todos los funcionarios • Reuniones periódicas y mayor relación autoridad-empleado • Le gustaría que haya mayor comunicación (se margina si te sienten contra la nueva administración. Respetando y valorando yo primero • Buscar un ambiente de sinceridad con los compañeros darles el respeto que se merece cada funcionario • Trabajaría con los obreros más desprotegidos. Comunicación Clima más cálido y familiar. Ocupar cargos con personas capaces como resultado de un concurso. Lo haría sólo con la autorización de los superiores. • Concientizar a los funcionarios que eviten realizar actos de corrupción e incentivar a las autoridades que se castiguen estos actos • Mejorar la imagen que se tiene del sector o empresa. • Mejorar los procesos operativos • Con la reactivación de la refinadora y otros lugares de trabajo en la empresa • Dar oportunidad a Petropar para que sea la única distribuidora de combustibles. • Mantener y mejorar los beneficios a los funcionarios.2 Respuestas polarizadas. • Diálogo permanente con los jefes de alto rango • Más comunicación por parte de los jefes. fomentar el respeto por la carrera profesional • Escuchar y ser escuchado • Desea que den comunicado periódico a la opinión pública para mejorar la imagen de Petropar. etc. con desmotivación extrema o que no son pertinentes • Pienso que el clima de trabajo depende de las actuaciones de las autoridades • No cambiaría nada • Organizar mejor el sindicato • Limpieza del predio y ornamentación (plantas). con honestidad. Que todos tengan tareas y sueldos acorde • Concienciar a los compañeros sobre lo que es la empresa y la seguridad que es preciso que todos cumplan • Privatizar. Que se note o se evalúe el trabajo • Transparentar toda la administración de Petropar. • Escuchar más opiniones de los empleados • Aclarar a los empleados sobre los temas que aparecen en la prensa • Ganar la confianza de todos y recuperar el vaso de leche para esta sección • Actividades sociales y deportivas • Cree que sería bueno ser escuchados en Petropar.• Incentivar la comunicación y el respeto entre compañeros.6. Con más diálogo entre funcionarios y altos Jefes. • Buscar en este momento soluciones para la empresa con respecto a la situación (deuda e imagen de la empresa ante la Opinión Pública. regulando todos los combustibles (distribución. Manifiesta que mejor sería privatizar.) • Que el Estado les permita trabajar en cuanto a las resoluciones y presupuesto • Contratar más personas y brindar mayores beneficios • Sugerir a los superiores para comprar embarcación para transportar combustible 7. no es un trasplante de méEstrategia Transparencia Corrupción 219 La administración pública paraguaya: una radiografía . Hay gente trabajadora y que quiere lo mejor y espero sinceramente que llegue ese día. precios. pero su gerente no desea que vaya por déficit en la cantidad de personal. Algunos gerentes motivan y estimulan (un ex intendente) otros menosprecian y denigran. Una persona de la misma dependencia logró ser nombrada pero para la planta de Troche. por el mérito de ser amigo de la presidencia. También manifiestan que sus sueldos están desfasados 10 años. Un funcionario comenta que durante el Gobierno de Duarte Frutos hubo un intento de reactivarla. El mismo está basado en expresiones de los involucrados en el estudio. principalmente el comedor. lo cual manifiestan es deficitario especialmente si surgen incidentes o accidentes en la planta. Los chismes y la consecuente persecución hacia los funcionarios que son enviados a puestos donde no tienen nada que hacer. percibido como injusto incluso por los nombrados. idóneos y capacitados cuyo sueldo no alcanza ni el mínimo vigente. El clima detectado en general es tenso. Hace un tiempo debido a los chismes numerosas personas entre ellas inocentes fueron echadas.dula lo que se necesita sino de ADN. pero no de manera suficiente. • Cambiarle a su jefe • Mejorando su clima de trabajo. y opinan que se debería informar sobre ellas en el momento de integrarse a la empresa. la provisión de leche y los aumentos o ajustes salariales. tienen mucho temor de expresarse por las represalias que han ocurrido según sus expresiones. más conocido como casino. generando una situación de malestar en la persona afectada y en la sección. Existe un gran descontento por los puestos ocupados a partir de influencias.3 Informe de encuesta en Villa Elisa Informe presentado por la licenciada en psicología Licia Martínez. así mismo como la antigüedad y la peligrosidad. Sobre las normas disciplinarias dicen que es el sindicato quien más informa al respecto. El laboratorio posee una dinámica de evaluación solo para los contratados. situación que genera gran malestar entre los funcionarios antiguos. implementando nuevos métodos acorde a lo requerido por la empresa • En lo particular siente que las cosas están bien y no necesitan cambio • Negociando con la empresa 7. 220 La administración pública paraguaya: una radiografía . pero que H.6. El área de seguridad industrial quedó con una sola persona por turnos. Chávez lo trabó. • Es imposible desde su punto de vista. debido a sus intereses particulares. Se observo labilidad afectiva concomitante con síntomas de estrés en dos secretarias de gerencia. Algunos comentan que desean se reactive de nuevo la planta de refinería (parada hace 12 años y no puesta en marcha desde aquella vez) y de GLP. encuestadora en Villa Elisa. La mayoría coincide en que se perdieron importantes beneficios. especialmente nombran a una persona mayor de 50 años recientemente nombrada y con un sueldo alto. Los funcionarios contratados allí (3) primero fueron trasladados luego desvinculados de la empresa. manifiestan se debería evaluar el trabajo de todos. Datos referidos por funcionarios 221 La administración pública paraguaya: una radiografía . 3-reorganizaron la empresa con personal de tercera línea sin experiencia para gerenciar. la autoridad del trabajo sanciona al empleados y trata al funcionario como si tuviera una enfermedad contraída en el trabajo). Hoy cuando se impulsa con mayor fuerza la política de interacción social de la empresa. que los derechos de los funcionarios sean respetados. Petropar está ausente. desea imponerse más que colaborar o negociar. La mayoría de los sujetos encuestados manifiesta sentir una gran pertenencia a la empresa y desean pueda reactivarse la planta al 100% porque sería muy productiva. comisión de servicio en otra institución pública. La utilización de traslados. Gutiérrez hasta Ramírez Russo.enviaron al freezer a 14 gerentes de primer nivel . La empresa que ganó la licitación es de un Ing. Respecto al salario cuando se estatizó. 2-luego comisionaron al personal de segunda línea. Existen falencias como la observada en una dependencia en la cual se trabaja a la intemperie. hicieron estragos en Petropar: 1. Creen que personas en cargos altos buscan sus beneficios particulares y/o desean privatizar. Un gran número de funcionarios manifiesta deseos de hacer mejorar la empresa. la empresa cuenta con los recursos humanos necesarios para lograr las mejoras. Mayor de 50 años recientemente nombrado se puede constatar que tiene buenas ideas y proyectos pero no respeta los lineamientos de trabajo y posee prejuicios sobre que «no hay que estar sin hacer nada» ni un momento y opina sobre el desempeño de la mayoría. de la empresa. adecuándose a la escala que le impone en el Anexo del personal el Ministerio de Hacienda. Solicitan hacer llegar a la Sfp sus inquietudes y que desean fiscalice el cumplimiento de las Leyes laborales. y precisa de un techo. aseguran. no solo intervino con una política empresarial de beneficiar a los funcionarios dotándolos créditos para la vivienda.Manifiestan así mismo que la prensa es manipulada por intereses de particulares. la empresa asumió su responsabilidad social. participado de forma activa en el desarrollo comunitario. Petropar no paga el salario de una empresa petrolera. compitiendo con el BCP. para mitigar el impacto ecológico de su activa industrial. Asumió también su rol ante la sociedad aportando a la cultura (Petropar pagaba el salario de todos los profesores de un colegio de villa Bonita de Villa Elisa). sancionando a los que las incumplen. errores en el manejo administrativos. y por ello evitan o traban la reactivación. Comentan que el servicio de limpieza fue tercerizado y los funcionarios de dichas dependencias reubicados. se hallaba en el tercer puesto. (Periodo desde 1981 a 1997). Y que de existir voluntad. ante el RES. Desde la presidencia del Dr. de bajo porcentaje de interés anual. equiparándolo al concepto cargo de confianza (un abuso en la práctica). 5. Conversado con el Sr. freezer que es un delito con los derechos laborales y humanos (en el Brasil si se le envía al freezer a un funcionario y se detecta. después de ser la pionera en América del Sur. paga el salario de una institución pública. tiene ideas verticalista sobre «esta gente es haragana».4-Siendo el resultado la ineficiencia. Y la mejor forma de conseguir ascensos y aumentos es sindicalizándose. con una disposición al trabajo en equipo.la perdida de la carrera administraba en la función pública. desvalorizándolo. ¿qué beneficios se fueron perdiendo? Citar: (41) Premio (27) Uniformes (58) Comedor (5) Gas (19) Horas Extraordinarias (14) Re categorizaciones salariales. ordeñe y hurto dentro de la empresa. estaba fuera de control y si bien no es la única causa.4 Cuestionario utilizado con los datos obtenidos La empresa en general ¿Le parece que Petropar cumple con lo que el Estado necesita de ella? ¿Cree que Petropar es eficiente? ¿Cree que los funcionarios y los trabajos se distribuyen racionalmente? ¿Comenta Ud. puede dar? … ¿Le gustaría permanecer en su puesto actual? …se trabaja en equipo? … se evalúa periódicamente el trabajo para mejorar resultados? … considera que el trabajo que realiza es importante para Petropar? 68 99 85 46 128 regular 41 29 43 37 12 no 43 24 24 70 12 Reconocimiento y remuneración La distribución de salarios ¿Es justa? ¿Siente usted que puede proyectarse (asumir nuevas responsabilidades. esa situación empeoró porque el salario estuvo y continúa estando congelado a través de varios ejercicios presupuestarios y en endeudamiento del funcionario fue a niveles de quedar en rojo y o no cobrar nada. con orgullo que trabaja en Petropar entre familiares y amigos? ¿Considera que Petropar es un poco suya? Poco 18 31 53 37 17 regular 75 75 66 42 24 mucho 58 46 31 72 110 Sobre el trabajo específico que realiza en Petropar Sí ¿Considera que Petropar aprovecha al máximo la capacidad de trabajo y el conocimiento que Ud. desde el 2003. (5) Préstamos La administración pública por dentro: una radiografía . 7. ejercer un cargo.6.La corrupción. 42 (Saltear la siguiente) Recuerda desde su ingreso. allí se incrementó el rapiñaje. 109 (Pasar a la siguiente) No. nuevos desafíos profesionales) dentro de Petropar? ¿Los jefes reconocen cuando un funcionario demuestra mayor capacidad de lo que normalmente se esperaba del cargo? Sí 39 124 52 regular 64 17 43 no 48 10 56 Beneficios sociales ¿Se han perdido o disminuido beneficios desde que ingresó en Petropar? Sí. no contar nada de lo que uno sabe. flexibilidad. Sea disciplinado. Muestre eficiencia. carácter flexible y afable Discreción. cumplir con los horarios. Innovación. valore la siguiente afirmación: Mi jefe… Me hace sentir parte de Petropar Es un ejemplo a seguir en el campo laboral Transmite y explica los temas salariales Crea un entorno motivador Genera confianza para que uno pueda proponer nuevas ideas o soluciones a los problemas del trabajo Es un líder que logra el compromiso del equipo en la consecución de los objetivos Transmite los objetivos y resultados de Petropar Transmite los objetivos del equipo y los resultados de su sección. con amabilidad? ¿Considera Usted que su jefe es justo? Su jefe. coherencia entre lo que se dice y lo que se hace. creatividad. Acate las órdenes de los superiores. Dirección o Gerencia Contribuye a mi desarrollo profesional Sí 94 89 38 70 91 72 63 74 71 más o menos 35 32 41 37 27 36 45 40 31 no 20 28 70 42 31 41 41 35 46 Valores En Petropar. competencia profesional. estudios Tolerancia. uniformes. se valora que el funcionario (marcar 5 de las siguientes opciones) No milite en ningún sindicato Pueda mantenerse al margen de los problemas. Honestidad. Compromiso. Capacidad. Tenga apertura. poner el hombro.Compañeros ¿Se lleva bien con sus compañeros? ¿Se ayudan mutuamente en el trabajo? ¿Considera que tiene un entorno de amigos entre sus compañeros de trabajo? ¿Si dejase la empresa lo sentiría por sus compañeros? ¿Considera que hay suficiente comunicación (diálogo) con los compañeros de sección/departamento? ¿Considera que hay suficiente comunicación (diálogo) con los compañeros de otras secciones/departamentos? Sí 138 107 93 100 78 50 más o menos 12 35 44 26 49 61 no 1 9 14 25 24 40 Jefes y superiores ¿Su jefe directo le trata bien. etc. ¿evalúa el desempeño por resultados de su área? ¿Cree que su jefe está dispuesto a gestionarle un ascenso? ¿Existe buena comunicación de arriba a abajo entre jefes y colaboradores? ¿Y de abajo hacia arriba? Sí 134 105 72 69 65 70 más o menos 15 34 38 33 55 60 no 1 11 40 48 30 20 Por favor. experiencia. departamento. 7 17 26 26 11 19 14 5 12 4 12 16 La administración pública por dentro: una radiografía . Comunicación Interna General ¿Considera que Petropar se comunica satisfactoriamente con sus funcionarios? Sí: 33 Más o menos: 56 No: 61 Por favor. indique los temas que Petropar informa a sus funcionarios (Marque con una X) Medidas disciplinarias Disposiciones sobre asuetos Plan institucional (objetivos anuales) Balance Memoria Presupuesto Aclaraciones sobre los temas aparecidos en los medios Medidas a tomarse en casos de emergencia (seguridad) Medidas de contingencia ante casos excepcionales Ninguno de los anteriores 224 ¿Cómo informa? ¿Le parece adecuada esa manera de informar? ¿Cree que Petropar tiene voluntad para recoger información de sus funcionarios? 24 24 2 3 2 4 6 12 1 1 Sí: 105 Sí: 45 No: 43 No: 105 Cuando ingresó a Petropar: ¿Le presentaron a sus nuevos compañeros del sector? ¿Le presentaron a los compañeros de otros sectores? ¿Le explicaron en líneas generales a qué se dedicaba la empresa? ¿Le mostraron el organigrama institucional? ¿Le explicaron claramente cuáles serían sus funciones? ¿Tuvo que participar en grupos de discusión y análisis sobre la empresa? ¿Se integró a grupos de reflexión y debate con los tomadores de decisión? Sí 143 94 101 48 131 34 22 no 8 57 50 103 20 117 129 A su criterio. ¿afecta el desempeño de los funcionarios adentro de Petropar? Sí: 72 Más o menos: 36 No: 42 La administración pública por dentro: una radiografía . ¿cómo definiría la postura de la prensa hacia la empresa? Extremadamente negativa Desfavorable Neutra Favorable Muy Buena 24 43 30 40 14 Le parece que lo que dice la prensa. para nada 10 271 404 159 raras veces 28 promedio 1. bodas u otras celebraciones) con sus compañeros de sección? ¿Cuántas veces al año. fallece un familiar cercano o tiene algún problema familiar grave? no. las máximas autoridades les comentaban a todos los funcionarios sobre cómo iba la empresa? ¿Se sabía cuando un compañero cumple años.7 1 generalmente sí 44 casi en todos los casos 16 siempre 51 De qué espacio dispone para dar su opinión sobre temas de interés común de Petropar? Marque lo que corresponda No hay espacios 31 Informalmente entre compañeros 99 Comentábamos con los jefes 51 En reuniones de trabajo de su sector 39 En grandes reuniones con todos los compañeros que deseen participar 10 En reuniones de Sindicato 30 A través de notas presentadas por funcionarios a las autoridades 19 225 Satisfacción laboral Aquí le presentamos 13 factores importantes para la satisfacción laboral.Durante estos dos últimos años en Petropar total ¿Cuántas veces al año la empresa organizaba eventos para todos los funcionarios? ¿Cuántas veces al año compartía algún evento social extra-Petropar (cumpleaños. los 5 que existen realmente en Petropar. se casa. ideal 76 49 96 80 69 38 49 55 35 51 47 44 51 36 real 76 89 17 62 53 40 50 59 60 44 22 42 25 28 Sentirme parte de un equipo de trabajo que se llama Petropar Sentir que cumplo una función importante Que la empresa tenga mejor imagen ante la Opinión Pública El salario Los beneficios Los elementos de trabajo Que el grueso de compañeros seamos una gran familia Saber que puedo proyectarme en la empresa. tiene un hijo. Puede ordenar en la primera columna los primeros 5 que a su criterio son los idealmente más importantes.8 2. y en la columna de al lado. a ocupar cargos más altos y con mayores responsabilidades Tener un jefe motivador Saber que mi opinión es escuchada Que la empresa me informe sobre los planes institucionales Que me informen/me informan sobre las capacitaciones que puedo tomar Que la empresa evalúe la gestión periódicamente Que la empresa me informe sobre los temas que aparecen en la prensa La administración pública por dentro: una radiografía . La prensa no ataca por atacar nomás..5 Extractos de las entrevistas en profundidad La eliminación de los Consejos de Administración. La comunicación interna está mal: «Te enterás de las decisiones tomadas de nombramientos. no salen de sus oficinas para ir con su personal de campo. ¿Quiénes son los que obtienen ascensos o beneficios? Elija 3 opciones. la toma de decisiones en la empresa: el Presidente. de rebote porque te comentó un compañero de trabajo» Se ha perdido el compromiso para con la empresa: «Los funcionarios antiguos nos criamos dentro de una norma en esta empresa y eso se perdió. Se menciona también que muchos Jefes de áreas operativas. No se instituyó ningún cuerpo consultivo en su reemplazo». ese hacer bien las cosas. teníamos sobre nuestras cabezas un grupo ya de administradores que nada entendía de petróleo. normativamente) el precio de adquisición de productos y el precio de venta de productos. Lo que cambió en Petropar fue el modo de manejar la institución con criterio empresarial. por orden de importancia Quienes no critican a las autoridades de Petropar Quienes tienen perfil bajo y pasan desapercibidos Aquellos que cumplen con el horario de trabajo Los que tienen amigos en el Gobierno Quienes se capacitan permanentemente Quienes tienen un desempeño excelente en el actual puesto de trabajo Los que cuentan con amigos en la alta gerencia de la empresa Otro: 64 9 24 127 30 43 120 Antigüedad 226 4-7 años: 32 8-12 años: 26 13 o más años: 88 7. Se tornó una oficina muy burocrática. ese amor a la camiseta. el estar en la oficina nomás y de ahí nomás querer hacer funcionar la empresa». Segundo Entrevistado Primer Entrevistado La administración pública paraguaya: una radiografía .. del humor del Presidente»..¿Quiénes obtienen beneficios? Y una última pregunta: según la experiencia que usted ha visto. La gran materia pendiente de Petropar es que se equilibre (reglada. hace y deshace a su real saber y entender «acá vos dependés hablando mal y pronto. en el año 2003. que para más siempre fueron personas que poco y nada entendían del tema del negocio y que por ende. nada ninguno de ellos entendía de petróleo. se tornó burocrática. eso se perdió». hizo que quedara centralizada. «El quedarse en la oficina.6. sobre documentaciones está hablando. más burocrática. en manos de una sola persona.. por el cultivo de la soja que ya estaba todo mecanizado y el Estado fijaba el precio. hace poco hubo una misa. Al fijar el precio el Estado. También nota que había más participación «habían reuniones. todos. creciendo y creciendo con personal no calificado». por la agricultura. todos los derivados del petróleo. teníamos nosotros. hoy en día todo el mundo roba.. kerosene de aviación. Los grandes beneficios iban para la familia imperial. que pierda Petropar. se quedó solamente el gasoil. el Ministro mandaba a algún recomendado Petropar nunca seleccionó a su personal. por más de que te falte La administración pública paraguaya: una radiografía . De ahí comienza el porqué estamos como estamos. que no se liberó porque el gasoil es el combustible de mayor consumo en el país y en ese momento era el combustible imprescindible para que la economía paraguaya no se frenara y continuara creciendo principalmente. hay mucho rencor» Antes eran más honestos consigo mismo y con la empresa. los mejores cañistas del país teníamos nosotros. más responsables y comprometidos con la empresa. se están haciendo de nuevo eventos. kerosene. y eso yo no vi más cuando volví». gasoil. germinó la idea de la corrupción. nafta súper y GLP. Hay un mercado cambiante al cual la empresa debe tener la agilidad. «sentíamos que la empresa era nuestra». pero muy buenos electricistas. del robo..Petropar comercializaba por aquél entonces todos. a nadie le importa. hay mucha indiferencia. no diría los mejores electricistas. «Es lo mismo que una familia. los mejores soldadores del país teníamos nosotros. ya todo se liberó a excepción del gasoil.»pero se divide un poco más porque ya estábamos en «democracia» y los directores de Petropar comenzaron a sacar su ventaja y eso fue in crescendo a medida que cambiaban los administradores» «se.. nafta común. la rapiña. todo el mundo roba» Ausencia de una política energética. en Petropar ya no hay un soldador. el capital privado no quiere importar si el precio está alto. Tercer Entrevistado 227 El entrevistado comenta que tuvo que pasar por varios cedazos para ingresar a REPSA a través de concurso «Se perdió la parte humana. que importe Petropar. comenzando por fuel oil. lo que sigue pasando hasta ahora. . Ya nadie trabaja. eso le gusta a la gente. kerosene de aviación. vení más a menudo a la planta. de a poco se está recuperando no es fácil. nunca seleccionó a su personal. el fuel oíl. vimos el partido todos juntos. lastimosamente eso se llevó a otro plano pero ahora se está recuperando. las naftas y se liberaron todos. También hubo una superpoblación y con mano de obra no calificada «los funcionarios de REPSA cuando pasamos a Petropar éramos 120. Siempre le digo al Gerente General. de adaptarse rápidamente.. después fue surgiendo ahí el Presidente de la Seccional. la familia Stroessner. REPSA preparaba a sus técnicos con capacitaciones y pasantías en plantas petroleras de la región. tuvimos que recibir los recomendados y así fue creciendo. Así se llegó a la liberación de los combustibles: el gas licuado. nadie mejor que los obreros y empleados de Petropar para hacer cañerías. Hasta que allá por los años 97. eso dice mucho. así también recuperarnos va a llevar su tiempo no podemos decir que desapareció la corrupción pero yo creo que está disminuyendo y a medida en que se aumente la participación. fue una política comercial errónea que se fue quitando poco a poco a una empresa que debe volver a ser grande para poder volver a subvencionar el gasoil.» Agregó que más allá de lo social y lo político. hay un mejor control. ir junto a ellos cuando desayunan. hay una actitud positiva. buscar el tiempo. Direcciones todas las tilinguerías de un tilingo como Takahasi que vino acá verdad. por intereses particulares.. eh de la mano de otro tilingo como Nicanor. como los que criticábamos. a las municipalidades y las gobernaciones Petropar tiene que poder salir al mercado.» menciona como problemas la falta de unidad y la desconfianza dentro de la empresa hubo mucha persecución en épocas de Takahasi. ordenada por él pero ejecutada por los propios compañeros. Petropar no existe en la agenda de este Gobierno. en especial comentó cómo se dio durante el Gobierno de González Macchi.. entre ellos mismos se controlan. porque no tenían la oportunidad» Según Él. los dobles discursos de varios dirigentes sindicales que se complotan por negociados. Comenta que está decepcionado de varios compañeros de lucha. Petropar comercializaba asfalto. la lucha por la no privatización de las empresas públicas. la apatía de los funcionarios que ni siquiera por sí mismos querían luchar. estar con ellos. controlar. y así como nos hemos comenzado a descomponer. y al mismo tiempo darle la confianza y la libertad a la gente para que hagan su trabajo. Hoy día no sirve ser Jefe para estar encerrado en una oficina sino que hay que ir. que hoy día ocupan cargos lamentablemente digo que «estos tipos no eran corruptos. Departamentos. que está subvencionado. Por eso yo siempre digo no es que se robó Petropar. eso le gusta a la gente. No hace falta andar con el látigo. Los ofrecimientos de dinero. se está participando en la CIPADE que es un sistema de auditoría interna en cada Gerencia. Si nosotros volvemos a traer asfalto. es necesario hacer. directamente al consumidor La riqueza de esta entrevista consiste en poder ver tras bambalinas qué ocurrió con Petropar en diversas coyunturas. gasoil. por decirte así. el obrero quiere saludarle a su Jefe». nafta súper. kerosene.228 tiempo uno tiene que hacerse de tiempo. se sacó uno a uno los productos y no quedamos sólo con 2 rubros y uno de ellos el gasoil que está subvencionado y en estas condiciones no le da el cuero para seguir en estas condiciones. Anteriormente. como los que decíamos nosotros. Cuarto Entrevistado La administración pública paraguaya: una radiografía .. verdad. Dice que en Petropar fueron muy manoseados «hicieron con nosotros lo que se les antojó. Rescata como positivo que se está mejorando Petropar. Petropar tiene que volver a comercializar todos esos productos para poder cubrir eso que pierde con la subvención del gasoil. hasta hoy.. había sido. Petropar se dejó estar. gas. de aviación.. podemos proveer a los ministerios. tenemos un representante que participa de un seminario y yo veo eso muy positivo. En la misma época se inventaron «16 Gerencias. fuel oil. acá estamos hablando del negocio de los 1000 millones de dólares al año». eh. gas. acá habían 7 productos que le permitían a Petropar mantener subvencionado el gasoil. va a ir creciendo ese control porque es muy importante sentirse controlado y va ir mejorando eso. hay otra cuestión que es crucial. por intereses de grupos poderosos. Sobre el Presidente actual. a costa del flete que pagaba el Estado a las empresas distribuidoras. Petropar perdió el mercado del asfalto. los salarios jamás iba a aumentar. conocedora de Petropar. En Petropar. pero sabes qué no me consta de Él. 96 más o menos que fue donde se aplicaron políticas comerciales perjudiciales que hasta hoy día sigue la empresa pagando ese precio de haber liberado por ejemplo el mercado de las naftas. no sabés ni si es funcionario de la empresa. que no sea honesto. porqué no discutimos de eso. nadie se acuerda de ULTRAPAR el grupo Wasmosy. se fortaleció COPETROL. pero no lo hace. ni qué hace. una persona de afuera. cuando ingresó. del gas. 800 guaraníes por litro subsidiaba Petropar en todo ese tiempo. mucho más clara entre funcionarios y las autoridades. 2008. En un año Petropar puede ahorrar. un recomendado pero bueno eso es parte del día del día.500 a 6. Quinto Entrevistado 229 La administración pública paraguaya: una radiografía . la familia Zapag se hizo de flota de camiones a cuenta del flete que pagaba. La comunicación interna era mucho más fluida. no le dejan hacer muchas cosas.. por 1millón 200mil metros cúbicos. Aranda.. esa planta que está en Encarnación.000. podemos hablar de la administración. donde fue razonablemente administrada y hubo períodos de muy mala administración que fue a partir del 93. Nosotros hicimos una ecuación. donde se beneficiaron y creemos justo como paraguayos verdad. no estamos ajenos a eso. no me consta. alguna vez se investigó. de incumplimiento pero no podemos hablar de otra cosa. puede venderle a toda la administración pública a 4mil guaraníes el litro está a 4... la mayor crisis mundial del petróleo el barril a 145 dólares. pero qué iba a pasar con la producción de soja si aumentaba de 4. lastimosamente con el correr de los años eso se fue limitando.270. en Uruguay estaba a más de 6000 y el costo neto de Petropar era de 6000/litro. una persona honesta. el gasoil a 4500 acá. todo eso lo aguantó Petropar. es más.. o pospuesto para un ascenso para una promoción justamente por los problemas del amiguismo. pero ABC no se acuerda de eso. Petropar teniendo ahí un terreno pero ellos montaron una planta privada que hoy le está haciendo competencia a Petropar eh... en un año puede pagar toda la deuda. son más de 200millones de dólares. pero hay que analizar que en el año 2007. en un año Petropar puede pagar toda la deuda que tiene. es parte de los entes públicos. Se habla de corrupción y muchas personas pueden pensar que se robaron toda la plata. Históricamente la empresa tuvo sus épocas. Atribuye eso al aumento del personal nuevo en la empresa con diferentes ideas posiciones y bueno la información fue más complicada. Comenta que hoy por hoy muchas veces se cruzan con personas por los pasillos y no saben ni quién es. el mercado prácticamente del gasoil y está totalmente liberada la importación. puede romper la mafia de los cupos de las distribuidoras. qué iba a pasar? Qué iba a pasar con el transporte. de gente que está de injusticia. cometemos errores.Comenta que a costa de Petropar se levantaron y fortalecieron otras empresas privadas «La deuda de Petropar fue provocada. dice que tiene una preparación y el yo creo que así como yo. El amiguismo es un problema de la idiosincrasia del país y nos toca vivir con eso y lamentablemente el que tiene oportunidad para crecer muchas veces se ve estorbado o frenado. Nacha Sánchez no se acuerda de eso. etc. no se está más subsidiando el precio del gasoil. «el subsidio es una deuda del Gobierno no de Petropar» Petropar consulta al equipo económico que se debería hacer tal cual cosa. esa es la política de esta empresa. Petropar acata en 5 años el subsidio de Petropar fue de 230 millones de dólares pero eso queda como deuda de Petropar pero realmente esa es una deuda del país. Nos comentó que actualmente esta administración está luchando para que no se subsidie más. de Itaipú. dependiente del mopc están realizando reuniones interinstitucionales con miras a construir dicha matriz energética orientadora para el país. aunque y aquí viene la parte alentadora es que a través del Vice ministerio de Minas y Energía. del Gobierno por aplicar esa política. También hace mención a la falta de la implementación de una política energética en el país. sin embargo. Sin embargo.. de los Ministerios. La administración pública paraguaya: una radiografía . de Petropar. se comunica al Equipo Económico las proyecciones. político y/o social. realmente 84 haciendo la deducción de lo que se transfiere al tesoro nacional. sería interesante así la gente saca un poco afuera sus preocupaciones. tener problemas con la carne.» El proceso de reformar el estado será largo y toda reforma tiene un costo económico. aunque hubo intentos de iniciar y mantener la periodicidad de reuniones. más o menos quedan 60 millones de dólares de utilidad del 2009. del país. es cuestión de que el Gobierno se decida de cuál va a tocar. los dice el entrevistado «Todo va a depender exclusivamente de la decisión final que va a tener el Gobierno para con Petropar. es un efecto dominó pero tampoco Petropar puede estar absorbiendo eso hay mecanismos. actualmente esas reuniones no se realizan periódicamente. tocar el precio del gasoil significa tener problemas con los transportistas. recomendando el ajuste del precio.. Y que este mismo grupo integra a nivel regional otra Comisión que se reúne 2 veces por año. de Yacyretá. con la leche. que desde el momento en que Petropar empieza a tener resultados negativos. lo que espera de la prensa. Actualmente Petropar tiene un grupo de técnicos que están comunicados permanentemente entre sí. es cierto pasa que el Gasoil como es un producto sensible para la economía nacional. Rescató que es bueno este tipo de iniciativa de entrevistas periódicas.230 La administración actual cierra el año 2009. con esta administración y con este nuevo Gobierno. Sobre el subsidio afirmó que no puede ser un ente el que asuma el subsidio. de Cancillería. pero el equipo económico tiene la última palabra. con casi 60 millones de dólares de utilidad. con la participación de representantes técnicos de ANDE. sus deseos. César V. Poletti F. González V. Aquiles H. Benítez C. López R. Garay F. Bogado Herme Morel R. Evaristo Ruíz Díaz C. José del R. Hugo A. Carlos Espínola Carlos G. Emilio A. Maciel F. Esquivel I. Fátima Sánchez de Rojas Felicita Gómez de Monges Florentín Giménez D. Carlos A. Carreras V. Emilio R. González T. Rodi D. Ildefonso Armoa B. Gualberto Giménez Guillermo Encina Gustavo V. Ridis R. Ramírez B. Colman T. Duarte C. Lorena B. Gabino I. Mosqueira O. Antonio T. Antonio A. Arnulfo A. Jorge L. Manuel Ferreira Marcial Lugo B. Borquez R. Ibarra B. Hugo J. María L. Cibils A. Sánchez L. Luis D. González B. Carlos V. Pereira Enrique E. Martínez Eulalio Morínigo V. Antonio Monges A. Eduardo M. Arle Barrios M. Hugo F. 231 La administración pública paraguaya: una radiografía . Alarcón C. Silva Gabriel Guerín R. Salinas C. Hernán A. Domingo B. Javier C. Aldo M. Julio C. Floriano Núñez Francisco J. Benítez E. Parodi V. Eladio Ayala C. Ernesto A. Garbett M. González Juan C. Lelis E. Campos E. Gilberto Núñez P. Alberto J.7. Osnaghi Z. Cynthia G. Díaz Domingo R. Gerónimo Sosa A. Cardozo G.6. Arnaldo S. Franco P. Ojeda S. Paiva A. Juan J. Carlos D. Jacobo R. Jhon W. Estela de la C. Catalino M. Carlos Von Kreitmair F. Jorge D. Juan C. Salinas A. Juan G. Duarte G. Monzón Juan C. Enciso Hugo Alcides Espínola Hugo Arguello Hugo D. Rolón Emigdio Coronel T. Luis Arias C. Juan Quiñónez Julián Montiel L. Carlos A. Delio Benegas G. Luciano Martínez A. Amarilla A. Quiñónez U. Dubrez O. Juan de Dios T. Juan N. Martínez E. Alcides Galeano E. Eligio M. M. José R. González. Galarza R. Creino M. González P.6 Nómina de personas entrevistadas y encuestadas Adolfo Villalba C. Vázquez A. Ibarrola B. Humberto H. Alonso A. Juan C. Demetrio Castillo Derlis López A. Falcón A. Gwynn M. A. María L. Damián Lezcano D. Ávalos E. Cuevas P. Juan González Juan González A. Juan P. Servín R. Alejandro Duarte Andrea L. Andrés A. Everton O. Zullis G. Bojanovich A. Insfrán A. Salvador R. Rubén González B. M. Céspedes Tomás Valiente B. Silva L. Bareiro N. Pedro Quintana Pedro Quintana R. Nancy Téllez Natalia D. Osvaldo G. Rolando A. Diez Pérez Víctor U. Safstrand Oscar G. Ivaldi I. Domínguez F. Mirian E. Escobar F. Meza Sandra L. Marisel Mora de Ascurra Miguel A. Rubén D. Galeano La administración pública paraguaya: una radiografía . Virgilio Meza Virgilio Monzón B. Mario Cole A.232 María S. Víctor R. Vidal D. Rita A. Orrego G. Ricardo M. Galeano O. Diana de Armoa María V. Núñez B. Carballo Milder B. Migone G. Zambrini P. Tomasa Salvioni A. Rommy E. Estigarribia M. González M. Medina S. Tranquilino Trinidad Vicente P. Pedro R. Norman W. Sara E. Sallaberry C. Ávalos V. Meza L. Ovidio J. Díaz M. Oscar R. Santacruz Portillo R. Pablo Rolón Pedro C. Nilsa Dígalo de Ayala Nohelia Fretes S. Principales resultados entre agosto 2009 -abril 2010. Publicación de la gtz. oit. Ginebra. 8768/00 que crea la Comisión Interinstitucional para el Control de Normas Laborales y Migratorias en las Zonas Fronterizas del Territorio Nacional. Paraguay. 20. Bilbao: Editorial Desclée de Brower. Buenos Aires. oit.Bibliografía 8 233 8. 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Directora Regional del Registro Civil de Itapúa Defensoras de la Niñez y la Adolescencia Encargado en Encarnación del programa de formación de redes de la ONG «BECA Base Educativa y comunitaria de apoyo». • Santander. Declaración mundial y plan de acción de la cumbre mundial a favor de la infancia. Asunción: Cooperación Técnica Alemana (gtz) Corte Suprema de Justicia y Ministerio Público. 2004. Registro de casos del Juzgado de Paz de Bella Vista Registro de casos de la codeni de Bella Vista Normativa utilizada Código de la Niñez y la Adolescencia. 1992 Convención sobre los derechos del niño. pp. Proyectos de acción de la Codeni de Bella Vista. 8. Fernando de la Mora: dgeec • UNICEF. Nueva York: UNICEF. Ministerio de Educación. Los niños primero. 7-36. Primer Turno de Itapúa. Censo organizado por el Centro de Salud Local de Bella Vista en el año 2008. 1990. Supervisión de Itapúa. 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Este documento representa un compendio de seis investigaciones en Gestión Pública realizadas a lo largo del año 2010. que la sociedad paraguaya empieza a vislumbrar. alguna luz capaz de generar suficiente contraste para la identificación de elementos que deben ser superados en la búsqueda de ese Estado diferente. desde hombres y mujeres que tienen en común el hecho de trabajar para alguna institución del Estado. lo que buscaba justamente era introducir. que arrastra prácticas de oscurantismo y discrecionalidad.E l material que tienen en manos es el resultado de un proceso de construcción de conocimientos que surgió al interior de instituciones públicas. Este emprendimiento. que han decidido hacerse preguntas sobre la realidad que les rodea. como tantos otros que surgen para intentar remover los cimientos de un Estado de débil institucionalidad. y que han intentado responderlas mediante el rigor de la investigación científica. con el apoyo de geAm y el financiamiento delPrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). .