Infraestructura de Transporte en Colombia: ¿luz al final del túnel?9º Congreso Nacional de la Infraestructura Cámara Colombiana de la Infraestructura Cartagena, 22 de noviembre de 2012 Trabajo en curso elaborado por FEDESARROLLO para la Cámara Colombiana de la Infraestructura Investigadores: • Tito Yepes • Juan Mauricio Ramírez • Leonardo Villar Asistentes de Investigación • Juliana Aguilar • Claudia P. Quintero TEMARIO Rezago en infraestructura vial y necesidades de inversión Descentralización e institucionalidad para las redes secundaria y terciaria Cambio climático: Una oportunidad para implementar cambios largamente aplazados Instituciones, avances normativos y obstáculos persistentes avances normativos y obstáculos persistentes .TEMARIO Rezago en infraestructura vial y necesidades de inversión Descentralización e institucionalidad para las redes secundaria y terciaria Cambio climático: Una oportunidad para implementar cambios largamente aplazados Instituciones. Estimación de la brecha en infraestructura en una perspectiva macro 4. Consenso en la existencia de un atraso considerable 3. Necesidades de inversión para cubrir la brecha 5. Graves problemas con la información 2. Consideraciones sobre la estrategia de inversión .Puntos centrales 1. 000 Kms). Fuente: Ministerio de Transporte. “Transporte en cifras. versión 2011” .000 y 13. 2011.Colombia se destaca negativamente entre los países de América Latina por la calidad de su información sectorial Colombia: Kilómetros de carreteras • No es creíble que la red vial total cambie de esta forma • No hay cifras oficiales sobre vías pavimentadas (se estiman entre 12. rebasa las posibilidades de este estudio. • Enfoque macro basado en comparaciones internacionales. Necesidad de definir un óptimo o benchmark. • Ideal de enfoque micro.El rezago en infraestructura de transporte ¿En qué sentido está atrasada Colombia? • No siempre más es mejor. . con estimaciones de demanda para cada corredor. Colombia siempre está por debajo del promedio de América Latina… Fuente: Banco Mundial. WDI . WDI .… menos en flujos de pasajeros y carga en aeropuertos Fuente: Banco Mundial. 4 40 30 20 10 0 Carreteras Vías férreas Puertos Aeropuertos Fuente: Foro Económico Mundial .4 75. excepto en vías férreas Índice de Competitividad Global Percentil en el ranking 100 90 80 70 60 50 69.7 86.5 86.La percepción sobre la calidad empeoró entre 2006 y 2012.8 73.6 65.6 87.6 2006 2012 42. Tanto en carreteras como en puertos estamos por debajo de lo que se puede pronosticar con base en el tamaño del PIB Carreteras Puertos El atraso desde una perspectiva macro Fuente: Estimaciones con base en Banco Mundial. WDI. . Pierce y Foster. manufacturas. exportaciones) • Se calcula el “benchmark” como el nivel de infraestructura que de acuerdo con la estimación correspondería a esas variables explicativas • Se estima la brecha como la diferencia porcentual entre el nivel efectivamente observado en Colombia y el “benchmark” correspondiente .Un enfoque macro más completo (basado en Yepes. 2008) • Se estima una ecuación con datos de muchos países donde el indicador de infraestructura depende de: – Nivel de ingresos del país – Características demográficas – Estructura económica (agricultura. 4 TEU/100hab.217 TEU Vías pavimentadas -30% 1.013 km pavimentadas Total Vías -26% 15. 78.600 km Fuente: Con base en WDI.0 Km/100km2 39.587 km Vías no -25% 14. .7 Km/100km2 5.7 Km/100km2 44.Brecha de dotaciones en infraestructura de transporte con datos originales Desviación Sector del valor Benchmark Brecha dotacional ideal Tráfico de puertos -3% 5. 4 2.508 km Fuente: Con base en WDI.3 13.367 km Vías no pavimentadas -9% 14. Sector … la brecha en carreteras persiste con datos ajustados para Colombia .(suavizando las oscilaciones en Kms reportadas en los datos oficiales) Desviación del Benchmark Brecha dotacional (km/100km2) valor ideal Vías pavimentadas -15% 1. y no • Puertos: No hay un atraso sustancial pero funcionan muy cerca a la máxima capacidad instalada y deben tenerse en cuenta dinámicas futuras (TLCs). • Vías férreas: – Brecha más difícil de medir con criterios macro – Rentable sólo en casos particulares de carga consolidada – La consolidación de carga no siempre es viable económicamente • Aeropuertos: No hay atraso en carga pero el crecimiento acelerado de pasajeros impone un reto. pavimentadas pavimentadas.Los resultados son consistentes con lo que conocemos de estos sectores • Carreteras: Brecha grande en vías. con graves problemas en mantenimiento. . – Visión de corto plazo de la política fiscal • Sesgos asimétricos en los ciclos: Lo primero que se recorta en las crisis y los último que aumenta en los auges • Baja inversión en mantenimiento y rehabilitación • Instituciones que no han estimulado suficientemente la inversión privada en el sector de infraestructura .¿A qué responde el rezago? • Geografía económica – – – • Topografía montañosa Centros de demanda alejados entre sí y de las costas Fenómenos climáticos que conllevan altas tasas de depreciación del capital Bajos niveles históricos de inversión pública – Disyuntiva entre inversión social e inversión productiva establecida en la Constitución. ¿A qué responde el rezago? • Geografía económica – – – • Topografía montañosa Centros de demanda alejados entre sí y de las costas Fenómenos climáticos que conllevan altas tasas de depreciación del capital Bajos niveles históricos de inversión pública – Disyuntiva entre inversión social e inversión productiva establecida en la Constitución. – Visión de corto plazo de la política fiscal • Sesgos asimétricos en los ciclos: Lo primero que se recorta en las crisis y los último que aumenta en los auges • Baja inversión en mantenimiento y rehabilitación • Instituciones que no han estimulado suficientemente la inversión privada en el sector de infraestructura . ¿A qué responde el rezago? • Geografía económica – – – • Topografía montañosa Centros de demanda alejados entre sí y de las costas Fenómenos climáticos que conllevan altas tasas de depreciación del capital Bajos niveles históricos de inversión pública – Disyuntiva entre inversión social e inversión productiva establecida en la Constitución. – Visión de corto plazo de la política fiscal • Sesgos asimétricos en los ciclos: Lo primero que se recorta en las crisis y los último que aumenta en los auges • Baja inversión en mantenimiento y rehabilitación • Instituciones que no han estimulado suficientemente la inversión privada en el sector de infraestructura . 957 0.La inversión en infraestructura de transporte.2 0.000 4.4 1.843 0.6 0.000 6.800 0.2 1.25 8.0 0.73 5.000 1.4 0.000 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Pública Privada Total Pública Privada Total Fuente: Cálculos propios basados en DNP y DANE .000 3. creció significativamente en los últimos años Inversión en infraestructura de transporte no urbana % del PIB 1.000 7.8 La tendencia está cambiando: Inversión en infraestructura de transporte no urbana MM pesos constantes de 2010 1.000 3.000 6.0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2. tanto pública como privada.52 2. 000 4. vías férreas y aeropuertos (Millones de pesos constantes de 2010) 6.La inversión privada ya es más grande que la pública en puertos.000 3.000 1.000 Carreteras Pública Privada 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 0 Fuente: Cálculos propios basados en DNP y DANE 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 600 500 400 300 200 100 0 Vías férreas Pública Privada 800 700 600 500 400 300 200 100 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 Puertos Pública Privada Aeropuertos .000 2.000 5. ¿HACE FALTA MÁS INVERSIÓN? .Aproximación macro …PERO. Componentes de los requerimientos de inversión Inversión necesaria para responder a Brecha actual Demanda futura (a 2020) Calidad Estado de vías pavimentadas Tasa de depreciación de infraestructura existente Dotaciones Benchmark (Yepes. Pierce y Foster. 2008) . 2008) Proyección de la demanda (Yepes. 8% PIB Dotaciones 1% PIB Mantenimiento Anualmente por 10 años 0.1% PIB Mantenimiento .Se necesita 7.5% PIB Dotaciones 0.8% del PIB para cerrar la brecha a 2010 Como porcentaje del PIB de 2010 6. 5% PIB Dotaciones 0.1% del PIB anualmente durante 10 años .1% PIB Mantenimiento Para responder a la demanda futura 1.3% PIB Dotaciones 1.INVERSIÓN ANUAL REQUERIDA TOTAL Para cerrar la brecha a 2010 0.2% PIB Mantenimiento Se necesita invertir 3. 500 millones anuales y con base en este ejercicio macro se repartiría así: 20% para cubrir el rezago actual en un lapso de 10 años 80% para atender la demanda futura 40% en mantenimiento de vías existentes y futuras 60% en expansión de capital .La inversión requerida equivale a cerca de US$11. 979 1.500 2.Con esta inversión.000 1.058 2.000 35.400 1.600 1.000 10.335 2.000 30.000 500 2009 2020 0 0 2009 2020 2009 2020 .672 1.800 1.500 3.000 15.000 45.000 25.068 40.200 1. el aumento de la dotación de infraestructura para 2020 sería… Vías pavimentadas (km) 50.000 Flujo en puertos (mil TEU) 3.000 800 12.000 5.000 1.723 Vías férreas activas (km) 3.500 2.000 44.000 600 400 200 0 1.000 20. Consideraciones sobre la estrategia de inversión • Enfoque macro de cálculos anteriores debe volcarse hacia lo micro • Necesidad de reiterar objetivo primario de la infraestructura de transporte: facilitar el transporte de bienes y personas • Otros objetivos son válidos pero deben estar subordinados (v.gr. Promoción de la demanda agregada o de la ingeniería nacional) • Tener en cuenta complementariedad y sustituibilidad entre medios de transporte • Importancia del desarrollo de un sistema multimodal . 7 63.1 81.1 74.9 70.8 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 .0 79.6 76.9 69.2 77.En Colombia la inversión se concentra fuertemente en carreteras Porcentaje de la inversión destinada a carreteras 86.7 86.2 69. 2 1.5 7.6 26.7 90.7 Carga Pasajeros Carretero Marítimo Ferroviario Fluvial Aéreo Fuente: Cálculos basados en Ministerio de Transporte (2011) .2 • Ferroviario: – 27% de la carga Comercio exterior 2.1 71.Cada modo cumple una función diferente • Carreteras: Conexión al interior del país – 72% de las toneladas de bienes – 91% de los pasajeros • Puertos: Comercio Internacional – 97% es marítimo • Aéreo y Fluvial: – Comercio productos de alto valor o perecederos – Conexión de zonas alejadas 97.6 0. Acceso a todos los modos de transporte .La cohesión del territorio obliga también a pensar en otros modos Acceso a carreteras Fuente: Ospina (2004) en Banco Mundial (2004). TEMARIO Rezago en infraestructura vial y necesidades de inversión Descentralización e institucionalidad para las redes secundaria y terciaria Cambio climático: Una oportunidad para implementar cambios largamente aplazados Instituciones. avances normativos y obstáculos persistentes . Ministerio de Transporte (2011) .Las redes viales secundaria y terciaria constituyen cerca del 90% de las vías del país y son vitales para el desarrollo regional y la disminución de la pobreza rural 6% 8% 19% Red primaria Red secundaria Red terciaria Privados 67% Fuente: DNP. La red terciaria contribuye a la reducción de la pobreza disminuyendo tiempos de transporte entre distritos pobres y la ciudad con la que mantienen mayores vínculos comerciales El ejemplo de Perú… 13 11 9 7 13.2 10.5 5 3 2001 2006 Número de horas 5 2011 Fuente: Richard Webb (2012). . Colombia se caracteriza por grandes deficiencias en la calidad de la infraestructura vial secundaria… Fuente: DNP. *Inventario hasta el primer trimestre del año 2011 . *Inventario hasta el primer trimestre del año 2011 .…y la situación es peor con la calidad de la infraestructura en la red terciaria… 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Malo Regular Bueno Fuente: DNP. pero hay ambigüedad en la práctica Ausencia de inventarios precisos e indefiniciones de la categoría de cada vía genera problemas de incentivos Fallas en capacidad de planeación y gestión (89% de los 1104 municipios tienen menos de 10.000 h e ingresos corrientes de libre disponibilidad de menos de 15.La descentralización de la infraestructura vial es un proceso inconcluso y no ha funcionado bien • La asignación de competencias es clara en teoría. Ministerio de Transporte (2011) .000 SMLV) Los municipios no cuentan con flujos estables de recursos para este propósito El mantenimiento se realiza de manera correctiva y no preventiva 64% Red terciaria 20% 16% • • INVÍAS Departamentos Municipios • • Fuente: DNP. Una buena experiencia: PROVIAS Descentralizado de Perú El Ministerio de Transporte del Perú creó dos unidades: • PROVIAS Nacional para gestión y administración de proyectos en la red vial Nacional • PROVIAS Descentralizado para – Rehabilitación y mantenimiento de vías departamentales y rurales – Desarrollo de la capacidad institucional en gestión de infraestructura vial – Articulación de la política de infraestructura de transporte con desarrollo regional • Resultados de PROVIAS Descentralizado: – – – – 15.000 Kms rehabilitados Creación de empresas para mantenimiento Reducción notable en tiempos de viaje Evaluaciones de impacto positivas . ¿Cuál puede ser la agenda para apoyar la descentralización vial en Colombia? 1. Fortalecer técnicamente a los departamentos para que asuman la coordinación y/o el apoyo técnico a los municipios para los programas de mantenimiento de vías terciarias . – – Crear un sistema de información que ayude a las ETs a definir competencias y establecer prioridades de inversión. Apoyo a APP de interés territorial – Coordinación del rol de FONADE y Findeter con el de la ANI y la antigua FEN (ahora FDN) 3. Crear una Institución al estilo del Provías Descentralizado peruano. Apoyar departamentos y grupos de municipios en estructuración de proyectos 2. promover y asistir técnicamente a los Entes Territoriales para el desarrollo de infraestructura descentralizada de transporte. que ayude a: – Coordinar. ¿Cuál puede ser la agenda para apoyar la descentralización vial en Colombia? (cont.) 4. Estimular la asociación de municipios y promover la cesión voluntaria de competencias de los municipios a los departamentos o de municipios pequeños a ciudades (esquema ciudad-región) para la gestión de la red vial terciaria Aprovechar las regalías: • Estructurar proyectos para ser financiados con regalías, incluyendo proyectos regionales de mantenimiento al estilo del Programa Integral de Rehabilitación y Mantenimiento (PIRM) • Crear un programa de investigación sobre materiales alternativos para vías terciarias, financiables con recursos del Fondo de Ciencia y Tecnología de Regalías. 5. Un tema clave: La inversión en infraestructura vial de los ET es más grande que la del gobierno nacional….el país está poniendo grandes recursos en el desarrollo de la infraestructura de transporte urbano… Inversión en transporte por niveles de Gobierno 4500 4000 3500 3000 2500 55% 13 ciudades principales 2000 1500 1000 500 Gobierno Nacional Departamentos Municipios 2008 2010 Fuente: Ejecuciones presupuestales SICEP (Inversión -Compromisos); Ejecución PGN 2010 -Compromisos DNPMHCP TEMARIO Rezago en infraestructura vial y necesidades de inversión Descentralización e institucionalidad para las redes secundaria y terciaria Cambio climático: Una oportunidad para implementar cambios largamente aplazados Instituciones, avances normativos y obstáculos persistentes ¿Cuánta agua aguanta una carretera? Via Bucaramanga – Barrancabermeja Ola Invernal 2011 . La respuesta depende del diseño Carretera Atlántica de Noruega . El diseño depende de la demanda . BID y CEPAL.380 Vías secundarias y terciarias 1.34 0.01 0. 2011 0.01 0.62 .00 0.375 Fuente: DNP.857 Vías férreas 53 Aeropuertos 60 Navegación fluvial (Magdalena) 23 Puertos 2 Total 3.La Ola Invernal de 2010-2011 afectó en forma grave la infraestructura de transporte Pérdidas por la Ola Invernal 2010-2011 Modo Valoración de las pérdidas (miles de millones de pesos) %PIB Vías primarias 1.25 0.00 0. La Ola Invernal puso en evidencia un problema que no necesariamente surge del cambio climático… Problema básico: Una topografía compleja en un clima cambiante que genera grandes vulnerabilidades Necesidad de reconsiderar los criterios técnicos de construcción de la infraestructura de transporte . del cambio climático. Medidas de Mitigación: encaminadas a inducir reemplazos tecnológicos que reducen las emisiones por pasajero o por tonelada transportada.La respuesta tradicional al cambio climático 1. . 2. pasados o futuros. Medidas de Adaptación: encaminadas a reducir la vulnerabilidad del sistema vial ante los efectos. La mitigación se aborda desde los servicios de transporte Mitigación Servicios de transporte . La adaptación se aborda en dos instancias Preventiva: expansión de capital Reactiva: Mantenimiento y reconstrucción . Dos disyuntivas de la construcción y reconstrucción de la infraestructura en un escenario de cambio climático Mayores costos presentes de construcción Vs. Menor cantidad . Menores costos futuros de mantenimiento y reconstrucción Mejor calidad Vs. No siempre se debe construir la máxima especificación La respuesta a la disyuntiva entre los costos de construcción presentes y los futuros varía de acuerdo a: – la vulnerabilidad del tramo en consideración – la demanda por el uso de la vía – los incentivos de quien construye . Información incompleta: – Sobre la verdadera vulnerabilidad – Sobre los beneficios en materia de menores costos futuros – Sobre las mejores prácticas en materiales. técnicas y diseños de construcción que pueden mejorar calidad con menores costos 3.¿Por qué no se hacen las inversiones de mejor calidad cuando son óptimas? 1. Incentivos políticos de corto plazo – La mayor calidad cuesta más y sus beneficios no se ven a corto plazo 2. Esquema de incentivos débiles en la contratación . ¿Cómo actuar? Cuatro acciones complementarias 1) Mayores estándares de construcción 2) Desarrollo institucional para acotar costos • • Mapas de riesgo actualizados periódicamente para identificar zonas y tramos más vulnerables Información sobre mejores prácticas en materiales. técnicas y diseños de construcción 3) Mayor capacidad de reacción ante calamidades • Aseguramiento: ejemplo chileno con terremoto de 2010 4) Estímulos adecuados para los constructores • • • Aprovechar incentivos de concesiones en obra pública Contratos de construcción-mantenimiento Exigencia de aseguramiento conduce a involucramiento de aseguradores . avances normativos y obstáculos persistentes .TEMARIO Rezago en infraestructura vial y necesidades de inversión Descentralización e institucionalidad para las redes secundaria y terciaria Cambio climático: Una oportunidad para implementar cambios largamente aplazados Instituciones. Consideraciones iniciales • Necesidad de complementar la inversión pública en infraestructura con recursos privados • Razones fiscales • Eficiencia y calidad (incentivos correctos) • El presente gobierno ha hecho ajustes importantes en la institucionalidad: Creación de la ANI en sustitución del INCO • Durante 2012 se reunió un grupo de 9 expertos independientes convocados por el Presidente Santos para recomendar acciones encaminadas a remover obstáculos institucionales del sector • El secretario Técnico de la Comisión fue Roberto Steiner. Mañana viernes en su presentación conoceremos en detalle las principales conclusiones de esa Comisión . Esta presentación • Resume brevemente los principales problemas institucionales para el desarrollo de la infraestructura – Incluye temas planteados atrás sobre institucionalidad para la descentralización vial y para el cambio climático que no hicieron parte de la agenda de la Comisión • Se pregunta cuál es el papel de las instituciones públicas en la solución . copiando ventajas de los sistemas de concesión – La posibilidad de pagos por confiabilidad o disponibilidad que se abrió en Ley de APP puede hacer difusa la distinción entre obra pública y concesión – Esto ofrece ventajas y plantea inquietudes sobre coordinación de funciones de INVIAS y ANI • Normas de contratación para grandes proyectos de largo plazo iguales a las de compras de insumos – ¿Revisar sistema de control posterior? .Principales problemas En obra pública • Dificultades para estructurar proyectos a nivel territorial (red secundaria y terciaria) – Necesidad de apoyo a nivel del Gobierno Nacional (“INVIAS descentralizado”) • Falta de estímulos adecuados al contratista – Posibilidad de vincular construcción y mantenimiento. Principales problemas En obras por concesión privada • Falta de diseño en detalle de proyectos – Renegociaciones continuas – Sistema de asignación de obras sub-óptimo: sorteos en lugar de proyectos más económicos • Obstáculos intergubernamentales: – – – – Coordinación de servicios públicos Licencias ambientales. – Ej. Compra de predios Consultas a comunidades • Incentivos al concesionario alineados con interés general.: redefinición de anticipos para estimular cumplimiento de plazos • Financiación y aprovechamiento de mercado de capitales e inversionistas institucionales . ahora FDN. – Necesidad de paciencia en el proceso de transición por la realización de los estudios en detalle que no se tenían. como apoyo para eso puede ser un paso correcto en esa dirección . – Diseños en detalle permitirán volver a sistema de asignación de licitaciones a propuestas más económicas y a menos renegociaciones • Se requieren otras instituciones – Regulación debe ser separada de gestión contractual: Necesidad de una Comisión de Regulación en Transporte – Necesidad de instituciones financieras que apoyen la estructuración de proyectos: Idea de usar la antigua FEN.¿Cuál es el papel de las instituciones públicas en la solución? • Creación de la ANI avanza en la dirección deseada para permitir una estructuración adecuada y un manejo técnico de las concesiones en curso. ¿Cuál es el papel de las instituciones públicas en la solución? (cont. esfuerzos por acelerar procesos en la ANLA y creación de un Inventario de Comunidades y sus localizaciones parecen los pasos más urgentes.) • La coordinación institucional intragubernamental es el reto más complejo – Gran avance con la creación del Consejo Intersectorial de Infraestructura. propuesta de la Comisión que el Gobierno ya acogió – Necesidad de avanzar hacia situación en que las licitaciones se abran con compra de predios. coordinación de servicios públicos y consultas con comunidades adelantadas por la propia ANI. – Ello requiere período de transición. Mientras tanto. licencias ambientales. .