RELACIONES SOCIEDAD CIVIL—ESTADO EN MÉXICO UN ENSAYO DE INTERPRETACIÓNErnesto Isunza Vera Felipe Hevia de la Jara D.R. © 2006, Programa Interinstitucional de InvestigaciónAcción sobre Democracia, Sociedad Civil y Derechos Humanos Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS) Juárez, 87; 14000 México, D.F. Impreso y hecho en México Printed and made in Mexico Instituto de Investigaciones Histórico-Sociales, Universidad Veracruzana Diego Leño, 8; 91000 Xalapa, Veracruz. PRESENTACIÓN E una colección de ensayos que constituyen los primeros resultados del Programa Interinstitucional de Investigación-Acción sobre Democracia, Sociedad Civil y Derechos Humanos impulsado conjuntamente por el Instituto de Investigaciones Histórico-Sociales (IIH-S) de la Universidad Veracruzana y por el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS), proyecto que además cuenta con el apoyo financiero de la Fundación Ford.a Este proyecto tiene como su principal fin colocar en la agenda nacional los temas de los derechos, la rendición de cuentas y la democratización, con un sólido sustento teórico y una orientación a la acción pública informada, tratando de impulsar al mismo tiempo una red que vincule a académicos, funcionarios públicos y líderes civiles que compartan una perspectiva común para la democratización de la vida pública nacional. NTREGAMOS AL PÚBLICO Esta colección sigue los pasos de una serie precedente, los Cuadernos de la Sociedad Civil, editada por la Universidad Veracruzana, que entre 2001 y 2005 publicó diez ensayos resultantes de dos proyectos coordinados por Alberto J. Olvera desde el IIH-S de la UV: Sociedad Civil y Gobernabilidad Democrática en México y Programa de Investigación Comparativa y de Formación sobre la Sociedad Civil y los Espacios Públicos en América Latina y de Profundización de una Agenda de Investigación sobre la Sociedad Civil en México, ambos apoyados por la Fundación Ford en el marco de un ambicioso programa de investigación comparativa internacional.b Esta nueva colección presentará durante los próximos años los resultados de cada una de las etapas en que está diseñado el proyecto interinstitucional. El proyecto de investigación eje de los tres primeros años se desarrolla en torno del tema: Nuevas instituciones y actores de la democracia en México: interfaz sociedad civil/Estado, derechos humanos, rendición de cuentas y participación ciudadana. En esta investigación se profundiza el trabajo de anteriores esfuerzos que, en esta nueva etapa, requieren ampliar el principio de comparación entre diversas regiones y experiencias en el país con la finalidad de proponer, además de un conocimiento original acerca de temas teóricamente relevantes, un conocimiento socialmente útil que aporte soluciones en estos tiempos de cimentación de instituciones, de normatividades y de formas de relación entre la sociedad civil y el Estado propias de una democracia en construcción. Se desarrollarán estudios de caso de tres tipos: primero, los consejos electorales, tanto federal como estatales; en segundo lugar, los organismos públicos de derechos humanos, que incluyen la Comisión Nacional y las estatales; y, en tercer lugar, las instancias federal y estatales dedicadas a la transparencia y el acceso a la información pública gubernamental. Las dimensiones comunes a los tres tipos de experiencias que permitirán la comparación de las mismas son la descripción de su contexto y génesis, su marco normativo, las formas de interrelación sociedad civil/Estado que se llevan a cabo dentro de cada tipo de experiencia, la descripción y análisis de las redes (policy netwoks) que configuran cada caso, las trayectorias de los principales actores individuales y las enseñanzas (tanto de éxito como de fracaso) que aportan para la democratización del país. Los Cuadernos para la Democratización proponen una revaloración del papel del conocimiento generado por la investigación académica en el área social. Hay un consenso creciente respecto a que el conocimiento producido debe acompañarse de nuevas formas de vinculación de las universidades (y los centros de investigación en general) con la sociedad. Esta vinculación debe permitir una reflexión sistemática en dos vertientes: por un lado, una autocrítica de la investigación y la docencia por medio de la evaluación continua de sus resultados y de su trascendencia social y, por otro, una crítica de la práctica de los actores sociales en el espíritu de transformar su propio quehacer a la luz de los nuevos paradigmas de democracia, justicia y corrección moral. Uno de los terrenos en que esta relación puede ser más fructífera es precisamente el de la investigación de la emergente sociedad civil y el proceso de democratización que experimenta el país, en una perspectiva integral de los derechos humanos. En efecto, en este caso hay una coincidencia entre el objeto y el sujeto de la investigación. La reflexión sistemática a través de la vinculación entre la academia y la sociedad puede expresarse aquí como un acompañamiento crítico de la práctica de los actores sociales, así como la sistematización de la misma para desarrollar propuestas y políticas viables que contribuyan a la democratización de la vida pública y a la transformación constructiva y participativa de las relaciones entre sociedad y gobierno. Esta es la intención de los Cuadernos para la Democratización: contribuir al ejercicio de un debate orientado a la práctica de la construcción democrática. Ernesto Isunza Vera Alberto J. Olvera Noviembre de 2005. Agradecemos a Kimberly Brown la confianza y apoyo que siempre nos brindó desde su puesto como Oficial del Programa sobre Sociedad Civil en la Fundación Ford-México. Asimismo, el continuado interés demostrado por Mario Bronfman, actual representante de la Fundación en México. b Cada proyecto dio lugar a sendos libros: Olvera, Alberto J. (ed), 2003. Sociedad Civil, Espacios Públicos y Democratización en América Latina: México, México, FCE-UV, y Dagnino, Evelina, Alberto J. Olvera y Aldo Panfichi (eds), (en prensa). La Disputa por la Construcción Democrática en América Latina, México, Miguel Ángel Porrúa-UV. a RELACIONES SOCIEDAD CIVIL—ESTADO EN MÉXICO UN ENSAYO DE INTERPRETACIÓN* Ernesto Isunza Vera1 Felipe Hevia de la Jara2 Este ensayo fue preparado para la Oficina Regional para México y Colombia del Banco Mundial, como parte del estudio denominado «IGR» («Estudio sobre instituciones y gobernabilidad») en el verano de 2005. En el transcurso de su elaboración contamos con los comentarios de los colegas responsables de otros dos ensayos: Sabino Bastidas y Javier Aparicio. Queremos agradecer los agudos comentarios del personal del Banco Mundial que acompañó este proceso: Yasuhiko Matsuda, Alberto Leyton, Phil Keefer y Roby Senderowitsch. Asimismo, hacemos patente nuestro reconocimiento al BM tanto por su apertura para aceptar la metodología y perspectiva utilizada como su autorización para presentar los resultados de nuestra investigación en este formato para su más amplia difusión. * ÍNDICE I. CONTEXTO SOCIOPOLÍTICO Y CONSTRUCCIÓN DE ACTORES. ............................................................................................ 9 1. Precisiones conceptuales mínimas: la moderna teoría de la sociedad civil. ....................... 9 2. Características del Régimen Posrevolucionario. ............................................................. 13 3. Las principales transformaciones del periodo 1968-2000. ................................................. 15 4. Un resumen: complejidad y heterogeneidad social. ......................................................... 22 II. DEFINICIÓN DE INTERFACES SOCIOESTATALES (TIPOLOGÍA). ....................................................... 24 1. Interfaz: concepto para el estudio de las relaciones sociedad civil-estado. ....................... 24 2. Tipología de interfaces socioestatales: tipos cognoscitivos y tipos políticos. ................................................................................... 27 3. Niveles de institucionalización de las interfaces socioestatales y pluralidad de nociones. .... 29 III. MAPEO DE INTERFACES SOCIOESTATALES. ........................... 37 1. Ámbito federal. ................................................................................................................ 41 2. Ámbito estatal. ................................................................................................................. 47 3. Ámbito municipal. ........................................................................................................... 53 IV. CASOS EJEMPLARES. ....................................................................... 62 1. Sistemas de Quejas y Atención ciudadana. ....................................................................... 63 2. El Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI). .................................... 65 3. Grupo multisectorial en VIH/SIDA de Veracruz. ........................................................... 71 4. Consejos Ciudadanos de Control y Vigilancia (COCICOVIs) del Estado de México. ..... 74 5. Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. .......................................................... 78 6. El Instituto Federal Electoral (IFE). ............................................................................... 83 V. CONCLUSIONES. ............................................................................... 89 VI. RECOMENDACIONES..................................................................... 94 VII. ANEXOS. ........................................................................................... 96 Anexo 1. Ejemplificaciones de las interfaces socioestatales institucionalizadas, por tipo, a partir de las reglas de operación de los programas federales. .............................................. 96 Anexo 2. Sistematización de leyes estatales. Ejemplo Sonora. ........................................... 100 Anexo 3. Relación de las normas estatales revisadas. ......................................................... 101 Distrito Federal .................................................................................................................. 101 Estado de México ............................................................................................................... 103 Jalisco ................................................................................................................................. 105 Nuevo León ....................................................................................................................... 107 Sonora ................................................................................................................................ 108 Veracruz ............................................................................................................................. 110 VIII. FUENTES CONSULTADAS. ......................................................... 112 1. Bibliografía y documentos. ............................................................................................. 112 2. Entrevistas. ..................................................................................................................... 122 NOTAS ......................................................................................................... 122 I. CONTEXTO SOCIOPOLÍTICO Y CONSTRUCCIÓN DE ACTORES. 1. Precisiones conceptuales mínimas: la moderna teoría de la sociedad civil. L en México es el marco histórico en el que deben interpretarse las actuales circunstancias de la relación entre la sociedad civil y el estado. A TRANSICIÓN POLÍTICA La división estado/sociedad civil/mercado es una realidad de las sociedades complejas de Occidente y tanto su estabilización (fáctica) como su justificación (moral) se fundan en la materialización de los derechos individuales, los derechos al bienestar y los derechos de las colectividades. La base de la diferenciación de las esferas sociales es una lógica de complejización y no de reducción. En un nivel sociológico se puede hablar de esferas posibilitantes de la pluralidad que en el Occidente desarrollado se ha designado como “sociedades democráticas y liberales” (Wellmer, 1996) o “sociedad civil en sentido amplio” (PérezDíaz, 1993), es decir, un modelo de cinco puntas: estado/ sociedad civil/mercado; sociedad política, sociedad económica. Estos cinco espacios básicos de socialidad3 son resultado de los debates que forman parte de la moderna teoría de la sociedad civil (Pérez-Díaz, 1993; Cohen y Arato, 1992; Oxhorn, 1995; Olvera, 1995; Olvera y Avritzer, 1992; Keane, 1992; Held, 1990): 1) El estado es entendido como la institución dedicada a la administración de los asuntos públicos y a la gestión del poder basado en el pacto social constitucional (elaboración y gestión del presupuesto, monopolio de la violencia legítima, elaboración y aplicación del marco normativo codificado en las diversas leyes secundarias, etcétera). cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN La transición política en México es el marco histórico en el que deben interpretarse las actuales circunstancias de la relación entre la sociedad civil y el estado. El estado es entendido como la institución dedicada a la administración de los asuntos públicos y a la gestión del poder basado en el pacto social constitucional 9 El estado se compone de la administración (los aparatos ejecutivos: la burocracia), de los órganos estrictamente gubernamentales (el poder ejecutivo), los cuerpos de administración de justicia (el poder judicial) y los depositarios temporales de la soberanía popular para la elaboración de normas generales (el poder legislativo). El principal medio que dota de coherencia a los asuntos estatales es el poder (Habermas, 1992). El mercado se define como el mecanismo de coordinación social, dirigido a la asignación de recursos sociales. 2) El mercado se define como el mecanismo de coordinación social, dirigido a la asignación de recursos sociales. Es el espacio del intercambio de mercancías (el trabajo, los capitales, los productos) que se realiza a través del medio dinero y se dirige a la satisfacción de necesidades y se norma por la búsqueda del beneficio. 3) La sociedad civil es una institución donde toman forma las solidaridades interpersonales y grupales. Es el espacio de sociabilidad que media entre el estado y la familia, no centrado en las motivaciones de dominio o de ganancia. De esta forma, la sociedad civil es una red de relaciones entre sujetos que se reproducen de manera relativamente autónoma frente al estado y al mercado. Esta conformación es el resultado de un particular proceso de complejización, que se corresponde con la necesidad de institucionalización de cierta moralidad en el ámbito legal e institucional.4 4) La sociedad política se entiende como el espacio donde se realiza la relación entre el estado y la sociedad civil. Está formada por los partidos políticos, la legislatura, los segmentos del estado y el gobierno abocados a las cuestiones electorales y de relación específica con los movimientos sociales y otras formas de organización social, así como por la esfera pública política. 5) La sociedad económica es concebida como el espacio de interpenetración entre la sociedad civil y el mercado. La sociedad civil es una institución donde toman forma las solidaridades interpersonales y grupales. La sociedad política se entiende como el espacio donde se realiza la relación entre el estado y la sociedad civil. 10 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS Está formada por las empresas, firmas, sindicatos (como gestores de ciertos recursos), cooperativas, etcétera, y los sectores del estado y el gobierno dedicados a la limitación, supervisión y gestión de recursos mercantiles (sector paraestatal) o a la supervisión y regulación de las sociedades mercantiles, financieras o bancarias. Además de estos cinco espacios que resultan de la moderna teoría de la sociedad civil tenemos a la esfera pública que necesariamente debe existir en coordinación con los anteriores. La esfera pública es el espacio de reflexividad social por excelencia, entendida como red donde se proponen, destruyen, crean, modifican y niegan temas de interés colectivo. La finalidad específica de los actores que se desenvuelven en la esfera pública es la creación de conocimientos y valores con una trascendencia pública (no privada ni íntima). Está formada por los medios masivos de información, los espacios de debate público, las tertulias y sociedades de todo tipo que mantienen una actividad autorreflexiva, las asambleas y demás espacios no necesariamente institucionalizados donde participan actores de la sociedad política, la sociedad económica o de la sociedad civil.5 En términos más concretos, la sociedad civil se compone de dos tipos de actores: a) Actores individuales (ciudadanos individuales) que participan por medios internos (peticiones, cartas, quejas en sistemas de información, revisión de páginas de Internet, etc.) y externos (plantones, medidas de presión). Son ampliamente variables y participan sólo por activación, por casos específicos que los afectan directamente. b) Actores colectivos (sociedad civil organizada): aquí se incluyen a asociaciones civiles, académicas y otros grupos (de padres, de ejidatarios, de profesionistas, etcétera) por medio de participación en actividades cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN La sociedad económica es concebida como el espacio de interpenetración entre la sociedad civil y el mercado. La esfera pública es el espacio de reflexividad social por excelencia, entendida como red donde se proponen, destruyen, crean, modifican y niegan temas de interés colectivo. La sociedad civil se compone de dos tipos de actores: Individuales y Colectivos 11 de cabildeo (lobby), en órganos colegiados y por sectores (por ejemplo: educación, salud, desarrollo social, seguridad pública). El estado se compone de actores concretos: políticos y funcionarios públicos no electos. De la misma forma, el estado, como definimos con anterioridad, se compone de actores concretos que pueden dividirse en: a) Políticos en cuanto servidores públicos electos (legisladores y titulares del poder ejecutivo) b) Funcionarios públicos no electos (burócratas de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, así como de los órganos autónomos) Las relaciones entre el estado y la sociedad civil pueden analizarse desde las siguientes perspectivas: a) en cuanto al sector de la política pública; b) en cuanto al nivel de formalidad-informalidad; y, c) en cuanto a la lógica del intercambio. Finalmente, las relaciones entre el estado y la sociedad civil pueden analizarse desde las siguientes perspectivas: a) En cuanto al sector de la política pública (economía, educación, salud, seguridad, defensa, relaciones exteriores, etcétera) b) En cuanto al nivel de formalidad-informalidad (desde las instituciones normadas que cuentan con financiamiento público hasta las mesas de negociación resultado de movilizaciones) c) En cuanto a la lógica del intercambio (la cual será analizada en el apartado II) y que se basa en una tipología de seis relaciones, a partir de si la interrelación es de conocimiento o de poder, así como del sentido del mismo. Una vez delimitados los contornos conceptuales básicos de este trabajo, consideramos necesario identificar esquemáticamente las características del régimen, como punto de partida del proceso de transición política. 12 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS 2. Características del Régimen Posrevolucionario.6 El régimen de partido de estado (no único) ejerció su control vertical a través de las centrales obreras, campesinas, militares y populares. Producto de una revolución social popular, el estado social autoritario afianzó su legitimidad en prácticas e instituciones peculiares que le permitieron obviar el cumplimiento del entramado legal que se fue construyendo a partir de la Constitución de 1917. El estado mexicano asumió la dirección de la economía y logró crear consensos con los empresarios y la cada vez más robusta clase media. La tradición dominante decía que el partido de estado (el Revolucionario Institucional, el PRI) era invencible. Asimismo, la actividad política fue convirtiéndose en algo indigno que devino en grandes incentivos para no participar en la política. A partir de la permanente referencia a los orígenes míticos de la Revolución Mexicana, la democracia se permutó por la promesa de un futuro de justicia social. Hasta mediados de los a ños 60 este régimen puede describirse con 7 características principales: (1) El autoritarismo, que se basa en la verticalidad del poder estatal con el presidente de la República como su cúspide, lo que se corresponde con una funcionalidad centralista de la administración pública y el ejercicio del poder. Este esquema se repite en los tres pisos del aparato administrativo del país (la federación, los estados y los municipios). El poder es casi absoluto, pero sólo por el período que dura el encargo en el poder ejecutivo: de ahí las marcas, las señales en la vida nacional en sexenios (federación, estados) y trienios (municipios) (Prud’homme, 1994; Meyer, 1995; Loaeza, 1993). (2) El cor porativismo, que significa el control social a través de organizaciones dependientes del partido de estado (los sectores del partido). Una peculiaridad del régimen posrevolucionario es cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 13 El régimen de partido de estado ejerció su control vertical a través de las centrales obreras, campesinas, militares y populares. que sus bases de control social son los actores legítimos en la intermediación social y política del estado, aunque formalmente no se trata de un sistema de partido único. En principio, el partido de estado es un sistema de intermediación con los sujetos sociales, es el árbitro que media en sus contradicciones y, finalmente, es la institución proveedora de servicios (Craig, 1990: 273).7 (3) El patrimonialismo, posible por la fusión del gobierno, el aparato estatal y el partido–casi–único. En el interior de las instituciones del régimen se deciden, en privado, los asuntos definitorios del país. Los miembros del régimen utilizan los recursos públicos como su patrimonio haciendo prácticamente imposible la transparencia y la responsabilización de los funcionarios del estado. (4) El sistema clientelar, que provee de legitimidad a los mecanismos de control social del régimen posrevolucionario.8 El sistema formado por el partido y sus organizaciones, también funcionó como la agencia de repartición de empleos públicos; la negación de una perspectiva de derechos-obligaciones en la esfera pública se basó en este mecanismo por el cual había sujetos beneficiarios, por un lado, y en la renuncia societal a la participación política y al reclamo de los derechos reconocidos en la normatividad existente, por el otro. (5) El monopolio del legado político-ideológico de la Revolución Mexicana por parte del partido de estado. El centro de ese discurso fue la meta de la repartición de la riqueza, la promesa de un mejoramiento de la calidad de vida de las mayorías (vencedoras en la Revolución), aun si para conseguir esa “justicia social” debieran situarse las prácticas democráticas en el terreno del olvido o la ficción. (6) Un refinado mecanismo de control de los opositores que consiste en su reclutamiento y, cuando esto no era posible, en su represión selectiva o masiva. Este sistema de control de las libertades públicas alimentaba el poderío del autoritarismo 14 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS a través de una perversa dualidad entre un amplio espacio normado por el derecho y una práctica que vulneraba los derechos de los individuos que discrepaban de los principios del régimen. (7) El control casi absoluto de los medios masivos de información, tanto directa como indirectamente. Esto tenía dos consecuencias principales: la esfera pública, mecanismo esencial de un régimen democrático, estaba acotada y, en segundo lugar, la fragmentación de dicha esfera hacía muy compleja la realización de iniciativas nacionales contestatarias. 3. Las principales transformaciones del periodo 1968-2000.9 1968: el inicio de la transición política En 1968 el régimen enfrentó una crisis de legitimidad por un movimiento estudiantil y popular que sólo pedía la facticidad de derechos civiles y políticos, esto es, la vigencia de los principios enmarcados en la constitución de 1917. En los años siguientes, además de la represión, desde el estado se realizaron ciertas reformas “desde arriba” del sistema de partidos, como la reducción de la edad para votar y ser votado. En el campo de la sociedad civil empezó a vislumbrarse la posibilidad de construir identidades colectivas fuera del régimen basado en el autoritarismo del poder ejecutivo; en este sentido, destacan los trabajos de organización social independiente de la izquierda social conformada por el movimiento estudiantil y el trabajo de promoción de la iglesia católica mexicana (ICM). 1970-1976 Al inicio de los años 70 el contexto socio-demográfico fue determinante en los cambios de la relación entre la renaciente sociedad civil y el estado social autoritario: el país era más industrializado y urbano, menos agrario y rural, también mucho más grande tanto en población como en el crecimiento del PIB. cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN Al inicio de los años 70 el contexto sociodemográfico fue determinante en los cambios de la relación entre la renaciente sociedad civil y el estado social autoritario En 1968 el régimen enfrentó una crisis de legitimidad por un movimiento estudiantil y popular que sólo pedía la facticidad de derechos civiles y políticos. 15 El gobierno de Luís Echeverría llevó a cabo una política agraria amplia que se tradujo en el crecimiento de organizaciones campesinas de segundo nivel. Mientras tanto, en el seno de la sociedad civil observamos los primeros experimentos significativos de la autonomía empresarial, el desarrollo de las bases de la iglesia católica popular y algunas de las primeras experiencias de autonomía campesina, como el Congreso Indígena de 1974 en Chiapas. El crecimiento de la economía tuvo un momento de inflexión con la crisis de endeudamiento y devaluación de 1976, la cual impactó destacadamente en los trabajadores industriales. En este contexto aparecen movimientos por la autonomía que se conocen como la Insurgencia sindical, al tiempo que también se da una fractura en la histórica relación del régimen con los grandes empresarios (como referencia pueden citarse la expropiación de los Valles del Mayo y el Yaqui; y la creación del Consejo Coordinador Empresarial). En términos de la construcción de una esfera pública autónoma, al final del sexenio de Echeverría puede destacarse el conflicto en el periódico Excélsior. 1977–1982 La primera parte del gobierno de José López Portillo estuvo marcada por la petrolización de la economía La primera parte del gobierno de José López Portillo estuvo marcada por la petrolización de la economía (se decía, entre 1977 y 1981, que el problema entonces era “administrar la abundancia”), la reforma político-electoral de 1977 (que permitió, por ejemplo, la presencia de minorías dentro del parlamento) y una reforma administrativa. Dentro del régimen, el gobierno marcó una nueva política en las relaciones con las estructuras corporativo-clientelares al cambiar el centro de su apoyo del campesinado al movimiento obrero. En el ámbito de la sociedad civil aconteció el cambio de proyectos político-culturales en los actores campesinos conocido como “el cambio de terreno” e irrumpe en la escena lo que 16 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS después se conocerá como el movimiento urbano popular (el MUP). La pluralización y fortalecimiento de una “sociedad civil en retorno” (Pérez Díaz, 1993) se enriquecieron con el diálogo societal entre actores diversos (por ejemplo, la izquierda social y la iglesia católica) y con la visibilización de “nuevos actores” como el movimiento por los derechos de las mujeres y de las comunidades lésbica y homosexual. De esta forma, las relaciones sociedad civil-estado tendieron a una incipiente complejización debido a los ajustes internos del régimen, la pluralización de los actores societales10 (inicio de la crisis del modelo corporativo-autoritario e incapacidad para incorporar a nuevos sujetos sociales) y las nuevas reglas delineadas en la Reforma Política de 1977. La segunda mitad del sexenio lópez-portillista se recuerda por los efectos de la crisis de los precios del petróleo y la generalización de la corrupción: el modelo del “desarrollo estabilizador” se vino abajo. 1983-1988 La irrupción del neoliberalismo en el gobierno federal fue paulatina, aunque en el sexenio de Miguel de la Madrid se hiciera patente la llegada de los tecnócratas al poder. La polarización social se institucionaliza y se implantan reformas estructurales en el mercado, como la llamada reconversión productiva. Desde el principio, de la Madrid reconstruye los acuerdos con las cúpulas empresariales a través de medidas como la desestatización bancaria que había tensado al máximo el ambiente político al final del gobierno de López Portillo. A lo largo del país, y desde diversos ángulos políticos (Juchitán, Oaxaca; gran parte del norte del país y San Luís Potosí), surgen fuertes movilizaciones opositoras en el campo electoral regional. Sin embargo, es tras el terremoto de 1985 en la ciudad de México cuando se da la mayor ruptura entre el régimen y una ciudadanía que se organiza al margen de éste. En esta cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN En el ámbito de la sociedad civil aconteció el cambio de proyectos político-culturales en los actores campesinos conocido como “el cambio de terreno” e irrumpe en la escena lo que después se conocerá como el movimiento urbano popular. La segunda mitad del sexenio lópez-portillista se recuerda por los efectos de la crisis de los precios del petróleo y la generalización de la corrupción: En el sexenio de Miguel de la Madrid se hace patente la llegada de los tecnócratas al poder. Es tras el terremoto de 1985 en la ciudad de México cuando se da la mayor ruptura entre el régimen y una ciudadanía que se organiza al margen de éste. 17 contingencia se mostraron la incapacidad e insensibilidad gubernamental, que dieron paso a la autoconfianza de las redes asociativas civiles. El régimen llevó adelante una reforma del mercado sin una reforma política que la acompañara. Las iniciativas del gobierno para construir legitimidad para sus políticas fueron los pactos neo-corporativos (Pacto de Solidaridad Económica), mientras se llevaba a cabo el inicio del desmantelamiento de sectores del estado social. Dentro de la sociedad civil se ampliaba una noción de afirmación de derechos civiles y políticos junto con experiencias más orgánicas de gestión social. Paulatinamente, dentro de la sociedad civil se ampliaba una noción de afirmación de derechos civiles y políticos junto con experiencias más orgánicas de gestión social: por un lado, la confluencia entre el movimiento urbano popular y los damnificados de 1985 y, por el otro, grupos campesinos que apostaban por el control de nuevas esferas de la vida social. La crisis política de 1988 se explica con estos elementos, junto a la movilización de sujetos sociales hartos de la política social del gobierno y la incapacidad del partido de estado para mantener los acuerdos internos. Dicha movilización se verá reflejada, en el mediano plazo, en una baja sostenida del voto por el PRI en las elecciones intermedias. De esta forma, la duda sobre la victoria de Salinas de Gortari en las elecciones presidenciales de 1988 frente a Cuauhtémoc Cárdenas puede entenderse como el resultado de una suma de tradiciones (movimiento estudiantil, los sismos de 1985, la izquierda tradicional, el ex-priísmo, la izquierda social, y los “nuevos ciudadanos”), del reconocimiento fuera del régimen de todas las formas de lucha y la inauguración de un amplio debate democrático en la izquierda que hasta entonces se enfocaba centralmente en la justicia y la igualdad. El modelo económico del gobierno salinista mantuvo el proceso de desmantelamiento del estado social, bajo la lógica de construir un estado esbelto y eficiente. 1989–1994 El modelo económico del gobierno salinista mantuvo el proceso de desmantelamiento del estado social, bajo la lógica de construir un estado esbelto y eficiente: el resultado hasta ese 18 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS momento se resumió en la concentración de la riqueza (24 mega millonarios y 13.6 millones en la pobreza extrema). Durante el sexenio salinista la sociedad política se delineó en un sistema de “dos partidos y medio”, con un PRI cargado hacia los principios neoliberales (con la marca del “liberalismo social”), un PAN pragmático y concertador y un recién fundado PRD que se confrontó con el gobierno con un alto costo humano y político. Los antiguos partidos funcionales al régimen (los “paraestatales”) prácticamente desaparecieron, al tiempo que los otros dos partidos nacionales actuales aparecieron en la primera mitad de ese gobierno: el Partido del Trabajo y el Verde Ecologista de México. En el ámbito de la sociedad civil, cabe destacar que los sujetos obreros del norte y centro del país se encontraron en una paradoja: no podían controlar su sindicato pero tampoco les controlaban ya como electores. Varios sujetos campesinos pasaron del cambio de terreno a la apropiación de la vida social; las relaciones en el ámbito rural y de éste con el estado se modificaron radicalmente con las reformas al artículo 27 constitucional en 1992. El movimiento por los derechos de las mujeres logró avanzar en acuerdos interpartidarios y se notó también la multiplicación de las organizaciones de la sociedad civil (OSC). Finalmente, las luchas por el reconocimiento de derechos, en particular de los grupos especialmente vulnerables, lograron que el tema de los “derechos humanos” se instalara en la esfera pública con una alta legitimidad. Sin embargo, lo más destacable del sexenio salinista, en términos de la relación sociedad civil-estado, sin duda radicó en el Programa Nacional de Solidaridad, a partir del cual se trabajó a favor de la reconstrucción de la legitimidad que Salinas de Gortari no obtuvo en las elecciones de julio de 1988. El PRONASOL, visto a la distancia, puede considerarse la cúspide de la presidencia autoritaria; como proyecto político no abandonó el corporativismo (teniendo en mente la transformación del PRI en uno de “la solidaridad”, retomando varias enseñanzas del trabajo de promoción del desarrollo de la cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 19 El movimiento por los derechos de las mujeres logró avanzar en acuerdos interpartidarios y se notó también la multiplicación de las organizaciones de la sociedad civil (OSC). Lo más destacable del sexenio salinista, en términos de la relación sociedad civil-estado, radicó en el Programa Nacional de Solidaridad. izquierda social), aunque sí detonó la organización de cientos de miles de ciudadanos que participaron en diferentes comités que gestionaron los programas sociales y políticos del salinismo. 1994-2000 Durante el sexenio de Ernesto Zedillo, las relaciones con la sociedad civil se vieron marcadas por la movilización autónoma de amplios sectores en contra de una salida militar al levantamiento del Ejército Zapatista de Liberación Nacional y la descomposición interna del PRI Durante el sexenio de Ernesto Zedillo, las relaciones con la sociedad civil se vieron marcadas por la movilización autónoma de amplios sectores en contra de una salida militar al levantamiento del Ejército Zapatista de Liberación Nacional y la descomposición interna del PRI traducida en el asesinato del candidato presidencial (Luís Donaldo Colosio) y un alto dirigente de ese partido (José Francisco Ruiz Massieu). Poco después de tomar posesión de la presidencia, Zedillo hizo frente a una fuerte crisis económica financiera. El levantamiento del EZLN, así como las movilizaciones civiles y específicamente indígenas relacionadas, impusieron en la esfera pública el tema de los derechos de los pueblos indígenas, pero también de éstos como parte de la sociedad civil organizada. En gran medida, este contexto hizo posible la materialización de la reforma político-electoral de 1996, a partir de la cual no sólo se ciudadanizó y autonomizó el Instituto Federal Electoral (entre otros cambios inscritos en el Código de la materia); este marco normativo, junto con el diseño institucional peculiar y el compromiso cívico en la democratización de la sociedad, cambiaron los términos de la disputa electoral en México. En este sentido, la alternancia de partido en la presidencia de la República, se vio antecedida por la pérdida de la mayoría del PRI en la Cámara de Diputados en las elecciones intermedias de 1997, así como por el fortalecimiento de los movimientos sociales pro-democráticos en el país (Olvera, 2003c). 2000-2005 A partir de la llegada a la presidencia de Vicente Fox, advertimos cuatro cambios que modifican el contexto de la relación sociedad civil-estado. A partir de la llegada a la presidencia de Vicente Fox, advertimos cuatro cambios que modifican el contexto de la relación sociedad civil-estado. Algunos de estos cambios corresponden a la acción intencional de su administración, pero 20 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS otros son resultado de procesos de mediano y largo plazos que emergen con nueva fuerza en el momento de reconfiguración del régimen. 1. El poder del estado, entendido como uno de los dos interlocutores de la relación, se basa en la legitimidad surgida del proceso electoral. La “fuerza de las urnas” hace menos urgente que en otros gobiernos crear mecanismos que lo legitimen a través de la evaluación positiva de su desempeño.11 2. La transparencia se convierte en un tema central del discurso gubernamental (el tipo 2 de ISE es la marca del sexenio). 3. Algunos cuadros centrales (directivos y ejecutivos) de la administración del presidente Fox en espacios clave (desarrollo social y presidencia, por ejemplo) tienen sus orígenes en la militancia en organizaciones de la sociedad civil, lo cual les aporta otra sensibilidad hacia el sector asociativo. Tal vez los casos del Indesol y el Programa Oportunidades, sean los más evidentes. 4. Finalmente, se observa un reflujo en las capacidades y organización de las OSC. Una vez lograda la alternancia en la presidencia de la República, no se obser va un tema suficientemente fuerte para convocarlas a la acción colectiva, más allá de las movilizaciones sectoriales y coyunturales. En términos de innovación institucional, se han llevado a cabo leyes de innegable importancia en lo que se refiere a las relaciones sociedad civil-estado, entre ellas se encuentran la ley federal de fortalecimiento a la OSC, la de transparencia y acceso a la información pública y la de desarrollo social. Hay más oferta de participación y más cauces institucionales para hacerlo; sin embargo, no se aprecia un cambio estructural y se mantiene el monopolio de la decisión en la cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN Se han llevado a cabo leyes en lo que se refiere a las relaciones sociedad civil-estado, entre ellas la ley federal de fortalecimiento a la OSC, la de transparencia y acceso a la información pública y la de desarrollo social. 21 sociedad política (partidos políticos). La debilidad puede estar en los actores sociales, pero también en el monopolio de los partidos en la toma de decisiones. Podríamos decir que aumenta la oferta de participación, pero no se busca generar demanda. 4. Un resumen: complejidad y heterogeneidad social. Los cambios políticos de los últimos años han permitido un aumento y pluralización de actores sociales y temas que promueven la multiplicación de interfaces socioestatales Los cambios políticos de los últimos años han permitido un aumento y pluralización de actores sociales y temas que promueven la multiplicación de interfaces socioestatales, como formas institucionalizadas de una nueva relación entre la sociedad y el estado, en diferentes ámbitos y campos de la política pública. El origen de las ISE más institucionalizadas puede rastrearse en cuatro procesos principales: las presiones internacionales a favor de la modernización del estado (requisitos para acceder a préstamos, acuerdos comerciales “con cláusulas democráticas”, por ejemplo), las luchas societales por la autonomía, los cambios institucionales en el estado (nueva administración pública) y la búsqueda de legitimidad en el ejercicio del poder (orígenes diversos, que tienen que rastrearse en casos concretos). La apertura política, en términos de la existencia de las ISE, ha conducido a la proliferación más que a la eficacia; se ha preferido, en la mayoría de los casos, la legitimidad a la eficacia. Podemos arriesgar una hipótesis en el sentido que muchos de los mecanismos de relación sociedad civil-estado no son eficientes porque funcionan principalmente como medios para legitimar la acción de los gobernantes y no como contrapartes efectivas del poder gubernamental, como auténticos mecanismos de participación corresponsable. De ahí que muchos actores de la sociedad civil hablen de una “participación decorativa” y no deliberativa (Villaseñor, 2005). Esto puede traducirse formalmente en un desequilibrio entre legitimidad y eficiencia: las instancias de participación entregan legitimidad a las acciones gubernamentales, más que eficiencia. Muchos de los mecanismos de relación sociedad civil-estado no son eficientes porque funcionan principalmente como medios para legitimar la acción de los gobernantes y no como contrapartes efectivas del poder gubernamental. Las instancias de participación entregan legitimidad a las acciones gubernamentales, más que eficiencia. 22 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS Este desequilibrio afecta negativamente a la gobernabilidad democrática, sobretodo en términos de credibilidad y confianza. Sin embargo, las causas de la baja eficiencia incluyen no sólo problemas de diseño de los mecanismos, sino también la reducción de la esfera pública, la creciente complejización de las acciones gubernamentales y los costos de la participación para la ciudadanía. Del otro lado del fenómeno descrito, no parece existir una demanda ciudadana articulada para modificar la actual relación con el estado. En ninguna encuesta reciente se aprecia la falta de participación como una demanda ciudadana, y una gran cantidad de la población sigue prefiriendo que los problemas los solucione el gobierno a través de mecanismos de interlocución directa con el gestor (legislador, líder social) o el encargado del poder ejecutivo (ver el apartado IV. 1.). A grandes rasgos, las tres décadas iniciales de la transición política mexicana desde un régimen social autoritario (19682000) pueden interpretarse como la irrupción de múltiples luchas por el reconocimiento de los derechos civiles y políticos que fueron expropiados por el partido de estado y sus instituciones societales legitimadoras a cambio de la promesa de desarrollo de los derechos económicos, sociales y culturales; a la mitad del período, cuando ni unos ni otros han podido establecerse plenamente, amplios sectores de la “sociedad civil en retorno” (Pérez Díaz, 1993) introducen en la agenda pública el debate sobre los derechos de los pueblos y de solidaridad. La alternancia en la presidencia de la República en el año 2000 se realiza en un escenario que obliga a los actores societales y estatales a reformular sus proyectos. Así, este escenario puede caracterizarse por la continuidad en el proyecto económico-financiero, por las fuertes contradicciones entre la estructura político-administrativa existente y las necesidades de un país democrático, así como el crecimiento acelerado de ciertos poderes fácticos y la urgencia de políticas de estado que trasciendan las pugnas en la sociedad política (Isunza Vera, 2000). cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 23 Las tres décadas iniciales de la transición política mexicana desde un régimen social autoritario (1968-2000) pueden interpretarse como la irrupción de múltiples luchas por el reconocimiento de los derechos civiles y políticos. II. DEFINICIÓN DE INTERFACES SOCIOESTATALES (TIPOLOGÍA). 1. Interfaz: concepto para el estudio de las relaciones sociedad civil-estado. conceptual que desarrollamos al inicio de este ensayo, es necesario un instrumento de enfoque de las relaciones inter-áreas, es decir, entre estado, sociedad civil y mercado, en la perspectiva de su análisis empírico. N CONCORDANCIA CON EL ESQUEMA El concepto de interfaz es entendido como un espacio de intercambio y conflicto en el que ciertos actores se interrelacionan no casual sino intencionalmente. E Con tal fin hemos decidido retomar el concepto de interfaz,12 entendido como un espacio de intercambio y conflicto en el que ciertos actores se interrelacionan no casual sino intencionalmente.13 Un tipo especial de interfaz es el espacio donde actores societales y estatales se encuentran (por lo tanto, las definimos como interfaces socioestatales). Estas interfaces socioestatales están determinadas estructuralmente tanto por la política pública14 como por los proyectos sociopolíticos de los actores (estatales y societales) concernidos. Nuestra visión de interfaz retoma los trabajos de Bryan Roberts (2001) y Norman Long (1999). Para el primero, (Roberts, 2001: 3) la interfaz supone relaciones socio-estatales que deben analizarse en su contenido tanto como confrontación de intereses sociales, cuanto contrastación de interpretaciones e informaciones que se efectivizan durante la implementación de las políticas públicas. Por otro lado, Norman Long (1999: 1-4) asume que la interfaz (1) es una entidad organizada de intencionalidades y relaciones entrelazadas; (2) es un lugar para el conflicto, la incompatibilidad y la negociación; (3) es un sitio de confrontación de paradigmas culturales; (4) implica una realidad donde los procesos de conocimiento son centrales; (5) se constituye también por el poder, entendido como resultado de luchas por relaciones estratégicas y significados; (6) está compuesta por 24 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS discursos múltiples; y, (7) puede ser el espacio para la intervención planeada en los mundos de vida de los actores sociales individuales y colectivos. De esta forma, en los casos empíricos estudiados (como los consejos ciudadanizados, sean consultivos o decisorios) se desarma el argumento de supuestas virtudes intrínsecas de lo societal contra las maldades constitutivas de lo estatal. Así, “al contrario de ser portadores de reivindicaciones a priori justas y legítimas, los movimientos sociales y organizaciones voluntarias de la sociedad civil tienen que enfrentar el difícil aprendizaje de la gestión pública, que va siendo realizado en medio de fuertes tensiones y contradicciones, entre estas, inclusive, una fuerte asimetría de poder entre los representantes de la sociedad civil y los del estado” (GECD, 1998-1999c: 70-71). La perspectiva de análisis que se resume en el concepto de interfaz socioestatal (ISE) implica seis presunciones básicas: 1) La interfaz es un espacio social constituido por los intercambios de sujetos intencionales. Estas interfaces se materializan en un campo concreto en el que se da la disputa por un tipo específico de bienes. Consecuentemente, la interfaz es: a) Un espacio de conflicto b) Un espacio donde se efectúan relaciones (comúnmente) asimétricas entre sujetos sociales (conflictos que constan de las dimensiones estratégica y comunicativa). 2) La interfaz socioestatal (ISE) es uno de los posibles espacios de intercambio, y se compone de sujetos societales y sujetos estatales. 3) Los sujetos de la interfaz pueden ser individuales (a, a’, b…) o colectivos (A, A’, B…); cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN Los movimientos sociales y organizaciones voluntarias de la sociedad civil tienen que enfrentar el difícil aprendizaje de la gestión pública. 25 4) Los sujetos, tanto por su lugar en el espacio social cuanto por su historicidad, portan proyectos sociopolíticos (esto es, una cierta configuración de estrategias de conocimiento, normas y valores). 5) Los sujetos establecen relaciones (que graficamos con flechas direccionadas:«), en las que intercambian bienes, prestigio, etcétera.15 6) Debido a que las relaciones entre sujetos implican prácticamente siempre relaciones asimétricas, la escala es una variable fundamental para analizar los casos concretos de interfaces, esto es, de relaciones sociedad civil-estado. En síntesis, el Gráfico 1 muestra esquemáticamente la lógica de las interfaces socioestatales: 26 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS 2. Tipología de interfaces socioestatales: tipos cognoscitivos y tipos políticos.16 Las relaciones sociedad civil-estado en el México actual son tan heterogéneas y con historias tan particulares (esto es, que no se explican totalmente por las grandes tendencias nacionales), que es necesario ordenar analíticamente los datos que surgen de la realidad empírica. Mediante la noción de interfaz socioestatal es posible reducir la lógica de las interacciones a dos formas básicas de intercambio, más allá de los actores concretos que les den vida. De esta manera, las posibles relaciones “típico-ideales” entre el estado y la sociedad civil pueden definirse en tres que remiten a una lógica cognoscitiva (relaciones de “hacer saber”) y tres que se refieren a una lógica política (relaciones de “hacer hacer”). Los tipos ideales, en sentido weberiano (Weber, 1964), no significan descripciones de la realidad sino abstracciones de la misma que sirven como referencia analítica de su complejidad. Así, los tipos ideales de relaciones sociedad civil-estado son una “brújula” analítica para describir y comprender las formas concretas recopiladas en el mapa de estos mecanismos de intercambio, así como en formas menos institucionalizadas de relación socio-estatal. En síntesis, los tipos cognoscitivos son: 1) Interfaz de contribución (participación social informativa) SC→E, en el cual la sociedad civil informa al estado. Ejemplos de este tipo son los buzones de quejas y formas tenues de consulta sectorial y temática; asimismo, este tipo incluye los mecanismos de “atención ciudadana”. cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 27 Las posibles relaciones “típico-ideales” entre el estado y la sociedad civil pueden definirse en tres que remiten a una lógica cognoscitiva y tres que se refieren a una lógica política . 2) Interfaz de transparencia (información gubernamental) SC←E, en la que el estado informa a la sociedad civil. Ejemplos de este tipo son las páginas de Internet gubernamentales, los informes regulares de gestión gubernamental y las campañas mediáticas del estado. 3) Interfaz comunicativa (colaboración informativa) SC↔E, en la que sociedad civil y estado se informan mutuamente, se comunican. Ejemplos de este tipo son los mecanismos de transparencia de la información pública gubernamental y los consejos consultivos con carácter no vinculante. Los tipos políticos son: 4) Interfaz mandataria (Democracia directa, Control social) SC⇒E, en la que la sociedad civil controla, domina o dirige al estado. Ejemplos de este tipo son los mecanismos de la llamada democracia directa como el referéndum, plebiscito e iniciativa popular, así como las contralorías sociales en “sentido fuerte”. Asimismo, las elecciones de los gobernantes y legisladores en los ámbitos federal, estatal y municipal son mecanismos de relación entre la sociedad civil y el estado que pueden entenderse en este tipo de interfaz.17 5) Interfaz de transferencia (políticas públicas subrogadas, transferencia de políticas) SC⇐E, en la que el estado controla, domina o dirige a la sociedad civil. Ejemplos de este tipo de relación son los proyectos de desarrollo social gestionados por organizaciones de la sociedad 28 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS civil (OSC); asimismo, son ejemplos de este tipo los proyectos culturales, las obras con participación social (mano de obra), y las investigaciones hechas por instituciones académicas y OSC, con recursos públicos bajo contrato. 6) Interfaz cogestiva (cogestión) SC⇔E, en la que sociedad civil y estado mantienen una relación de cogestión. Ejemplos de este tipo son los Consejos Electorales del IFE y otros consejos cuyas decisiones son de carácter vinculatorio. 3. Niveles de institucionalización de las interfaces socioestatales y pluralidad de nociones. A partir de la tipología desarrollada con anterioridad, es necesario distinguir niveles de institucionalización de las interfaces socioestatales, con la finalidad de discernir dentro de la complejidad de las posibles relaciones entre la sociedad civil y el estado mexicanos. Asimismo, cabe distinguir previamente algunas de las principales nociones que remiten, expresa o tácitamente, a experiencias concretas de las relaciones sociedad civil-estado en México. Pluralidad de nociones sobre la relación sociedad civil-estado En la realidad nacional, las relaciones entre sociedad civil y estado suelen caracterizarse como mecanismos de participación ciudadana.18 De esta forma, cada campo de la política pública (salud, educación, seguridad ciudadana, campo, mujeres) puede contar con mecanismos para que la sociedad civil participe en la planeación y gestión de las políticas específicas.19 Por ejemplo, en el campo de la seguridad pública encontramos un bajo nivel de participación, ya que los actores sociales sólo cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 29 Las relaciones entre sociedad civil y estado suelen caracterizarse como mecanismos de participación ciudadana. inciden en el acopio de información y la consulta (como entrevistados en encuestas que definen la inseguridad como su mayor preocupación, y la baja calidad técnica de la policía como desafío), su participación se centra en la etapa previa de la política (en la formación de la agenda, más que nada) (Azaola, 2005). Por otro lado, el campo de las políticas sobre mujeres en el DF, por ejemplo, presenta un alto nivel de participación, puesto que actores sociales no sólo participan en la formación de la agenda y la planeación, sino también en su implementación, y donde se incluyen la consulta y evaluación conjunta, pero también la colaboración y el facultamiento (Álvarez, 2004: 274). Una segunda forma de concebir las relaciones entre la sociedad civil y el estado está marcada por el discurso de la accountability, o rendición de cuentas. Una segunda forma de concebir las relaciones entre la sociedad civil y el estado está marcada por el discurso de la accountability, o rendición de cuentas,20 entendida como una nueva etapa en la discusión de los procesos de democratización que va más allá de las relaciones tradicionales entre gobernantes y gobernados. La rendición de cuentas (RdC) “implica la existencia de un actor responsable, de alguna acción de éste, de la narración y justificación sobre lo que dicho actor ha realizado, así como del control colectivo que actores responsabilizantes efectúan en este proceso de múltiples sentidos… esta noción compleja de la rendición de cuentas está formada por tres dimensiones: la informativa, la justificativa y la ‘exigitiva’, ligada esta última a una perspectiva de derechos (y obligaciones)” (Isunza, 2004: 25). La rendición de cuentas está formada por tres dimensiones: la informativa, la justificativa y la exigitiva. La rendición de cuentas implica tres dimensiones: información, justificación y sanción (Schedler, 1999: 15-17). Las dos primeras se refieren a la petición por parte de los representados y la obligación por parte de los representantes de informar y explicar las decisiones que toman. No sólo de dar cuenta de cuántos recursos se disponen y cómo se distribuyeron, sino también el por qué de estas decisiones; mientras que la tercera se refiere a la capacidad de exigencia [enforcement] por parte de los representados sobre los representantes.21 En la lógica de la noción de interfaz de rendición de cuentas, aparece como pre-requisito fundamental la posibilidad 30 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS de contar con actores sociales informados y con mecanismos claros para acceder a la información pública, lo que se conoce como transparencia.22 De esta forma, tenemos tres nociones del sentido común que se relacionan con diversos mecanismos de comunicación sociedad civil-estado: la transparencia, la participación ciudadana y la rendición de cuentas. Niveles de institucionalización de las interfaces socioestatales Desde una perspectiva institucional, la relación entre sociedad civil y estado puede medirse a partir del grado de formalidad-informalidad de los mecanismos de participación ciudadana, de transparencia o de rendición de cuentas. En México coexisten de manera significativa mecanismos formales (identificados en leyes, reglamentos, acuerdos, etcétera) con mecanismos informales tanto de presión (mítines, plantones, tomas de oficinas) como de negociación (mesas de concertación). Cabe destacar dos elementos que muestran la persistencia de mecanismos informales de relación sociedad civil-estado en México. El primero son ciertos rasgos de la cultura política mexicana y la centralidad de mecanismos informales en el régimen posrevolucionario, mientras que el segundo remite al descrédito del estado de derecho y las instituciones de impartición de justicia como instituciones legítimas y eficaces para la resolución de conflictos. En México encontramos ejemplos cotidianos de una coexistencia de sistemas formales e informales de poder que se nutren y hunden sus raíces en la lógica del régimen posrevolucionario, el cual fue descrito someramente en la primera parte de este ensayo. Una de las consecuencias de esta particularidad histórica es la falta de confianza de la ciudadanía en la aplicación de reglas iguales para todos. Según la Encuesta Nacional de Cultura Política de 2003 el 44% de los entrevistados cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN En México encontramos ejemplos cotidianos de una coexistencia de sistemas formales e informales de poder que se nutren y hunden sus raíces en la lógica del régimen posrevolucionario Tenemos tres nociones del sentido común que se relacionan con diversos mecanismos de comunicación sociedad civil-estado: la transparencia, la participación ciudadana y la rendición de cuentas. 31 afirman que ni autoridades ni ciudadanos respetan la ley, el 63% cree que ésta se aplica para lograr el beneficio de unos cuantos y el 40% opina que las leyes funcionan para defender los intereses de la gente con poder (SEGOB-INEGI, 2003). Asimismo, la encuesta sobre democracia del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2004) señala que la sensación de injusticia es incluso mayor que la media de los países de América Latina (AL). Así, en México, el 58.3% de los encuestados tiene muy baja percepción sobre la igualdad ante la ley (la respuesta más numerosa en los países estudiados), mientras que en América Latina sólo el 36,2% de los encuestados tiene esta opinión. La idea de una desigualdad ante la ley es aún más acentuada cuando se trata de ciertos actores sociales vulnerables. Así, el 55,2% de los encuestados en México cree que los indígenas no logran hacer valer sus derechos, cuando esta visión en América Latina se presenta en apenas el 38.3%. Esta desconfianza se corresponde con la experiencia vivida por la ciudadanía: el 49,2% de los mexicanos encuestados consideró que los funcionarios del poder judicial no le atendieron ni rápida ni justamente, lo que contrasta con el 30,7% de los latinoamericanos que tuvieron esta misma experiencia. Estos datos permiten inferir una debilidad estructural de los sistemas institucionalizados de participación ciudadana orientada a la rendición de cuentas, ya que no se cuenta, por lo menos desde el punto de vista de la ciudadanía, con una confianza suficiente para activar ciertos mecanismos de rendición de cuentas horizontal (horizontal accountability), en los que el equilibrio entre poderes del estado se activa. Manifestaciones y mesas de negociación ad hoc En este contexto de coexistencia permanente de mecanismos formales e informales de relación entre la sociedad civil y el estado, cobra sentido la necesidad de definir una serie de mecanismos cotidianos que, sin embargo, no están formalizados en el marco normativo vigente. Retomemos 32 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS No se cuenta, por lo menos desde el punto de vista de la ciudadanía, con una confianza suficiente para activar ciertos mecanismos de rendición de cuentas horizontal (horizontal accountability). algunos datos que muestran la significativa recurrencia a las manifestaciones públicas colectivas en México. Según tres fuentes independientes que cuentan con un diverso grado de cobertura y sistematización de la información, este tipo de relación informal entre la sociedad civil y el estado es muy importante. Según un estudio del PNUD (2004: 224), el 39.9% de los entrevistados en México ha participado en manifestaciones colectivas, lo que contrasta con un 24.3% de los entrevistados en el conjunto de América Latina.23 En la Encuesta Nacional de Cultura Política (ENCUP) de 2003 el 27% de los entrevistados afirmó haber participado en actos públicos por alguna causa, frente al 14% que dijo que participó en alguna organización de ciudadanos. La manifestación de sujetos inconformes con el poder público creció entre 2001 y 2003: el primer año el 7,2% de los entrevistados dijo que había tratado de asistir a una manifestación para resolver un problema, mientras que esa respuesta la dio el 12% de los encuestados en 2003 (ENCUP, 2001 y 2003). La ciudadanía mantiene esa posición de crear interlocución con el estado a través de manifestaciones públicas, en coincidencia con la tradición política nacional, pero también porque, de forma significativa, este mecanismo le es funcional. En el IV informe de gobierno del presidente Vicente Fox se afirma que durante el primer semestre de 2004 la Secretaría de Gobernación atendió a representantes de los ciudadanos movilizados en 590 mítines, plantones y bloqueos realizados en el Distrito Federal. Esto se traduce en la interlocución del representante del gobierno de la República con casi tres grupos de manifestantes cada día (Gobierno de México, 2004: 348). Sin embargo, la efectividad de estos mecanismos es desigual. Por ejemplo, podemos citar el campo de la reforma agraria, un sector de la política especialmente sensible a mecanismos informales de presión. Según Pinacho (2005), después de las reformas constitucionales de 1992 y la firma de cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 33 La ciudadanía mantiene esa posición de crear interlocución con el estado a través de manifestaciones públicas, en coincidencia con la tradición política nacional. los acuerdos agrarios de 1997, las organizaciones campesinas mantuvieron la práctica de plantones y marchas, aunque estos servían más bien como “válvulas de escape internas”. La lógica de estas movilizaciones es la siguiente: los campesinos presionan al líder por falta de una solución (muchas veces producto de los malos manejos de esa dirigencia) y estos organizan plantones y tomas de oficinas para “hacer ruido”. Los plantones mencionados son sobre todo rituales: los funcionarios saben cuándo van a ser tomadas las oficinas, los jefes despachan en otros despachos, etcétera. Una vez realizado el acto ritual, un funcionario medio atiende a los manifestantes en mesas de negociación previamente concertadas. Se postula como hipótesis que estos mecanismos noformales han evolucionado a lo largo del tiempo, y cobra sentido su transformación a partir del contexto sociopolítico. De esta forma, las movilizaciones en los años 70 y 80 cumplían la función de permitir a ciertos actores sociales acceder a la esfera pública visibilizando ciertos problemas (creando agendas, tematizando problemas) que no eran procesados en las instituciones del régimen social-autoritario. En aquel momento se trataba de mostrar capacidad de movilización y fuerza, en un contexto de medios de información que de manera casi unánime negaban su existencia. A partir de la pluralización de la sociedad política a finales de los años 80 (partidos políticos presentes en gobiernos locales y estatales, así como en la legislatura federal) y de la mayor autonomía y fortalecimiento de la sociedad civil, las manifestaciones dejan de ser sólo un medio de adhesión (de las organizaciones corporativas hacia el régimen priísta), o de denuncia y creación de agenda (de actores autónomos u opositores al régimen), para convertirse, también, en un mecanismo ritual que abre espacios para la concertación entre actores civiles y estatales cada vez menos unánimes. Esta diversidad de significados de las manifestaciones públicas se mantiene en una mixtura que toma facetas particulares a partir de la alternancia en los gobiernos de los ámbitos federal, estatal y municipal, junto a la pluralidad Las movilizaciones en los años 70 y 80 cumplían la función de permitir a ciertos actores sociales acceder a la esfera pública visibilizando ciertos problemas que no eran procesados en las instituciones del régimen social-autoritario. A partir de la pluralización de la sociedad política a finales de los años 80 y de la mayor autonomía y fortalecimiento de la sociedad civil, las manifestaciones dejan de ser sólo un medio de adhesión , o de denuncia y creación de agenda , para convertirse, en un mecanismo ritual que abre espacios para la concertación entre actores civiles y estatales cada vez menos unánimes. 34 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS instalada en las legislaturas estatales y la federal. Así, la cantidad y frecuencia de las marchas parece aumentar pero, al mismo tiempo, no prescinden en la mayoría de los casos de los mecanismos institucionales de resolución de los conflictos: las marchas y plantones acompañan a otros mecanismos, no los suplantan. El uso de los medios de información Una for ma de relación sociedad civil-estado muy importante, por su generalización social en toda la geografía nacional, son las campañas de comunicación del estado a través de los medios masivos de información. Entre estos medios, son los electrónicos los más atendidos, y el más destacado de estos es la televisión. Según los datos de la ENCUP 2003, el 85% de los mexicanos encuestados dice que se informa de la política por medio de la televisión, frente al 62% que lo hace a través de la radio, mientras que sólo el 45% se informa políticamente por medio de los periódicos (SEGOB-INEGI, 2003). Datos de otras encuestas permiten inferir que esta tendencia ha crecido en el tiempo: según estudios del IFE y la UNAM, para 1996 la televisión tenía un 59% de preferencias y en 2000 un 74% a nivel nacional (Gobierno de México, 2001c: 32). En términos de confianza institucional, los medios de comunicación aparecen como la sexta institución que mayor confianza merece a los ciudadanos (con una calificación de 7.8 sobre 10, abajo del Ejército, la Iglesia y el IFE pero arriba de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos —CNDH—, el presidente, la Suprema Corte de Justicia de la Nación —SCJN— y el congreso) (SEGOB-INEGI, 2003). La televisión se considera el medio de mayor penetración puesto que el 95,5% de los entrevistados en la Encuesta Nacional de Prácticas y Consumo Culturales (CONACULTA, 2004: 112) afirman ver televisión. Según la misma encuesta (CONACULTA, 2004: 18) son los noticieros los programas más vistos de la televisión (49,5%), por encima de las cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 35 Una forma de relación sociedad civil-estado muy importante son las campañas de comunicación del estado a través de los medios masivos de información. En términos de confianza institucional, los medios de comunicación aparecen como la sexta institución que mayor confianza merece a los ciudadanos. telenovelas (39,2%) y los deportes (24.3%). Si a esto agregamos que existen 25, 600,000 de televisores aproximadamente (CIA, 2005) tenemos que la televisión constituye un medio privilegiado de comunicación del estado hacia la sociedad en general. La actual administración abrogó la disposición de 1969 que determinaba que el gobierno disponía de tres horas de tiempo televisivo diario24 y lo redujo a 18 minutos de televisión y 35 de radio, por medio del decreto presidencial del 10 de octubre de 2002. Antes de esta modificación, según Fregoso (2002), “de acuerdo con la Secretaría de Hacienda de México, de enero a septiembre del 2002, el gobierno utilizó 4 millones 70 mil 511 minutos del llamado tiempo fiscal en televisión”, siendo la Presidencia de la República la que utilizó la mayor parte del tiempo con un 17.7% del total. Otra función de los medios en la relación de la sociedad civil con el estado tiene que ver con la vigilancia y el control. Otra función de los medios en la relación de la sociedad civil con el estado tiene que ver con la vigilancia y el control. Al respecto, según la información de la ENCUP 2003, el uso de los medios como mecanismos de control o denuncia ante irregularidades pareciera tener menor importancia. Según este estudio, acciones como llamar a un programa de radio o TV o escribir cartas en los periódicos es una acción relativamente poco utilizada para resolver un problema, con un 9% y un 7% respectivamente (en comparación con “organizarse con otras personas afectadas” que fue la respuesta del 39% de los ciudadanos encuestados). A partir de la información revisada, percibimos que los medios masivos de información funcionan como vehículo para la materialización de las relaciones estado-sociedad civil, así como mecanismo para rebajar la presión de ésta sobre aquél. Estas relaciones son tanto de “arriba hacia abajo” (a través del uso del tiempo oficial para entregar información y construir cierta opinión pública), como de “abajo hacia arriba” (mediante el uso ciudadano de espacios de denuncia y control utilizados de manera limitada). Los medios masivos de información funcionan como vehículo para la materialización de las relaciones estadosociedad civil. 36 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS A manera de resumen La hipótesis general, para explicar algunos de los principales cambios en la lógica de la generación de interfaces socioestatales en los últimos 35 años, es que la transformación del régimen necesitó de nuevos interlocutores, situación que el presidente Salinas de Gortari retomó expresamente a través del PRONASOL. Por otro lado, a partir de la alternancia en los gobiernos locales y estatales, se fueron generalizando las interfaces para el mejor desempeño de la función pública; de ahí se prosiguió en el periodo 94-97 con una pérdida paulatina del control priísta del legislativo federal, que creó nuevas instituciones más independientes y con poder autónomo; finalmente, la alternancia en el ejecutivo federal hizo posible pluralizar los interlocutores en varios niveles y retomar el tema de la transparencia y el reconocimiento (no exento de contradicciones) de las OSC como sujetos democratizadores (y no “esa señora la Sociedad Civil” de los sectores más conservadores del panismo). III. MAPEO DE INTERFACES SOCIOESTATALES. AS INTERFACES SOCIOESTATALES son un complejo y numeroso conjunto de instituciones que, en su versión más perenne, cuentan con un fundamento legal y recursos financieros que permiten un grado de operatividad alto; en el otro extremo de la realidad, se observan relaciones entre la sociedad civil y el estado altamente volátiles, como son las negociaciones ah hoc resultado de movilizaciones de actores sociales orientados a la resolución de un problema o necesidad puntual: en este caso, la interfaz se consume en sí misma, desapareciendo con la mesa de diálogo y concertación. L Las interfaces socioestatales son un complejo y numeroso conjunto de instituciones que cuentan con un fundamento legal y recursos financieros que permiten un grado de operatividad alto. En el “mapa” que hemos elaborado a partir de diversas fuentes de información encontramos una abrumadora mayoría de interfaces que cuentan con cierto grado de institucionalización y que pueden ser entendidas como experiencias resultantes de luchas por el reconocimiento (Isunza, 2001) de cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 37 múltiples actores de la sociedad civil; sin embargo, una vez “estabilizadas” estas luchas en instituciones (con normas y recursos financieros, humanos y materiales del estado), pasan a formar parte del acervo de instrumentos estatales que, en el mejor de los casos, cuentan con la participación ciudadana bien para intercambiar información (tipos 1 al 3 de ISE), bien para canalizar relaciones de poder orientadas a la formación de la voluntad colectiva (tipos 4 al 6 de ISE). Las coordenadas del espacio social que podemos caracterizar como de interrelación sociedad civil-estado están marcadas en gran medida por dos realidades mayoritarias, por dos tipos de concentración de interfaces. De esta forma, las coordenadas del espacio social que podemos caracterizar como de interrelación sociedad civilestado están marcadas en gran medida por dos realidades mayoritarias, por dos tipos de concentración de interfaces: primero, aquellas que tienen como interlocutor privilegiado, dentro del polo estatal, al poder ejecutivo y, segundo, las interfaces institucionalizadas por la acción estatal, frente a iniciativas sostenidas por la acción civil.25 Aunque la mayoría de los mecanismos desarrollados en este ensayo remiten al poder ejecutivo, esto no quiere decir que los poderes legislativo y judicial no cuenten con interfaces socioestatales. De hecho, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, entre 2003 y 2004 abrió una Consulta Nacional sobre una Reforma Integral y Coherente del Sistema de Impartición de Justicia en el Estado Mexicano. Este ejercicio constó de foros en todas las entidades federativas, así como intercambios vía electrónica y la presentación de 5844 propuestas de ciudadanos para mejorar el sistema de impartición de justicia. 26 Además de esto, se han hecho importantes avances en transparencia, como la reciente transmisión televisiva de las sesiones de la Suprema Corte. En el poder legislativo, el espacio de interacción con la sociedad civil son las comisiones de trabajo. Según los informes de labores de estos órganos,27 es una práctica común la invitación a OSC para conocer sus puntos de vista. Asimismo, podemos citar los mecanismos de transparencia de la legislatura federal, como son la transmisión de sus sesiones a través del Canal del Podemos citar los mecanismos de transparencia de la legislatura federal, como son la transmisión de sus sesiones a través del Canal del Congreso, el sistema de recepción de quejas y sugerencias por cada grupo parlamentario y la publicación en su sitio de Internet. 38 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS Congreso, el sistema de recepción de quejas y sugerencias por cada grupo parlamentario y la publicación en su sitio de Internet de informaciones sobre el desempeño de los diputados como inasistencias, votaciones, integración de los grupos parlamentarios, etcétera. En este apartado III nos concentraremos en las interfaces socioestatales que pueden ser identificadas a partir de información estatal y que, por consecuencia, privilegian la visibilidad de las iniciativas que han llegado a estabilizarse en un significativo grado de institucionalización. Las interfaces socioestatales no sólo son creadas por iniciativa del estado, sino que desde las OSC encontramos una serie de propuestas de acciones y mecanismos.28 Orientadas temáticamente, existen importantes experiencias en políticas de transparencia y acceso a la información,29 donde sobresale el programa CIMTRA30 que ha desarrollado un índice de transparencia municipal. Asimismo, Alianza Cívica y Fundar A.C., en coordinación con otras organizaciones, llevan a cabo un programa de vigilancia ciudadana en los estados de Coahuila, Yucatán y Estado de México (Alianza Cívica, 2003).31 Fundar A.C., también es responsable del Índice latinoamericano de Transparencia Presupuestaria (Fundar 2003), donde se compara la transparencia presupuestaria en México y otros países de la región.32 Un segundo ámbito de acción cívica orientada a la interacción con el estado es la transparencia de los procesos electorales. Dada la larga historia de desaseo de las elecciones en México, la sociedad civil tiene amplias experiencias de relación con el estado que actualmente se denominan “de blindaje electoral”: se trata de evitar el uso faccioso de los programas gubernamentales (principalmente de política social y obra pública) mediante el acuerdo de buenas prácticas y monitoreo del desempeño de los funcionarios (electos o no) por parte de OSC. En este tipo de iniciativas se inscriben las convocatorias del INDESOL para que OSC participen de la vigilancia de los programas sociales para evitar cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN Existen importantes experiencias en políticas de transparencia y acceso a la información La sociedad civil tiene amplias experiencias de relación con el estado que actualmente se denominan “de blindaje electoral”. 39 irregularidades, así como el programa “1000 mujeres por la transparencia” de la OSC Centéotl, en Oaxaca, o la experiencia de Radio Teocelo, en Veracruz (Ponce, 2005). Un tercer ámbito de acción corresponde a las políticas sectoriales propiamente dichas. Un tercer ámbito de acción corresponde a las políticas sectoriales propiamente dichas, algunas de las cuales describiremos brevemente a continuación. En el sector salud, la OSC Fundar A.C. ha llevado a cabo el seguimiento del presupuesto federal destinado a esa importante política social desde una perspectiva de derechos, destacándose su relación con el poder legislativo federal. En el sector medioambiental, Iniciativa de Acceso-México33 trabaja en relación con el estado mexicano en el seguimiento de acciones a favor de la transparencia de la información pública relacionada con este tema (IFAI, 2004b). En cuanto a las políticas públicas orientadas al desarrollo social sobresale el seguimiento de la OSC Equipo Pueblo de las obligaciones del gobierno mexicano en relación con la cumbre social mundial así como su participación en la Red Mexicana frente al libre comercio. En seguridad ciudadana existen diversos grupos, como el Consejo Ciudadano de Seguridad Pública del DF. En temas energéticos y de servicios resaltan las experiencias de resistencia civil en múltiples estados (Veracruz, Yucatán, Tabasco o Chihuahua) donde diversos colectivos se han unido para reclamar por las altas tarifas domiciliarias y, por medio de diversos mecanismos legales y de presión, han logrado en algunos casos la aplicación de otro tipo de tarifas en zonas residenciales. En estados como Chihuahua existen ejemplos de vigilancia sobre las acciones de desarrollo rural llevadas a cabo por el Frente Democrático Campesino, tanto dentro de los mecanismos oficiales (participación en los Consejos Consultivos de la SEDESOL, así como en los Consejos de Desarrollo Rural Sustentables, definidos en la Ley General de Desarrollo Sustentable, y en los comités de desarrollo rural de la SAGARPA) como fuera de ellos, por medio de la movilización y el cabildeo con fracciones parlamentarias y la utilización de 40 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS medios de comunicación popular, principalmente la radio, para denunciar las irregularidades. Finalmente, existen ámbitos de acción relativamente innovadores, como el seguimiento al poder legislativo. En este sentido sobresale la acción de la Red Ciudadana de Chihuahua y su experiencia de seguimiento a la cámara de diputados local; ellos han hecho un seguimiento a tres legislaturas (una al final, una completa y una que inició a fines de 2004) incorporando tanto un análisis de cumplimiento de obligaciones formales de los diputados (asistencia, número de sesiones plenarias y en comisiones) como el análisis cualitativo del desempeño (como son cambios legislativos efectivos, propuestas de ley, etcétera).34 En este ámbito también puede contarse la propuesta de Equipo Pueblo y el Consorcio para el Diálogo Parlamentario y la Equidad (Consorcio) para modificar la ley orgánica del senado de la República.35 Existen ámbitos de acción relativamente innovadores, como el seguimiento al poder legislativo. 1. Ámbito federal.36 En el ámbito federal hemos recopilado información de las interfaces socioestatales institucionalizadas a partir de dos fuentes. En primer lugar, las interfaces reconocidas por cada entidad de la administración pública federal (APF) en el apartado “Mecanismos de participación ciudadana” de sus sitios de Internet. Esta información es una obligación de dichos organismos, según la Fracción XVI del Artículo 7 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG). La siguiente tabla resume las interfaces socioestatales institucionalizadas que se reportan en los sitios de Internet de 154 organismos de la administración pública federal. En total se revisaron 212 sitios de Internet y en 58 de estos no se señalan “mecanismos de participación ciudadana”.37 Los 212 sitios de Internet se componen de secretarías (18), organismos descentralizados (77), desconcentrados (28), paraestatales (36), cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 41 internacionales (46) y autónomos (7). En total se encontraron 213 interfaces socioestatales institucionalizadas. La segunda fuente de información de las interfaces socioestatales institucionalizadas en el ámbito federal son las reglas de operación de todos los programas que ejecuta el gobierno federal de manera directa o a través de convenios o acuerdos de coordinación con los gobiernos de las entidades federativas. Estas reglas de operación son disposiciones relacionadas con cada ejercicio fiscal y precisan la forma de operar un programa. En la siguiente tabla se resume la información sobre las interfaces socioestatales institucionalizadas que se reportan en 130 reglas de operación de programas federales. En 15 de estas reglas de operación no se reporta ningún tipo de interfaz socioestatal. En total se encontraron 347 interfaces socioestatales institucionalizadas.38 42 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS La distribución del tipo de interfaces institucionalizadas en la administración pública federal, en lo general, se mantiene cuando comparamos la frecuencia de cada tipo por fuente de información. Destacan dos datos de la tabla 3: en primer lugar, por amplio margen la interfaz de contribución (tipo 1: S CE) es la más frecuente de las interfaces institucionalizadas en el ámbito federal. En segundo lugar, los demás tipos mantienen su frecuencia cuando utilizamos ambas fuentes de información, o cambian poco de lugar de importancia; sólo la interfaz comunicativa (tipo 3: SC↔ E) varía en cuatro puestos de relevancia entre una fuente de información y otra (segundo lugar en sitios de Internet y sexto en las reglas de operación; sube a un tercero cuando sumamos la información de las dos fuentes). En la tabla 3 se resumen los datos del conjunto de interfaces socioestatales institucionalizadas en el ámbito federal, que suman un total de 560 registros. cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 43 Con la finalidad de mostrar de forma conjunta y resumida los datos con los que contamos en este momento en el mapeo de las interfaces socioestatales en el ámbito federal, ofrecemos el Gráfico 3. 44 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS A partir del mapeo de interfaces socioestatales institucionalizadas, así como de la comparación del tipo de información de la que surgen estas coordenadas, podemos realizar las siguientes observaciones: 1. Como se mencionó anteriormente, el tipo 1 (Interfaz de contribución: SC→E) se mantiene como la más → importante oferta de participación del gobierno federal. 2. La variación en la frecuencia de las interfaces de tipo 2 (Interfaz de transparencia: SC←E) responde al ← hecho de que contabilizamos en los sitios de Internet los mecanismos institucionalizados reportados en el apartado de “participación ciudadana”; si se hubieran contabilizado los sitios de Internet como interfaces, su frecuencia habría superado cualquier otro tipo, pero distorsionaría la información sistematizada de esa fuente de datos. 3. En cuanto a la gran variación del tipo 3 (Interfaz comunicativa: SC↔E) encontramos que muchos cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 45 programas relacionados con la SAGARPA reportan en su sitio de Internet los consejos de desarrollo rural sustentable como mecanismos de información para cada uno de esos programas, lo que hace aumentar la frecuencia de este tipo. 4. Respecto a la frecuencia del tipo 4 (Interfaz mandataria: SC⇒E) se mantiene en el mismo lugar ⇒ de relevancia, como el tipo 1. Cabe destacar que en este tipo 4 se reportan los mecanismos de Contraloría social en los programas de la SEDESOL. Sin embargo, comparando las dos fuentes de información se aprecia un fenómeno interesante: en los sitios de Internet, se citan mecanismos de Contraloría social cuyas reglas de operación, realmente se trata de prácticas para la capacitación e información a beneficiarios, más que de un Control del programa. Por esto, esa interfaz sería, en sentido estricto de tipo 2 (Interfaz de transparencia: SC←E). 5. Sorprende la drástica variación del tipo 5 (Interfaz de transferencia: SC(E) y se explica por el hecho de que en los sitios de Internet (oferta al público en general) no se incluyen estas interfaces, sino que sólo aparecen en las reglas de operación (algo así como la “letra pequeña” de los contratos) ya que la transferencia de responsabilidades y tareas se ofertan pero con cierta discreción. 6. En el caso del tipo 6 (Interfaz cogestiva: SC⇔E) ⇔ destaca que los mecanismos cogestivos aparecen más en las reglas de operación que en las páginas de Internet. 7. El desarrollo más amplio y diversificado de las interfaces socioestatales institucionalizadas, por lo menos en las fuentes de información consultadas, se da en el campo de la política de desarrollo social. 46 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS 8. Resalta, por el contrario, la escasez de interfaces en los campos de la seguridad pública (PGR, SSP, PFP, SEGOB) y de definición y gestión de la política fiscal y financiera. 2. Ámbito estatal.39 Presencia y tipos de mecanismos Los procesos de descentralización llevados a cabo en las dos últimas décadas, la constatación de que la alternancia política inició en los ámbitos municipal y estatal, la creciente independencia de los gobiernos estatales con relación al poder federal y la autonomía operativa y legal que poseen, hacen imprescindible ampliar el mapa de relaciones sociedad civilestado a las entidades federativas. En la tabla 5 se resume la presencia de interfaces socioestatales institucionalizadas que pudieron identificarse en una muestra de seis entidades federativas.40 cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 47 A partir de esta información se desprenden algunas conclusiones: la primera es la presencia significativa de órganos colegiados con presencia ciudadana y, la segunda, la existencia de mecanismos de democracia directa. Consejos y comités con representación ciudadana Sobre el primer punto, los consejos, comités y subcomités con representación ciudadana y con funciones de consulta, planeación, operación y evaluación constituyen el 56% de los mecanismos normados legalmente. De estos órganos colegiados, los consejos consultivos y los consejos técnicos con representación ciudadana son los más numerosos en la legislación revisada. Ahora bien, cabe señalar que existe una presencia más significativa de órganos donde sólo se intercambia información y no cuentan con capacidades decisorias. Estas interfaces institucionalizadas son de tipo 3 (Interfaz comunicativa: SC↔E). ↔ Los consejos, comités y subcomités con representación ciudadana y con funciones de consulta, planeación, operación y evaluación constituyen el 56% de los mecanismos normados legalmente. 48 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS Al analizar la información del campo de la política pública, resulta que en todos los estados existen consejos de participación social en educación y consejos de planeación, así como comisiones gubernamentales de derechos humanos y consejos electorales ciudadanizados. En campos como el desarrollo social y la lucha por la igualdad de género (institutos de las mujeres) las únicas entidades de la muestra que no cuentan con órganos colegiados con representación ciudadana son Veracruz y Sonora. El campo de políticas dirigidas a la juventud únicamente tiene normas en DF y Jalisco y otros, como el turismo y el transporte público, sólo se señalan en las leyes de Nuevo León. Las diferencias más significativas en términos regionales las encontramos en la gran presencia de órganos mixtos de gestión en el DF y en Nuevo León (que en su mayoría se integran en la Ley Orgánica de la Administración Pública de 2003), en contraste con Veracruz, donde sólo algunos consejos de cuenca hidrológicas pueden ser considerados interfaces socioestatales de tipo 6 (Interfaces cogestivas: SC⇔E), junto con los consejos ⇔ electorales. Esta diferencia es significativa, puesto que constituyen ISE de tipo 6 y amplían los ejemplos clásicos (IFE, IFAI) a otros campos de la política, como la vivienda, el deporte, el desarrollo agropecuario, mujeres, turismo, etcétera. Según Ávila (2005) el Distrito Federal es la entidad que presenta la legislación más participacionista, en el sentido que su legislación define los órganos de participación, sus funciones y atribuciones, así como los participantes y la forma de selección de los mismos. Además, la normatividad del DF cuenta con una importante cantidad de órganos colegiados con participación ciudadana y, si consideramos el programa de Contraloría Ciudadana donde contralores ciudadanos participan con voz y voto en comités y subcomités de adquisiciones, de obras, etcétera, de cada dependencia del gobierno, su número aumenta a 131 órganos de decisión con presencia ciudadana (Hevia, 2005b). cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN En todos los estados existen consejos de participación social en educación y consejos de planeación, así como comisiones gubernamentales de derechos humanos y consejos electorales ciudadanizados. El Distrito Federal es la entidad que presenta la legislación más participacionista, en el sentido que su legislación define los órganos de participación, sus funciones y atribuciones, así como los participantes y la forma de selección de los mismos. 49 En el ámbito estatal, estamos ante la presencia de un boom de consejos consultivos. Los riesgos que implica este tipo de mecanismos en términos de sobre-representación/ sub-representación de intereses está ampliamente analizado por Nuria Cunill (1997, 2002). Para el caso mexicano, en el ámbito estatal, estamos ante la presencia de un boom de consejos consultivos. Según Peralta (2005), sólo en Jalisco existen alrededor de 40 consejos consultivos, incluyendo los estatales y municipales, en prácticamente todo el campo de la política social y la integración de grupos vulnerables, pero sin presencia en áreas estratégicas como la económica. Por cierto, se reporta que estos consejos presentan un desempeño muy desigual. Las críticas a estos mecanismos se basan en un análisis de su diseño y funciones. Carlos Peralta afirma que estos mecanismos limitan sus acciones al traspaso de información y no tienen funciones ejecutivas o decisorias. Como ha sucedido en otros consejos (como el de transparencia del gobierno del Distrito Federal) más de algún consejero renuncia o deja de asistir a las reuniones porque se perciben como poco funcionales y su papel se va limitando a escuchar lo que está haciendo la dependencia específica. Operadores del consejo de prevención de violencia del GDF, por ejemplo, se quejaban de que gran parte de sus esfuerzos consisten en asegurar que representantes de las OSC se presenten a las reuniones, puesto que, al no ver “resultados concretos”, dejan de asistir. A las limitaciones de diseño se suma la forma de representación. En Jalisco los representantes ciudadanos son por lo general sujetos invitados directamente por la cabeza política de la dependencia, por lo que existe una sobrerepresentación del ámbito empresarial y corporativo en demérito de la representación de organizaciones de la sociedad civil (OSC) independientes. El resultado de ambas limitaciones es una participación acotada que además inhibe otro tipo de incidencia como las negociaciones directas con las dependencias o las propuestas individuales, con una participación más amplia. 50 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS El problema de la representación no es sólo una forma de acotar la participación de las OSC por los funcionarios públicos, sino también una limitación para las organizaciones que no tienen “voz” en estos mecanismos que, sin embargo, adquieren la legitimidad de la participación. Los criterios de representatividad para seleccionar a las OSC que participen en estos mecanismos, según Villalobos y García (2004: 6), incluyen su institucionalidad y el nivel de conocimiento y experiencia que la organización tenga en el campo específico de la política donde se crean estos consejos. Sin embargo, los requisitos de elegibilidad de los interlocutores civiles se aprecian de manera diferente según el lugar desde donde se mira: para los funcionarios son relevantes también las relaciones o vínculos con otras organizaciones, el prestigio del interlocutor y la amplitud de su cobertura; para varias OSC es fundamental la composición plural y democrática, tanto en el funcionamiento del mecanismo de diálogo con el estado, como en el procedimiento de la elección de los consejeros. Democracia directa La segunda conclusión importante para caracterizar la relación sociedad civil-estado en el ámbito estatal es la existencia de mecanismos de democracia directa, que corresponden al tipo 4 (Interfaces mandatarias: SC⇒E). ⇒ En el ámbito estatal existe un desarrollo considerable de sistemas de participación ciudadana que se traducen en leyes. De las 32 entidades federativas, 24 tienen en su legislación mecanismos de democracia directa,41 aunque no todas cuentan con leyes específicas de participación ciudadana. La siguiente tabla muestra un resumen sobre los mecanismos existentes en cada entidad. En el ámbito estatal existe un desarrollo considerable de sistemas de participación ciudadana que se traducen en leyes. Los criterios de representatividad para seleccionar a las OSC, incluyen su institucionalidad y el nivel de conocimiento y experiencia que la organización tenga en el campo específico de la política donde se crean estos consejos. cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 51 La participación ciudadana en la vertiente de control, expresada en el mandato revocatorio, tiene aún muy poca trascendencia en las legislaciones locales. Como se indica, la participación ciudadana en la vertiente de control, expresada en el mandato revocatorio, tiene aún muy poca trascendencia en las legislaciones locales. Tampoco hemos podido dar cuenta de estudios que analicen el uso de estos 52 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS mecanismos en la práctica. Según Peralta (2005) ha habido algunos ejercicios, sobretodo de iniciativa popular, en Chihuahua y Jalisco, consultas en el DF (por el segundo piso del periférico) y un plebiscito en Chiapas (realizado antes de la ley de participación correspondiente, pero no encontramos en la literatura un análisis sobre su uso, potencialidades y limitaciones. El uso incipiente de estos mecanismos tiene, por último, relación con lo que pasa a nivel latinoamericano en la materia. Según Zovatto (2004: 17-19) entre 1978 y 2004 se realizaron un total de 32 experiencias.42 De éstas, 24 se llevaron a cabo a partir de iniciativas “desde arriba”, mientras que las restantes ocho se realizaron “desde abajo”: siete de ellas en Uruguay y una en Colombia. Es decir, hay una utilización modesta pero sostenida de dichos mecanismos. 3. Ámbito municipal. En la elaboración de un mapa nacional de las interfaces socioestatales institucionalizadas, terminamos con la revisión de las leyes y códigos orgánicos municipales de los 31 estados federales, normas que regulan la vida institucional de los ayuntamientos. cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 53 En el tipo 1 (Interfaz de contribución: SC→E), destacan → los siguientes mecanismos: • • Consultas: son sistemas para conocer la opinión de un grupo específico o de la comunidad en general. Iniciativa popular sin carácter vinculante: donde los ciudadanos pueden presentar iniciativas, aunque las decisiones se toman en el ayuntamiento. Propuesta de revocación de mandato: en la que los ciudadanos pueden presentar directamente a la legislatura la petición de revocación del mandato de los ediles. Sistema de atención ciudadana y recepción de quejas: ligado al sistema de las contralorías municipales. • • En cuanto al tipo 2 (Interfaz de transparencia: SC←E), ← cabe mencionar que es donde se inscriben las acciones de publicidad y acceso a la información de los ayuntamientos: • Informe público a los ciudadanos: son los informes anuales que el presidente municipal tiene que dar a los ciudadanos y no únicamente al ayuntamiento o a la legislatura. Publicitación de información relevante: como sueldos de los funcionarios, información sobre registro de población, etcétera. Varios ayuntamientos, dependiendo de sus recursos y ubicación geográfico-cultural, utilizan desde periódicos murales hasta páginas en Internet. Sesiones públicas del Cabildo: en todos los estados se prevé la publicidad de las sesiones ordinarias (con excepciones normadas). En Sinaloa, Campeche y Quintana Roo la decisión de que sean públicas o no queda en manos de los propios ayuntamientos. Sólo Guerrero establece explícitamente la posibilidad de que los ciudadanos participen con voz en las sesiones del cabildo, como un subtipo de las sesiones públicas. • • 54 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS Como ejemplos del tipo 3 (Interfaz comunicativa: SC↔E), ↔ tenemos: • Audiencias públicas: mecanismos de diálogo entre ciudadanos y gobernantes (nor malmente con el presidente municipal). En Tamaulipas por ley tienen que ser 3 horas diarias de audiencia pública. Cabildos abiertos: con la participación de los ediles y con capacidad de voz por parte de la ciudadanía. En el caso de Guerrero reemplazan a las sesiones públicas. Órganos de planeación municipal (consejos, comités, comisiones): ahí se prevé la representación ciudadana, generalmente corporativa, sin contrapeso en la representación gubernamental, pero limitan sus funciones a la planeación. En todos los casos se explicita la naturaleza propositiva y consultiva (no vinculante) de los mismos. Órganos municipales (consejos, comités, comisiones): al igual que los anteriores, se reconoce una representación ciudadana en órganos con ciertas funciones definidas (derechos humanos, comité mixto de espectáculos, comisión de desarrollo social, etcétera) y sus decisiones son consultivas, no vinculantes. Consejos consultivos: son instancias específicas creadas dentro de órganos municipales con carácter meramente consultivo/temático. • • • • En la tabla 7 se resume la información encontrada en el ámbito municipal de los tipos 1, 2 y 3 de interfaces socioestatales institucionalizadas. cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 55 En lo que se refiere al tipo 4 (Interfaz mandataria: SC⇒E), ⇒ encontramos dos mecanismos: • Democracia directa (plebiscito, referéndum, iniciativa popular): a diferencia de las vistas en el tipo 1 aquí las leyes no definen explícitamente el carácter no vinculante 56 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS de las mismas (con excepción de Michoacán, donde sí se explicita el carácter vinculante) y más bien remiten su normatividad a leyes estatales de la materia. • Contraloría social: se refiere a comités específicamente diseñados para el control y vigilancia de la obra pública. Se presenta en 4 estados: en Aguascalientes y Estado de México está normada en diferentes articulados, mientras que en Michoacán y Colima sólo se mencionan como mecanismos de participación ciudadana. En el caso del tipo 5 (Interfaz de transferencia: SC⇐E) se ⇐ encontraron: • Órganos de participación territorial: en este tipo se encuentra una gran variedad de mecanismos que regulan asociaciones, comités y consejos de participación y colaboración territoriales. Son instancias promovidas y generadas por el ayuntamiento, por lo que poseen una autonomía relativa (una gran cantidad de leyes especifican que su organización y funcionamiento dependen del ayuntamiento) con funciones más bien colaborativas (difundir lo que está haciendo el ayuntamiento, servir para tener comunicación sectorial, etcétera). ⇔ Finalmente, en el tipo 6 (Interfaz cogestiva: SC⇔E) podemos destacar los siguientes mecanismos: • Consejos cogestivos: es el tipo menos común de mecanismo normado en las leyes orgánicas municipales. Sólo encontramos los casos del Consejo de seguridad municipal de Coahuila y los consejos de desarrollo municipal de Yucatán. El primero tiene dentro de sus participantes ciudadanos representantes de consejos locales de seguridad, y sus funciones incluyen acciones directivas como aprobar el plan de seguridad estatal. Los segundos son los encargados de aprobar y cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 57 administrar el presupuesto de obra pública municipal y tienen presencia ciudadana por medio de representantes de comités comunitarios, que son órganos de participación territorial. En resumen, en la tabla 8 tenemos el mapa de las interfaces socioestatales institucionalizadas de tipo político que se encontraron en el análisis de las normas del ámbito municipal. 58 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS A partir del mapeo realizado en el ámbito municipal, podemos avanzar algunas conclusiones preliminares: 1. La relación entre el estado y la sociedad civil en el ámbito municipal está marcada por una visión limitada de la participación ciudadana. Se los sigue definiendo, en términos concretos, como mecanismos auxiliares o colaborativos con poca capacidad para convertirse en partícipes de la toma de decisiones, o en un contrapeso efectivo. La toma de decisiones se mantiene en el ámbito exclusivo del ayuntamiento en la gran mayoría de los casos, mientras que los órganos de participación — traducidos en comités y consejos no autónomos— sólo parecieran existir para facilitar algunas acciones gubernamentales (difusión de la información, organización para la participación económica de los beneficiarios de las obras, cooptación de la interlocución con figuras legales, etcétera). 2. Esta visión limitada, junto con la cultura corporativa de ciertos sujetos de la participación, facilita la cooptación patrimonialista de estos mecanismos por parte de los partidos políticos gobernantes. Muchos de estos mecanismos, como los COPLADEMUN, tienen cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 59 La relación entre el estado y la sociedad civil en el ámbito municipal está marcada por una visión limitada de la participación ciudadana. La cultura política patrimonialista que ubica el poder municipal como una forma rápida de enriquecimiento personal de los ediles, justifica moralmente la cooptación de los mecanismos de participación por parte de los correligionarios del presidente municipal. previamente definidos los tipos de participantes posibles, que por lo general, representan a corporaciones económicas o productivas. La cultura política patrimonialista (sobre todo en zonas rurales) que ubica el poder municipal como una forma rápida de enriquecimiento personal de los ediles, justifica moralmente la cooptación de los mecanismos de participación por parte de los correligionarios del presidente municipal. Esto implica que se considere “normal” esta práctica por parte de los partidos de oposición (“se sabe” que, si estuvieran en el poder, harían lo mismo). 3. Existe un problema doble que facilita la cooptación de estos mecanismos de participación: por un lado, elementos de diseño organizativo y, por otro, de cultura política. Sobre el primero, al nombrar a los miembros de los órganos colegiados (consejos, comités) de manera poco transparente, existe el riesgo de sobre-representación y la debilidad del sistema de responsabilización de dichos comisionados o consejeros. A esto se suma que los sujetos de la participación son muchas veces corporativos (sobretodo en los COPLADEMUN), lo que atenta contra el funcionamiento y favorece el vaciamiento de los mismos. En cuanto a la falta de transparencia en la designación de los consejeros, la corta vida de la administración municipal (tres años sin reelección) y la falta de formación política en municipios rurales y pequeños hace que el ayuntamiento se vea como un botín. 4. Esto permite explicar la poca presencia de consejos cogestivos y de mecanismos de contraloría social. Con las excepciones reseñadas, la existencia de mecanismos de cogestión y de control social es prácticamente nula, frente a la gran cantidad de mecanismos de participación acotada. 60 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS 5. Por otro lado, existen más mecanismos de participación local que los COPLADEMUN.43 La variedad de mecanismos así como de relaciones que establecen los gobiernos municipales con la sociedad civil muestra una diversidad legal que no puede obviarse. Esta diversidad de mecanismos y la complejidad que en algunos casos representa convierte a lo local en espacio propicio para la innovación institucional. 6. La diversidad y vastedad de mecanismos y municipios no permiten responder categóricamente sobre si han ayudado o no a controlar las administraciones municipales. A pesar de eso, tomando en cuenta el índice de percepción de la cor r upción, estos mecanismos no han sido eficaces para el control de la gestión pública. La contraloría social sólo aparece nor mada en 2 de las 31 entidades federativas (Aguascalientes y Estado de México). Al revisar el peso específico de los recursos federales canalizados a los ayuntamientos a través del Ramo 033, llama la atención la ausencia de legislación sobre el funcionamiento de los mecanismos que controlarán la obra pública municipal. A partir de la información con la que contamos en este momento, difícilmente podemos afirmar que las diferencias en la distribución de tipos de interfaz en los ámbitos federal, estatal y municipal, responden a cierta lógica definida. Para poder llegar a sostener una conclusión de este tipo tendríamos que tener un “mapeo” de ISE de los más de 2400 municipios y de las 32 entidades federativas de las que consta el país; con esta información, podríamos comparar las condiciones sociopolíticas del conjunto de la geografía nacional para correlacionarlas con la cantidad y tipo de ISE. Asimismo, este mapeo necesitaría también diferenciar las experiencias que existen sólo en la norma pero no en la práctica. cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 61 Tomando en cuenta el índie de percepción de la corrupción, estos mecanismos no han sido eficaces para el control de la gestión pública. Los extremos de este continuum son, por un lado, los temas de educación, desarrollo social o salud, en los que la participación ciudadana (tanto comunicativa como política) son numerosos y, por otro lado, los temas de seguridad pública, economía, hacienda y seguridad nacional, en los que las interfaces son claramente escasas. Sin embargo, sí podemos adelantar ciertas conclusiones en lo que se refiere a la relación entre tipo y frecuencia de interfaz y el campo de la política pública en las que se insertan las interfaces. Los extremos de este continuum son, por un lado, los temas de educación, desarrollo social o salud, en los que la participación ciudadana (tanto comunicativa como política) son numerosos y, por otro lado, los temas de seguridad pública, economía, hacienda y seguridad nacional, en los que las interfaces son claramente escasas.44 Percibimos entonces un núcleo duro de la política pública en el que la participación ciudadana es periférica, prácticamente irrelevante, mientras que otros espacios promueven dicha participación con fines de legitimación, racionalidad de operación, control de los funcionarios públicos o integración de recursos de la sociedad civil (humanos, materiales, financieros) que resultan básicos para su ejecución. IV. CASOS EJEMPLARES. tanto la descripción general del modelo analítico como el mapeo de las interfaces socioestatales en los ámbitos federal, estatal y municipal (junto con breves apuntes que remiten a la diversidad de casos que incluyen las iniciativas soportadas por la sociedad civil y los poderes judicial y legislativo), proponemos seis breves estudios de caso que ejemplifican las principales características de las relaciones concretas entre sociedad civil y estado en el México contemporáneo. NA VEZ DESARROLLADOS U Estos seis casos concretos de interfaces socioestatales nos remiten a características específicas del contexto sociopolítico en el que se desarrollan, las posibilidades de repetición o no de la experiencia en otros ámbitos o campos de la política pública, algunos elementos de éxito o fracaso de la interfaz, así como la materialización de encuentros entre actores civiles y estatales que portan ciertos proyectos político-culturales. 62 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS 1. Sistemas de Quejas y Atención ciudadana. Posiblemente la oferta de participación más desarrollada en la administración pública federal (APF) tiene que ver con la capacidad de recibir denuncias, demandas, quejas, peticiones, sugerencias, etcétera (los que llamaremos asuntos), que se engloban en sistemas de atención ciudadana. De la gran cantidad de mecanismos existentes, son dos las instancias que reciben la mayor cantidad de información sobre asuntos de interés de los ciudadanos en el ámbito federal: el Sistema Nacional de Quejas, Denuncias y Atención Ciudadana que administra la Dirección General de Atención Ciudadana de la Secretaría de la Función Pública y la Red Federal de Servicio a la Ciudadanía, operada por la Presidencia de la República. Además de los asuntos recibidos por cada institución en particular.45 El Sistema Nacional de Quejas, Denuncias y Atención Ciudadana engloba dos grandes tipos de sub-sistemas: el Sistema de Atención Telefónica a la Ciudadanía (SACTEL) y el Sistema de Atención Directa, que se orienta a los ciudadanos con funciones preventivas, con la finalidad que no se conviertan en quejas. En los primeros ocho meses de 2004 se captaron y registraron a través de estos sistemas un total de 121,798 asuntos, de los que 2,703 fueron sugerencias para mejorar los trámites y servicios, 5,036 fueron solicitudes turnadas a las autoridades correspondientes para su atención, 591 reconocimientos a servidores o servicios públicos, 546 peticiones pendientes de clasificar por parte de los organismos internos de control (OIC), 7,840 quejas y denuncias por acciones irregulares en el desempeño de los servidores públicos y 5,337 observaciones a seguimientos de irregularidades para la corrección de los trámites y servicios. De estas últimas, 3,586 se tramitaron por los OIC de la administración pública federal, 1,741 fueron iniciadas por las supervisoras regionales y 10 por organismos autónomos. Las 99,745 peticiones restantes correspondieron a atenciones cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 63 La oferta de participación más desarrollada en la administración pública federal (APF) tiene que ver con la capacidad de recibir denuncias, demandas, quejas, peticiones, sugerencias, etcétera. directas, de las cuales 89,641 se refieren a consultas y asesorías, y 10,104 a gestiones realizadas ante las autoridades competentes. De estas últimas, 9,654 fueron exitosas, 220 estaban en proceso y 230 fueron no satisfactorias (Gobierno de México, 2004: 374). Otro gran sistema de recepción de asuntos es la interlocución directa con la presidencia de la República. El otro gran sistema de recepción de asuntos es la interlocución directa con la presidencia de la República, que organiza la Coordinación de la Red Federal de Servicio a la Ciudadanía, 46 y aparece como el mecanismo preferente de relación directa entre los ciudadanos y el jefe del estado. La interlocución directa con la presidencia se remonta a los orígenes del régimen posrevolucionario y ha sido una forma frecuente de relación que tiene que ver con el presidencialismo en México,47 con el reconocimiento del derecho de petición (consagrado desde 1917 en la Constitución) y con una tradición cultural de saltarse a los intermediarios para hablar directamente con quien toma las decisiones. Según presidencia de la República, entre el 1º de diciembre de 2000 y el 31 de marzo de 2005, ha recibido 573,410 escritos, 218,329 llamadas telefónicas, 147,237 atenciones personales y 582 atenciones a grupos. Sumadas estas cifras, el número de interacciones directas de la Presidencia con la sociedad civil suman 909,558: en promedio 17,491 acciones mensuales.48 La acción de dirigirse a la presidencia de la República es percibida por la ciudadanía, según la ENCUP 2003, como una vía privilegiada para resolver sus problemas: el 10% de los encuestados así lo afirmó, frente a un 9% que prefiere la opción de llamar a un programa de radio o televisión y un 7% que optó por la respuesta “escribir cartas al periódico”. A pesar de su importancia, esta actividad no se reportó en el cuarto informe de gobierno ni en los informes de ejecución; tampoco parece relacionada directamente con alguna línea estratégica del Plan Nacional de Desarrollo, como sí lo está el El número de interacciones directas de la Presidencia con la sociedad civil suman 909,558: en promedio 17,491 acciones mensuales. 64 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS Sistema Nacional de Quejas, Sugerencias y Atención Ciudadana, de la SFP (Gobierno de México, 2001b: 146). Así, pareciera que la interlocución directa con la presidencia puede ser considerada una forma sui generis que posee características diferentes a los sistemas implementados por la nueva administración pública que es necesario estudiar a profundidad. No encontramos evidencia que muestre cambios significativos en este tipo de mecanismos en las últimas décadas, sobretodo en las peticiones a la presidencia. Esto indica, entre otras cosas, que la ciudadanía no ha modificado sustancialmente su percepción positiva sobre el poder de la presidencia y su capacidad para resolver casi cualquier tipo de problemas. 2. El Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI). Una de las reformas más importantes llevada a cabo en el actual sexenio ha sido, sin lugar a dudas, la que tiene que ver con la transparencia y el acceso a la información pública gubernamental. El 11 de junio de 2002 se promulgó en el Diario Oficial de la Federación la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LAI), que había sido aprobada por unanimidad en el senado el 20 de abril de ese mismo año. Y exactamente un año después, el 11 de junio de 2003, se publicó el reglamento del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI). Según su informe de labores al Congreso de la Unión, desde la entrada en vigor de la LAI hasta el 15 de mayo de 2004, el IFAI recibió 36,803 solicitudes de información sobre la administración pública federal, de las cuales se han respondido 32,091 (87%) (IFAI, 2004a: 27). En términos de las relaciones entre estado y sociedad civil, tenemos en el IFAI una experiencia significativa por cuatro razones. La primera es la capacidad real de incidencia que tuvo la sociedad civil en el proceso de creación de la ley. En segundo lugar, la institucionalización de la transparencia cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN Una de las reformas más importantes llevada a cabo en el actual sexenio ha sido la que tiene que ver con la transparencia y el acceso a la información pública gubernamental. En términos de las relaciones entre estado y sociedad civil, tenemos en el IFAI una experiencia significativa por cuatro razones. 65 implica cambios tanto en las relaciones sociedad civil-estado como en el gobierno. Una tercera razón es que la creación del IFAI, tras aprender algunas lecciones de otras instituciones como el IFE, representa un avance en el diseño de interfaces socioestatales de cogestión. Finalmente, la cuarta tiene que ver con las enseñanzas que la institucionalización de la transparencia tiene para entender las limitaciones del acceso a la información pública gubernamental. Tanto los actores civiles como los estatales coinciden en la importancia determinante que tuvo la sociedad civil organizada en la generación de la ley, en particular el denominado Grupo Oaxaca. Esta agrupación no formal presentó una propuesta y participó en las negociaciones específicas de la ley en el Congreso de la Unión e incluso logró añadir importantes precisiones en la ley promulgada (IFAI, 2004a; López-Ayllón, 2004; Escobedo, 2002). El proyecto de ley del Ejecutivo fue presentado ante grupos regionales de consulta, en los que participaron 204 personas: 43 académicos, 26 miembros de OSC, 26 representantes de los poderes ejecutivos federal y estatales y 17 parlamentarios, entre otros (López-Ayllón, 2004: 13-14). En el origen del IFAI y de la LAI, nos encontramos con una interfaz tipo 4 (Interfaz mandataria: SC⇒E) puesto que se definió como ⇒ una demanda de la sociedad que desembocó en cambios institucionales. Cuando se analizan los factores que permitieron el éxito de la creación del IFAI y la LAI, destacan, por un lado, la capacidad técnica de los representantes de la sociedad civil, quienes eran académicos competentes en la materia. Por otro, la buena relación entre los actores civiles y políticos fue un segundo elemento que hizo posible la aprobación de la iniciativa: la propuesta del Grupo Oaxaca fue auspiciada por diputados del PRI, el PRD, el PT y Convergencia. Ambas situaciones, como En el origen del IFAI y de la LAI, nos encontramos con una inerfaz tipo 4 (Interfaz mandataria: SC⇒E) puesto que se definió como una demanda de la sociedad que desembocó en cambios institucionales. 66 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS se ve en los demás casos ejemplares, son excepcionales: los factores críticos de éxito son los actores y sus relaciones informales. El segundo elemento destacable en la experiencia del IFAI son los cambios estructurales que implica el tener mecanismos que promueven el ejercicio del derecho a la información pública. La LAI permite que interesados puedan solicitar información a las dependencias públicas (llamados por la LAI “sujetos obligados”) y, del otro lado de la relación, obliga a las aproximadamente 250 entidades de la administración pública a entregar información relevante para la ciudadanía (IFAI, 2004a; Baltasar y Guerrero, 2004). El resultado es que esta institucionalización de la transparencia crea las posibilidades para la multiplicación futura de interfaces tipo 3 (Interfaz ↔ comunicativa: SC↔E). Así, se da un cambio cualitativo para el fortalecimiento de interfaces informativas (Interfaz comuni↔ cativa: SC↔E). El éxito relativo de la ley en términos de solicitudes de acceso a la información gubernamental, en comparación con otros países como Canadá o Austria,49 se percibe como el resultado positivo sobre una demanda ciudadana (IFAI, 2004a; Sepúlveda, 2005). Más allá del relativo éxito del nuevo órgano autónomo del estado, cabe resaltar las potenciales transformaciones que puede traer la institucionalización de la transparencia a la estructura autoritaria en uno de sus fundamentos. En esta lógica, la obligación de acceso a la información pública dificulta la posibilidad de hacer una cosa y decir otra, no sólo ante la eventualidad de que un ciudadano pida la información, sino también por los cambios internos que tiene que hacer el estado en torno a la organización de sus documentos y la información que genera. Un tercer elemento significativo de la experiencia del IFAI y la LAI es su diseño institucional, el cual implica la existencia de ciudadanos que participan en la cogestión de la cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 67 La obligación de acceso a la información pública dificulta la posibilidad de hacer una cosa y decir otra. política pública, a través de su presencia en el máximo órgano ⇔ decisorio del IFAI (Interfaz cogestiva: SC⇔E).50 La máxima autoridad del IFAI es un órgano colegiado de decisión formado por los comisionados quienes, si bien son nombrados por el Presidente y no objetados por el Senado, son ciudadanos que en su calidad de tales se insertan en la estructura del Instituto; además, es requisito para su elección que no hayan desempeñado cargos públicos ni de elección popular durante el año anterior a su designación (Art. 35 LAI). Posiblemente a partir de la experiencia de los cambios en el Consejo General del IFE, el IFAI tiene un sistema de nombramiento escalonado de sus miembros, permitiendo el mejor desempeño del órgano de dirección del Instituto. La selección del comisionado presidente, a diferencia de organismos parecidos como el IFE o la CNDH, se hace por la mayoría de los mismos comisionados. El pleno del IFAI resuelve sobre las negativas a las solicitudes de información y sus resoluciones tienen carácter vinculante. Otra función del Instituto es la promoción del derecho a la información, lo que implica, por un lado, la asesoría a la ciudadanía para el mejor ejercicio de ese derecho (mediante las herramientas construidas por el propio IFAI) y, por el otro, la vinculación con OSC, entidades académicas y organismos internacionales.51 Algunas acciones concretas de esos vínculos tienen que ver con la inclusión de la transparencia en la agenda de la sociedad civil52 y la colaboración y asesoría a OSC en los procesos de construcción de las leyes estatales de transparencia. En este sentido, en el nivel estatal, experiencias como el proceso de redacción de las leyes de transparencia y acceso a la información de Chihuahua (en proceso, con la Red Ciudadana); Jalisco (recientemente modificada, con la participación de Poder Ciudadano y Accede entre otras) o Nuevo León (con Vertebra AC) dan cuenta del interés de las OSC por promover la promulgación de leyes de transparencia en los ámbitos estatales de gobierno. Ahora bien, la participación de las OSC no asegura Otra función del IFAI es la promoción del derecho a la información, lo que implica la asesoría a la ciudadanía para el mejor ejercicio de ese derecho y la vinculación con OSC, entidades académicas y organismos internacionales. 68 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS una buena legislación,53 como lo muestra el caso de Veracruz y los esfuerzos del Centro de Estudios Municipales “Heriberto Jara”: CESEM (Hevia, 2005b: 26). En estos casos el IFAI ha participado con información técnica y acompañamiento de estas experiencias. Finalmente, el acceso a la información pública presenta limitaciones y desafíos para el IFAI, siendo quizá la principal preocupación potenciar la demanda de transparencia en los estados y municipios, así como entre una mayor cantidad y pluralidad de actores sociales. Hasta el momento, la demanda de información se compone de la siguiente manera: 30% de académicos; 22% empresarios; 12% funcionarios gubernamentales; 10% medios de comunicación, y otros 26% por ciento. Territorialmente, el 65% de las demandas se generan en el Distrito Federal, mientras que la entidad que más se acerca a este porcentaje de la demanda es Jalisco con un 3.3% (IFAI, 2004a: 27). Es decir, a pesar de la gran cantidad de solicitudes, al parecer existe muy poca demanda de ciudadanos comunes en las entidades federativas distintas al Distrito Federal. Creemos que el uso hasta ahora limitado de las herramientas concretas creadas con la LAI y el funcionamiento pleno del IFAI no invalidan los cambios estructurales que implica esta institucionalización de la transparencia. A partir de la experiencia federal, en el ámbito estatal se ha desarrollado también la legislación respectiva que ha permitido la creación de órganos que también regulen el derecho al acceso a la información pública gubernamental de la ciudadanía. De las 32 entidades federativas, en mayo de 2005, según la información oficial del IFAI, el país contaba con 24 leyes y 21 órganos estatales de este tipo. Este sistema de institutos estatales por la transparencia es sumamente heterogéneo y en plena construcción. Sin embargo, nos parece importante dejar sentado el hecho de la generalización de ciertas condiciones mínimas que pueden hacer efectivo el derecho a la información pública gubernamental (así sea con diferencias, a cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN A partir de la experiencia federal, en el ámbito estatal se ha desarrollado también la legislación respectiva que ha permitido la creación de órganos que también regulen el derecho al acceso a la información pública gubernamental de la ciudadanía. 69 veces de fondo, entre las distintas normas y órganos estatales), creando de hecho nuevas interfaces informativas (tipo 2: interfaces de transparencia), algunas interfaces colaborativas o cogestivas (tipos 3 y 6) mediante el establecimiento de consejos ciudadanizados para encabezar dichos órganos y promocionar nuevas experiencias de relación entre la sociedad civil y el estado al ampliar el conocimiento de la cosa pública por parte de la ciudadanía. 70 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS Sin lugar a dudas, el acceso a la información pública gubernamental y la creación de instituciones como el IFAI resulta el cambio más visible en la relación sociedad civil-estado de la actual administración y al mismo tiempo da cuenta de su complejidad en el ámbito estatal. Hasta 2005 nueve entidades federativas todavía no cuentan con una LAI y algunas, como Jalisco, ya han experimentado una primera reforma. El breve lapso transcurrido dificulta medir el impacto de estos mecanismos, sobretodo en el ámbito estatal. En el nivel federal, sin embargo, parece ser que la LAI y el IFAI han logrado en corto tiempo consolidarse no sólo como mecanismos de combate a la corrupción, sino también de fortalecimiento democrático. 3. Grupo multisectorial en VIH/SIDA de Veracruz.54 El tercer caso ejemplar que se presenta es una interfaz de tipo 3 (Interfaz comunicativa: SC↔E): el Grupo Multisectorial de ↔ VIH/SIDA de Veracruz. A partir de la creación de consejos de planeación democrática, en la década de los años 80, y como resultado de la heterogeneidad de la sociedad civil, en la década de los años 90 se aprecia un aumento significativo de consejos consultivos en diversos campos de la política social. Algunas de las más relevantes leyes aprobadas durante el sexenio de Vicente Fox siguen esta línea de acción (como la Ley de Fortalecimiento a las OSC o la de Desarrollo Social). Los consejos consultivos también existen en los ámbitos estatal y municipal. El caso que presentamos a continuación ejemplifica no sólo la complejidad intrínseca que representa cada consejo, sino también algunos puntos críticos que prefiguran su éxito o fracaso. Desde 1998 el Consejo Nacional para la Prevención y Control del SIDA (CONASIDA) desarrolla la estrategia de creación de grupos estatales multisectoriales ciudadanos de planeación en VIH/SIDA que lograran la articulación entre el estado y la sociedad civil en el ámbito regional (Alfaro y otros, cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 71 A partir de la creación de consejos de planeación democrática, en la década de los años 80, y como resultado de la heterogeneidad de la sociedad civil, en la década de los años 90 se aprecia un aumento significativo de consejos consultivos en diversos campos de la política social. 2000: 26-27; Flores, 2000). En la actualidad estos grupos multisectoriales funcionan en todos las entidades de la República55 (Gobierno de México, 2004: 58). Por medio de una metodología participativa consistente en cuatro etapas,56 inició el proceso de construcción del grupo multisectorial de VIH/SIDA en Veracruz (en adelante GM) donde participaron actores sociales, académicos, funcionarios estatales y municipales. Mediante reuniones mensuales del grupo y bimensuales con el director general de los Servicios de Salud de Veracruz (máxima autoridad local en la materia) se comparte información sobre las acciones que el estado está desarrollando en torno al VIH/SIDA y solicitudes concretas para mejorar los servicios públicos ya sea a corto, mediano o largo plazo, con mecanismos de seguimiento a los acuerdos. De la interlocución directa del GM con los responsables de las políticas públicas dirigidas a la lucha contra el VIH/SIDA, cabe resaltar su participación en el Consejo Estatal de Salud57 desde su undécima reunión ordinaria (16 de diciembre de 2002); este Consejo es la máxima instancia de planeación, programación y evaluación de los servicios de salud del estado de Veracruz. Desde octubre de 2002, el GM planteó a los interlocutores de los Servicios de Salud de Veracruz la elaboración de una “carta compromiso” que formalizara su relación de trabajo con el gobierno estatal. La elaboración de este documento significó el reconocimiento formal del GM como interlocutor. El texto de la carta compromiso estuvo listo para su firma en una reunión realizada el 10 de febrero de 2003, y lo signaron representantes estatales del más alto nivel y del GM, además de la directora de CENSIDA como “testigo de honor”. Dentro de los acuerdos destaca integrar una “contraloría social que vigile y garantice la no impunidad en casos de violación de los derechos humanos de las personas viviendo con VIH/SIDA, conformado por representantes que no sean integrantes del GM ni SESVER” y 72 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS la transparencia por parte de SESVER del presupuesto para el tema (GM y SESVER, 2003: 2). En un proceso no exento de problemas y desconfianzas, marcado por la existencia de dos informes no coincidentes de evaluación sobre la situación del VIH/SIDA en Veracruz, el GM (como instancia de comunicación permanente con el estado) ha logrado trascender su función de escuchar para difundir las acciones que está llevando a cabo el estado, adquiriendo funciones de control y vigilancia. Para llevar a cabo esta función de “contraloría social”, el Grupo Multisectorial ha utilizado diversos mecanismos como son: la búsqueda de equilibrios entre la denuncia pública de irregularidades y la comunicación previa de éstas a las a las instituciones gubernamentales; la agilización de denuncias por medio del reporte directo de los actores sociales a representantes estatales en las reuniones mensuales; acciones que en muchos casos incluyen planeación de política pública como campañas informativas, diseño de servicios, etcétera, susceptibles de controlar y un mejor conocimiento de las acciones que se están llevando a cabo. La interlocución directa con la máxima autoridad estatal en la materia facilita el seguimiento sistemático de las políticas públicas concretadas en acciones y la participación en órganos de decisión estatales como el Consejo Estatal de Salud, donde los actores sociales pueden representar sus intereses. Como plantea Isunza (2004: 48), “la principal lección de la experiencia del GM es la forma en que actores de la sociedad civil marcados por la sospecha antiestatal y actores estatales imbuidos de la cultura estatista anti-participativa han tenido que crear mecanismos de trabajo conjunto para enfrentar la epidemia del VIH/SIDA en una región tan atrasada políticamente como Veracruz”. Es sumamente difícil hacer una evaluación general de los consejos y su evolución en el tiempo debido a la gran cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN “La principal lección de la experiencia del GM es la forma en que actores de la sociedad civil marcados por la sospecha antiestatal y actores estatales imbuidos de la cultura estatista anti-participativa han tenido que crear mecanismos de trabajo conjunto para enfrentar la epidemia del VIH/SIDA en una región tan atrasada políticamente como Veracruz”. 73 heterogeneidad temática y de actores involucrados, así como por la cantidad de variables que influyen en su funcionamiento. El caso aquí expuesto muestra cómo uno de los factores de éxito es la representación amplia de los actores sociales concernidos por la política pública y la existencia de reglas del juego aceptadas y reconocidas por los participantes. Muestra también que el conflicto es parte esencial del funcionamiento de este tipo de instancias puesto que lo que está en juego son intereses muchas veces contrapuestos pero que, sin embargo, pueden procesarse en ellas. 4. Consejos Ciudadanos de Control y Vigilancia (COCICOVIs) del Estado de México.58 Cuando el tema que caracteriza la relación entre la sociedad civil y el estado es la vigilancia y el control ciudadano, el ejemplo paradigmático en México es la Contraloría social (CS). Cuando el tema que caracteriza la relación entre la sociedad civil y el estado es la vigilancia y el control ciudadano, el ejemplo paradigmático en México es la Contraloría social (CS). La CS, definida ampliamente como acciones específicas de vigilancia y control que ejercen los beneficiarios de programas sociales sobre el desarrollo de los mismos, tiene más de 14 años de implementación, y fue acuñada por primera vez en el sexenio del presidente Carlos Salinas de Gortari. Este mecanismo se creó dentro del Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) y con el apoyo de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM). Este mecanismo se inscribe dentro de un proyecto mayor de modernización y reforma del estado que enfatiza el cambio de relación entre gobierno y sociedad, da mayores espacios para la participación ciudadana (Vázquez Nava, 1994: 15; Vázquez Cano, 1994: 68 y ss.; Salinas, 2000: 560). El concepto de Contraloría Social nace oficialmente el 5 de febrero de 1991 en el contexto del PRONASOL, durante una “toma de protesta” a los vocales de control y vigilancia del programa Solidaridad (SECODAM y PRONASOL, 1992: 23; Vázquez Nava, 1994: 31; Salinas, 2000: 560) y se define de la siguiente manera: 74 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS La contraloría social constituye una nueva forma de control administrativo ejercido por los ciudadanos sobre la actuación de quienes tienen la responsabilidad del quehacer gubernamental. Se trata pues de una forma avanzada de participación ciudadana en las tareas de vigilancia y fiscalización de los recursos públicos y en la evaluación del desempeño de los funcionarios y empleados al servicio del Estado (Vázquez Cano, 1994: 74-75). La CS se organizó en esa época en dos grandes vertientes: la atención ciudadana de quejas, sugerencias y recomendaciones y, por otro lado, el control colectivo de obras y servicios. Según Vázquez Nava (1994: 26): La primera de ellas ha sido instrumentada para poner al alcance de la población en general medios de interlocución que puede utilizar para expresarse libremente sobre aciertos y errores o para identificar problemas en los servicios que recibe, o bien, para solicitar orientación sobre especificaciones relacionadas con dichos servicios. La segunda vertiente —donde la Contraloría Social encuentra su expresión más acabada, puesto que hay recursos públicos que vigilar— es aquella que ha incorporado a las comunidades y los propios beneficiarios de obras y acciones emprendidas para elevar sus niveles de bienestar y su productividad, en la supervisión del proceso que implica su realización. En la actualidad estas vertientes siguen operando en múltiples programas. Los sistemas de atención ciudadana (SACTEL, Quejanet, etc.) son ejemplos de la primera. En el caso de la segunda vertiente, los sujetos que ejercen el control forman parte de comités de beneficiarios de obra o beneficiarios del programa. Las acciones de vigilancia se concentran en el cumplimiento de las especificaciones técnicas de la obra o del programa, por lo que los “vigilados” no sólo son los servidores públicos, sino también los contratistas o empresas encargados de realizar las obras. Aquí las acciones de control no sólo se limitan a la presentación de quejas, como en el programa Oportunidades, sino que poseen mayor capacidad de presión, por lo menos en cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 75 El modelo de contraloría social del Estado de México son los Consejos Ciudadanos de Control y Vigilancia Social (COCICOVIS) y sistemas similares funcionan en toda la República. un nivel teórico, puesto que tienen que firmar el acta de recepción de las obras, requisito formal para dar por terminada una obra. El modelo de contraloría social del Estado de México son los Consejos Ciudadanos de Control y Vigilancia Social (COCICOVIS) y sistemas similares funcionan en toda la República.59 En el Estado de México, según sus autoridades, el programa de CS en obra pública opera desde 1995 buscando incorporar la participación organizada de la población beneficiaria en la vigilancia, control y evaluación preventiva de las obras y servicios que realiza el estado con recursos federales, estatales y municipales. La metodología de la CS en el Estado de México consiste en la creación de un COCICOVI por cada obra, el cual se integra con tres vocales denominados “contralores sociales” (Gobierno del Estado de México, s/f). Además de los programas federales (micro-regiones, empleo temporal, Oportunidades, Escuelas de Calidad, Capacitación para el trabajo), existen COCICOVIS en los siguientes programas estatales: Asistencia alimentaria a menores escolares, del DIF municipal; el Instituto Mexiquense de la Mujer; El Consejo Estatal para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indígenas; el Instituto Mexiquense de la Vivienda Social y en las obras públicas financiadas con recursos federales y estatales. Una diferencia importante con otros estados es el marco jurídico que protege a estos comités puesto que se encuentra resguardado incluso a nivel constitucional. La constitución política del Estado Libre y Soberano de México, en su artículo 15 consagra la figura del contralor social y sus funciones de vigilancia. La Ley orgánica de la administración pública, Art. 38bis, y la Ley Orgánica Municipal (Art.113, A-H) dan soporte legal a la acción de estos comités. Las funciones de los COCICOVI en la obra pública incluyen la recepción y vigilancia de las obras según el expediente técnico (es obligación de los contratistas entregar un expediente al 76 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS COCICOVI), la verificación de los materiales, la intervención en los actos de entrega-recepción de las obras y la capacidad de presentar quejas y denuncias. Por otro lado, en los programas sociales los COCICOVIS verifican que los productos sean entregados el día y hora determinados, que estos se encuentren en perfecto estado, que los apoyos lleguen a las personas que se encuentran en la lista de beneficiarios, que el trabajo de los servidores públicos sea eficaz, eficiente y transparente, así como el reporte de irregularidades. En nuestra tipología, los COCICOVIS son interfaces de tipo 4 (Interfaz ⇒ mandataria: SC⇒E) puesto que tienen facultades y mecanismos que van más allá de la denuncia (como la carta de entrega recepción de la obra). Entre septiembre de 1999 y julio de 2004, según la Dirección General de Contraloría Social del Estado de México, se han constituido 63,217 comités, lo que representa la participación de 200,021 contralores sociales. De estos, 23,891 comités corresponden a servicios y 39,326 a obra pública.60 En el caso de los COCICOVIS podemos concluir que poseen límites y potencialidades importantes. Dentro de los primeros sobresale su invisibilidad y eficiencia. No contamos con datos para medir con mayor precisión la eficiencia de estos mecanismos como inhibidores de la corrupción, o para poder comparar las prácticas del Estado de México con otras entidades. Las informaciones oficiales hablan del número de comités formados, pero no de la cantidad de expedientes abiertos por irregularidades, o el número de demandas ciudadanas realizadas por este conducto. Asimismo, en el contexto demográfico del Estado de México, asumiendo que cada contralor reportado fuera un ciudadano diferente, en estos mecanismos habría participado en 5 años alrededor del 1,3% del total de la población. Dentro de sus potencialidades resalta su marco legal —siendo el único estado que consagra esta figura en su constitución—, elemento necesario pero no suficiente En nuestra tipología, los COCICOVIS son interfaces de tipo 4 (Interfaz mandataria: SC⇒E) puesto que tienen facultades y mecanismos que van más allá de la denuncia. cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 77 5. Programa de Desarrollo Humano Oportunidades.61 “Oportunidades” es el programa social que cuenta con el mayor padrón de beneficiarios del país “Oportunidades” es el programa social que cuenta con el mayor padrón de beneficiarios del país, atendiendo alrededor de cinco millones de titulares (jefes de familia), que corresponde aproximadamente a 25 millones de personas. Este programa tiene como objetivo general “apoyar a las familias que viven en condición de pobreza extrema con el fin de potenciar las capacidades de sus miembros y ampliar sus alternativas para alcanzar mejores niveles de bienestar, a través del mejoramiento de opciones en educación, salud y alimentación, además de contribuir a la vinculación con nuevos servicios y programas de desarrollo que propicien el mejoramiento de sus condiciones socioeconómicas y calidad de vida.” (Oportunidades, 2005: 7). Sus acciones combinan la focalización de beneficiarios, la transferencia directa de recursos a las familias (en particular a las mujeres) y el mejor aprovechamiento de la oferta institucional en educación, alimentación y salud a través del establecimiento de corresponsabilidades por parte de los beneficiarios. Así, se entregan apoyos económicos para alimentación a las familias cuyas titulares asistan a pláticas mensuales de salud y a una consulta médica cada año y becas escolares a los niños y niñas que asistan a la escuela. Desde sus orígenes fue diseñado el programa para que se evaluaran sus impactos por instituciones independientes. Los resultados de impacto, según la más reciente evaluación, muestran un aumento de matrícula en educación secundaria en las zonas rurales de hasta el 42% para varones y el 33% en mujeres, aumento de la permanencia y baja de la deserción, aumento de consultas preventivas en un 35% en el medio rural y 20% en el medio urbano, y una mayor cantidad (61%) de tomas de Papanicolau en mujeres que participan en el programa, en comparación con las que no participan. La transferencia directa de dinero significó un incremento en el consumo en 22% en las familias rurales y 15% en las urbanas. 78 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS Tanto por su diseño como por sus resultados este programa ha sido reconocido por múltiples agencias, como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y la OCDE, como un “programa exitoso” contra la pobreza extrema (INSAP y CIESAS, 2005). El antecedente directo del programa Progresa-Oportunidades es el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) implementado en el sexenio del presidente Salinas de Gortari, aunque sus orígenes pueden remontarse, según Cordera (1999: 16-19), al Programa Integrado de Inversiones Públicas para el Medio Rural. Este programa se inició en 1968 y en 1973 se transformó en el Programa Integral de Desarrollo Rural (PIDER). Para 1976 el PIDER tenía una cobertura del 35% del territorio nacional. A fines de 1981, se extendió hasta el 54% del territorio. Junto con este programa, en 1977-1978, nació COPLAMAR programa focalizado a la atención a zonas deprimidas, rurales e indígenas, esfuerzo al que se unió el Sistema Alimentario Mexicano (SAM) (Lapiedra, 2005). Durante el sexenio de Miguel de la Madrid se realizaron pocos cambios a este esquema hasta que, en el gobierno de Salinas, nace el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL).62 Bajo el pretexto de la existencia de caciquismo en las comunidades rurales e indígenas, PRONASOL buscó nuevas formas de intermediación política, creando para ello una estructura política y administrativa paralela: los “comités de solidaridad”. Si bien el objetivo de la estrategia no era la democratización, sino generar una estructura corporativa paralela al PRI, finalmente estos comités lograron establecer otro tipo de relación con el estado, prescindiendo de la negociación corporativa dentro del PRI (Jusidman, 2005). En el contexto de este programa surge la Contraloría Social en México, añadiendo a las funciones de estos comités la vigilancia y el control, incorporando por primera vez de manera formal a la ciudadanía dentro de las acciones sistemáticas de control y combate a la corrupción.63 cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN PRONASOL buscó nuevas formas de intermediación política, creando para ello una estructura política y administrativa paralela: los “comités de solidaridad”. 79 En 1997, se creó el PROGRESA, con cambios radicales en su diseño respecto a su programa predecesor. El sujeto receptor de la política ya no fue la comunidad, sino la familia. En 1997, se creó el programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA), con cambios radicales en su diseño respecto a su programa predecesor. El sujeto receptor de la política ya no fue la comunidad, sino la familia.64 El sistema se focalizaba y, por lo tanto, en una misma comunidad coexistían beneficiarios y no beneficiarios, lo cual alteraba el tejido social comunitario.65 Las acciones se limitaban al traspaso de recursos económicos y al cumplimiento de actividades, y se separaban los recursos de obra pública al ramo 026 primero y actualmente al 033, donde son administrados directamente por los municipios. En síntesis, la relación entre los beneficiarios de estos programas y el estado se alteró significativamente. Sin embargo, en las formas se mantuvieron los comités formados por vocales, y se conservó el diseño de organización de Pronasol, pero sin muchas de sus funciones. Según la reglas de operación del programa, el mecanismo privilegiado de participación es la Contraloría Social (CS) que se implementa, en términos concretos, a través de los Comités de Promoción Comunitaria, que no tienen atribuciones claramente identificadas. Las acciones que realizan sus integrantes, las vocales, funcionan como extensiones voluntarias de las acciones burocráticas (orientar a las titulares para hacer trámites; entregar la información que el programa difunde y sobre fechas de pago, ayudar a pasar la asistencia en las pláticas de salud, etc.) y no como una contraparte ciudadana de vigilancia sobre el correcto funcionamiento del programa (Hevia, 2005a) lo que las convierte en órganos de transferencia de acciones, es decir, interfaces de tipo 5 (Interfaz de transferencia: SC⇐E). ⇐ Además de los Comités, se implementa también la difusión de la información (y acciones de capacitación cuando el presupuesto lo autorice), que corresponden a interfaces del tipo 2 (Interfaz de transparencia: SC←E) y los sistemas de atención ← → ciudadana (interfaces tipo 1, Interfaz de contribución: SC→E). Según la reglas de operación del programa, el mecanismo privilegiado de participación es la Contraloría Social (CS) que se implementa a través de los Comités de Promoción Comunitaria, que no tienen atribuciones claramente identificadas. 80 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS Entre las acciones de difusión e información sobresalen las acciones de “blindaje electoral”, y del interfaz tipo 1, el Sistema de Atención Ciudadana (SAC). 66 En las entidades federativas que tienen procesos electorales internos se realizan importantes campañas de “blindaje electoral” consistentes en capacitación a las beneficiarias sobre sus derechos y en la vigilancia del uso de los programas de gobierno para fines electorales, la cual quizá sea la parte más exitosa de participación ciudadana para la vigilancia por parte de dicho programa.67 Sobre el SAC, podemos comentar que, en 2003, a través de este sistema se recibieron 72,433 demandas, de las cuales 16,232 fueron peticiones relacionadas con errores de inclusión/exclusión, maltrato en centros de salud y obligación de realizar faenas (Oportunidades, 2004b). En el programa Oportunidades, aunque existe formalmente la Contraloría social, ésta no entrega poderes a los ciudadanos para el control efectivo del programa, por lo que no constituye un interfaz de tipo 4 [Interfaz mandataria: SC(E)]. Más bien, cumple acciones de recepción de demandas, lo que la ubica dentro del primer tipo de nuestra tipología (Interfaz de contribución: SC→E). → La conclusión central de este caso tiene que ver con la poca capacidad de incidencia que tienen los beneficiarios sobre el diseño y operación del programa. Los beneficiarios no cuentan con mecanismos para incidir en la planeación del mismo. No existen procesos para que los beneficiarios opinen ni decidan sobre la selección de las comunidades, los temas de las pláticas de salud, la modificación de las reglas de operación, su flexibilización en zonas urbanas o rurales u otras corresponsabilidades. Sobre la incidencia de los beneficiarios en los procesos de focalización, los mecanismos existentes —asambleas comunitarias, denuncias por escrito— sólo permiten referirse a errores de inclusión (no-pobres que fueron incluidos) pero no los errores de exclusión (mecanismos de participación para incluir a familias pobres mal identificadas como no-pobres). En la cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN Entre las acciones de difusión e información sobresalen las acciones de “blindaje electoral”, y del interfaz tipo 1, el Sistema de Atención Ciudadana (SAC). Los beneficiarios no cuentan con mecanismos para incidir en la planeación. No existen procesos para que los beneficiarios opinen ni decidan. 81 En la evaluación los beneficiarios participan únicamente como inormantes pero no conocen ni se les comunica sistemáticamente de sus resultados. ejecución del programa las titulares tienen una mayor capacidad de incidir, vigilando que el programa funcione de acuerdo con las reglas de operación, aunque las herramientas realmente existentes limitan la contraloría social al uso de los sistemas de atención ciudadana. Finalmente, en la evaluación los beneficiarios participan únicamente como informantes pero no conocen ni se les comunica sistemáticamente de sus resultados. A esto se suma que otros actores de la sociedad civil tienen un mayor índice de posibilidades de participar en otras instancias de relación donde teóricamente pueden incidir en el ciclo de la política, como los consejos consultivos de SEDESOL, o algunos comités regionales o estatales de Oportunidades. También las OSC, a través de convenios de concertación para la transparencia y la postulación a fondos de coinversión del Instituto de Desarrollo Social (Indesol), han participado hasta ahora en acciones de “blindaje electoral” y vigilancia para que no se usen los bienes y servicios de Oportunidades con fines partidistas. Por último, se identifica como una consecuencia no buscada del proceso cierto debilitamiento del capital social comunitario, al definir como interlocutores civiles a individuos (las beneficiarias) o a las familias, dejando al margen las formas de organización comunitaria más amplias que el núcleo familiar; en descargo, debe apuntarse que esta estrategia estaría minando las posibilidades de un uso clientelar o partidista de los recursos del programa (Luccisano, 2005; Hevia, 2005a). Ahora bien, a diferencia de otros programas, las presiones no formales (plantones, tomas) son usadas en el ámbito local más que en el nacional o estatal.68 Esto tiene que ver, por un lado, con la ausencia de organizaciones campesinas o urbanas de carácter nacional o estatal que medien o ejerzan su capacidad de movilización para defender eventuales peticiones de comunidades o familias para su inclusión en el programa y, por otro, debido a la existencia de procedimientos fijados en la norma (encuestas y clasificación por ingreso, escolaridad y número de personas que comparten un hogar) que se ha aplicado en todos los casos y comunidades. Se identifica como una consecuencia no buscada del proceso cierto debilitamiento del capital social comunitario, al definir como interlocutores civiles a individuos (las beneficiarias) o a las familias, dejando al margen las formas de organización comunitaria más amplias que el núcleo familiar. 82 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS 6. El Instituto Federal Electoral (IFE).69 La autoridad encargada de organizar las elecciones federales en México es un organismo público, autónomo, denominado Instituto Federal Electoral (el IFE). En 1996 se reforzó la independencia y autonomía del IFE (creado en 1990), con dos decisiones clave: sus órganos de dirección tomarían decisiones con el voto de los consejeros ciudadanos (denominados “consejeros electorales”) y hacer al Instituto autónomo del poder ejecutivo.70 La estructura del IFE tiene tres tipos de órganos: los directivos, los técnico-jurídicos y los de vigilancia. Los primeros son el espacio colegiado de los consejeros electorales, es decir, ciudadanos independientes que no representan a ningún partido o instancia del estado. Los órganos técnico-jurídicos se conforman con profesionales que responden a la lógica de un servicio civil de carrera. Y los órganos de vigilancia son instancias en las que los actores del proceso, los partidos políticos, intervienen para dar seguimiento puntual a la ejecución de ciertas acciones. El diseño institucional del IFE otorga la dirección del mismo a los consejos ciudadanizados, quienes tienen como brazo ejecutor de los acuerdos alcanzados (y de las actividades normadas) a los órganos técnico-jurídicos.71 La estructura ciudadanizada del IFE tiene su contraparte en los órganos del servicio profesional. En el ámbito federal el órgano de dirección es el Consejo General, donde se toman las decisiones con el voto de 9 Consejeros; la contraparte ejecutiva del Consejo General es la Junta General Ejecutiva. En un segundo nivel existen 32 Consejos Locales: uno por cada estado de la República (31) más el Distrito Federal. Cada Consejo Local toma sus decisiones con el voto de 6 consejeros ciudadanos y el del Consejero Presidente, quien es también Vocal Ejecutivo de la Junta Local, es decir, de la contraparte ejecutiva del Consejo Local. cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 83 La autoridad encargada de organizar las elecciones federales en México es un organismo público, autónomo, denominado Instituto Federal Electoral (el IFE). La estructura del IFE tiene tres tipos de órganos: los directivos, los técnico-jurídicos y los de vigilancia. En el tercer ámbito de la geografía electoral tenemos 300 Consejos Distritales en los que se divide todo el país. A partir del peso demográfico, cada estado de la República tiene más o menos distritos electorales. Las decisiones en cada Consejo Distrital se conforman como los Consejos Locales, es decir, con el voto de los 6 consejeros ciudadanos más el del Consejero presidente quien al mismo tiempo es vocal ejecutivo de la Junta Distrital. La designación de los consejeros electorales se conoce como “sistema de nombramiento en cascada”. La designación de los consejeros electorales se conoce como “sistema de nombramiento en cascada”. Los 9 consejeros del Consejo General72 son designados por dos tercios de los presentes en la Cámara de Diputados a propuesta de las fracciones parlamentarias de la misma. Estos 9 consejeros designan a los 6 consejeros electorales de cada uno de los 32 Consejos Locales, es decir, 192 consejeros de Consejos Locales. Una vez instalados los Consejos Locales, estos definen a 6 consejeros por cada distrito que integra el estado del que se trate; en total se nombran 1800 ciudadanos como consejeros distritales.73 El Consejo General del IFE es un órgano permanente, mientras los 32 Consejos Locales y los 300 Consejos Distritales sólo funcionan durante los periodos electorales federales, celebrados cada tres años. Esta situación de intermitencia también es característica del cuarto ámbito del IFE: nos referimos a las Mesas Directivas de Casillas, que son las autoridades encargadas de recibir la votación y realizar el escrutinio y cómputo en cada sección electoral del país, la unidad geográfico-electoral mínima. Las mesas directivas de casilla están formadas por cuatro ciudadanos que fungen como miembros propietarios (presidente, secretario y dos escrutadores) y tres suplentes generales que son nombrados por el IFE mediante un complejo mecanismo de doble sorteo y una capacitación especial.74 Para hacerse una idea de la magnitud de la participación ciudadana en las El Consejo General del IFE es un órgano permanente, mientras los 32 Consejos Locales y los 300 Consejos Distritales sólo funcionan durante los periodos electorales federales, celebrados cada tres años. 84 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS elecciones federales, podemos apuntar que, en el proceso de 2000, se instalaron 113,423 casillas en todo el país, por lo que se requirieron más de 450 mil ciudadanos encargados de las mesas directivas de casilla. El procedimiento para designar a los “árbitros ciudadanos” en la escala menor (las mesas directivas de casilla) parte de un doble sorteo que realizan los 300 Consejos Distritales, proceso que se conoce como de “doble insaculación”: se definen consecutivamente una letra del alfabeto que corresponderá con la del apellido paterno del ciudadano escogido y un mes del año que será el de nacimiento del mismo. El universo del sorteo es la lista nominal de electores de la sección electoral (unidad geográfica electoral mínima) y, aunque es un derecho y una obligación participar como funcionario de casilla, los ciudadanos que deciden no participar no tienen en la práctica alguna sanción por este incumplimiento. Los ejecutores de la selección y capacitación de los ciudadanos escogidos de la lista nominal para fungir como funcionarios de casilla, son un numeroso grupo de empleados temporales que el IFE contrata al inicio del año electoral. Por su doble función, estos trabajadores se conocen como capacitadores-asistentes electorales.75 En primer lugar, hacen visitas a domicilio para entregar los nombramientos a los ciudadanos “insaculados” en el sorteo, para después impartirles un cursillo básico sobre el proceso electoral, sus funciones y tareas concretas el día de la jornada. Del total de ciudadanos insaculados y capacitados se forma la lista ordenada por nivel de escolaridad, donde quien tiene mayor cantidad de años de estudios formales será designado como presidente, el que sigue como secretario, seguidos por el primer y segundo escrutadores. En esta parte del proceso los capacitadores-asistentes cumplen su primera función y trabajan coordinados por los llamados supervisores, quienes son alrededor del 10% de ellos mismos que obtuvieron mejores calificaciones en el proceso de su selección. cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN El procedimiento para designar a los “árbitros ciudadanos” en la escala menor (las mesas directivas de casilla) parte de un doble sorteo que realizan los 300 Consejos Distritales, proceso que se conoce como de “doble insaculación”. 85 Los capacitadoresasistentes auxilian a los funcionarios de casilla (por ley, los presidentes de las mismas) para que hagan llegar el paquete electoral (con las actas llenas, las urnas y los votos) al Consejo Distrital respectivo . En una segunda etapa, los capacitadores-asistentes se dedican fundamentalmente a labores logísticas de organización electoral (por eso “asistentes electorales”), y están bajo las órdenes del Vocal Distrital de Organización Electoral. Por esto, los capacitadores-asistentes son los responsables de entregar a los ciudadanos funcionarios de casilla, en los días previos a la jornada electoral, el llamado “paquete electoral”. Esta entrega es muy importante porque consta de todo el material para la jornada electoral (mamparas, urnas, actas, boletas impresas en papel-seguridad, foliadas y ordenadas, tinta indeleble, máquina para marcar credenciales para votar, etcétera) y de su buena entrega depende la instalación de la casilla respectiva. Finalmente, los capacitadores-asistentes auxilian a los funcionarios de casilla (por ley, los presidentes de las mismas) para que hagan llegar el paquete electoral (con las actas llenas, las urnas y los votos) al Consejo Distrital respectivo (o al centro de acopio, lugares donde se juntan paquetes de varias casillas dispersas, para hacerlas llegar en conjunto al Consejo). Como puede verse, la cadena de ciudadanización va de los Consejeros del Consejo General, al Consejo Local, de los consejeros de los Consejos Locales al Consejo distrital, junto a los funcionarios de casilla; el papel de los capacitadoresasistentes electorales es clave porque funcionan como enlace real entre la estructura del IFE (los tres primeros niveles) y el ciudadano funcionario de casilla que tendrá en sus manos la operación de gran parte de la jornada electoral. En resumen, el “modelo IFE” plantea la inserción de los ciudadanos, en su calidad de tales, como elementos de control y dirección del Instituto en todos los niveles y momentos del proceso electoral: es éste el modelo que los legisladores de todos los partidos políticos encontraron para salvar la crisis de legitimación que significó la elección federal de 1994, el levantamiento del Ejército Zapatista de Liberación Nacional y la aguda situación económico-financiera de 1994-1995. El “modelo IFE” plantea la inserción de los ciudadanos, en su calidad de tales, como elementos de control y dirección del Instituto en todos los niveles y momentos del proceso electoral. 86 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS Hemos definido los consejos electorales ciudadanizados como “interfaces socioestatales de rendición de cuentas transversal” (Isunza, 2004); en términos de nuestra tipología, ⇔ se trata de interfaces tipo 6 (Interfaz cogestiva: SC⇔E). El modelo IFE significa el diseño de una institución conformada para el control de sus miembros técnico-profesionales por parte de ciudadanos quienes, en calidad de tales, ejercen la dirección de la institución y basan su legitimidad por su cualidad de semirepresentantes de la sociedad civil dentro del estado. Si bien el modelo de autoridad electoral autónoma, con instancias de dirección ciudadanizadas, se ha generalizado en México, no todos los casos de autoridades electorales en los estados de la República cuentan con la fortaleza y legitimidad del IFE.76 Por otro lado, el modelo de los consejos ciudadanizados como parte de instituciones que gozan de cierta autonomía, ha cobrado ya “carta de ciudadanía” en México, como se ha podido apreciar en la creación del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública Gubernamental (el IFAI).77 La apertura del sistema político electoral es el resultado de las luchas sociales a favor de la democratización de la vida social, muy especialmente de los esfuerzos de los movimientos sociales “prodemocráticos” que permitieron, en ciertas coyunturas de la política nacional y regional (como 1988 y 1994-1995), cristalizar reformas legales de carácter constitucional y de la ley específica (Olvera, 2003c). La complejidad del contexto político en el que se diseñó el actual IFE lo define Andreas Schedler (1999b: 1504-1505): “disciplinar el poder de una manera que no sólo sea efectivo y sostenible sino que también tenga credibilidad ante los otros, es un asunto extremadamente complicado. Y es aún más complicado en un contexto donde los detentadores del poder se han ganado una reputación casi indestructible, de construir (o por lo menos asegurar) sus victorias electorales con base en el fraude y la corrupción”. cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN Hemos definido los consejos electorales ciudadanizados como“interfaces socioestatales de rendición de cuentas transversal”; en términos de nuestra tipología, se trata de interfaces tipo 6 (Interfaz cogestiva: SC⇔E). 87 A partir de la revisión de estos seis casos ejemplares, proponemos una serie de avances analítico-comparativos que se resumen en la siguiente tabla. 88 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS V. CONCLUSIONES. a) Sobre el marco analítico. 1. Resulta útil el análisis centrado en el concepto de interfaces socioestatales, entendidas como espacio de intercambio y conflicto en el que ciertos actores se interrelacionan intencionalmente, ya que permite comprender las lógicas de poder implícitas en estas relaciones e identificar más diáfanamente el peso de algunos actores en contextos determinados. 2. La tipología de interfaces socioestatales propuesta permite establecer un mapa general sobre los tipos de relaciones institucionales existentes entre la sociedad civil y el estado; el análisis de los casos ejemplares da cuenta de la complejidad intrínseca de cada mecanismo y de su historia. 3. Las relaciones entre estado y sociedad civil pueden analizarse desde diversas perspectivas: en cuanto al sector de la política pública concernida, el nivel de institucionalización así como la lógica del intercambio de información y poder. b) Caracterización del contexto sociopolítico. 4. Las relaciones sociedad civil-estado en México han cambiado drásticamente en los últimos 30 años. Instituciones y formas de relación que hoy parecen normales eran impensables 10 años atrás. Sin embargo, se observa un proceso de transición inconclusa que tiende a convertirse en una situación estructural. Este proceso se caracteriza por la coexistencia del régimen autoritario que no termina de desmantelarse que no logra consolidarse con otro democrático. La transición política no comienza con la alternancia en la presidencia de la República de 2000: ésta se viene dando en los espacios cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 89 locales hace décadas, configurando un mosaico con particularidades regionales y locales. 5. El contexto histórico que enmarca las relaciones sociedad civil-estado en la actualidad se caracteriza por la continuidad del proyecto económico-financiero, por las agudas contradicciones entre la estructura políticoadministrativa y las necesidades de un país democrático y por el crecimiento de poderes fácticos que se contrapone con la necesidad imperiosa de un estado de derecho. c) Caracterización general de las interfaces socioestatales. 6. En México coexisten de manera significativa mecanismos formales (identificados en leyes, reglamentos, acuerdos, etcétera) con mecanismos informales (mítines, plantones, tomas de oficinas, mesas de negociación) de relaciones sociedad civil-estado. 7. La ciudadanía mantiene una posición de crear interlocución con el estado a través de manifestaciones públicas, en coincidencia con la tradición política nacional, pero también porque, de forma significativa, este mecanismo le es funcional, aunque ciertos ejemplos muestran que su eficacia es desigual. 8. Otra forma relevante de relación sociedad civil-estado por su generalización en toda la geografía nacional, son las campañas de comunicación del estado a través de los medios masivos de información. Estas relaciones son tanto de “arriba hacia abajo” (a través del uso del tiempo oficial para entregar información y construir cierta opinión pública) como de “abajo hacia arriba” (mediante el uso ciudadano de espacios de denuncia y control utilizados de manera limitada). 9. A partir del mapa de las interfaces socioestatales es posible concluir, en primer lugar, que la incidencia de 90 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS los ciudadanos en las políticas públicas es acotada por múltiples factores. 10. El análisis de interfaces socioestatales muestra la prolijidad de mecanismos de participación en los tres ámbitos de gobierno. El déficit de participación no parece estar en la oferta de participación, sino en el uso de la misma. 11. En este sentido parecen ser las características de los actores sociales concretos que participan en estas interfaces las que impactan más profundamente en su funcionamiento. En general se advierten limitaciones tanto de los funcionarios de gobierno de niveles operativos como de los ciudadanos con quienes interactúan. 12. El diseño de las interfaces tiene repercusiones en el nivel de la participación. En situaciones donde dicha participación implica una considerable inversión de tiempo y recursos para los ciudadanos, si el resultado final de ese mecanismo va a ser un bajo impacto en la toma de decisiones, el uso de los mecanismos participativos se inhibe. 13. Constatamos la desarticulación de las instancias gubernamentales en el terreno de aplicación de las políticas públicas. Esta desarticulación, junto con la enorme complejidad de sus reglas de operación y frecuente contradicción entre ellas, se traduce en un escenario caótico y altamente demandante para los ciudadanos. En su conjunto, esta situación estructural incide negativamente en el uso ciudadano de los mecanismos de participación que formalmente existen. 14. Existen visiones múltiples y hasta contrapuestas en la sociedad civil y el estado sobre la participación, su utilidad y legitimidad. Esto se traduce en diseños y cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 91 gestiones contradictorias en las relaciones concretas entre el estado y la sociedad civil. 15. Los estudios de caso permiten comprender las complejidades intrínsecas de cada mecanismo y su historia y dan pistas sobre posteriores fases en la investigación de las relaciones sociedad civil-estado cambiando la escala a niveles micro. d) Acerca de las interfaces socioestatales institucionalizadas en el ámbito federal. 16. En el ámbito federal, las ISE institucionalizadas por medio de programas de operación alcanzan 347 instancias, mientras que en los sitios de Internet de la APF se identificaron 213 ISE. En ambos casos, la Interfaz de contribución: SC→E se mantiene como la más importante oferta de interacción del gobierno federal, seguidos por la Interfaz de transparencia: SC←E. 17. El desarrollo más amplio y diversificado de las interfaces socioestatales institucionalizadas en el ámbito federal, por lo menos en las fuentes de información consultadas, se da en el campo de la política de desarrollo social. Resalta, por el contrario, la escasez de interfaces en los campos de la seguridad pública (PGR, SSP, PFP, SEGOB) y de definición y gestión de la política fiscal y financiera. e) Acerca de las interfaces socioestatales institucionalizadas en el ámbito estatal. 18. En el ámbito estatal, por medio del análisis de la legislación en 6 entidades federativas, se identifican 201 Interfaces socioestatales. Sobresalen los órganos colegiados con representación ciudadana, tanto consultivos como cogestivos, sumando un 56% de la oferta de participación institucional. Su desempeño depende tanto del diseño y las capacidades que tengan 92 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS estos órganos como del tipo de actores que participen en ellos. 19. También en el ámbito estatal sobresale la presencia nominal de mecanismos de democracia directa de los que, sin embargo, se desconoce su uso. f) Acerca de las interfaces socioestatales institucionalizadas en el ámbito municipal 20. En el ámbito municipal, por medio del análisis de las leyes y códigos orgánicos municipales de 31 entidades, contabilizamos 123 ISE. Según estas leyes, la relación entre el estado y la sociedad civil en el ámbito municipal está marcada por una visión limitada de la participación ciudadana, privilegiando comités y consejos no autónomos con funciones colaborativas (difusión de la infor mación, organización para la participación económica de los beneficiarios de las obras, cooptación de la interlocución con figuras legales, etcétera). 21. Existen dos factores que facilitan la cooptación política de estos mecanismos locales de participación: Por un lado, elementos de diseño organizativo y, por otro, de cultura política. Sobre el primero, al privilegiar órganos colegiados (consejos, comités) existe el riesgo implícito de sobre-representación y falta de transparencia en la designación de los consejeros municipales. En cuanto a la falta de transparencia en la designación de los consejeros, la corta vida de la administración municipal (tres años sin reelección) y la falta de formación política en municipios rurales y pequeños facilita una visión patrimonialista del municipio y sus órganos auxiliares. cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 93 VI. RECOMENDACIONES. A del presente estudio, y con el objetivo de fortalecer los procesos de democratización a partir de nuevas formas de relación entre la sociedad civil y el estado, se proponen las siguientes acciones: PARTIR DE LOS HALLAZGOS 1. Favorecer mecanismos para el fortalecimiento de las capacidades de los actores civiles y estatales encargados de la interlocución que incide en la formulación de políticas públicas. 2. Diseñar estrategias de apoyo a iniciativas de OSC para el seguimiento de la gestión de gobiernos, parlamentos y el sistema político en general. 3. Generar mecanismos efectivos y obligatorios de coordinación intergubernamental para el mejor diseño e implementación de políticas públicas. Estos mecanismos deben racionalizar las demandas de participación de la sociedad y evitar duplicidad de acciones, en un esquema de corresponsabilidad que no se limite a la transferencia de responsabilidades a los ciudadanos en situación de precariedad. 4. Evaluar, diseñar y condensar la implementación de mecanismos de participación ciudadana dirigida al control de áreas estratégicas que no cuentan con ésta: hacienda, economía, seguridad pública. 5. Transparentar las negociaciones de las mesas de atención a mítines y plantones en los tres ámbitos de gobierno. 6. Intensificar la cultura de la legalidad en los tres ámbitos de gobierno. Con la finalidad de generar conocimiento necesario en el tema de las relaciones sociedad civil-estado en México se recomienda: 94 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS 7. Establecer un censo de las instancias de participación ciudadana para contar con información confiable sobre su efectiva constitución, los términos de su funcionamiento, su capacidad de negociación, el grado de institucionalización y el tipo e identidad de los participantes, entre otros. 8. Realizar estudios comparados sobre las relaciones entre sociedad civil y estado a partir de las evaluaciones y estudios que realizan instituciones académicas sobre los programas de gobierno, de acuerdo a sus reglas de operación. 9. Elaborar un estudio específico sobre los sistemas de quejas y sugerencias que permita evaluar su efectividad y consecuencias, en la perspectiva de fortalecer espacios de diálogo socio-estatal y de control social. 10. Complementar la visión macro con estudios de caso intermedios y micro en los ámbitos estatal y municipal que permitan dar cuenta de las diferencias regionales en las formas de relación sociedad civil-estado. 11. Realizar estudios sobre el uso de mecanismos de democracia directa en los ámbitos local, municipal y estatal. 12. Llevar a cabo estudios etnográficos centrados en el ámbito local que den cuenta de las formas y déficit de articulación de las políticas públicas. cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 95 VII. ANEXOS. Anexo 1. Ejemplificaciones de las interfaces socioestatales institucionalizadas, por tipo, a partir de las reglas de operación de los programas federales. 96 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 97 98 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 99 Anexo 2. Sistematización de leyes estatales. Ejemplo Sonora. 100 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS Anexo 3. Relación de las normas estatales revisadas. Distrito Federal 1. Reglamento Interior del Consejo de Información Pública del Distrito Federal. Publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 2 de junio de 2004. 2. Acuerdo del Jefe de Gobierno para la Vigilancia Ciudadana dentro de los Órganos Colegiados del Gobierno del Distrito Federal. Acuerdo Núm.7, 14 Febrero de 2001. 3. Estatuto de Gobierno del Distrito Federal. Diario Oficial el 26 de julio de 1994 (Incluye Reforma del 14 de octubre). 4. Ley de Adquisiciones para el Distrito Federal. Gaceta Oficial del 28 de septiembre de 1998 (Incluye Reforma del 11 de julio de 2002). cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 101 5. Ley Ambiental del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal, 13 de enero de 2000. 6. Ley de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal. Diario Oficial de la Federación, 22 de junio de 1993. 7. Ley del Instituto de las Mujeres del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal, 28 de febrero de 2002. 8. Ley de Desarrollo Social para el Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal, 23 de mayo de 2000. 9. Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal, 26 de enero de 1996. 10. Ley de Educación del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal, 8 de junio del 2000. 11. Ley de las y los Jóvenes del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal, 25 de julio de 2000. 12. Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal, 29 de diciembre de 1998. 13. Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal, 17 de mayo de 2004. 14. Ley de Planeación del Desarrollo del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal, 27 de enero de 2000. 15. Ley de la Procuraduría Social del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal, 28 de septiembre de 1998. 16. Ley de Protección Civil para el Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal, 23 de julio de 2002. 17. Ley de Salud para el Distrito Federal. Diario Oficial de la Federación, 1 de enero de 1987. 18. Ley de Seguridad Pública del Distrito Federal. Diario Oficial de la Federación, 19 de julio de 1993. 102 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS 19. Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal, 8 de mayo de 2003. 20. Programa General de Desarrollo del Distrito Federal, 2001-2006. México, Distrito Federal, 5 de diciembre de 2000. 21. Reglamento Interno del Instituto de las Mujeres del Distrito Federal. Gaceta Oficial, 5 de diciembre de 2002. 22. Reglamento Interior de la Administración Pública del Distrito Federal. Gaceta Oficial, 28 de diciembre de 2000 (Incluye Reforma del 26 de septiembre del 2002) Estado de México 1. Código Electoral del Estado de México. Aprobada el 2 de marzo de 1996 (Incluye Reformas y Adiciones). H. LII Legislatura del Estado de México. 2. Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México (Que Reforma y Adiciona la del 31 de octubre de 1917). Aprobada del 31/10/1917. Incluye reformas y adiciones de años posteriores, hasta el Decreto 68 publicado en la Gaceta Oficial del Gobierno el 26 de agosto de 2004. 3. Ley de Asistencia Social del Estado de México. (Decreto No. 148). H. HLIX Legislatura del Estado de México. Aprobada el 17 de noviembre de 1986. 4. Ley de Derechos y Cultura Indígena del Estado de México. (Decreto No. 94). H. LIV Legislatura del Estado de México. Aprobada el 26 de julio de 2002. 5. Ley de Desarrollo Social del Estado de México. H: LV Legislatura del Estado de México, Decreto No. 119. Aprobada el 20 de diciembre de 2004. 6. Ley de Instituciones de asistencia Privada del Estado de México. H. LIV Legislatura del Estado de México, Decreto No.26. Aprobada el 30 de mayo de 2001. 7. Ley de Planeación del Estado de México y Municipios. H. LIV Legislatura del Estado de México, Decreto No. 44. Aprobada 14 de noviembre de 2001. 8. Ley de Planeación del Estado de México. H. XLVIII Legislatura del Estado de México, Decreto No.212. Aprobada el 5 de enero de 1984. cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 103 9. Ley de Seguridad Pública Preventiva del Estado de México. H. LIII Legislatura, Decreto No. 114. Aprobada el 18 de febrero de 1999. 10. Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del estado de México. H. LIV Legislatura del Estado de México. Decreto No. 46. Aprobada el 18 de marzo de 2004. 11. Ley del Agua del Estado de México. H. LIII Legislatura del Estado de México. Decreto No. 115. Aprobada 24 de febrero de 1999. 12. Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de México. H. XLVIII Legislatura del Estado de México. Decreto No. 2. Aprobada 15 de septiembre de 1981 (Incluye Reformas y Adiciones hasta el Decreto No. 109 del 19 de diciembre de 1004). 13. Ley Orgánica Municipal del Estado de México. H. LI Legislatura del Estado de México. Decreto No. 164. Aprobada el 26 de febrero de 1993 (Incluye Reformas y Adiciones hasta el Decreto 103, publicado en la Gaceta Oficial el 1 de diciembre de 2004). 14. Ley que Crea el Organismo Público Descentralizado Denominado Consejo Estatal para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indígenas del Estado de México. H. LII Legislatura del Estado de México. Decreto No. 40. Aprobado el 6 de octubre de 1994. 15. Ley que Crea la Comisión de Derechos Humanos del Estado de México. H. LI Legislatura del Estado de México. Decreto No. 128. Aprobada el 13 de septiembre de 1992 (Incluye Reformas y Adiciones hasta el Decreto No. 26 publicado en la Gaceta del Gobierno el 1 de julio de 1997). 16. Reglamento de la Participación Social en Educación. Aprobada el 14 de marzo de 2003. 17. Reglamento del Consejo Estatal de Honor y Vigilancia. Aprobada el 21 de mayo de 1987. 18. Reglamento Interior de la Junta de Asistencia Privada del Estado de México. Aprobada el 2 de agosto de 2002; adicionada el 13 de julio de 2004. 19. Reglamento Interior de la Secretaría de Desarrollo Social. Aprobada el 21 de noviembre de 2003; adición de 22 de julio de 2004. 104 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS 20. Reglamento Interior del Centro de Estudios sobre Marginación y Pobreza del Estado de México. Aprobada el 25 de marzo de 2004. 21. Reglamento Interior del Consejo Consultivo de Protección al Ambiente del Estado de México. Aprobado el 2 de agosto de 1993. 22. Reglamento Interior del Instituto Mexiquense de la Mujer. Aprobado el 17 de diciembre de 2003. 23. Reglamento Interno del Consejo Consultivo Turístico de Estado de México. Aprobado el 7 de junio de 1995. Jalisco 1. Ley del Desarrollo Urbano. Decreto del Congreso del Estado No. 15097. Aprobado del 2 de julio de 1993 (Incluye Reformas y Adiciones hasta el Decreto 19151 del 25 de octubre de 2001. 2. Ley Estatal de Salud. Decreto del Congreso del Estado No. 12678. Aprobado el 16 de diciembre de 1986 (Reformas y Adiciones hasta el Decreto No. 20426 del 30 de diciembre de 2003). 3. Ley de Educación del Estado de Jalisco. Decreto del Congreso del Estado No. 16644. Aprobado el 26 de agosto de 1997 (Reformas y Adiciones hasta el Decreto No. 20048 del 28 de agosto de 2003). 4. Ley de Adquisiciones y Enajenaciones del Gobierno del Estado. Decreto del Congreso del Estado No. 15774. Aprobado el 1 de febrero de 1995. reformada por el Decreto 19485 del 22 de junio de 2002. 5. Ley de la Comisión Estatal de Derechos Humanos. Decreto del Congreso del Estado No. 17113. Aprobada el 23 de diciembre de 1997, reformada mediante el Decreto 18769 del 13 de febrero de 2001. 6. Ley del Consejo de Colaboración Municipal. Decreto del Congreso del Estado No. 5515. Aprobado 31 de diciembre de 1949. Reformado y adicionado mediante el Decreto 20509 del 25 de mayo de 2004. 7. Ley del Agua para el Estado de Jalisco y sus Municipios. Decreto del Congreso del Estado No. 18434. Aprobado 8 de julio de 2000. Reformado mediante Decreto 19342 del 15 de diciembre 2001. cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 105 8. Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. Decreto del Congreso del Estado No. 13596. Aprobado el 25 de mayo de 1989. Reformado y adicionado mediante Decreto 19859 del 24 de diciembre de 2002. 9. Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Jalisco. Decreto del Congreso del Estado No.19446. Aprobado el 20 de diciembre de 2001. 10. Ley del Instituto Jalisciense de las Mujeres. Decreto del Congreso del Estado No. 19426. Aprobado el 18 de diciembre de 2001. 11. Ley de Obras Públicas del Estado de Jalisco. Decreto del Congreso del Estado No. 20442. Aprobado el 22 de enero de 2004. 12. Ley Orgánica de la Procuraduría de Desarrollo Urbano. Decreto del Congreso del Estado No. 18905. Aprobado el 18 de enero de 2001. 13. Ley Orgánica del Instituto Jalisciense de la Juventud. Decreto del Congreso del Estado No. 19454. Aprobado el 31 de enero de 2002. 14. Ley de Participación Ciudadana para el Estado de Jalisco. Decreto del Congreso del Estado No. 19369. Aprobado el 31 de enero de 1998. Reformada mediante Decreto 19121 del 28 de junio de 2001. 15. Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado de Jalisco y sus Municipios. Decreto del Congreso del Estado No. 20089. Aprobado el 20 de agosto de 2003. 16. Ley de Planeación para el Desarrollo para el Estado de Jalisco y sus Municipios. Decreto del Congreso del Estado No. 18674. Aprobado el 16 de noviembre del 2000. 17. Ley de Protección Civil del estado. Decreto del Congreso del Estado No. 15095. Aprobado el 25 de junio de 1993. Reformada y adicionada mediante Decreto 20436 del 21 de febrero del 2004. 18. Ley de Seguridad Pública para el Estado de Jalisco. Decreto del Congreso del Estado No. 15310. Aprobado el 22 de diciembre de 1993. Reformada y adicionada mediante Decreto 19819 del 17 de diciembre de 2002. 19. Reglamento de la ley de Transparencia e Información Pública para el Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco. Secretaría General de Gobierno. Guadalajara, Jalisco a 23 de septiembre de 2002. 106 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS 20. Reglamento de la Ley del Consejo de Colaboración Municipal de Obras Públicas de la Ciudad. Decreto del Congreso del Estado No. 5575. Expedido el 17 de junio de 1999. 21. Reglamento Interior del Instituto Jalisciense de las Mujeres. Gobierno del Estado de Jalisco, Poder Ejecutivo. Secretaría General de Gobierno. Guadalajara, Jalisco 27 de mayo de 2002. 22. Reglamento Interior del Subcomité Especial para el Desarrollo Sustentable de las Etnias y regiones Prioritarias. Gobierno del Estado de Jalisco, Poder Ejecutivo. 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No. 45, sección I, 3 de diciembre de 1993 (adición). 13. Ley de Educación. B.O. No.19, Edición Especial, 30 de diciembre de 1994. 14. Ley de Desarrollo Urbano para el Estado de Sonora. B.O. No.14, sección I, vigente desde 1985/02/19. Incluye Ley 174, de 28 de junio de 1996, publicada en el B.O. No.5, sección III, el 15 de julio de 1996. cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 109 15. Ley de Planeación del Estado de Sonora. B.O. No.10, sección I, 2 de febrero de 1984. Adición en B.O. No. 51, sección I, 1991/12/23. 16. Ley de Gobierno y Administración Municipal. B.O. 31, sección I, 15 de octubre de 2001. 17. Ley de Aguas del Estado de Sonora. B.O. 28, 5 de abril de 1944. 18. Ley que Crea la comisión Estatal de Derechos Humanos. B.O. No. 29, sección I, 1992/10/08. Reforma y adición en B.O. 52, sección I, 1998/12/28. 19. Ley de Asistencia Social. B.O. 48, sección I, 16 de junio de 1986. 20. Ley de salud para el Estado de Sonora. B.O. 50, sección I, 22, de junio de 1992. Adición y Reformas en B.O. No. 20, sección II; 10 de marzo de 1997. 21. Acuerdo Estatal para la Transparencia y Combate a la Corrupción. B.O. No. 24, sección I, 24 de marzo de 2003. Veracruz 1. Acuerdo 034/2002 por el que se Establecen Lineamientos a los que se Ajustarán la Constitución y Funcionamiento de los Consejos Escolares de Participación Social en la Educación en el Estado de Veracruz. Gaceta Oficial del Estado No. 24, 4 de febrero de 2002. 2. Acuerdo de Coordinación que celebran el ejecutivo federal y el Ejecutivo del Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave, que tiene por objeto la realización de un Programa de Coordinación espacial Denominado “Fortalecimiento del Sistema Estatal de control y Evaluación de la Gestión Pública, y Colaboración en Materia de Transparencia y Combate a la Corrupción. Xalapa, Enríquez, Veracruz, 16 de agosto de 2001. 3. Acuerdo por el que se Constituye la coordinación General para la Atención a Padres de Familia. Gaceta Oficial del Estado, marzo 30 de 2001. 4. Ley 53. Que Reforma y Deroga Diversas Disposiciones de la Constitución Política de Veracruz-Llave. Gaceta Oficial del Estado No.55, 18 de marzo de 2003. 5. Ley de Acceso a la Información del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave. Gaceta Oficial del Estado No.114, 8 de junio de 2004. 110 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS 6. Ley de Aguas del Estado de Veracruz-Llave. Gaceta Oficial, 29 de junio de 2001. 7. Ley de Educación para el Estado de Veracruz-Llave. Gaceta Oficial, 21 de diciembre de 1993. Última reforma, 13 de agosto de 2002. 8. Ley de Planeación del Estado de Veracruz-Llave. Gaceta Oficial, 29 de enero de 1987. 9. Ley de Salud del Estado de Veracruz-Llave. Gaceta Oficial, 17 de mayo de 1988. 10. Ley de Desarrollo Regional y Urbano del Estado de Veracruz-Llave, modificada mediante Decreto 585 publicado en la Gaceta Oficial del Estado No.204, 13 de octubre de 2003. 11. Ley de Fomento a las Actividades de Desarrollo Social de las Organizaciones Civiles para el Estado de Veracruz-Llave. Gaceta Oficial, 11 de febrero de 2002. 12. Ley de Instituciones de Beneficencia Privada. Gaceta Oficial 27 de febrero y 2 de marzo de 1937. 13. Ley de Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material del Estado. 24 de enero de 1963. 14. Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz. Gaceta Oficial del Estado, 19 de mayo de 2000 (Adiciones y reformas posteriores. Última la del Decreto 828, publicada en la Gaceta Oficial del Estado No. 23, del 2 de febrero de 2004.). 15. Ley de Referéndum, Plebiscito e Iniciativa Popular. Gaceta Oficial, 19 de octubre de 2000. 16. Ley de Seguridad Pública para el Estado de Veracruz-Llave. Gaceta Oficial, 17 de enero de 1998. Última reforma publicada el 29 de enero de 2001. 17. Plan Estatal de Desarrollo del Estado de Veracruz-Llave, 2005-2010. 18. 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VERA CID, Ana María91 (2005): Entrevista concedida el 12 de junio de 2005, México. Villaseñor, Elio92 (2005): Entrevista concedida el 6 de enero de 2005, México. NOTAS 1 Responsable de la investigación. Profesor-investigador (y Director Académico) del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS). Correo electrónico:
[email protected] Co-autor de la investigación. Estudiante de doctorado en antropología del CIESAS. Correo electrónico:
[email protected]. “Estos espacios se interpenetran y complementan pero su separación y autonomía es condición básica de la realización del principio de igualdad compleja, es decir, el principio normativo que se funda en la necesidad de mantener una competencia plural entre esferas sociales diferenciadas; en el seno de cada DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS 2 3 122 una de estas esferas la posición lograda no debe funcionar como punto favorable en la dinámica interna de las otras” (Isunza, 2001: 115). En la literatura especializada, cuando se aborda la participación ciudadana de la sociedad civil por lo general los análisis se centran en las denominadas organizaciones cívicas, civiles o no gubernamentales (Gobierno de México, 2001d; Ziccardi, 2004b; y García, 2003). Estas organizaciones de la sociedad civil (OSC) se definen como “formas asociativas integradas por ciudadanos, que no realizan proselitismo partidario o religioso, pero que tienen como plataforma de acción el ejercicio de los derechos de tercera y cuarta generación (independientemente de sus áreas de acción)” (Villalobos y García, 2004: 2n). Para formarnos una idea de la dimensión de este tipo de asociativismo en México, cabe mencionar que en el directorio del Centro Mexicano para la Filantropía (CEMEFI) se reporta en octubre de 2003, la existencia de 7,523 OSC, 27.7% de las cuales se ubican en el Distrito Federal, frente a estados como Nayarit donde sólo existen 21 instituciones registradas,oTlaxcalacon24. Los temas a los que estas organizaciones dedican sus esfuerzos son variados: arte y cultura, bienestar, ciencia, derechos humanos, desarrollo, ecología, educación y salud; entre estos, el tema del bienestar es el que más organizaciones hacen suyo (31%). En términos de su institucionalidad, una gran mayoría (el 81%) está constituida como Asociación Civil (AC) (García, 2003: 27-30). 4 En el caso mexicano, se observan tendencias claras que podrían indicar el desarrollo de estos elementos que forman parte de la configuración histórica de las sociedades liberal-democráticas, si bien con unas especificidades que reclaman más atención a la historia concreta de sus desarrollos. Este modelo típico-ideal permite comprender las acciones que niegan los presupuestos generales produciendo anomias, patologías, o simplemente desarrollos e instituciones particulares. 5 6 7 Este apartado es un resumen del capítulo 6 de Isunza Vera, 2001. El sindicalismo y las centrales obreras oficiales gozan de una cantidad enorme de recursos para la movilización y el control de sus afiliados; asimismo, cuentan con espacios de representación electoral y dentro del aparato partidario; movilizan esos recursos para la negociación con el gobierno pero también para mantener el monopolio sobre su clientela frente a otras organizaciones del mismo sector. El sindicalismo obrero corporativo (como el campesino o el de los pobladores urbanos) es una de las columnas clave del populismo mexicano y, por lo tanto, uno de los principales obstáculos para superarlo (Durand, 1994b: 108–113). En este sentido, para describir este período de la historia mexicana, se utiliza la frase “el Estado creó la sociedad” (Durand, 1992: 587). 8 9 Este apartado se basa en Isunza Vera, 2001 (en especial los capítulos 6 al 9) y en Jusidman, 2005. Utilizaremos “sociales” para referirnos al conjunto de realidades que remiten a la realidad social en su conjunto, mientras que emplearemos el neologismo “societales” cuando estemos hablando de los actores de la sociedad civil, entiéndase no estatales y no mercantiles. 10 En la medida que el gobierno de la alternancia no tiene que crear de manera imperiosa mecanismos de legitimidad, hay tipos de ISE que pierden importancia simbólica, como la Contraloría social. Sin embargo, esa misma falta de presión social no ayuda a usar de mejor manera los mecanismos institucionales existentes, tampoco se busca propiciar un cambio de relación. 11 cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 123 En español es un sustantivo femenino; en singular, “interfaz” y en plural: “interfaces”. El uso contemporáneo del término español proviene del inglés interface [con raíz común latina inter=entre, en medio o entre varios; facies= superficie, vista o lado de una cosa], es definido por la Real Academia Española de la Lengua (RAEL, 1992: 1179) como “zona de comunicación o acción de un sistema sobre otro”. 12 13 Para profundizar en la noción sociológica de “sujetos intencionales” desde una perspectiva basada en John R. Searle, puede consultarse García Selgas, 1994. La demanda social crea estado (ésta es la lógica de las “luchas por el reconocimiento”) cuanto también el estado crea sociedad. El estado, vía la definición de una política pública, crea interlocutores que no siempre son beneficiarios; hay ejemplos de construcción de interfaz socioestatal en la que, como la contraloría social, precisamente se trata de no crear interlocutores “beneficiarios” sino “vigilantes”. Para una visión fundamentada de la sociedad como miríada de intercambios, de relaciones entre sujetos, me parece básico revisar Walzer, 1993. La tipología desarrollada en este apartado se presentó en una primera versión en Isunza, 2005b. 14 15 16 17 En la literatura sobre rendición de cuentas (O’Donnell, 1994), las elecciones se definen como la “rendición de cuentas vertical”, diferente de los tipos “social” (Smulovitz y Peruzzotti, 2000 y 2002) y “transversal” (Isunza, 2002) en los que también existe una relación sociedad civil-estado orientada por la responsabilización y el control, pero con mecanismos diferentes: las elecciones, las movilizaciones sociales y la participación de ciudadanos, en calidad de tales, dentro de cuerpos estatales cogestivos. 18 La participación ciudadana es definida por Nuria Cunill (1997: 74) como un tipo de acción política que “expresa, con múltiples sentidos, la intervención directa de los agentes sociales en actividades públicas”. Su pertinencia, desde este punto de vista, no sólo se basa en el mejor desempeño de la administración pública sino que “incluyendo a la ciudadanía en los procesos de diseño y adopción de políticas sociales y con reglas de actuación de los diferentes actores previamente definidas se pueden obtener mejores resultados que permitan avanzar en el camino de construir ciudadanía” (Ziccardi, 2004b: 10). Para comprender mejor la dinámica de estas relaciones posibles debe identificarse el grado de intensidad de la participación ciudadana en la toma de decisiones, así como el momento de la política pública en la que ésta se lleva a cabo. La intensidad de la participación puede ir desde el acopio de información hasta el “facultamiento”, pasando por la consulta, la evaluación conjunta, el compartir la toma de decisiones y la colaboración (World Bank, 1994: 12; Fox, 2002: 108). Por otro lado, pueden diferenciarse las experiencias a partir de identificar la fase de la política donde la incidencia ocurre: formación de la agenda de gobierno, definición de un problema público, construcción de las opciones de política, elección de la opción política, implementación de la política, evaluación y/o aprendizaje (Aguilar, 2001: 107). DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS 19 124 “El término “rendición de cuentas” se forma con “rendición”, originado en el latín reddere, el que “junto con algunos nombres, toma la significación del que se le añade”. Así, “rendir gracias” significa “agradecer” y “rendir obsequios” quiere decir “obsequiar” (RAEL, 1992: 1796). Por otro lado, “cuentas” tiene su raíz en el latín computare, palabra formada por com-, ‘juntos, colectivamente’ más putare ‘valuar, juzgar, calcular, verificar (una cuenta), limpiar’ (Gómez de Silva, 1988: 185-186). Por lo tanto, “rendición de cuentas” es la acción de computar, es decir, de evaluar, juzgar o verificar colectivamente algo: como se desprende de lo anterior, la rendición de cuentas tiene características colectivas de control-evaluación” (Isunza, 2004: 24-25). 20 De hecho, para autores como Jonathan Fox (2000: 2-4) es esta capacidad de limitar y sancionar el abuso del poder la característica central de la rendición de cuentas (y su diferencia con conceptos como “transparencia” o “acceso a la información”) “La rendición de cuentas política limita el uso y sanciona el abuso del poder. La exposición pública (o RdC social) es necesaria pero no suficiente para limitar o sancionar el abuso de poder.” Esto implica, entre otras cosas, que la transparencia sea necesaria pero no suficiente para la rendición de cuentas. 21 El desarrollo de mecanismos de transparencia y RdC se vincula directamente con una perspectiva de derechos por medio del control y vigilancia de las políticas públicas. El reconocimiento de los derechos tiene importantes repercusiones en la relación entre la sociedad civil y el estado en dos sentidos: la obligatoriedad por parte del estado de cumplir y hacer cumplir los derechos por medio de la implementación de políticas públicas y, por el otro, la posibilidad de exigir el cumplimiento de los derechos que tienen los ciudadanos. Así, al controlar y vigilar la política pública, la transparencia y rendición de cuentas adquieren mayor peso dentro de los requisitos indispensables en los procesos de profundización democrática (Isunza, 2002; Hevia, 2004). 22 Otra respuesta del estudio del PNUD confirma este dato que sale del promedio regional: el 4.1% de los entrevistados en México participa en “acción política” (lo que significa hacer contactos y participar en manifestaciones colectivas), frente al 1.4% de los entrevistados en el conjunto de América Latina (PNUD, 2004: 225). 23 Los espacios públicos de comunicación oficial los administra la Subsecretaría de Normatividad de Medios, perteneciente a SEGOB. 24 Seguramente, el costo humano y financiero pesa para que las cosas sean así, que la sociedad civil mexicana no cuente con más experiencias sostenidas principalmente con sus recursos. Sin embargo, nos parece central tomar en cuenta la historia particular de esta sociedad civil, la que hace más difícil, por el marco cognoscitivo-evaluativo en el que se basa su acción, imaginar y crear experiencias autónomas y autosostenibles (ver el apartado I de este trabajo). 25 26 27 Ver www.scjn.gob.mx/Reforma. Para el caso de la comisión de participación ciudadana de la cámara de diputados, ver http:// www.diputados.gob.mx/comisiones59legislatura/participacion_ciudadana/ProgTrab.htm. Para el caso de la cámara de senadores, ver por ejemplo la comisión de desarrollo social http:// www.senado.gob.mx/comisiones.php?ver=informes&lk=desarrollo_social/desarrollo_social.html. cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 125 28 29 Para un análisis más detallado de estos mecanismos, ver Hevia, 2005b. En este tipo se encuentran experiencias muy amplias como las que realizan Alianza Cívica, Fundar AC, Equipo Pueblo, Accede, Vértebra, la Red Ciudadana de Chihuahua, CENCOS, etcétera, en diversos ámbitos de acción, siendo el municipal donde más experiencias se desarrollan. Para conocer otros ejemplos concretos, ver IFAI, 2004. CESEM-Heriberto Jara, Vertebra, Equipo Pueblo, Locallis, Alianza Cívica e ICMA conforman el programa Ciudadanos por Municipios Transparentes (CIMTRA). 30 La experiencia incluye los municipios de Saltillo y Moclova (Coahuila); Peto (Yucatán); Valle de Bravo, Nezahualcóyotl y Toluca (Estado de México). 31 De hecho, entre los resultados sobresale por mucho la poca capacidad de participación ciudadana en todos los países de la región (Fundar, 2003:13 y ss.). 32 Esta coalición de OSC está integrada por el Centro Mexicano de Derecho Ambiental, A.C., Comunicación y Educación Ambiental S.C., Cultura Ecológica, A.C. y Presencia Ciudadana Mexicana, A.C. 33 34 35 Para mayor información ver www.redchihuahua.org o Red Ciudadana Chihuahua (IFAI, 2004b). Ver www.equipopueblo.org.mx para la propuesta completa, para un resumen ver Agenda afirmativa, año 5, Nº 26, julio-septiembre 2003. Agradecemos el apoyo de Verónica Moreno Uribe en la revisión de la información en la que se basa este apartado. 36 En estos sitios las menciones más comunes para justificar la falta de información son “no aplica” o “sitio en construcción”. 37 38 39 Para ejemplos concretos de interfaces socioestatales, ver anexos. Agradecemos el apoyo de Homero Ávila Landa en la revisión de las normatividades estatales en la que se basa este apartado. Los criterios de selección de la muestra se basan en la clasificación regional del gobierno federal. Así, de la Región Noreste seleccionamos a Nuevo León; de la Noroccidente a Sonora; de la Occidente a Jalisco; de la Centro al Estado de México y de la Región Sur-Sureste a Veracruz. Adicionalmente integramos al Distrito Federal. El corpus consistió en la revisión de 141 ordenamientos legales (constituciones, leyes orgánicas, leyes especiales, reglamentos y acuerdos). En el anexo 3 se lista el conjunto de normas analizadas. 40 “...diversas formas de participación política que se realizan a través del ejercicio del voto directo y universal. Su objetivo principal es involucrar al conjunto de la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones sobre cuestiones públicas (actos o normas), y no el de elegir a los miembros de los poderes legislativo o ejecutivo” (Zovatto, 2002: 72). 41 Zovatto no incluye el referendo de Bolivia por el gas ni el referendo revocatorio de Venezuela en su análisis puesto que estos no se realizaban al momento de presentar su trabajo. 42 126 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS Generalmente se sobreestiman las funciones y capacidades representativas de los COPLADEMUN: aún muchos programas se basan en estos consejos para que los beneficiarios estén “representados”. Sin embargo, desde la focalización de la política social en los años 70 (SAM, COPLAMAR, etcétera) y, sobre todo, con los Comités de Solidaridad en los años 90, encontramos ejemplos que relativizan la importancia de los COPLADEMUN en el contexto de una multiplicidad de mecanismos de participación en el ámbito municipal. Estos mecanismos complementan las funciones limitadas de los COPLADEMUN. 43 Para tener una idea más clara de esta afirmación, podemos comparar la existencia de interfaces en dos campos de la política pública a partir de las fuentes oficiales. Por un lado, en las reglas de operación del Ramo 06 (Hacienda y Crédito Público) encontramos sólo 12 ISE, que corresponden a mecanismos de la banca de desarrollo; en contraste, en el Ramo 20 (Desarrollo Social) se identifican 93 ISE. Cuando revisamos los mecanismos de participación ciudadana que las dependencias de la administración pública federal tienen que explicitar por la Ley de Transparencia, observamos que la Secretaría de Hacienda sólo reconoce como ISE de su competencia un mecanismo (Quejanet), mientras que la Secretaría de Desarrollo Social cuenta con 24. 44 Como referencia, cabe mencionar que el sistema de atención ciudadana del Programas de Desarrollo Humano Oportunidades recibió en 2003, 72,433 demandas ciudadanas. 45 Esta oficina se creó por acuerdo presidencial el 11 de agosto de 2003 sustituyendo a la Coordinación de Atención Ciudadana, que se fundó el 8 de mayo de 1996 por el entonces presidente Zedillo (Gobierno de México, 2003a). 46 Según Nava, “una porción considerable de la correspondencia que llega a los escritorios de los Presidentes (…) sustenta y reproduce la noción de que el poder de la máxima autoridad está imbuido de cualidades mágicas y providenciales, el tlaotani de la sociedad mexica, el virrey novohispano que todo lo puede” (Nava, 1994a: 8). 47 Si consideramos que las peticiones escritas tienen por lo general más de un firmante, las cifras aumentan considerablemente. Según Josefina Mc Gregor (1993), entre 1991 y 1992 la Presidencia recibió un total de 432,996 misivas por medio de la Unidad de Atención Ciudadana, pero el total de firmantes se tradujo en 2 millones 965 mil personas (citado en Nava, 1994b: 11) 48 Según Baltasar y Guerrero, en Canadá en el primer año se esperaban 50 mil solicitudes y sólo recibieron 1,000; Austria pensaba recibir 100 mil solicitudes pero sólo tuvieron 1,300. México tenía la expectativa de 2 mil pero recibió casi 37 mil (Baltasar y Guerrero, 2004: 68n). 49 50 51 Para una descripción detallada sobre el Instituto ver Baltasar y Guerrero, 2004. Ejemplos concretos de la relación entre las OSC y las actividades de transparencia de la información pública gubernamental se pueden consultar en IFAI, 2004b. 52 En 2005 se creó un colectivo por la transparencia en el que participan la Academia Mexicana de Derechos Humanos, Fundar, Alianza Cívica, Equipo Pueblo y Consorcio e Iniciativa Acceso México. Para detalles ver CESEM-Veracruz, 2004. cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 127 53 La información y el análisis más detallado se encuentra en Isunza, 2004: 33-48. Este ejemplo cobra un interés particular al ser el único mecanismo de participación ciudadana que reporta el sector salud en el último informe de gobierno (Gobierno de México, 2004: 58) 54 Según fuentes independientes (Vera, 2005), la funcionalidad de los grupos multisectoriales es muy limitada en varios estados de la República, cuando no meramente formales sin vida real. 55 Análisis de la situación (identificación de actores relevantes y de necesidades estratégicas), un taller participativo para la creación del grupo multisectorial, el desarrollo de un plan estratégico (con especificación de objetivos, actividades e indicadores) y una etapa de entrenamiento en defensa (advocacy) y comunicaciones (Caro, 2002: 3-4). 56 El Consejo Estatal de Salud se creó de acuerdo con un decreto del gobernador del estado, publicado el 28 de febrero de 2001. 57 58 59 La información de este estudio de caso se retoma de Hevia, 2005b. El Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM) obliga a todos los municipios a presentar comités de obra. Los problemas más comunes que se presentan versan sobre su implementación y funcionamiento, como veremos más adelante. La información sobre el Estado de México corresponde al documento “Programa integral de Contraloría social”, de la Dirección General de Contraloría y Evaluación Social de la Secretaría de la Contraloría del Gobierno del Estado de México, en 2004 y a visitas de terreno realizadas al estado en el mes de agosto de 2004. 60 En el rubro “servicios” sobresalen los programas de asistencia alimentaria del DIF estatal (con 10,342 comités formados) y Oportunidades, con 9,228. En el rubro “obra pública” sobresalen los 34,060 comités de obras ejecutadas con aportaciones del Ramo 033. El caso de Oportunidades se tratará más ampliamente en la tesis doctoral de Felipe Hevia. Un avance de los hallazgos de ese trabajo se encuentran en Hevia, 2005a. 61 “Este programa buscaba responder a las demandas acumuladas de atención en comunidades rurales y urbanas, y partía del reconocimiento más o menos explícito de que la pobreza y la pobreza extrema se estaban convirtiendo en fenómenos políticos o politizables en las ciudades y las zonas rurales, cuando no en problemas de seguridad Nacional. Solidaridad buscaba reaccionar ante una movilización social muy vasta y diversa —y luego la estimula— que trasciende en muchos casos los cauces tradicionales de negociación y comunicación entre el Estado Mexicano y los pobres” (Cordera, 1999: 18). 62 63 SECODAM y PRONASOL, 1992: 23; Vázquez Nava, 1994: 31, Salinas, 2000: 560. 64 Incluso según Luccisano (2005) para los creadores de este programa los beneficiarios originales tenían que ser directamente los niños, ni siquiera las familias. Todas las evaluaciones cualitativas del programa, desde 1998 abordan específicamente este tema. Para detalles ver Luccisano, 2005. 65 Junto con éstas, en la incorporación al programa se llevan a cabo asambleas comunitarias o reuniones en las colonias con la función de depurar el padrón. Para detalles ver Oportunidades, 2003a, 2003b, 2004a, 2004b y s/f. 66 128 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS Las campañas de “blindaje electoral” se llevan a cabo por las coordinaciones nacional y estatales directamente con las titulares (con la campañas de difusión “a los ojos de todos…la tarea continúa” y “en Oportunidades cada quien tiene su tarea” y con la firma de convenios con las titulares) y también, vía fondos concursables de INDESOL, por parte de las OSC. El año 2004 se financiaron proyectos de vigilancia electoral en Veracruz, Puebla y Oaxaca. (http://www.indesol.gob.mx/indesol/convocatorias_2004). Cabe señalar que según su coordinador nacional, Rogelio Gómez-Hermosillo, durante las elecciones federales de 2003 no hubo ninguna denuncia contra el personal del programa, como lo afirmó en el seminario “Contraloría social y Transparencia” el 29 de abril de 2004, en Puebla (GómezHermosillo, 2004). 67 Por ejemplo, en el sur de Veracruz hemos sido testigos de plantones relacionados con la ubicación de las localidades de pago, donde estos asuntos se han resuelto sobre la base de las reglas de operación que define el número de titulares mínimo que se necesita para que una localidad sea centro de pago, pero no conocemos que la coordinación nacional haya sido tomada o que las coordinaciones estatales enfrenten plantones. 68 69 70 71 Una primera versión de la narración de este caso se encuentra en Isunza, 2005a. Antes, la presidencia del IFE recaía en el Secretario de Gobernación de la República. El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (el COFIPE) es la máxima norma en materia electoral. El COFIPE define detalladamente el proceso y sus actores, y refleja claramente el diseño institucional que aquí se explica. Además de los 9 consejeros propietarios se nombran otros 8 suplentes quienes, dado el caso, asumen sus funciones como propietarios en orden de prelación. 72 En realidad los consejeros electorales (locales y distritales) son el doble, ya que se designan propietarios y suplentes, es decir, 384 para Consejos Locales y 3,600 para Consejos Distritales. 73 Sin formar parte del IFE, los observadores electorales —sean individuos u organizaciones— son un quinto elemento en el que los ciudadanos están facultados a participar en los procesos electorales federales. Los observadores electorales deben ser mexicanos y realizar un proceso de acreditación ante los diversos consejos que correspondan, previa asistencia a un curso de formación básica. 74 En el proceso de 2000 se contrataron 18 mil capacitadores-asistentes electorales, de los cuales alrededor del 10% fungieron como supervisores de sus compañeros. 75 En otro trabajo realizamos un estudio comparativo (Isunza, 2003) con la Comisión Estatal Electoral de Veracruz, el órgano regional encargado de las elecciones locales. 76 Aunque forma parte de una corriente de diseño institucional en un nivel internacional, John M. Ackerman (2004) hace una útil comparación entre los casos de México, India, Brasil y los Estados Unidos. 77 Compuesto, en el momento de la publicación, por Ana Cláudia Chaves Teixeira, Ana Paula Paes de Paula, Carla Cecília R. Almeida Silva, Evelina Dagnino, Lígia H.H. Lüchmann, Luciana Tatagiba, Maria do Carmo A. A. Carvalho, Regina Cláudia Laisner y Sérgio Resende Carvalho. 78 cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 129 Doctorante del CIESAS-DF, estudioso de interfaces socioestatales en el ámbito de las políticas culturales. 79 Profesora-investigadora del CIESAS-DF, especialista en temas de seguridad pública, fuerzas policiacas y derechos humanos. 80 Profesor-investigador del CIESAS-DF, especialista en transición política, régimen y actores sociales en México. 81 Profesor-investigador del CIESAS-Golfo, especialista en pueblos indígenas y políticas públicas dirigidas a este sector. 82 Responsable de investigación del CEMEFI, experto en OSC y políticas de concertación sociedad civilestado. 83 Miembro de Incide Social, ex directora ejecutiva del Registro Federal de Electores, ex funcionaria pública con amplia experiencia en los ámbitos federal y local (Distrito Federal), experta en políticas públicas enfocadas al desarrollo social. 84 Sociólogo, consultor privado, ex funcionario público en el ámbito federal, experto en políticas sociales y sistema de abasto rural. 85 Miembro de Locallis, A.C., experto en políticas públicas e iniciativas ciudadanas en el ámbito municipal, ex consejero electoral del Consejo Local del IFE en Querétaro. 86 Profesor del ITESO, experto en OSC en el ámbito estatal y experiencias de participación ciudadana en Jalisco. 87 88 89 Ex asesor y ex coordinador de representaciones de la Secretaría de la Reforma Agraria. Funcionario de primer nivel del INDESOL, experto en políticas de desarrollo social, actor relevante de OSC. 90 91 Ex funcionaria del IFAI. Abogada, miembro de la CDDH, AC, experta en temas de derechos humanos y participación ciudadana en políticas de lucha contra el VIH/SIDA. 92 Dirigente de DECA-Equipo Pueblo. 130 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS Este cuerto número de cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN se terminó de imprimir y encuadernar en el mes de noviembre de 2006 en Documaster, Av. Coyoacán, 1450; 03220 México, D.F. La edición consta de 500 ejemplares. Diseño y tipografía: Eduardo Isunza Vera Diseño de Portada: María Enriqueta López Andrade cuadernos de la SOCIEDAD CIVIL Títulos de la colección 1.- SOCIEDAD CIVIL, GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA, ESPACIOS PÚBLICOS Y DEMOCRATIZACIÓN: los contornos de un proyecto. Alberto J. Olvera. 2.- NUEVAS FORMAS DE ASOCIACIONISMO EN LA CAFETICULTURA MEXICANA: el caso de la CNOC. Fernando Celis. 3.- SOCIEDAD CIVIL Y GOBERNABILIDAD EN MORELOS. Morgan Quero. 4.- CIUDAD DE MÉXICO: INSTITUCIONES Y SOCIEDAD CIVIL. Experiencias de una ciudad en transición. Carlos San Juan. 5.- CONSERVADURISMO, SOCIEDAD CIVIL Y GOBERNABILIDAD. Nuevas grupalidades en Guadalajara. Reneé de la Torre y Juan Manuel Ramírez. 6.- MOVIMIENTOS SOCIALES PRODEMOCRÁTICOS, DEMOCRATIZACIÓN Y ESFERA PÚBLICA EN MÉXICO: el caso de Alianza Cívica. Alberto J. Olvera. 7.- WELCOME TO TIJUANA. JÓVENES EN LOS ESPACIOS CIVILES DE LA FRONTERA NOROESTE DE MÉXICO. Alejandro Monsiváis. 8.- EL RETO DE LA CONFLUENCIA. LOS INTERFACES SOCIOESTATALES EN EL CONTEXTO DE LA TRANSICIÓN POLÍTICA MEXICANA. (Dos casos para la reflexión). Ernesto Isunza Vera. 9.- LOS NUEVOS INTERMEDIARIOS ÉTNICOS, EL MOVIMIENTO INDÍGENA Y LA SOCIEDAD CIVIL: dos estudios de caso en el occidente mexicano. Guillermo de la Peña. 10.- DEL MOVIMIENTO FEMINISTA A LA INSTITUCIÓN: ¿UNA HISTORIA QUE AÚN NO PUEDE CONTARSE? Florinda Riquer. cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN Títulos de la colección 1.- CAMPO ELECTORAL, ESPACIOS AUTÓNOMOS Y REDES: EL CONSEJO GENERAL DEL IFE (1996-2005). Jorge Alonso y Alberto Aziz Nassif. 2.- LA CONTRALORÍA SOCIAL MEXICANA: PARTICIPACIÓN CIUDADANA PARA LA RENDICIÓN DE CUENTAS (Diagnóstico actualizado a 2004). Felipe Hevia de la Jara. 3.- LA DISPUTA POR LA CONSTRUCCIÓN DEMOCRÁTICA EN AMÉRICA LATINA. (Ensayo introductorio al libro “Para otra lectura de la disputa por la construcción democrática en América Latina”) Evelina Dagnino, Alberto Olvera y Aldo Panfichi.