SECCIÓN IVEL ANÁLISIS DE LA POLÍTICA AMBIENTAL La necesidad de una política ambiental aparece cuando el nivel real y el nivel deseado de calidad ambiental no coinciden. Para alcanzar el nivel deseado tenemos que modificar de algún modo el comportamiento de los agentes económicos, tanto productores como consumidores. Las políticas públicas a las que podemos recurrir para ello son las siguientes: Políticas descentralizadas Leyes de responsabilidad civil Cambios en los derechos de propiedad Acción voluntaria Políticas de mandato y control Normas Políticas de incentivos Impuestos y subvenciones Permisos de emisión negociables En los capítulos que componen esta sección del libro analizaremos cada uno de estos enfoques de política ambiental, pero no sin antes abordar brevemente una pregunta: ¿qué criterios deberíamos usar ante un problema ambiental concreto para evaluar las diferentes políticas alternativas e identificar cuál es la más apropiada para resolverlo? Examinaremos varios criterios posibles en el próximo capítulo; posteriormente, analizaremos con más detalle cada uno de los enfoques políticos enumerados arriba. Capítulo 9 Criterios para la evaluación de las políticas ambientales Hay muchos tipos de políticas ambientales, cada una de las cuales prevé que gestores y contaminadores se comportarán de un modo determinado. Además, las características de cada tipo de política determinan que éstas sean más adecuadas, y por tanto tengan más éxito, en unas circunstancias que en otras. Para juzgar si una política es eficaz y apropiada para resolver un problema de contaminación concreto, es esencial tener siempre presente algunos criterios de evaluación. En los capítulos que siguen evaluaremos diversas políticas ambientales, atendiendo a los siguientes criterios: •Si es eficiente y rentable (criterio de eficiencia y rentabilidad). • Si es justa (criterio de equidad), • Si ofrece a los afectados incentivos para buscar mejores soluciones al problema. • Si es fiscalizable. • Si responde (y en qué medida) a ciertos principios éticos. LA EFICIENCIA Se entiende por «eficiencia» la minimización de los costes totales, incluyendo los de reducción de la contaminación y los daños ambientales. Una política ambiental es tanto más eficiente cuanto más se aproximen' sus resultados al punto en que el coste marginal de reducción (expresado como función de las emisiones o de la calidad ambiental) coincide con el daño marginal. Las políticas ambientales pueden ser centralizadas o descentralizadas. Las políticas centralizadas son aquellas que requieren la existencia de algún organismo administrativo de control que se haga responsable de determinar las medidas que hay que adoptar en cada caso. Para lograr resultados eficientes con una política centralizada es necesario que la institución reguladora conozca las funciones de coste marginal de reducción y de daño marginal pertinentes para, con esa información, tomar las medidas que conduzcan al punto en que ambas funciones coinciden. Una política descentralizada, por el contrario, obtiene sus resultados de la interacción de las decisiones de muchos agentes individuales, cada uno de los cuales hace básicamente su propia evaluación de la situación. En este tipo de enfoques, son las interacciones de estos agentes las que revelan la información pertinente sobre los costes de reducción y sobre los daños y las que provocan el ajuste que hace posible que ambos valores coincidan. En los casos en los que no sea posible estimar con precisión los daños ambientales, se puede utilizar el criterio de eficacia en costes. Decimos que una política ambiental cumple este criterio cuando se obtiene la máxima mejora posible en la calidad ambiental dado los recursos existentes o, expresado con otras palabras, cuando logramos la máxima mejora al menor coste posible. Toda política eficiente cumple, necesariamente, el criterio de eficacia en costes, pero una política que cumpla este criterio no tiene por qué ser eficiente. Esto es así debido a que una política podría ser rentable aunque no alcanzara el objetivo propuesto. Por ejemplo, supongamos que nos fijamos el objetivo de limpiar las aguas de la bahía de Cádiz, sin importar los beneficios que esto reporte. Una vez planteado este objetivo, lo que queremos es formular una política que cumpla el criterio de eficacia en costes; pero no está claro que la política elegida sea socialmente eficiente ya que para ello debería cumplir este criterio y además debería alcanzar también un equilibrio entre costes y beneficios. Es decir, el proyecto de limpieza de la bahía sólo será eficiente si logra un equilibrio entre el beneficio marginal y el coste marginal. Otra razón por la que es conveniente que las políticas ambientales cumplan el criterio de eficacia en costes es la siguiente. Cuando los programas no son eficaces en costes, quienes formulan y quienes aplican las políticas toman sus decisiones basándose en funciones agregadas de coste marginal de reducción innecesariamente elevadas, lo que les hará fijar objetivos de reducción menos ambiciosos de lo que sería deseable. A modo de ejemplo, veamos el Gráfico 9.1, que presenta un caso de reducción de emisiones de SO2 La curva superior (CMR1) representa el coste marginal de reducción con una política que no es eficaz en términos de costes, mientras que la otra curva (CMR2) ilustra el caso de una política que sí lo es. Con la función de daño marginal (DM) que muestra el gráfico, parecería que el nivel eficiente de emisiones fuera a1 cuando en realidad con un programa eficaz en costes el nivel sería a2. En definitiva, aplicando una política con costes excesivamente elevados, la sociedad tenderá a fijar reducciones de emisiones inferiores a lo que sería deseable. La eficiencia y el cumplimiento del criterio de eficacia en costes de las políticas son importantes porque aunque es esencial preservar los recursos naturales, éste es sólo uno de entre los muchos objetivos deseables que persigue la sociedad. Los ecologistas suelen estar convencidos de que el valor de los objetivos justifica su obtención a cualquier coste, pero para que un programa de protección ambiental tenga éxito habrá que convencer a un gran número de personas de que el diseño de las políticas propuestas es eficiente. Expresado con otras palabras, los recursos empleados para mejorar la calidad ambiental deberían ser usados de tal manera que logren el mayor éxito posible. Esta afirmación es especialmente importante en las economías menos desarrolladas, donde los ciudadanos cuentan con menos recursos que destinar a programas ambientales y no pueden permitirse el lujo de apoyar políticas que no sean eficientes. El criterio de eficacia en costes también es relevante en los países industria liza dos durante las épocas de recesión o de estancamiento económico. LA EQUIDAD Otro criterio importante para evaluar las políticas ambientales (o para cualquier otra política) es el de la justicia o equidad. La equidad es, en primer lugar y principalmente, una cuestión relacionada con la ética y con el interés por la distribución de los beneficios y los costes de las mejoras ambientales entre todos los miembros de la sociedad. La equidad es también importante para la aplicabilidad práctica de las políticas, ya que la sociedad no apoyará con el mismo entusiasmo una política equitativa que otra que no lo sea. Hechas estas salvedades, hay que admitir, sin embargo, que no existe un consenso generalizado sobre la importancia relativa de los objetivos de eficiencia y equidad en una política ambiental. A modo de ejemplo, veamos las siguientes cifras hipotéticas, que reflejan los costes y los beneficios de diversos programas alternativos para controlar la contaminación atmosférica en una región concreta. Distribución de los beneficios netos Programa A B C D Coste total 50 50 50 50 Beneficio total 100 100 140 140 Beneficio neto 50 50 90 90 Grupo X 25 30 20 40 Grupo Y 25 20 70 50 Las tres primeras columnas muestran el coste total, el beneficio total y el beneficio neto, respectivamente. Supongamos que el grupo X está compuesto por individuos de un nivel bajo de ingresos y el grupo Y por individuos de un nivel elevado. Los programas A y B reportan los mismos beneficios netos, pero se distribuyen de una forma más progresiva en el segundo caso. Probablemente coincidiremos en preferir el programa B al A, ya que con él obtenemos el mismo nivel de beneficios netos, pero con «mejores» efectos desde el punto de vista distributivo. Ahora comparemos los programas B y C. Los beneficios netos del programa C exceden significativamente a los del programa B pero, lamentablemente, en el primer caso la distribución no es tan progresiva; de hecho, los beneficios del programa C recaen mayoritariamente sobre el grupo de mayores ingresos. ¿Por cuál de estos dos programas optaríamos? Algunos individuos se mostrarán partidarios del programa B, que es mejor desde el punto de vista distributivo, mientras que otros se inclinarán por el programa C, que es más eficiente. Pasemos ahora a los programas B y D. En este caso, el programa D es más eficiente, aunque (como pasa en el programa C) la mayor parte de los beneficios recaen sobre las personas de mayores ingresos. Vemos también que el grupo de menor nivel de renta estará mejor en términos absolutos (aunque no relativos) con el programa D que con el B, lo cual podría justificar una preferencia por el primero de ellos. Pero la distinción entre los grupos X e Y también puede hacerse sobre la base del lugar de residencia de las personas, en cuyo caso se trataría de una cuestión de equidad interregional. Supongamos, por ejemplo, que los miembros del grupo Y viven en la región que causa el problema que intentan resolver los programas. En este caso, habría claras razones para considerar injustos a los programas C y D, ya que la mayor parte de los beneficios netos recaen precisamente sobre la región que está causando el problema. La equidad también es una preocupación de primer orden en la definición de políticas ambientales internacionales. Como veremos en los capítulos que dedicaremos más adelante a los problemas ambientales globales e internacionales, los países con distinto grado de desarrollo suelen discrepar sobre la manera de distribuir el presupuesto de los programas internacionales de control de la contaminación, Estas discrepancias se explican por los diferentes puntos de vista existentes sobre lo que es justo, a la luz de las amplias disparidades económicas internacionales. La justicia ambiental La cuestión de la equidad aparece también en lo que recientemente se ha dado en llamar movimiento por la justicia ambiental. La preocupación radica en el hecho de que las minorías étnicas y las personas con menos renta están expuestas en mayor grado a la acción de los contaminantes del medio ambiente, tanto fuera del hogar (por ejemplo, la contaminación del aire y del agua) como dentro del mismo en el lugar de trabajo (por ejemplo, el plomo). Una de las principales preocupaciones es la contaminación generada por las sustancias peligrosas de los vertederos. Lo que se plantea en este caso es si éstos tienden a concentrarse desproporcionadamente en zonas habitadas de forma mayoritaria por población de color o población de bajos ingresos; en caso de ser así, habría que estudiar qué medidas tomar al respecto. Nos ocuparemos más detalladamente de estas cuestiones en el Capítulo 16. La relativa escasez de información sobre los efectos distributivos de las políticas ambientales hace necesario que dediquemos mayores esfuerzos a conocerlos. En Estados Unidos, aunque estas cuestiones están aun escasamente desarrolladas, se ha avanzado considerablemente en esa dirección. La EPA sugirió completar, cuando fuera necesario, el análisis coste-beneficio que se realiza antes de implantar una determinada regulación ambiental con «análisis demográfico de dlstribución»1, es decir, un análisis que muestre la forma en la que se distribuyen los beneficios y los costes totales de la regulación entre los diversos colectivos, clasificados en función de su nivel de renta y de su origen étnico. Este tipo de iniciativas, si se logran desarrollar, nos brindarán una mayor comprensión de las relaciones de intercambio entre eficiencia y equidad presentes en la política ambiental. LOS INCENTIVOS PARA LAS MEJORAS A LARGO PLAZO Al estudiar las políticas ambientales se hace especial referencia a la labor del sector público, pues de él emanan las normativas ambientales: Pero hay que tener presente que, en la práctica, la magnitud y el alcance de los danos ambientales depende, en parte, de las decisiones tomadas por los particulares (empresas y consumidores)2 que a su vez están movidos, también en parte, por los incentivos que, previamente, se les hayan ofrecido. Así pues, un criterio muy importante de evaluación de las políticas ambientales consiste en comprobar en qué medida éstas ofrecen a los individuos y las empresas incentivos que les estimulen a descubrir procedimientos innovadores para reducir el impacto sobre el medio ambiente. ¿Delega la política toda responsabilidad e iniciativa en las instituciones públicas o, por el contrario, ofrece a los particulares incentivos para que destinen sus energías y su ingenio a identificar nuevas formas de reducir el impacto ambiental de sus actividades? Muchas veces nos olvidamos de este criterio y nos centramos únicamente en las funciones de daño y de coste de reducción del análisis tradicional. Estas funciones determinan el nivel eficiente de emisión que corresponde a un determinado momento, pero en el largo plazo lo importante es tratar de desplazar hacia abajo estas funciones, especialmente la de coste marginal de reducción (es decir, abaratar la reducción de las emisiones), ya que esta reducción de costes permitirá fijar metas de calidad ambiental más ambiciosas. Ahora bien, este desplazamiento hacia abajo de las funciones de coste es fruto del progreso tecnológico alentado por los programas de (1+0) y de la educación y formación de las personas, que capacitan a éstas para trabajar y resolver los problemas de manera más eficaz. En resumen, la evaluación de toda política ambiental debería considerar los incentivos que se hayan podido ofrecer a los contaminadores para reducir sus emisiones y mejorar la calidad ambiental. Cuanto más poderosos sean estos incentivos, mejor será la política (al menos, ateniéndonos únicamente a este criterio). El progreso tecnológico a largo plazo es sumamente difícil de predecir. Está claro que, además de los efectos monetarios estáticos que describe nuestro sencillo modelo, entran en juego otros muchos factores. Un factor relevante es la percepción que tengan las empresas afectadas sobre la estabilidad del proceso político. Un marco normativo poco estable donde las leyes se ajusten y cambien con frecuencia generará incertidumbre y reducirá los incentivos para invertir a largo plazo. Por el contrario, cuando existe una cierta estabilidad política, los agentes tendrán mayores incentivos (a igualdad, claro está, de otros factores) para llevar a cabo actividades de (I+D). Otro factor importante, a pesar de no estar incluido en nuestro sencillo modelo, es la situación de la competencia en la industria de la tecnología ambiental. Esta industria está compuesta por empresas que desarrollan tecnologías y procedimientos avanzados para controlar y reducir la contaminación con el fin de venderlos posteriormente a otras empresas sujetas a regulaciones ambientales. En ausencia de tales regulaciones, la demanda sería escasa y la industria ambiental no contaría con muchos incentivos para proseguir su actividad. El Testimonio 9.1 muestra un ejemplo de la relación entre las regulaciones ambientales y el desarrollo tecnológico, en este caso en el contexto de la reducción de emisiones de los motores Diésel. TESTIMONIO 9.1 UN SEMINARIO SOBRE LA TECNOLOGÍA DE REDUCCIÓN DE EMISIONES PARA MOTORES DIESEL INFORMA DE GRANDES AVANCES EN LA MATERIA. SAN DIEGO, California.-Las tecnologías de control de emisiones para motores Diésel han mejorado considerablemente en los últimos 10 años, pero aún hacen falta innovaciones que separen de una vez por todas la palabra «contaminante» de «Diésel». Ésta es la opinión expresada por diversos especialistas del sector y de la administración que expusieron el estado de la cuestión en un seminario celebrado entre el 20 y el 24 de agosto. La reunión, de cinco días de duración y patrocinada por el Departamento de Energía de los Estados Unidos y la Comisión de Energía del estado de California, ofreció un amplio panorama de las decenas de proyectos de investigación y programas piloto que compiten en la búsqueda de motores Diésel más ecológicos. Los ponentes de la sesión de apertura (celebrada el 20 de agosto) coincidieron en señalar que, si bien se están desarrollando nuevas tecnologías (por ejemplo, células electroquímicas) que algún día podrían reemplazar al motor Diésel en los vehículos de carga, tendrán que pasar al menos 20 o 30 años para que esto ocurra. Ante los asistentes al seminario, el vicepresidente de Cummins Engine Co., Pat Flynn, afirmó: «Todavía no existe un sustituto para el motor Diésel que sea comparable en términos de eficiencia energética y capacidad de trabajo. El motor Diésel es todavía clave en la economía del transporte, y nada cambiará eso en el corto plazo» Por su parte, Thomas J. Gross, secretario adjunto en tecnología de transporte del Departamento de Energía, declaró que todavía quedan grandes desafíos por resolver en materia de tecnología de control de las emisiones y combustibles para motores Diésel. En opinión de Gross, hay que aumentar la eficiencia de los motores y reducir sus efectos contaminantes, pero sin sacrificar su seguridad y su rendimiento. Entre los desafíos mencionados por Gross está el cumplimiento de las nuevas normas propuestas por la EPA, que exigen a los motores Diésel modelo 2010 emitir un 90 por ciento menos de contaminantes. Gross se refirió también a una iniciativa del gobierno federal para la creación de vehículos con mayor eficiencia energética, algo que permitiría aliviar la dependencia de los Estados Unidos de la compra de petróleo al extranjero y reducir las emisiones de gases responsables del efecto invernadero. Tanto en Europa como en Estados Unidos, las normas de emisión más estrictas que se aplican en la actualidad están impulsando la investigación en tecnologías Diese!. Según James J. Eberhardt, director de la Oficina de Tecnologías para Vehículos Pesados del Departamento de Energía de los Estados Unidos, esta línea de investigación también podría contribuir a limitar los efectos contaminantes de los motores de gasolina. También señaló que actualmente se están investigando nuevas tecnologías para motores Diésel, por ejemplo filtros de azufre y otros controles de tratamiento a la salida, que podrían reducir aún más las emisiones de los vehículos de pasajeros. Los ponentes destacaron además la necesidad de desarrollar combustibles para motores Diésel con un mínimo y ultramínimo contenido de azufre, que permitirán reducir las emisiones de óxidos de nitrógeno (NOx), debidas al daño que ocasiona el azufre a los catalizadores. El subdirector general ejecutivo de la Junta de Recursos Atmosféricos del estado de California, Tom Cackette, señaló ante los asistentes que «dos tercios del total de las emisiones de NOx en California provienen de motores Diésel, tanto móviles como estacionarios. EI gobierno estatal pretende que estos motores alcancen niveles de emisión próximos a cero». Agregó que los gases de escape de los motores Diésel son insalubres y justificó la decisión de la Junta que en agosto de 1998 otorgó al hollín de estos motores la calificación de contaminante tóxico del aire. Un estudio del Distrito de Gestión de la Calidad del Aire de la Costa Sur (SCAQMD, South Coast Air Quality Management District) elaborado en noviembre de 1999 ha revelado que en la región de Los Ángeles el 70 por ciento del riesgo de cáncer por contaminación atmosférica se debe a las finas partículas que componen el hollín de los motores Diésel. Chung Liu, subdirector ejecutivo del SCAQMD para Los Ángeles, analizó las regulaciones y los programas de innovación tecnológica puestos en marcha por la agencia para estimular el desarrollo de controles para las emisiones de los motores Diésel. Añadió que el distrito ha adoptado recientemente diversas medidas destinadas al parque móvil público y privado con el objetivo de incentivar el uso de vehículos de carga impulsados con combustibles alternativos y el de coches y camiones ligeros y medianos ultraecológicos. Por último, informó de que el estado de California, a través de la Junta y del Distrito, ofrece a los particulares afectados por las regulaciones ayuda financiera para la compra de vehículos ecológicos. William Keese, presidente de la Comisión de Energía de California; afirmó que el estado procura "dar con un equilibrio entre la eficiencia energética y las emisiones atmosféricas» Señaló además que la aplicación de regulaciones estatales y federales estrictas ha logrado que los coches californianos sean un 90 por ciento menos contaminantes. Ahora es el momento de ocuparse de los motores Diésel. Fuente: BNA, Inc.. Environmental Reporter, 31 (4),25 de agosto de 2000, págs. 1757-1758. RENAULT SERÁ EL PRIMERO EN USAR LA TECNOLOGÍA SINGULAR DE ENGELHARD PARA REDUCIR EMISIONES DE AUTOS DE PASAJEROS DIESEL. «Se está empleando la nueva tecnología de Engelhard Corporation en el sedán de lujo Vel Satisde Renault para cortar las emisiones Diésel en más del 95 por ciento, convirtiendo El Vel Satis en uno de los autos de pasajeros Diésel más limpios del mundo. El auto es el primer vehículo de segunda categoría que cuenta con el singular sistema de control de contaminación de filtro de hollín catalítico (CSF) de Engelhard. Combinado con un catalizador de oxidación Diésel, el sistema elimina más del 95 por ciento de los hidrocarburos, monóxido de carbono y macropartículas creadas por motores Diésel. La nueva tecnología se basa en la experiencia de Engelhard en catalizadores de emisiones de autos y filtros de hollín catalíticos para camiones y autobuses diésel. Renault lanzó el especialmente equipado Vel Satis 2.2 dCi en la Exposición de Autos de Ginebra a principios de esta semana. Los autos estarán disponibles en toda Europa a partir del segundo trimestre. Renault también piensa equipar otros modelos con la nueva tecnología en los próximos meses. Otros fabricantes de autos europeos también están evaluando la tecnología. «Los autos Diésel representan más del 40 por ciento de las ventas de nuevos autos en Europa debido a su excelente rendimiento y consumo de combustible», comentó Edmund A. Stanczak, Jr., vicepresidente del grupo de Engelhard y gerente general de tecnologías ambientales. «Nos enorgullece estar en la vanguardia de la tecnología para hacer que los autos de pasajeros Diésel sean más inocuos para el medio ambiente». Las emisiones de los motores Diésel representan una preocupación cada vez mayor para los reguladores públicos en Europa y en todo el mundo debido a que se han relacionado con enfermedades respiratorias y otros impactos en la salud humana. Los nuevos Renault equipados con el sistema Engelhard califican para los programas de incentivos fiscales orientados a promover reducciones voluntarias de la contaminación Diésel. Además, estrictos nuevos reglamentos sobre emisiones de vehículos Diésel entrarán en vigor en toda Europa en el 2005. Para cumplir con estas normas, nuevas tecnologías como el sistema Engelhard, serán necesarias. «Hemos completado un programa de múltiples millones de dólares para ampliar de manera importante la capacidad de fabricación y las de investigación y desarrollo para tecnologías de control de emisiones diésel», comentó el señor Stanczak. «Esperamos jugar un papel de liderazgo en este mercado emergente». El filtro de hollín catalizado de Engelhard funciona atrapando macropartículas, o el hollín, del motor. El filtro cuenta con un revestimiento catalítico patentado que permite que el dispositivo queme el hollín bajo condiciones normales de conducción, así regenerándose. Este proceso de regeneración se inicia mediante el sofisticado sistema de administración del motor del auto y no requiere aditivos al combustible ni intervención por parte del propietario del auto. La instalación de producción europea de Engelhard en Nienburg, Alemania, está suministrando la nueva tecnología. Engelhard Corporation es una empresa de ciencias de superficies y materiales que desarrolla tecnologías para ayudar a clientes a mejorar sus productos y procesos. Una empresa Fortune 500, Engelhard es un proveedor líder mundial de tecnologías para aplicaciones ambientales, de procesos, aspecto y rendimiento. Para más información, visite Engelhard en Internet en www.engelhard.com. Fuente: NYSE:EC. Noticias. 5 de marzo de 2003. La ejecución de la norma La gente tiende a pensar que la mera sanción de una ley corregirá automáticamente el problema que ésta trata de resolver. Lamentablemente, esta tendencia está muy arraigada en la comunidad ecologista, e incluso en algunos economistas ambientales, que en ocasiones dan por supuesto que los agentes contaminadores cumplirán, en mayor o en menor grado, cualquier ley que se les imponga. Pero una breve reflexión debería bastar para convencernos de que esto no es exactamente así, incluso en países que cuentan con instituciones y tradiciones legales relativamente sólidas. La ejecución de las leyes requiere, al igual que cualquier otra actividad, asignar energía y recursos que se podrían haber destinado a otros usos. Además, siempre existirán intereses que presionarán a los agentes contaminadores a incumplir la normativa. En definitiva, es improbable que éstas se cumplan por el mero hecho de existir. Es difícil recabar información fiable sobre la fiscalización y el cumplimiento de las regulaciones ambientales. Los pocos estudios que se han realizado al respecto dan razones para alarmarse. En cierta ocasión, el Tribunal de Cuentas de los Estados Unidos (GAO, General Accounting Office) investigó a los principales generadores de aguas residuales del país para ver en qué medida estaban cumpliendo la legislación vigente y comprobó que la mayoría de ellos (más de W1 tercio) no lo hacía3. Los economistas de Resources for the Future han estudiado un elevado número de instituciones estatales fiscalizadoras con el fin de determinar las prácticas que siguen t'ara vigilar el cumplimiento de las regulaciones y el coste de las mismas 4. Una modalidad muy difundida consiste en solicitar a las empresas datos sobre sus propias emisiones, sometiéndolas luego a auditorías periódicas (y ocasionales controles de emisión). Las instituciones estudiadas tenían bajo su responsabilidad un número muy variable de fuentes: en el caso de las fuentes de contaminación atmosférica, el promedio era de 4.550, mientras que para las fuentes de contaminación hídrica era de 1.770. El coste de cada visita dependía de si los auditores, además de examinar los registros presentados por la empresa, debían también medir las emisiones. Cuando esas mediciones no se realizaban, el coste promedio de cada visita era 155 o 301 dólares, para las fuentes de contaminación atmosférica e hídrica, respectivamente. Estos valores ascendían a 1.725 y 955 dólares cuando la visita incluía un control de emisión. Pero los costes variaban mucho entre las diversas instituciones. Los datos anteriores muestran que los costes de fiscalización son un componente importante de las políticas ambientales. En casi todo el mundo, las instituciones públicas se enfrentan a restricciones presupuestarias, a pesar de que deben asumir numerosas y cada vez mayores responsabilidades. De ahí que los costes de fiscalización sean W1 factor fundamental de los programas de mejora ambiental y deban ser tenidos en cuenta de forma explícita. Es importante, además, explicitarlos porque no todas las políticas son igualmente fáciles de fiscalizar. En algunos casos, la fiscalización exige mediciones técnicas muy complejas, mientras que en otros los costes de fiscalización son mucho menores. No tiene sentido adoptar una nueva política ambiental, por brillante que parezca, si fiscalizarla resulta imposible o excesivamente costoso; en estos casos, es mejor conformarse con una política menos rigurosa, pero más fácil de fiscalizar. La fiscalización comprende básicamente dos etapas: la supervisión y la sanción. La primera de ellas consiste en comprobar hasta qué punto los agentes contaminadores respetan las obligaciones fijadas por la ley. El objetivo de la fiscalización es lograr que estos agentes acaten una ley que les es aplicable y, por ello, la supervisión resulta indispensable (las únicas políticas que no están sujetas a este proceso son las que se basan en la persuasión moral). Ahora bien, cuando hablamos de supervisar, nos referimos a una tarea mucho más compleja que, pongamos por caso, llevar un registro de las temperaturas. En aquellos casos en los que la fiscalización consista únicamente en tomar mediciones directamente del medio, se obtendrán datos más fiables; sin embargo, en la mayoría de los casos, en los que el hombre es responsable de proporcionar la información, puede que se hayan ideado fórmulas para evitar las sanciones burlando los procedimientos de supervisión. Y es posible que cuanto más complejos e ingeniosos sean esos procedimientos, más fácil les resulte eludirlos. En los últimos años se ha avanzado considerablemente en el desarrollo de técnicas de supervisión, especialmente en el caso de las grandes fuentes de contaminación atmosférica e hídrica. La fase de sanción consiste en llevar ante la justicia a los infractores identificados durante la fase de supervisión. Esto puede parecer sencillo, como si, una vez hallada, un infractor, todo fuera enjuiciarlo e imponer las multas previstas por la norma. Pero en la práctica, aplicar las sanciones es mucho más difícil de lo que parece. Celebrar juicios exige tiempo, energía y recursos. Si hay muchas leyes, y muchos más infractores, llevar a todos ante la justicia puede ser una carga abrumadora para el sistema judicial. Además, los infractores no participarán en este proceso de buen grado, sino que es posible que interpongan recursos contra las resoluciones sancionadoras, dando lugar a una interminable serie de batallas jurídicas. A menudo, la prueba de una infracción dependerá de una información incompleta, lo que dará pie a impugnaciones y costosos litigios. Una posibilidad que tienen las autoridades consiste en limitarse a aplicar sanciones ejemplares a los agentes que violen la ley en mayor grado; pero esto plantea el problema de cómo elegidos. No debería sorprendemos que, en la práctica, a muchos infractores (especialmente, a los que violan la ley por primera vez) no se les aplique la máxima sanción prevista por la ley. En muchos casos, las autoridades procurarán que los infractores acaten voluntariamente las regulaciones, alentándolos a remediar la situación sin necesidad de recurrir a sanciones. El proceso sancionador encierra una paradoja. Tendemos a pensar que las leyes tienen más poder de disuasión cuanto mayores son las sanciones a las que se arriesgan los infractores (por ejemplo, multas más elevadas o condenas a prisión más largas). Pero cuanto más duras sean las sanciones, más reacios pueden ser los tribunales a aplicarlas. Normalmente, los tribunales no quieren imponer sanciones que conlleven el cese de la actividad productiva causante de la contaminación, ya que esta medida podría suponer el despido de muchos trabajadores. Estos efectos podrían inducirlos a optar por sanciones menos drásticas que las que la ley les permite aplicar. Así pues, en la práctica, sancionar a los infractores puede convertirse en un proceso mucho más complejo de lo que nuestro sencillo modelo deja entrever. CONSIDERACIONES ÉTICAS Ya hemos hablado de las cuestiones relacionadas con la distribución de la renta y de los efectos de las diferentes políticas ambientales sobre los individuos con distintos niveles de ingresos. Se trata de cuestiones éticas sobre las que seguramente no habrá consenso pero es importante analizadas cada vez que se planteen distintas políticas alternativas. Ahora bien, además de la distribución hay otras cuestiones éticas dignas de consideración. Indudablemente, las ideas sobre el bien y el mal influyen en el juicio que a cada uno les merecen las distintas políticas ambientales y, por ello, deben ser tenidos en cuenta junto con los criterios técnicos de los que hemos hablado anteriormente. Veamos, a modo de ejemplo, la posibilidad de elegir entre los impuestos sobre las emisiones contaminantes y los subsidios a las reducciones de éstas. Ambas opciones son políticas de incentivos económicos y ambas pueden dar lugar, en mayor o menor grado, a los mismos resultados en un caso concreto de contaminación. Desde el punto de vista de la eficiencia, es posible que la política de subsidios sea mejor, ya que los agentes contaminantes podrían responder antes, y de mejor grado, a un programa de subsidios que a otro que le podría suponer grandes desembolsos. Así que, si nuestro objetivo fuese únicamente mejorar la calidad ambiental en el menor plazo posible, la política de subsidios podría ser la más eficiente; pero esta elección podría entrar en conflicto con la perspectiva ética según la cual no estaría bien «recompensar» a los causantes de un problema por dejar de causarlo (que es como a veces se entienden los subsidios). Habrá quien lleve esta idea más allá y sostenga que, puesto que el comportamiento contaminante debe considerarse en principio inmoral, lo correcto es adoptar políticas que tiendan a reconocer esa inmoralidad 5. Según este criterio, las mejores políticas serían las que declaran lisa y llanamente ilegales ciertos tipos de comportamientos contaminantes. Otra idea relacionada con la ética es aquella que afirma que los responsables de los problemas deberían asumir una cuota mayor de los costes que supone corregir esos problemas. Esto es lo que suele argumentarse, por ejemplo, cuando se debate sobre problemas ambientales globales. Las naciones industrializadas (especialmente las más desarrolladas) son las principales responsables de la acumulación atmosférica de CO2 y del deterioro de la capa de ozono y, en opinión de muchos, son ellas quienes deberían soportar la mayor parte del coste que supone corregir esta situación. LOS FALLOS DEL SECTOR PÚBLICO En el Capítulo 4 definíamos el «fallo de mercado» como aquella situación en la que la presencia de externalidades de W10 u otro tipo impide a los mercados no regulados alcanzar resultados eficientes y equitativos. Este tipo de fallo es muy importante cuando hablamos de contaminación ambiental porque la calidad del medio ambiente es un bien de naturaleza pública. La noción de fallo de mercado nos llevó a concluir que para corregir este tipo de situaciones había que apelar a la intervención pública. Pero es importante reparar en la existencia de otro tipo de fallo que podría generar ciertos problemas en la aplicación de las políticas públicas. Se denomina fallo del sector público y consiste en que no se puede asumir como regla general que todas y cada una de las políticas ambientales públicas mejorarán la situación que pretenden corregir. El fallo del sector público está relacionado con las inercias y los incentivos sistemáticos que existen en el seno del poder legislativo y de las instituciones reguladoras que, en ocasiones, dificultan la formulación de políticas públicas eficientes y equitativas. A veces tendemos a pensar que el proceso de definición de políticas públicas está protagonizado por individuos racionales y con conciencia social que aspiran a resolver eficientemente ciertos problemas; pero la verdad dista mucho de ser así. En Estados Unidos, por ejemplo, la actividad 'política es un eterno combate que reúne y enfrenta, en un proceso de conflicto y enfrentamientos, a políticos ambiciosos de poder, grupos de presión representantes de intereses particulares, organismos administrativos con distintas prioridades y otros agentes. El producto de semejante proceso quizá sea diferente al que resultaría de la aplicación de una política pública que fuera racional, que contara con una información completa y que contribuyera al bienestar de la sociedad. Por ello, podríamos afirmar que en ocasiones hay, incluso, circunstancias en las que el resultado del proceso político pudiera ser contraproducente.
Report "FIELD, Barry C - Economia Ambiental [Seccion IV]"