El clientelismo en la teoría política contemporáneaFrancisco Panizza∗∗ EI tema del clientelismo -el intercambio de apoyo político por beneficios particularizados- ha adquirido renovada vigencia en los estudios políticos de la última década.(1) Al decir de uno de sus estudiosos, el análisis del clientelismo ha pasado de los estudios antropológicos a los del sistema político; de ser considerado un fenómeno surgido espontáneamente "desde abajo" a su deliberada organización "desde arriba"; de una forma política pre-moderna a una práctica presente en los más diversos sistemas políticos. Parte del creciente interés en los estudios sobre clientelismo se debe a la percepción de que dicha práctica no puede ser limitada a una zona geográfica o "etapa" de un proceso de modernización. Más bien, el cambio socio-económico no anula sino que altera las bases de la relación de clientela. Junto con ello, el análisis del clientelismo se ha desarrollado paralelamente a ciertos avances en la teoría política contemporánea que han hecho posible su conceptualización dentro de las categorías generales de la ciencia política. Dichos avances son aparentes, tanto en los enfoques weberianos como en los marxistas sobre el tema. Como es sabido, la teoría política de origen weberiano concibe al Estado como una institución que, en su forma más avanzada, está organizada en base a procedimientos legal-racionales. Como tal, este tipo de Estado es parte de un proceso general de racionalización que señala el pasaje de una sociedad tradicional a una moderna. En otras palabras, la existencia de la dominación racional-legal y sus agentes, una burocracia autónoma y autorregulada, es considerada signo de modernización política. Como este tipo de Estado coincide con el modelo propio de las sociedades capitalistas avanzadas, se consideró como un modelo universal y racional de desarrollo político. En la interpretación que de la teoría weberiana ha hecho la corriente del "desarrollo político", el clientelismo fue considerado, por tanto, una característica de los sistemas políticos "tradicionales". Como tal, estaba por un lado llamado a desaparecer con los procesos de desarrollo político y, por el otro, era irrelevante para el análisis de los sistemas políticos modernos. Sin embargo, como han señalado sociólogos weberianos (Badie et Birnbaum, 1979), contrariamente a lo que se entendió tradicionalmente, "diferenciación", "autonomía", "universalismo" y "racionalización" no son características generales de toda forma estatal "moderna", sino el producto de condiciones históricas específicas que, en cuanto tales, no pueden ser alineadas en un continuo "tradicional-moderno". Es más, estudios realizados muestran que aun dentro de las formas estatales de la sociedades capitalistas avanzadas hay muy diferentes grados de autonomía estatal y racionalidad burocrática. Los avances mismos del campo de acción de dichos Estados hacen cada vez más cuestionable el establecimiento del límite entre Ios espacios público y privado, elemento esencial para la caracterización del Estado como una institución autónoma. Si lo anterior es cierto, el clientelismo político pierde, dentro de esta perspectiva, su esencialidad "tradicionalista" para devenir un elemento propio de diversos tipos de articulaciones históricas. Es así que dentro de la corriente del "desarrollo político" el teleologismo da lugar a la introducción de elementos histórico-estructurales en el análisis del clientelismo. Así, por ejemplo, Eisenstadt (1981) señala como clave para la vigencia de relaciones clientelísticas el hecho de que en muchos ∗∗Uruguayo, doctor en Ciencias Políticas (Universidad de Essex, Inglaterra), investigador en el Instituto de Ciencias Sociales de la Universidad de la República, investigador asociado al CLAEH en el Programa de Ciencias Políticas UDISHAL Clientes y clientelismo en América Latina 1 se constituyó una forma específica de articulación hegemónica. al tiempo que se desintegraban en cliques y facciones personalistas. un proceso de reestructuración social fragmentaria que abre un amplio espacio para la vigencia de relaciones clientelísticas encubiertas en instituciones nominalmente "modernas". es en el pensamiento de Gramsci que estos estudios encuentran su inspiración. y el "transformismo". agrega. Señala Graziano que allí el clientelismo ha sido la contracara del "transformismo" en la estrategia de desvitalización del conflicto político. Reflexionando sobre esta realidad política. Luigi Graziano (1978).Francisco Panizza El clientelismo en la teoría política contemporánea países del tercer mundo las demandas de los sectores populares fueron canalizadas por vías político-electorales mucho antes de que sus identidades sociales tuvieran posibilidades de cristalizar en líneas de clase. se volvió un elemento esencial del pacto entre las clases dominantes norteña y meridional como factor de estabilidad Política. Sin embargo. Así. y después de él a través de la mayor parte de la historia italiana. provee de una rica base teórica para el UDISHAL Clientes y clientelismo en América Latina 2 . Recientemente la teoría política marxista también ha dedicado su atención a los estudios sobre el clientelismo. incorpora elementos del análisis gramsciano a sus estudios sobre el clientelismo en Italia. Clientelismo. Sin embargo. ambos no son productos espontáneos del atraso político. debido a sus estructuras sociales arcaicas y al desarrollo tardío de la lucha política organizada. lejos de ser un "arcaismo". Gramsci discute un período de la historia italiana. han caracterizado la vida política del mezzogiorno italiano. para este autor. como es el caso uruguayo de comienzos de siglo. El clientelismo como un modo de organización del consenso a través de incentivos particularizados. clases sociales y regímenes políticos La reflexión gramsciana sobre formaciones hegemónicas y modos de organización del consenso. Similares observaciones podrían resultar del análisis de otros procesos históricos de temprana expansión del sistema político en América Latina. su vigencia puede ser imputada históricamente a una reacción conservadora de las clases dominantes italianas frente a la irrupción de las masas populares en el sistema político. y el clientelismo como práctica de absorción particularizada de demandas populares. Gramsci formuló algunos de los conceptos claves de su teoría de la hegemonía. recuperada por la teoría política italiana contemporánea. La perpetuación de dichas condiciones. No es difícil percibir la vinculación entre el "transformismo". En sus Cuadernos de la Cárcel. El resultado ha sido. apunta Graziano. Varios autores italianos han seguido esta pista en sus análisis del sistema político italiano contemporáneo. muestra Rock cómo el viejo caudillismo oligárquico pre-1912 reapareció transformado en la maquinaria política del Partido Radical al servicio de una amplia alianza política policlasista que comprendía tanto a las capas medias como a los trabajadores. el sur. Como en tantas otras áreas de la política. Una formación hegemónica en la cual -de acuerdo con Gramsci. Señala al respecto que en el Risorgimento. tal como el de "revolución pasiva". ambos son al mismo tiempo parte del sistema político que hizo de la inferioridad sureña un elemento permanente en el desarrollo político italiano. Por el contrario. aparecía "seguro" para la dominación burguesa. como una práctica política basada en transacciones y cooptación de los dirigentes políticos opositores. partiendo desde las teorías del "desarrollo político". como una estrategia de revolución pasiva de neutralización de posibles grupos opositores y desvitalización del conflicto político. Tomando el término de Vincenzo Cuocco. de forma tal de impedir su organización antagónica a las clases dominantes. En dicho estudio.las masas fueron integradas a través de un proceso de absorción y neutralización de sus intereses. Gramsci llamó a este modelo hegemónico "transformismo". en el cual los partidos de izquierda y derecha se volvieron progresivamente indiferenciables en términos de sus programas políticos. En un tiempo en que las élites porteñas se vieron amenazadas por movilizaciones de sectores populares urbanos y rurales. el Risorgimento. Es sugestivo comparar el análisis de Eisenstadt con estudios como el de David Rock (1972) sobre la maquinaria política del Partido Radical en la Argentina de comienzos de siglo. sin embargo. intervención estatal y organización interna del Estado. las prácticas clientelísticas no pueden ser más pensadas como una "apariencia" que enmascara la existencia de las clases sino como parte de prácticas políticas de organización. proyectos hegemónicos y legitimidad política. En la medida en que las clases no son más consideradas como un dato anterior a la práctica político-ideológica. en esta perspectiva. del mercado como mecanismo de alocación de recursos y su sustitución por el Estado. independientemente de los procesos de lucha de clases. sin embargo. lo que ha permitido integrar el análisis del clientelismo y el de clase es el abandono de la concepción de las clases sociales como entidades preconstituidas en lo económico. en términos de una triple articulación diferencíal entre formas de representación política. Así por ejemplo. sin embargo. la vigencia de algunos regímenes latinoamericanos es. desarrollos en la teoría marxista de las clases sociales y del Estado Capitalista complementan dicho enfoque. se ha señalado que las prácticas clientelísticas son resultado de la debilidad política de las clases dominantes en términos de organización. En lo que se refiere a clases sociales. El debate contemporáneo sobre el Estado capitalista ha llevado a la necesidad de formular una teoría de las instituciones políticas que tenga en cuenta diversas formas de Estado y regímenes políticos. en un alto nivel de abstracción. las formas que adquieren esas luchas inciden sobre la constitución misma de las clases. Es en ese sentido que Jessop (1982) propone considerar. intervención estatal y organización interna del Estado. sino por la articulación jerárquica de varias formas de representación política. al Estado capitalista como "una relación social determinada por su forma". clientelismo). tiene por lo menos dos efectos adversos para los intereses capitalistas: a) tiende a generar costosas políticas contradictorias destinadas a satisfacer intereses específicos y. precisamente. Ya en un nivel más concreto. muestran precisamente cómo la predominancia de relaciones clientelísticas en ese país excluyó por mucho tiempo la posibilidad de emergencia de conflictos clasistas. no estarían constituidos en términos de una única forma de representación política (parlamentarismo. con la consecuente eliminación de la distinción entre "lo político" y "lo económico" (forma de intervención estatal). y c) la falta de unidad interna del aparato estatal y su "captura" por fracciones políticas que constituyen sus intereses al interior del Estado.Francisco Panizza El clientelismo en la teoría política contemporánea análisis del clientelismo. En relación con las clases sociales. Su vigencia está también relacionada con la conformación de las clases dominantes. b) la debilidad. analizable en términos de: a) la existencia de grandes masas urbanas no integradas al sector productivo de la economía y que tienen al Estado como único punto de referencia para la provisión de bienes y servicios (forma de representación política). oligarquías locales y grupos de interés en la sociedad griega. Estudios como el de Mouzelis (1978) sobre la articulación entre Estado. en estas economías. con la consiguiente eliminación de la distinción entre "Estado" y "sociedad civil" (forma de organización interna del Estado). En ese sentido. la reproducción de prácticas clientelísticas significa la no reproducción de conflictos en término de clases sociales. el clientelismo puede ser concebido solamente como una estrategia de desorganización de las clases subordinadas. los diversos regímenes políticos pueden ser distinguidos. Centrada en la esfera de la distribución del producto social. Los regímenes políticos. no se relaciona solamente con las clases sociales sino también con el Estado. Así. El análisis del clientelismo como forma de representación política no solo contribuye a la caracterización de los diversos regímenes políticos sino también a la de sus crisis. UDISHAL Clientes y clientelismo en América Latina 3 . cuando la representación clientelistica es dominante.(2) El clientelismo. corporativismo. desorganización y reorganización de las clases. Jessop (1983) señala en ese sentido que. basado en la provisión de empleos públicos. Sin embargo. implícitamente. Zuckerman (1977). en este caso. el clientelismo de base rural.(3) La variedad de contextos en que se han caracterizado prácticas de tipo clientelístico puede arrojar dudas sobre la conveniencia de englobarlas dentro de un mismo concepto. en este sentido. Chrubb (1981).Francisco Panizza El clientelismo en la teoría política contemporánea b) resulta en una pérdida de unidad del aparato estatal y. fondos de desarrollo regional. Aquí la relación ya no se establece entre clientes individuales y sus patrones o los intermediarios políticos. 1977. al favorecer la cooperación interclasista y la fragmentación de recursos de poder entre clientelas en competencia. mediante su control del aparato estatal y agencias de desarrollo regional (como "La Casa del Mezzogiorno") sustituye el tradicional clientelismo rural por un nuevo clientelismo urbano-estatal. como se señala al comienzo de esta introducción. desde las sociedades agrarias a los estados capitalistas avanzados y las sociedades socialistas contemporáneas. Hay. Igualmente. etc. Salvatti (1972). por tanto. Ilustrativo en ese sentido es el estudio de la socióloga brasileña Eli Diniz (1983) sobre la maquinaria "chaguista" que dominó la política del estado de Rio de Janeiro hasta la última elección estadual y que estuvo al servicio tanto del gobierno militar como de la oposición. el vínculo es. en este sentido. Así. por ejemplo. Es precisamente este clientelismo urbano-estatal el característico de formas de representación política en algunas sociedades latinoamericanas. Desde ese punto de partida diversos autores han investigado las transformaciones que la relación clientelística sufre con los procesos de urbanización e industrialización. por tanto. a pesar de su diversidad. el clientelismo se ha presentado hasta aquí. Sin embargo. hay coincidencia entre los diversos autores en que las prácticas clientelísticas tienen como una de sus características fundamentales la satisfacción de demandas particulares a corto plazo en detrimento de proyectos de transformación social a largo plazo. Graziano (1973). Igualmente. es posible destacar ciertos elementos comunes al conjunto de estas prácticas en sus relaciones con el sistema político. patentes comerciales. En este caso la relación clientelística estaría tipificada por el abandono por parte de dichas agencias de las normas universales de racionalidad burocrática y su sustitución por formas de intervención discrecionales destinadas a favorecer intereses particulares. a perpetuar las relaciones de poder y dominación existentes en una sociedad dada. UDISHAL Clientes y clientelismo en América Latina 4 . Este es propio de los países capitalistas desarrollados. el ya clásico estudio pionero de Victor Nunes Leal (1948) sobre el "coronelismo" brasileño y el más reciente de María Isaura Pereira de Queiroz (1975) sobre el mismo tema. diversos tipos de clientelismo. como una relación inmutable. En la literatura latinoamericana sobre el tema cabe recordar. debilita su capacidad transformadora. 1978). ha sido tradicionalmente objeto de estudio de los antropólogos. permisos de construcción. Tienden. un número de investigaciones hechas sobre el sur de Italia -Cacigli y Belloni (1981). De particular interés son. alocación de recursos o promoción regional y las empresas o instituciones privadas sobre las que supuestamente las agencias ejercen sus facultades promocionales o reguladoras. la colección de entrevistas hechas por Carlos Rama a "caudillos de barrio" montevideanos ofrece una fascinante visión del funcionamiento del clientelismo urbano a nivel de base en el Uruguay de comienzos de la década del sesenta. entre agencias estatales con funciones de regulación. Todavía un tercer tipo de relación de clientela ha sido objeto de algunos análisis recientes. Igualmente orientados a ese análisis son los diversos estudios existentes sobre el caciquismo mexicano.que muestran cómo la Democracia Cristiana. el clientelismo se constituye en un sistema de equilibrio y en una forma conservadora de organización de consenso. En términos generales. en el que la relación de clientela se establece entre los notables locales y la población campesina. Clientelismo y sistema político Analizado desde diversos puntos de vista. pues. su propia vigencia indica lo contrario: los cambios socio-económicos alteran las bases de la relación clientelística. Será esta correlación la que. Por otra parte. Suhrkamp.): Political Clientelism. The Christian Democratic Party in Palermo" in EISENSTADT. cit. las relaciones clientelísticas expresarán ambiguamente la vigencia de ciertas relaciones de dominación. da lugar a lo que se ha llamado "el proceso de maduración democrática del cliente".): Political Clientelism. Pese a sus señalados efectos conservadores. POZZOLI (ed. Patronage and Development (op. Elmer et al (1976): "Staat Akkumulattion und soziale Bewegung" en C. Cuando esto sucede. he sacado mucha gente de la cárcel. R. R. Los aspectos ideológicos del clientelismo también atentan contra la implantación de un determinado proyecto hegemónico. eso no lo sé. el gobierno y los partidos como motivada por el favoritismo y la corrupción. pueden alterar la relación de fuerzas entre patrones y clientes. Yo he sacado por lo menos 50 jubilaciones. Bertand et BIRNBAUM. CACIAGLI. En cuanto a las primeras. en las palabras de un "caudillo de barrio" montevideano: "Nosotros tenemos alrededor de 700 miembros (en el 'club político') de los cuales cada noche vienen alrededor de 200. Porque. Pero si todos ellos votan por nosotros. como cualquier relación social. un mayor descontento y. y tiene su propio orgullo y su propia moralidad (y puede incluso despreciar la moral oficial por hipócrita y fraudulenta).N. En ese sentido.(4) Bibliografía ALTVATER. Patronage and Development (op. en definitiva. deformado por las presiones de capitales individuales y el clientelismo demócratacristiano. expresa una relación de fuerzas. a la larga. Así Altvater (1976) ha señalado que el Estado italiano. no convierte al clientelismo en una "forma ideal" de dominación política. Judith (1981): "The Social Basis of an Urban Political Machine. Frankfurt. Usted sabe. no sólo los políticos se ven desacreditados en sus pretensiones de servir al "interés general" sino que cualquier proyecto específico no será percibido como parte de una estrategia general de desarrollo sino como una manifestación concreta del uso de recursos públicos para favorecer intereses particulares. Bernard Grasset. la prevalencia de la "moralidad clientelística" lleva a la percepción de casi cualquier iniciativa del Estado. sí se puede decir que un sistema político de base clientelistica y policlasista al representar intereses diversos disminuye el conflicto social y compone -dentro de ciertos límites. CHRUBB. BADIE. en el sentido propuesto por la "escuela lógica del capital" alemana. and LEMARCHAND. En tanto. cit. sin embargo. (edts. la gente es muy ingrata". la disminución de la capacidad distributiva del Estado o la posibilidad de acceso alternativo a los recursos escasos. es decir. se ha vuelto incapaz de funcionar efectivamente como un "capitalismo colectivo ideal". su organización colectiva para la prosecución de sus intereses a través de la lucha política. Como señala Ernest Gellner (1977). S.). eso nunca se sabe. The Christian Democratic Party in Catania" in EISENSTADT.intereses contrastantes. Frank (1981): "The View Clientelism in Southern Italy. París. (edts. Como señala Zincone (1972). Diversos factores. and LEMARCHAND. el predominio de prácticas clientelísticas también conlleva claros inconvenientes. tales como la existencia de anillos clientelísticos en competencia. en términos de estrategias de acumulación y proyectos hegemónicos. es legítimo también preguntarse si la necesidad de agregar intereses demasiado divergentes no paraliza hasta tal punto la capacidad de decisión política que provoca. Pierre: Sociologie de l'Etat. la representación clientelística hace imposible formas racionales de intervención estatal. permita su reproducción o transformación. S. he obtenido por lo menos la instalación de 30 teléfonos y he ayudado como mínimo a 30 ó 40 personas a conseguir trabajo. Pero si votan por nosotros o no. por tanto.): Rahmenbidengungen und Schranken Staalichen Handeldns. Mario and BELLONI. una situación de crisis. Una vez "privatizada" la política por las prácticas clientelísticas. la práctica clientelistica. aunque el patronazgo puede no ser siempre y necesariamente ilegal o corrupto.Francisco Panizza El clientelismo en la teoría política contemporánea Esta caracterización. cuando esto no acontece.) UDISHAL Clientes y clientelismo en América Latina 5 . nunca podrá constituirse en cuanto tal en la "moral oficial". N. dedicado al tema. en A Reader in Political Clientelism. 1977. en Contemporary Political Series vol. London. H. in International Political Science Review Vol. ZINCONE. ECR joint sessions. R. a pesar de su importancia en los sistemas políticos regionales. in EISENSTADT. en International Political Science Review.): Patrons and Clients in Mediterranean Societies (op. y SCHMIDT et al (eds. Duckworth. Nº 1."Political Clientelism. J. Praeger Publishers. E and WATERBURY. (eds. 4. y LEMARCHAND. la aparición en Europa y los Estados Unidos de por lo rnenos tres compilaciones sobre el tema: EISENSTADT. Río de Janeiro. Ernest (1977): "Patrons and Clients" in GELLNER. 471-197. S. cit.N."Friends. (edts. 2. pp. entre otras cosas. J. (edts. Por una reducción del clientelismo a la cuestión de clases desde el punto de vista ideológico. July 1974. in Journal of Latin American Studies 4 (2) pp. no ha habido un similar desarrollo reciente en los estudios sobre clientelismo en América Latina. Sage Publications. and LEMARCHAND. Patrons and Clients in Mediterranean Societies. RAMA.). Forense Editora.) Notas 1. PEREIRA DE QUEIROZ. En el mismo sentido cabe señalar el número de International Political Science Review Vol 4. 1977. 1977. ARCA. J. Patronage and Development (op. 3. Lawrence and Wishart. cit. pp. 233-256 SALVATTI. August 1978.): Territorial Polities in Industrial Nations. cit. N° 4. N.): Patrons and Clients in Mediterranean Societies (op. véase Moore (1977) 3. Tomado de Rama (1971) UDISHAL Clientes y clientelismo en América Latina 6 . C. JESSON. 1981. Patronage and Development". Montevideo.). (1977): "Clientelist Ideology and Political Change". GELLNER. DIFEL. Otros análisis recientes sobre las relaciones entre clases y clientelas son los de Flynn (1974) sobre Brasil. S. y Scott (1983) sobre Malasia. Enxada e Voto.161. et al (edts. Anno II. Oxford. E y WATERBURY.). S. R. Clientelism and Coertion: the Mechanisms of Internal Colonialism and Control". Eli (1983): "Clientélisme el Elections". Luigi (1977): "The Crisis of Clientelistic Consensus and the Role of the PCI in Southern Italy: A Community Study". 139. 519136. in West European Polities Vol.139-162 MOORE. 133-156. University of California Press. (1981): "Introduction".): História Geral da Civilizacao Brasileira -III . GRAZIANO.N. 4 Nº4. (edts. S. Víctor (1948): Coronelismo. Giovanna (1972): "Accesso Autonomo Alla Risorce-Le Determinanti del Frazionalismo" in Rivista Italiana de Sciencia Política. March 27-April 2. I N° 1. EISENSTADT. in European Journal of Political Research Vol. ZUCKERMAN. Vol. and WATERBURY. JESSON. 4 N°4. Sao Paulo. Nicos (1978): "Class and Clientelistic Politics: The Case of Greece" in Sociological Review. María Isaura (1975): "O Coronelismo Numa Interpretaçao Sociologica". in GELLNER E. Bob (1983): "The Capitalist State and the Rule of Capital: Problems in the Analysis of Business Associations". 1312-1930". Martin Robertson. (eds. Michele (1972): "The Impasse of Italian Capitalism" in New Left Review Nº 76. GELLNER. Sin embargo. Alan (1977): "Clientelist Policies in Italy" in GELLNER and WATERBURY (edts. Followers and Factions". SCOTT. pp. Carlos (1971): El Club Politico. El clientelismo "empresarial'' y en el "Estado de bienestar social'' fue precisamente el objeto de estudio en los Talleres del ECPH mencionados en la nota 1. New York and London. NUNES LEAL. Luigi (1973): "Patron-Client Relationships in Southern Italy".Francisco Panizza El clientelismo en la teoría política contemporánea DINIZ. cit. pp. 1983. así como los talleres sobre clientelismo organizados por el European Consortium for Political Reseasch en Berlin (1977) y Florencia (1980).) GRAMCI Antonio (1978): Selection from Prision Notebooks.): Patrons and Clients in Mediterranean Societies (op. Berlin. pp. in The Journal of Commonwealth and Comparative Polities.537-556. pp. Como expresión de este interés cabe señalar. GRAZIANO. 6 N° 2. Beverly Hills y Londres. James C. Peter (1974): "Class. Luigi (1978): "Center Periphery Relations and The Italian Crisis: The Problem of Clientelism" in TARROW. (1983): "Everyday Forms of Class Struggle Between Ex-Patrons and Ex-Clients".) MOUZELIS. Londres. GRAZIANO. pp 3-34. 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