ERdIDAD NACJ01141..1/21.11VWFLI, UL ii1.11120 DERECHO CONSTITUCIONAL INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS Serie A: FUENTES, b) textos y estudios legislativos, núm. 81 Jorge CARPIZO Jorge MADRAZO DERECHO CONSTITUCIONAL UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO MÉxico. 1991 . Universidad Nacional Autónoma de México Ciudad Universitaria. C. D. F. 04510 INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS Impreso y hecho en México ISBN 968-36-2274-7 .Primera edición: 1991 DR (:) 1991.. México. P. La justicia constitucional 7. 3. El régimen federal 6. Su realidad . El sistema representativo 5. Las reformas constitucionales . Una nota característica: el aspecto social 4. • 3. 57 IV. 57 58 58 . 18 22 24 28 35 40 46 47 49 51 . La declaración de derechos humanos 2. Supuestos matices parlamentarios. Su "constitucionRlización" 2. Fuentes 2. 7 11 11 14 15 L LA CONSTITUCIÓN DE MÉxico 17 II.INDICE ADVERTENCIA 7 1. LOS PRINCIPIOS BÁSICOS 1. 47 III. La Constitución mexicana: algunos criterios clasificadores. La soberanía 3. Características. Las fuentes del derecho constitucional mexicano. 2. EL SISTEMA PRESIDENCIAL DE GOBIERNO 1. La supremacía constitucional y la jerarquía de las normas 5. . 3. Su reglamentación. Los PARTIDOS POLÍTICOS 1. La división de poderes 4. La supremacía del Estado sobre las iglesias. Facultades del presidente de la República . 7. Sustitución presidencial 6. 77 77 El sistema bicamaral 78 Integración de las cámaras . 65 66 67 68 69 70 71 94 órganos que integran el poder judicial federal . 11. 89 Facultades exclusivas de la Cámara de Diputados. 1. El ejecutivo unipersonal 2. 92 La Comisión Permanente VII. 2. 12. 87 Facultades del Congreso de la Unión. 10. 60 64 V. 89 Facultades exclusivas de la Cámara de Senadores. 65 1. 7. 4.. 5. 2. 14. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER EJECUTIVO. 13.. Irresponsabilidad e inmunidad. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO. Periodo presidencial 5. 6. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER JUDICIAL. 3. 1... Clasificación de las facultades de las Cámaras desde el punto de vista de la forma de su actuación y de la naturaleza 85 de sus actos 85 La ley y el decreto 86 El procedimiento legislativo .. 3. 84 . 94 Integración y funcionamiento de la Suprema Corte de Justicia 94 Requisitos para ser ministro de la Suprema Corte de Justicia 95 Las garantías judiciales 96 . Principio de no reelección. 8. . VI. . . . Requisitos de elegibilidad 3. 81 Suplencia 82 Periodos de sesiones 83 Quorum de asistencia y de votación . 9. 4.. . El predominio del poder ejecutivo . Secretarías de Estado y departamentos administrativos. 4. 80 Requisitos para ser diputado y para ser senador.• 114 ÍNDICE 4. Relaciones recíprocas de control entre los poderes ejecutivo y legislativo 5. . Suplencia.. . 99 Bases constitucionales de organización de los poderes locales 100 Obligaciones positivas y prohibiciones absolutas y relativas...... 3. 4. LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y EL MUNICIPIO . ÍNDICE 115 5. Independencia del poder judicial federal. 105 BIBLIOGRAFÍA . 5. . 99 1.. 98 98 VIII. . La autonomía de los estados. 2. renuncia y licencias . El municipio . 110 .. ... .. 6... .. 101 La participación de las entidades federativas en la formación 105 de la voluntad federal 6. 99 Las constituciones locales . el día 18 de diciembre de 1991. La edición consta de 2 000 ejemplares. . DE C. A. S. editado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.Derecho Constitucional. se terminó de imprimir en los talleres de IMPRESOS CIIÁVEZ. V. ADVERTENCIA 7 1. Las fuentes del derecho constitucional mexicano. 3. La justicia constitucional 7. La división de poderes 4. La Constitución mexicana: algunos criterios clasificadores. . La supremacía constitucional y la jerarquía de las normas . LA CONSTITUCIÓN DE MÉxico II. El régimen federal 6. La soberanía . El sistema representativo 5. Los PRINCIPIOS BÁSICOS 1. Una nota característica: el aspecto social 4. 3. La supremacía del Estado sobre las iglesias . 5. . 17 . . 18 22 24 28 35 40 46 . 2. La declaración de derechos humanos 2. Las reformas constitucionales 7 11 11 14 15 I. . . VII y VIII. Las conclusiones son de ambos autores. La actual Constitución fue expedida el 5 de febrero de 1917 y entró en vigor el primero de mayo de ese año. El profesor Jorge Madrazo escribió los capítulos IV. b) la jurisprudencia. V. Los principios básicos de organización política del Estado mexicano se encuentran en el derecho constitucional general y a él nos referiremos primordialmente. II. El profesor Jorge Carpizo escribió los capítulos I. III y VI. El trabajo está actualizado a diciembre de 1990. La fuente primera y más importante: la Constitución. . LA CONSTITUCIÓN DE MÉXICO 1. A su vez. las fuentes de la Constitución son de carácter a) mediato y b) inmediato. e) la doctrina y f) algunas reglas de juego del sistema político. Las fuentes del derecho constitucional mexicano son: a) la Constitución. Por lo tanto.DERECHO CONSTITUCIONAL ADVERTENCIA Hemos redactado este título relativo al derecho constitucional mexicano de acuerdo con los lineamientos generales que el Instituto de Investigaciones Jurídicas determinó para esta obra. I. Se ha hecho énfasis en los aspectos más importantes y singulares del constitucionalismo de nuestro país y únicamente nos hemos referido a la doctrina en casos indispensables. se puede justamente hablar de un derecho constitucional general o federal y de un derecho constitucional local o de las entidades federativas. c) la costumbre. d) las leyes que reglamentan preceptos constitucionales o que precisan los órganos creados por la propia Constitución. En su puesta al día participó la doctora María del Pilar Hernández Martínez. Las fuentes del derecho constitucional mexicano México tiene un sistema federal. La segunda fuente: ks jurisprudencia. que fueron electos por el pueblo de acuerdo con las reglas generales de elección de los representantes para la Cámara Federal de Diputados. estuvo integrado por 214 diputados constituyentes propietarios. Carranza. convocado por Carranza (jefe del movimiento que derrocó a Victoriano Huerta). reglas que se precisaron en el decreto convocatorio respectivo. sino en la serie de hechos ocurridos entre 1910 y 1916. Durante esta lucha civil se fueron expidiendo decretos de carácter social. la causa de la creación de la Constitución. se levantó en armas en contra del presidente Victoriano Huerta.3deración acerca de la interpretación de la Constitución. y sus sesiones fueron oficialmente inauguradas el lo. En 1913. en cuanto Colegio Electoral. Dicho movimiento perseguía fundamentalmente un objetivo político: llevar a la ley fundamental el principio de no reelección del presidente y terminar con la larga permanencia de Díaz en el poder. como regla general. los cuales originaron que se creara una nueva Constitución que fue aceptada por amplios sectores de la sociedad mexicana.8 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO La fuente inmediata es quien hace la Constitución. los que estaban luchando no sólo para cambiar las estructuras políticas y a los gobernantes sino primordialmente para asegurarse un mejor nivel de vida. cuando se ha establecido jurisprudencia. leyes y reglamentos federales o locales y los tratados internacionales. La fuente mediata de la Constitución mexicana de 1917 fue el movimiento social que principió en 1910 con la rebelión de Madero en contra del presidente Díaz. especialmente para garantizar ciertos derechos a los trabajadores y a los campesinos. gobernador de Coahuila. quien había estado en el poder por treinta años. interpretación que están obligados a aplicar todos los tribunales del país. La fuente inmediata de la Constitución fue el Congreso Constituyente que se convocó para que la redactara y aprobara. Así. El Congreso Constituyente. La propia Constitución en su artículo 94 señala que la ley fijará los términos en que sea obligatoria la jurisprudencia que establezcan los tribunales del poder judicial de la f. La nueva Constitución no tiene su fundamento de validez en su antecesora. Dicho Congreso Constituyente. de diciembre de ese año y clausuradas el 31 de enero de 1917. La fuente mediata es el por qué. quien había ordenado el asesinato del presidente Madero y del vicepresidente Pino Suárez. el poder judicial federal tiene en sus manos. la interpretación última de la Constitución. . comenzó sus juntas el 21 de noviembre de 1916. ya que se creó sin seguir el procedimiento que aquella indicaba para su reforma. la Suprema Corte se ha abstenido de examinar resoluciones del Senado cuando éste declara que han desaparecido todos los poderes en una entidad federativa —algo parecido. en la apertura del primer penode sesiones ordinarias del Congreso. En esta forma. pero sólo parecido a una intervención federal—. Las salas de la Suprema Corte también establecen jurisprudencia cuando existen cinco sentencias no interrumpidas por otra en contrario y que han sido aprobadas por lo menos por cuatro ministros. la ha declinado. la cual es obligatoria para todos los tribunales y jueces que funcionen dentro de su jurisdicción territorial. También como regla general. El orden jurídico mexicano es primordialmente de carácter escrito. a veces la Suprema Corte ha aceptado su competencia y en otras ocasiones. Sin embargo. Una costumbre constitucional no puede derogar un precepto de la ley fundamental porque éste sólo puede ser alterado o abrogado a través del procedimiento que para su reforma señala la propia Constitución. como afirmamos párrafos arriba. La jurisprudencia se puede interrumpir. y aprobadas por unanimidad de votos de los magistrados que integran el tribunal. un informe por escrito en el que se exponga el estado general de la administración pública del país. el presidente llega al edificio de . con los mismos argumentos. por regla general. incluso sobre esta misma materia. salvo en algunos casos de naturaleza "politica". existen costumbres constitucionales en México. También los tribunales colegiados de circuito están facultados para establecer jurisprudencia. la ceremonia se trasmite por todos los canales de televisión y radio. Como ejemplo podemos señalar que el artículo 69 constitucional prescribe que el presidente de la República presentará. y los problemas relacionados con las elecciones populares. cuando existen cinco sentencias no interrumpidas por otra en contrario y que han sido aprobadas por lo menos por catorce ministros. esto es congruente con el principio de la supremacía constitucional. Los tribunales colegiados de circuito establecen jurisprudencia cuando existen cinco sentencias no interrumpidas por otra en contrario.DERECHO CONSTITUCIONAL 9 Se establece jurisprudencia del pleno de la Suprema Corte de Justicia. El presidente mexicano cumple con este mandato cada primero de noviembre con un informe que se convierte en un acto político de especial importancia: se suspenden las labores en todo el país. La tercera fuente: las costumbres o usos constitucionales. el poder judicial de la federación tiene en sus manos la interpretación última de la Constitución. la Ley de Amparo señala los requisitos necesarios y precisa una serie de sus aspectos. conforman y modifican el funcionamiento de varias instituciones asentadas en la ley fundamental. y el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Como ejemplo podemos señalar a la mencionada Ley de Amparo. aunque no es obligatoria. y el presidente de la Cámara de Diputados le contesta en términos generales. Empero su pensamiento sobre un ejecutivo fuerte. Sin embargo. que reglamenta lo relativo a los partidos políticos nacionales. realmente está decidiendo quién será su sucesor. con lo que se le otorgaba especial importancia a la doctrina. Estas reglas no se encuentran escritas ni tienen carácter jurídico. Este ritual. de acuerdo con el artículo mencionado. Para su debida interpretación se atenderá al sentido que le han dado las ejecutorias de la Suprema Corte y las doctrinas de los autores". Por ejemplo: el presidente de la República es el jefe real del partido preponderante y es quien. esta costumbre constitucional. ha influido en la legislación y en la jurisprudencia. las relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo.10 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO la Cámara de Diputados después de un recorrido por las calles repletas de gente. tomar en cuenta la doctrina para la interpretación de la Constitución. Se puede recordar el artículo 34 de la Ley de Amparo de 1882 que indicó: "Las sentencias pronunciadas por los jueces (se refiere a los de amparo) serán en todo caso fundadas en el texto constitucional de cuya aplicación se trate.) En consecuencia. al escoger el candidato del partido para la presidencia de la República. La sexta fuente: ciertas reglas de juego del sistema político. esa corriente nacida en 1882 no prosperó. ya que desde su fundación en 1929 ese partido preponderante no ha perdido ninguna elección presidencial. La doctrina ha tenido importancia en México. y en la actualidad el valor que tiene esa fuente es el que los legisladores y los jueces decidan otorgarle. y la importancia y funcionamiento del veto. se ha hecho parte del informe presidencial. La quinta fuente: la doctrina que. que reglamenta la garantía constitucional más importante del país. aunque no se le citara en el Congreso Constituyente por pertenecer al grupo político perdedor. pero existen. Se puede mencionar como ejemplo que Emilio Rabasa influyó con sus obras el funcionamiento del sistema de gobierno asentado en la Constitución de 1917. La cuarta fuente: las leyes que reglamentan preceptos constitucionales o que precisan los órganos creados en la propia Constitución. . los jueces debían. influyeron decisivamente en el constituyente mexicano de este siglo. lee un documento durante varias horas. (Las cursivas son nuestras. gobernadores. y porque han auxiliado en la consecución del objetivo de mejorar nuestra organización jurídico-políticoconstitucional. La Constitución mexicana: algunos criterios clasificadores Para tener una idea general de la Constitución mexicana de 1917. 2. pero se han arraigado en nuestro sistema constitucional por dar respuesta a necesidades concretas. posee una parte dogmática y otra orgánica. 3. ya que no existe concordancia absoluta entre la realidad del proceso político y las normas constitucionales a causa de una serie de factores sociales. división que ya encontramos en la Constitución mexicana de 1814. la Constitución mexicana es suprema sobre el órgano legislativo. En los últimos años hemos tratado de conocer más y mejor la evolución constitucional de América Latina. económicos y políticos. y el sistema representativo mexicano configurado en 1977 fue influido por el que existe en la República Federal de Alemania. vamos a aplicarle algunos de los criterios que se han formulado para la clasificación de las constituciones. senadores y alrededor del 90% de los diputados federales. Hemos adaptado a las peculiares circunstancias y a la realidad de México una serie de instituciones. En la terminología de Loewenstein. porque para su reforma se sigue un procedimiento más complicado que aquel que se necesita para alterar una norma ordinaria. Estados Unidos de Norteamérica y Francia. tenemos una Constitución nominal. han sido postulados por ese partido. es presidencial y es republicana. De acuerdo con Wheare. como la inmensa mayoría de las constituciones.DERECHO CONSTITUCIONAL 11 Junto con estas fuentes del derecho constitucional mexicano. pero hay la esperanza de que tarde o temprano podamos alcanzar dicha concordancia y lograr una Constitución normativa. . hay que tener presente también el método del derecho comparado que los mexicanos hemos utilizado abundantemente y con provecho. Especialmente han inspirado instituciones político-constitucionales en nuestro país las de España. La Constitución formal acepta en su artículo 41 el multipartidismo. es federal. pero en la realidad somos un país con Constitución de partido predominante. Una nota característica: el aspecto social Nuestra Constitución. ya que en los últimos sesenta arios todos los presidentes. con lo cual éstas han perdido su "pureza". Cravioto. en sus veintiocho fracciones. derecho a huelga. La Comisión de Constitución del Congreso Constituyente de 1916-1917 aceptó adicionar al proyecto del artículo quinto. y establecimiento de juntas de conciliación y arbitraje. porque se debían establecer bases precisas sobre las cuales se legislara en materia laboral. y un grupo de diputados. tales como: a trabajo igual salario igual sin hacer diferencias de sexo. fue aprobado por unanimidad. porque —argumentaban— era preferible sacrificar la estructura de la Constitución y no al individuo. . el descanso semanal y la prohibición de trabajo nocturno para mujeres y niños. en una de las sesiones de debates del aspecto laboral: así. La presentación del proyecto del artículo quinto dividió al Congreso Constituyente. se dio a la tarea de redactar ese título que. ha tenido el alto honor de consagrar en la primera de sus cartas magnas los inmortales derechos del hombre. Una corriente opinaba que era necesario suprimir las normas sociales de ese artículo porque una Constitución no debía establecer ningún precepto reglamentario. se aceptó que los aspectos generales del problema laboral fueran reglamentados en la Constitución: el artículo 123. que contenía el principio de la libertad de trabajo. La otra. como Francia. después de su revolución. con los principios —que tres diputados constituyentes le habían propuesto— de la jornada máxima de ocho horas. y porque se debía hacer justicia a la clase trabajadora que había sido factor importante en el triunfo del movimiento social. con ligeras modificaciones. porque deseaba que se le incorporaran todos aquellos principios que aseguraran la vida. fuera de las sesiones del Congreso Constituyente.12 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO La nota más característica de nuestra ley fundamental consiste en que fue la primera en incorporar normas de contenido social. también se mostró inconforme con el proyecto del artículo. la Comisión de Constitución presentó al Congreso. Esta última corriente fue obteniendo el consenso del Congreso. la libertad y las energías del trabajador. Se hacían realidad las palabras que había pronunciado uno de los diputados constituyentes. A su vez dicha Comisión rechazó otros principios que también esos tres diputados le habían sugerido. así la Revolución Mexicana tendrá el orgullo legítimo de mostrar al mundo que es la primera en consignar en una constitución los sagrados derechos de los obreros. Ya la discusión no revistió mayor relieve. Entonces se propuso y se aceptó tácitamente que todos los principios del aspecto laboral se trataran en un capítulo o en un título de la Constitución. Ya no se cuestionó en el Congreso Constituyente si esos preceptos debían o no formar parte de la Constitución. que la propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional corresponde originalmente a la nación. la que puede constituir la propiedad privada imponiéndole las modalidades que dicte el interés público. se limita y subordina el poder. la de 1824. al sistema presidencial mexicano o al sistema representativo mexicano. Dentro de este contexto. han venido evolucionando y. presidencial y de equilibrio de poderes. Debe quedar claro que con estas garantías sociales nunca se persiguió menoscabar las de carácter individual sino. entre otros aspectos. nuestra ley fundamental contiene algunas características propias. complementarlas. por ejemplo. misma que afloraría en la primera posguerra y con mayor vigor en la segunda: la Constitución no sólo estructura políticamente a la nación. Así nació el constitucionalismo social. y se autorizó la expropiación por causa de utilidad pública. se estableció la dotación de tierras y aguas a los pueblos. el punto ya estaba ganado. sino que asegura al individuo un mínimo decoroso de existencia. representativo. se precisaron los elementos de los cuales la nación es propietaria y sobre los cuales ejerce dominio directo. En el artículo 27 se incluyeron las disposiciones sobre el problema de la tierra. se reconoce a la persona como la base de todas las instituciones sociales. rancherías o comunidades que carecieran de ellas. nuestras Constituciones los han ido ajustando a nuestras necesidades y a nuestras aspiraciones. El constitucionalismo político se transformaba en social para enriquecerse. El aspecto laboral fue complementado con el agrario. primordialmente. si bien conservan los principios de la institución. la libertad y la dignidad humanas. que es desde entonces su sello distintivo. De aquí surge el constitucionalismo político-social de nuestros días. armonizarlas. lo que . al contrario. para hacer realidad la igualdad. se reglamentó el fraccionamiento de las grandes propiedades y cómo debía efectuarse. y se le asegura al hombre una existencia realmente humana. Se preceptuó. como los sistemas federal.DERECHO CONSTITUCIONAL 13 Nacía toda una concepción del derecho constitucional. hasta darles actualmente una serie de peculiaridades que nos permiten hacer referencia. La Constitución mexicana de 1917 está concebida dentro del constitucionalismo occidental. La Constitución mexicana tuvo esta originalidad. y que subsisten hasta nuestros días. Las instituciones políticas que quedaron plasmadas desde nuestra primera Constitución del México independiente. serán la Ley Suprema de toda la Unión. sin ninguna ambigüedad. su ámbito de aplicación es tanto federal como local. de la cual tomamos nuestro precepto. y de aquí resulta: a) la redacción de nuestro artículo 124 constitucional. celebrados y que se celebren por el Presidente de la República. en conexión con otros artículos.al sentido. especialmente el 16. Del artículo 133. Ahora bien. se desprende la jerarquía de las normas en el orden jurídico mexicano. no . a saber: I) Constitución federal. con aprobación del Senado. ya que ni la Constitución ni la . ya que cada país tiene sus propios problemas y sus propias necesidades. Las leyes constitucionales son aquellas que afectan la unidad del Estado federal. El artículo 126 de la Constitución de 1857 fue tomada literalmente de la Constitución norteamericana y es el que quedó en la actual Constitución. el 103 y el 124. si bien en algunos casos no se estableció en forma muy clara. El principio de supremacía constitucional se ha establecido en todas las Constituciones mexicanas. tajante. Textualmente expresa: Esta Constitución. 4. III) derecho federal y derecho local. con reformas de 1934 a la redacción. leyes y tratados a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados. II) leyes constitucionales y tratados.14 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO es natural. En México se quiso que la división de competencia entre la federación y las entidades federativas fuera clara. el problema es determinar cuál de las dos se aplica cuando existe una aparente contradicción entre una ley federal y una local. La supremacía constitucional y la jerarquía de las normas El artículo 133 de la Constitución establece el principio de la supremacía constitucional y la jerarquía de las leyes en el orden jurídico mexicano. las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma. es decir. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución. como ejemplo se puede señalar la Ley de Amparo. no aparece la palabra expresamente) y b) que entre nosotros no existen las facultades concurrentes. al que posteriormente nos referiremos y que contiene el pensamiento de que las facultades no concedidas expresamente a las autoridades federales se entienden reservadas a las entidades federativas (nótese que en la enmienda décima norteamericana. a partir de la ley fundamental de 1857 se implantó el norteamericano. sino se analiza la resolución del juez local. Luego. 5. El actual artículo 135 establece: . aplicó una norma anticonstitucional. de acuerdo con el artículo 16. O sea. el problema en nuestro país no se presenta como de supremacía de la legislación federal sobre la local sino como un problema de competencia: ¿cuál es la autoridad que de acuerdo con la Constitución es competente para legislar sobre esta determinada materia? Y es más. Parte de la doctrina mexicana se ha manifestado en contra de esto. no se enjuicia al poder legislativo por su labor.DERECHO CONSTITUCIONAL 15 jurisprudencia las admiten. la contraparte del quejoso es el juez común que. La tradición pesa enormemente sobre nuestros jueces locales. esta jurisprudencia deja como letra muerta la segunda parte del citado artículo 133. según el afectado. Las reformas constitucionales La Constitución mexicana es de carácter rígido porque existen un órgano y un procedimiento especiales para la reforma de un precepto constitucional. el principio de autoridad competente. se garantiza el principio de la competencia con el instrumento procesal más efectivo con que cuenta el orden constitucional mexicano. en México. constituye en México una garantía individual. es decir. En congruencia con la jurisprudencia mencionada. quienes prefieren no entrar al examen de la constitucionalidad de las leyes. Este recurso de inconstitucionalidad ha tenido poca aplicación. Después de haberse ensayado otros sistemas. aplicó un precepto anticonstitucional. en él. quien a pesar de lo ordenado en el segundo párrafo del artículo 133 constitucional. La jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia declara que la constitucionalidad de una ley sólo puede examinarla el poder judicial federal a través del juicio de amparo. una autoridad administrativa no puede examinar la constitucionalidad de una ley. y la propia Suprema Corte abrió un poco las puertas a su jurisprudencia al crear lo que la doctrina denominó el recurso de inconstitucionalidad. y el artículo 103 señala la procedencia del juicio de amparo cuando la autoridad federal o local actúan en exceso de su competencia. al problema propuesto se responde de la siguiente manera: se aplica la ley que fue expedida por autoridad competente. un derecho humano. y no existen precisamente por la razón arriba apuntada. Luego. en los Estados Unidos de Norteamérica ha sido el de la interpretación judicial. Está situado por abajo del poder constituyente. el de la reforma. cuando la regla general es que sea sólo de más de la mitad. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma. Y la Constitución reviste carácter flexible en un solo caso: cuando el Congreso federal admite nuevos estados a la unión. por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes. órgano que se encuentra situado entre el poder constituyente y los poderes constituidos. Por ello el presidente de la República no puede vetar la obra del poder revisor. por ejemplo. y esta adecuación puede realizarse principalmente a través de dos métodos: la interpretación judicial y la reforma. en México. y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de les Estados. acuerde las reformas o adiciones. a los cuales puede alterar. mejor . se requiere que el Congreso de la Unión. sólo que de acuerdo con el contexto constitucional general prevalece uno de ellos. La regla general establecida en el artículo 135 sufre una mayor rigidez cuando se intenta formar una entidad federativa dentro de los límites de las ya existentes. El artículo 135 fija la regla general para las reformas constitucionales. A partir de 1917. Crea un órgano especial que parte de la doctrina ha denominado poder revisor y que se integra por el órgano legislativo federal y los órganos legislativos locales. amén de que después el proyecto tendrá que ser sometido a la consideración de las legislaturas locales. ya que entonces se reforma el artículo 43 con el mismo procedimiento que se sigue para la norma ordinaria. por ser un órgano de mayor jerarquía que él. El Congreso de la Unión o la Comisión Permanente en su caso. Bien sabido es que. pero la ratificación de las legislaturas locales deberá ser efectuada por las dos terceras partes del total de ellas. El procedimiento es más difícil que el que se sigue para la alteración de una norma ordinaria. pero tiene una jerarquía superior a los constituidos. harán el cómputo de los votos de las legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.16 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. ya que en el Congreso federal se exige un quorum de votación de las dos terceras partes de los legisladores presentes. Obvio es que una Constitución tiene que irse adecuando a la cambiante realidad. En este caso se aplican los principios del artículo 135. En cada país se presentan estos dos métodos. y las legislaturas de la entidad o entidades afectadas no han dado su consentimiento. pero este proyecto nunca dejó de ser tal. .DERECHO CONSTITUCIONAL 17 dicho de 1921. es el jefe real del partido predominante. cuando suprimió la existencia del municipio libre en el Distrito Federal. y se le reforma —afirma Diego Valadés— porque se cree en ella —esto sería un factor positivo—. Es decir. porque se cree que al agotarse casuísticamente las posibles incidencias de la vida del Estado. en la realidad la Constitución mexicana ha mostrado que es flexible. entre estos. cuando se realizó la primera. Cuestiones relacionadas con las reformas constitucionales se han presentado en diversos aspectos. en 1937. a partir de 1929. sino también los detentadores. el sistema federal y la división de poderes. II. mientras otros afirman que hay ciertos principios que no pueden ser suprimidos. Ellos son la declaración de derechos humanos. y la Cámara de Diputados lo adicionó considerablemente. aquellos que construyen y definen la estructura política y aquellos que protegen y hacen efectivas las disposiciones constitucionales. que cuenta con abrumadora mayoría en los órganos legislativos del país. el presidente de la República envió un proyecto con objeto de federalizar algunas materias impositivas. el poder revisor no ha respetado ningún límite. todo el procedimiento de reforma constitucional se efectuó con la finalidad de otorgarle el voto activo y pasivo a la mujer. En otras palabras. y no lo ha sido porque la gran mayoría de las reformas han sido presentadas por el presidente de la República. mucho menos. en 1940. como se demostró en 1928. reformar la Constitución no ha sido difícil. se logra la garantía de que esa vida correrá por los cauces constitucionales. porque se piensa que la respetan y la cumplen no sólo los destinatarios del poder. nuestra Constitución ha sufrido más de 350 modificaciones. la división de poderes. Algunos opinan que no tiene ningún límite. Los PRINCIPIOS BÁSICOS Vamos a examinar siete principios básicos de nuestra Constitución. Éste. En la realidad mexicana. citemos algunos ejemplos: en 1926 el presidente de la República envió al poder revisor un proyecto para incluir en la Constitución las proposiciones de la primera convención fiscal. la reforma constitucional. la soberanía. La doctrina mexicana se encuentra dividida respecto a si el poder revisor de la Constitución tiene límites o no. pero nunca se llevó a cabo el cómputo de los votos de las legislaturas locales y en consecuencia no se hizo la declaratoria respectiva ni. que los derechos del hombre son la base y el objeto de las instituciones sociales. que todas las leyes y todas las autoridades del país. el régimen federal. deben respetar y sostener las garantías que otorga la presente Constitución". Múgica manifestó: la Comisión juzgará que esas adiciones que se le hicieron al artículo son las que pueden ponerse entre las garantías individuales que tien- . sino en los casos y con las condiciones que ella misma establece". con sólo una diferencia: nuestra actual Constitución ya no expresó la fuente de las garantías que otorga. 1. sino que omitió este aspecto. tesis diferente respecto a los derechos humanos entre los textos de 1857 y 1917? No.18 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO el sistema representativo. ¿existe. la justicia constitucional y la supremacía del Estado sobre las iglesias. Baste observar la similitud que existe en los contenidos de las dos declaraciones. manifiesta: "En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozará de las garantías que otorga esta Constitución. Algunos autores consideran que este artículo asienta la tesis positivista respecto a los derechos humanos. La declaración de derechos humanos La declaración de derechos humanos está contenida en dos partes: la de garantías individuales y la de garantías sociales. Así. En consecuencia declara. los diputados integrantes del Congreso Constituyente de 19161917 aceptaron la existencia de los derechos del hombre. Podemos decir que ésta es la parte axiológica de la ley fundamental y la causa y la base de toda la organización política. el título de este capítulo en la Constitución de 1857 fue: "De los derechos del hombre" y el artículo lo. Pero es indudable que la fuente de nuestras garantías individuales es la idea de los derechos del hombre. Ahora bien. y del título del capítulo. Luego. Nosotros sostenemos que la tesis que se encuentra en el artículo primero es la misma que se halla en todo el constitucionalismo mexicano: el hombre es persona jurídica por el hecho de existir. no existe ningún cambio de tesis. dijo: "El pueblo reconoce. las cuales no podrán restringirse ni suspenderse. El artículo lo. en el cambio de redacción del artículo lo. y así se intitula el capítulo I del título primero. es la misma. Además. y como persona tiene una serie de derechos. La Constitución comienza con la declaración de garantías individuales. Las libertades de la persona humana se subdividen en libertades físicas y libertades del espíritu. 2) Libertad de trabajo (artículo 5). 3) Igualdad de derechos sin distinción de sexos (artículo 4). b) Las libertades de la persona cívica. de las garantías que otorga la Constitución (artículo 1). prerrogativas y honores hereditarios (artículo 12). las garantías de igualdad son: 1) Goce. La declaración de garantías individuales que contiene la Constitución Mexicana de 1917. 6) Prohibición de ser sometido a proceso con apoyo en leyes privativas o a través de tribunales especiales (artículo 13). 5) Posesión de armas en el domicilio. y una garantía fácilmente podría ser colocada en más de un casillero de cualquier clasificación. o al menos. si no es por resolución judicial (artículo 5). Prohibición de títulos de nobleza.. son ideas individualizadas y concretas. Las libertades de la persona humana en el aspecto físico son: 1) Libertad para la planeación familiar (artículo 4).. Su clasificación se justifica únicamente por motivos didácticos. aquellas cosas que por necesidad social del tiempo vinieron a constituir ya una garantía de los derechos del hombre. y su portación en los supuestos que . y c) Las libertades de la persona social. y en quince a las garantías individuales. tomó la Comisión lo que creyó más conveniente bajo el criterio de que en los derechos del hombre deben ponerse partes declarativas. las garantías. para todo individuo. Para mencionar cuáles son las principales garantías individuales que nuestra Constitución asienta. No existe ninguna garantía que correlativamente no tenga alguna obligación. 5) Prohibición de fueros (artículo 13). en la discusión sobre el artículo de la enseñanza. pero sólo como método. abarca más de 80. 4) Nulidad de los pactos contra la dignidad humana (artículo 5). 2) Prohibición de la esclavitud (artículo 2). Podemos concluir que mientras los derechos del hombre son ideas generales y abstractas. 3) Nadie puede ser privado del producto de su trabajo. seguimos una clasificación. Las garantías de libertad se dividen en tres grupos: a) Las libertades de la persona humana.DERECHO CONSTITUCIONAL 19 den a la conservación de los derechos naturales del hombre. En el Congreso Constituyente se habló indistintamente de derechos del hombre y de garantías individuales. La declaración de garantías individuales se divide en tres grandes partes: los derechos de igualdad. En la Constitución de 1917. que son su medida. en cuatro ocasiones se hizo referencia a los derechos del hombre. libertad y seguridad jurídica. Por ejemplo. 16) Sólo el Ministerio Público y la policía judicial pueden perseguir los delitos (artículo 21). domicilio. Privación de derechos sólo mediante juicio seguido con las formalidades del proceso (artículo 14). 2) Manifestación pública para presentar a la autoridad una petición o una protesta (artículo 9). 3) Prohibición de extradición de reos políticos (artículo 15). 8) Mandamiento judicial escrito. 18) Nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo delito (artículo 23). 15) Garantías del acusado en todo proceso criminal (artículo 20). 6) Libertad de intimidad.20 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO fije la ley (artículo 10). Las garantías de la seguridad jurídica son: 1) Derecho de petición (artículo 8). que comprende dos aspectos: inviolabilidad de la correspondencia e inviolabilidad del domicilio (artículo 16). 9) Detención sólo con orden judicial (artículo 16). 19) LAS juicios criminales no pueden tener más de tres instancias (artículo 23). 10) Abolición de prisión por deudas de carácter puramente civil (artículo 17). 4) Libertad de conciencia (artículo 24). para poder ser molestado en la persona. 6) Libertad de locomoción interna y externa del país (artículo 11). 2) A toda petición. 6) Prohibición de aplicar la analogía y la mayoría de razón en los juicios penales (artículo 14). papeles o posesiones (artículo 16). . al derogarse paulatinamente las disposiciones respectivas de los códigos penales del Distrito Federal y de todas las entidades federativas. la autoridad contestará por acuerdo escrito (artículo 8). 7) Abolición de la pena de muerte salvo en los casos expresamente consignados en la Constitución (artículo 22). 7) Principio de autoridad competente (artículo 16). 2) Derecho a la información (artículo 6). 3) Irretroactividad de la ley (artículo 14). fundado y motivado. Las garantías de la persona social son: La libertad de asociación y reunión (artículo 9). 14) Garantías del auto de formal prisión (artículo 19). aun cuando dicha pena ha sido suprimida totalmente. 17) Prohibición de penas infamantes y trascendentes (artículo 22). Las garantías de la persona cívica son: 1) Reunión con fin político (artículo 9). 3) Libertad de imprenta (artículo 7). 12) Expedita y eficaz administración de justicia (artículo 17). familia. Las libertades de la persona humana en el aspecto espiritual son: 1) Libertad de pensamiento (artículo 6). 13) Prisión preventiva sólo por delitos que tengan pena corporal (artículo 18). 5) Principio de legalidad (artículo 14). 5) Libertad de cultos (artículo 24). tal es el caso de la educación y de la seguridad social. a la defensa de nuestra independencia política. Resulta hermoso que a la idea de la educación se la relacione tan estrechamente con los otros pensamientos. Por ello. nacional. social y cultural del pueblo. al agro. promoviendo el amor a la patria y la conciencia de la solidaridad internacional en la independencia y la justicia. y deberá contribuir a la mejor convivencia humana. Que la enseñanza deberá desarrollar armónicamente todas las facultades del ser humano. partiendo del concepto de igualdad de oportunidades. en cambio las garantías individuales representan primordialmente una abstención por parte del propio Estado. que se mantendrá ajena a cualquier doctrina religiosa. al aseguramiento de nuestra independencia económica y a la continuidad y acrecentamiento de nuestra cultura. nos vamos a referir sólo al artículo sobre la educación. La educación es nacional: en cuanto —sin hostilidades ni exclusivismos— atenderá a la comprensión de nuestros problemas. tanto por los elementos que aporte a fin de robustecer en el educando. Las garantías sociales implican un hacer por parte del Estado. la convicción del interés general de la sociedad. que será democrática. junto con el aprecio para la dignidad de la persona y la integridad de la familia. y que la educación primaria será obligatoria. Las garantías sociales protegen al hombre como integrante de un grupo social y le aseguran un mínimo educativo y económico. que se refieren a la educación. La idea de los derechos sociales lleva implícita la noción de: a cada quien según sus posibilidades y sus necesidades. Así nacieron estas garantías y en parte así subsisten. han nacido específicas ramas del derecho.DERECHO CONSTITUCIONAL 21 La declaración de garantías sociales está contenida primordialmente en los artículos 3. 28 y 123. al aprovechamiento de nuestros recursos. sino que es un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico. El artículo tercero dispone que el Estado impartirá educación que será gratuita. y contribuirá a la mejor convivencia humana. Para reglamentar estas garantías sociales. 27. al régimen de propiedad y al aspecto laboral. cuanto por el cuidado que ponga en sustentar los . A través de las garantías sociales se protege a los grupos sociales más débiles. sólo que actualmente se han extendido para otorgar protección en general. y además la Constitución precisa qué entiende por ellos: la democracia no es sólo una estructura jurídica y un régimen político. Para los otros tipos y grados de educación. La soberanía Las constituciones persiguen resolver los problemas de su época. Por ello las primeras Constituciones mexicanas.22 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO ideales de fraternidad e igualdad de derechos de todos los hombres. pero respetando los postulados del artículo tercero. apuntan la meta hacia donde se dirige. respecto a la educación primaria. se ocupa de la idea de la soberanía después de hacerlo de las garantías individuales. En este artículo tercero. Nuestra actual Constitución. de sectas. y configuran la definición misma de la Constitución que es la norma por la que corren la realidad y la vida. las de 1814 y 1824. Ahora bien. Son declaraciones cargadas ideológicamente que le dan a nuestra Constitución un tinte especial. el Estado podrá reconocer validez oficial a los estudios realizados fuera de los establecimientos públicos. de grupos. Como se ve claramente se une toda una concepción de la existencia humana. a la noción de educación. 2. porque las normas supremas son la síntesis histórica de un pueblo. cuando el país ya no vivía una época convulsionada después de un movimiento social sino una etapa de tranquilidad y madurez. se necesita. además. Y la vida sólo se entiende con definiciones y decisiones. contenían en sus primeros artículos la idea de la soberanía e independencia de México. al igual que su antecesora de 1857. secundaria y normal o la destinada a cualquier tipo o grado para los obreros y los campesinos. de sexo o de individuos. se definen conceptos que tienen importancia para todos los demás artículos. debe hacerse notar que esta redacción del artículo tercero no proviene de 1917 sino de 1946. autorización previa y expresa del poder público. sólo que la mexicana fue más allá de lo que las constituciones occidentales suelen declarar. pero hay que dejar claro que toda declaración de derechos sociales está marcada ideológicamente. para que lo hagan. Digamos que implica una visión constitucional de la vida. de la nacionalidad y de la ciudadanía. casi al comienzo de la Constitución. los particulares pueden impartir educación. Nosotros estamos de acuerdo con este tipo de declaraciones en las constituciones. evitando los privilegios de raza. . de la sociedad y de la convivencia. . que pasó íntegramente a la Constitución vigente de 1917. la cual tenía el derecho de permanencia. ¿son los conceptos de nación y pueblo equivalentes?. ni las delega todas. Reside. Como se ve. es el anhelo de los hombres por alcanzar la felicidad y realizar un destino. lo usaron los contrarrevolucionarios franceses y los monárquicos de aquel entonces. escribió: La soberanía es la potestad suprema que nace de la propiedad que el pueblo y el hombre tienen de sí mismos. la idea en 1856-1857. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. se quiso señalar que México. tradición que no encadena. tiene una tradición. sino que ayuda a encontrar a las generaciones presentes su peculiar modo de vivir. Al decir que la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo.. ¿Es que la redacción de nuestro artículo apunta una tesis historicista. ni delega algunas irrevocablemente. de su libertad y de su derecho. no fue la concepción histórica francesa del siglo pasado. y que como nación tiene una proyección hacia el futuro. de impedir cualquier movimiento violento que pudiera romperla. y menos de su presente. dice el artículo constitucional. pero sin olvidarse de su pasado. constituyente y exégeta del código supremo de 1857. ¿qué es la soberanía nacional? Al concepto de nación se le otorgó un significado esencialmente conservador. porque aunque para el establecimiento de un gobierno delega el pueblo algunas de las facultades de su soberanía.DERECHO CONSTITUCIONAL 23 El artículo 39 dice: "La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. la noción de pueblo es el pensamiento de Rousseau. La nación. y no residió. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno". desde su independencia como pueblo libre. es la idea de libertad. Encarga el ejercicio de algunas de esas facultades y atribuciones a aquellos funcionarios públicos que establece. ¿Qué significa en la Constitución de 1917 que la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo?. pero conservando siempre la soberanía. México es una unidad que a través de la historia se ha ido formando. o es que encadena a las generaciones presentes al modo de ser de las anteriores generaciones? Castillo Velasco. En cambio. sino la idea de pueblo de Juan Jacobo Rousseau. era la historia del país. entendían esos pensadores. es la idea de la Revolución francesa. de manera que ésta reside constantemente en el pueblo. . salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión conforme a lo dispuesto en el artículo 29. La división de poderes El principio general de la división de poderes se encuentra en el artículo 49 que indica: El Supremo Poder de la Federación se divide. La última oración del citado artículo 39 hay que relacionarla. ni depositarse el Legislativo en un individuo. de la realidad. para su ejercicio. ya que el derecho no otorga la facultad para abolirlo. el pueblo en ejercicio de su soberanía construye la organización política que desea darse. no por ello prescribió a su favor. ésta definió. metajurídico. sino que nombra a sus representantes. No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o corporación. en Legislativo. aunque la fuerza haya dominado. a través de los cauces que indica la Constitución. Y reside "esencial y originariamente". democrática. Ejecutivo y Judicial. en el pueblo de Rousseau. "Originariamente" quiere decir que jamás ha dejado de residir en el pueblo. pero a través del propio derecho. en otras palabras el derecho a la revolución es un derecho de la vida.24 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO La soberanía nacional reside en el pueblo. . como asentamos. y en la propia ley fundamental precisa qué características tendrá la República. Su voluntad decide su Constitución política. Ante la imposibilidad de reunirse personalmente y de decidir todas las cuestiones que afectan la vida de la nación. Las notas que configuran el sistema democrático se encuentran en toda la Constitución. . En ningún otro caso. el sistema representativo y el régimen federal que está creando. salvo . en el pueblo que trabaja para su felicidad. qué se entiende por democracia. nunca delega su soberanía. Y lo hace de manera "esencial" porque en todo momento el pueblo es soberano. los cuales están bajo sus instrucciones y mando. el pueblo nombra a sus representantes. federal. El artículo siguiente." Es decir. porque uno de los elementos de la soberanía es su imprescriptibilidad. tal fue la intención de los constituyentes. 3. El pueblo tiene el derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno. comienza expresando que: "Es voluntad del pueblo mexicano constitutirse en una República representativa. en su artículo tercero. con el artículo 135 que contiene el procedimiento para reformar la Constitución. el 40. pero además. Y en este sentido se interpreta esta última frase del artículo 39. generales. es que no hay división de poderes. la facultad de veto y la publicación de la ley. salvo en dos casos que el propio artículo señala. La tesis mexicana. Ahora bien. el senado aprueba o no los nombramientos de embajadores. la armada y la fuerza aérea. Como ejemplo podemos señalar: en el procedimiento legislativo. Es decir. Cada rama del poder —los poderes constituidos: legislativo. consules. ni depositarse el legislativo en una persona. solamente el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. Examinémoslos. el presidente resuelve. y que han seguido casi todas las Constituciones de este país. o sea. en esos casos y con los procedimientos que la propia Constitución señala. y otra muy diferente es la confusión de las facultades de los órganos o la delegación de las facultades de un órgano en otro. La confusión de poderes la prohíbe la Constitución al señalar expresamente que no pueden reunirse dos o más de los poderes en una persona o corporación. la que les señala expresamente sus facultades. ejecutivo y judicial— es creada por la propia Constitución. el presidente tiene la iniciativa de ley. y con apro- . en los supuestos: a) del artículo 29. sino que existe un solo poder. así. el senado ratifica los tratados internacionales celebrados por el ejecutivo. coroneles y demás jefes superiores del ejército. perturbación grave de la paz pública o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto. lo que no se les atribuye no lo podrán ejercer. se otorgarán facultades extraordinarias para legislar. El primero —reglamentado en el artículo 29— se refiere a la suspensión de las garantías individuales y a las facultades extraordinarias para legislar que el Congreso puede otorgar al presidente para superar la emergencia en que se encuentre el país. y b) del segundo párrafo del artículo 131.DERECHO CONSTITUCIONAL 25 lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131. agentes diplomáticos. los Departamentos Administrativos y la Procuraduría General de la República. que dos o las tres ramas del poder realizan parte de una facultad o función. el presidente de la República puede legislar. una cosa es la colaboración entre las ramas u órganos del poder. de acuerdo con los titulares de las Secretarías de Estado. El artículo 29 dispone: En los casos de invasión. Pero la propia Constitución construye la colaboración entre las ramas del poder. cuando las dos cámaras legislativas no se ponen de acuerdo. el Supremo Poder de la Federación que se divide para su ejercicio. lo que está dividido es el ejercicio del poder. la terminación anticipada del periodo de sesiones. su competencia. de la Comisión Permanente. el 8 de mayo de 1917. Si la suspensión tuviese lugar hallándose el Congreso reunido. por medio de prevenciones generales y sin que la suspensión se contraiga a determinado individuo. rápida y fácilmente a la situación. o sea. En la inauguración del Congreso Constituyente de 1916-1917. Carranza criticó duramente esa situación. pero deberá hacerlo por un tiempo limitado. sin que antes se hubieran suspendido las garantías individuales. fue en 1942 con motivo de la Segunda Guerra Mundial. en los recesos de éste. la Suprema Corte de Justicia aceptó como constitucional el otorgamiento de facultades legislativas al presidente en tiempos de paz.26 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO bación del Congreso de la Unión. El artículo 29 autoriza para que en casos graves y en los cuales se ponga a la sociedad en peligro o conflicto de envergadura. y. siete días después de haber entrado en vigor la Constitución. podrá suspender en todo el país o en lugar determinado las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente. A partir de entonces todos los presidentes mexicanos electos de acuerdo con la Constitución de 1857. Éste ha sido uno de los puntos críticos del constitucionalismo mexicano. se puedan suspender las garantías individuales. pero siguiéndose el procedimiento y con las limitaciones establecidas en el propio artículo. pero si se verificase en tiempo de receso. En esta frase se encuentran facultades extraordinarias de carácter legislativo para el presidente. se convocará sin demora al Congreso para que las acuerde. éste concederá las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situación. legislaron sin que antes se hubiera declarado la suspensión de las garantías individuales. podrá conceder al presidente las autorizaciones que estime necesarias para que el propio presidente pueda superar la situación de emergencia. Bien entendido el artículo. La última vez que se han suspendido las garantías individuales en México. El poder judicial federal aceptó que sí. Sin embargo. pero el problema adquirió matices delicados cuando a partir de 1882. pidió . El artículo 29 indica que el Congreso. esas facultades extraordinarias para legislar sólo se le pueden conceder al presidente si con anterioridad se han suspendido las garantías individuales. Primero se cuestionó —en 1876— si la frase mencionada y que hemos resaltado —ya que los artículos respectivos en las constituciones de 1857 y 1917 son casi los mismos— realmente implicaba facultades legislativas para el presidente de la República. ya que tales facultades se le otorgan con la finalidad de que el país pueda superar tal emergencia. y sólo el Congreso. sin seguir los supuestos del artículo 29. al enviar al Congreso el presupuesto fiscal de cada año. sólo si. cuando lo estime urgente. disminuir. El propio párrafo señala las finalidades que se persiguen con estas atribuciones concedidas al presidente: regular el comercio exterior. así como para restringir y para prohibir las importaciones. Y de aquí que también todos los presidentes electos de acuerdo con la actual Constitución legislaran sin los supuestos del artículo 29 hasta 1938. A través de este segundo párrafo del artículo 131. con anterioridad se han suspendido las garantías individuales. cuando el presidente Cárdenas quiso regresar al sentido gramatical y correcto del artículo 29 y propuso una adición al artículo 49. "En ningún otro caso se otorgarán al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar". a fin de regular el comercio exterior. Este añadido repetía lo que ya el artículo decía. el presidente someterá a la aprobación del Congreso el uso que de estas facultades hubiere hecho. expedidas por el propio Congreso. La importancia que tuvo es que permitió regresar al sentido correcto de la Constitución: de acuerdo con los artículos 29 y 49. la estabilidad de la producción nacional. suprimir o crear nuevas cuotas de importación y exportación respecto a las expedidas por el Congreso. o realizar cualquier otro propósito en beneficio del país. así como el tránsito de productos. En esa autorización no se siguió el supuesto del artículo 29. y que dice: El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar. El otro caso a que se refiere el artículo 49. se puede autorizar al ejecutivo para legislar ampliamente. También puede prohibir importaciones y exportaciones. y para crear otras. la economía del país. artículos y efectos. disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación. el Congreso puede autorizar al presidente para legislar con la finalidad de superar la emergencia. precisamente por encontrarse el país en una situación tal. las exportaciones y el tránsito de productos. o de realizar cualquier otro propósito en beneficio del país. artículos y efectos. Cada año. párrafo que fue creado el 28 de marzo de 1951. la estabilidad de la producción nacional. ya que puede aumentar. a saber. no hay nada que se . someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida. es el del segundo párrafo del artículo 131.DERECHO CONSTITUCIONAL 27 y obtuvo facultades para legislar en el ramo de hacienda. El propio Ejecutivo. no se habían suspendido las garantías individuales. Si el Congreso no estuviere de acuerdo en la forma que utilizó esas atribuciones. la economía del país. siendo sus disposiciones generales obligatorias en todo el país. la Constitución le señala otros tres. ya que quien puede lo más. El presidente también legisla para el orden interno cuando decide violar una ley internacional. y las expedidas para prevenir y combatir la contaminación ambiental. a reserva de ser después sancionadas por el presidente de la Repúbl:ca. El presidente celebra los tratados internacionales con la ratificación del senado. Ahora bien. Las medidas que el Consejo ponga en vigor en lo respectivo a la campaña contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo o degeneran la especie humana. y que en la Cámara de Diputados la representación de los partidos de . dicte de inmediato las medidas preventivas indispensables. pues el Congreso puede especificar algunas reglas que el presidente deberá seguir en el ejercicio de las mencionadas facultades. 4. puede también lo menos. aunados a la existencia de un partido político preponderante. que depende directamente del presidente de la República. derogar o denunciar un tratado. El artículo 73. y de acuerdo con el artículo 133. serán posteriormente revisadas por el Congreso en los casos que le competen. fracción XVI. pero bien pudiera influir con relación a la renovación de la concesión de las facultades a que se refieren dicho artículo y párrafo. b) Las medidas de salubridad.28 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO pueda hacer al respecto. Estos principios. y 2) Las que establece la Secretaría de Salud. El inciso 2o. además de los dos casos en que por medio del artículo 49 se autoriza al presidente para legislar. faculta al Departamento de Salubridad —hoy Secretaría de Salud— a que en caso de epidemias de carácter grave o de peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país. o en la nueva autorización. dieron como resultado que durante muchos arios todos los senadores fueran miembros de ese partido: Partido Revolucionario Institucional (PRI). El sistema representativo El sistema representativo que configuró la Constitución de 1917 estaba de acuerdo con la teoría clásica de la representación. de la fracción que se analiza. que son de dos órdenes: 1) Las que establece el Consejo de Salubridad General. crea el Consejo de Salubridad General. a saber: a) La facultad reglamentaria. y c) Los tratados internacionales. los tratados son parte del orden jurídico mexicano y de aplicación interna. pues se trata de hechos consumados. 52. En ese lapso de diez arios. en las de 1958. el Partido Popular Socialista (PPS) dos y el Partido Auténtico de la Revolución Mexicana (PARM) ninguna. en las de 1961.60%. En esta forma la voz de la oposición en el Congreso federal había sido nula. En las elecciones de 1964. que se exigía para que los partidos tuvieran derecho a acreditar diputados de partido. Los partidos de oposición estaban en franca decadencia. 54 y 55 constitucionales para modificar la integración de la Cámara federal de Diputados. el PAN obtuvo 20 enrules. en las de 1967 el PAN obtuvo 20. el PAN obtuvo 20 enrules.5% a 1. el PPS una y el PARM ninguna. Los resultados de las elecciones con esta nueva reforma fueron: en las de 1973. para crear en la Cámara de Diputados lo que se denominó el sistema de diputados de partido. que indudablemente había constituido un avance. y grupos no registrados como partidos actuaban políticamente representando a diversos sectores de la sociedad mexicana. el PPS y el PARM una cada uno. y por tanto se buscaba una nueva forma de sistema representativo. Se consideró que el sistema de diputados de partido. 189 enrules con el 77. En la exposición de motivos de la iniciativa presidencial. con divisiones internas. de los votos y en 1976 ascendió al 84. el PAN obtuvo cinco enrules.DERECHO CONSTITUCIONAL 29 oposición fuera ridícula. Por estos motivos. con lo que se perseguía que en la Cámara de Diputados se encontrara el mosaico ideológico de la República. Esta situación dio como resultado que se reformase nuestro régimen representativo en 1963. el PAN obtuvo cuatro. En 1972 se realizó una reforma constitucional para reducir el porcentaje de 2. toda la oposición obtuvo un total de 20 enrules en la Cámara de Diputadcs sobre las 483 de ese periodo. veamos algunos datos: en las elecciones de 1955. El PM logró en 1973. Se afirmó en dicha exposición que no se debilitaría el gobierno de las mayorías. el PAN obtuvo 22 enrules. el PAN obtuvo 18 enrules. el 6 de diciembre de 1977 se reformaron los artículos 51. 53. que perseguía fortalecer la presencia de la oposición en dicha Cámara. en las de 1970. el Partido de Acción Nacional (PAN) obtuvo seis enrules. pero que con el nuevo sistema se ampliaría la representación . el PPS 12 y el PARM 9. el PPS y el FARM 6. el PPS 9 y el PARM 4. el PPS 9 y el PARM 7. había ya agotado todas sus posibilidades para impulsar democráticamente a México. claramente se señaló que el sistema de representación que se proponía para la Cámara de Diputados era un sistema mixto con dominante mayoritario en el cual se incluía la tesis de la representación proporcional.5% de la elección. el PPS 10 y el PARM 5. en las de 1976.86% de la votación. tuvo principalmente las siguientes características: 1. Las circunscripciones plurinominales podrían ser hasta cinco. La filosofía que vibra en esa exposición de motivos es: gobierno de la mayoría. En síntesis: "gobierno de mayorías con el concurso de las minorías. La elección de los 100 diputados. ya que el gobierno que las excluye no es popular. pero permitiendo la participación politica de las minorías. mediante un sistema de listas regionales que presentaban los partidos politicos para cada una de las circunscripciones plurinominales en que se dividía el país. y los que no alcanzaran cuando menos el 1. Los 300 distritos electorales uninominales resultarían de dividir a la población total del país entre esos distritos. 300 de ellos. pero la mayoría deberá oír y tomar en cuenta a las minorías antes de decidir. La Cámara de Diputados podría contar hasta con 400 diputados. 3. El sistema representativo mixto con dominante mayoritario que asentaron los artículos 51. b) No tenían derecho a diputados de representación proporcional los partidos que hubiesen obtenido 60 o más diputados de mayoría. 7. Hasta 100 diputados podrían ser electos de acuerdo con el principio de la representación proporcional. un partido político debía acreditar que participaba con candidatos a diputados de mayoría en cuando menos 100 distritos uninominales. c) Al partido político en cuestión se le asignaba el número de diputados de su lista regional conforme al porcentaje de votos obtenidos en la . Para las elecciones de 1979 se determinaron tres circunscripciones plurinominales. 2. conforme al principio de representación proporcional. 4. libertad.5% del total de la votación emitida para todas las listas regionales en las circunscripciones plurinominales. se debería ajustar a las reglas siguientes: a) Para tener derecho a presentar listas regionales. serían electos por votación mayoritaria a través del sistema de distritos electorales uninominales. seguridad y justicia en un régimen de leyes que a todos una y a todos obligue". La representación de un Estado no podía ser menor de dos diputados de mayoría. La distribución de los distritos uninominales entre los Estados se realizaría tomando en cuenta el último censo general de población.30 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO nacional en tal forma que el modo de pensar de las minorías se encontrara presente en las decisiones de las mayorías. 52. 53 y 54 constitucionales de México. Las mayorías son quienes deben gobernar. 6. 5. evitando que las decisiones de ésta se vayan a ver obstaculizadas. alcanzaban en su conjunto 90 o más constancias de mayoría. un partido político para tener derecho a diputados conforme al sistema proporcional.5% se debía a que no se deseaba auspiciar la proliferación de partidos que no representasen ninguna fuerza social y fue- . debía alcanzar el 1. En el dictamen de las comisiones respectivas de esta Cámara. porque muchas de esas razones aún están vigentes en nuestro país. se habló de que la Cámara de Diputados se debía integrar con no menos de 400 diputados.5% de la votación emitida en todas las listas regionales en las circunscripciones plurinominales y no haber obtenido 60 o más constancias de mayoría. y para dicha asignación se seguía el orden que tenían los candidatos en las listas respectivas. que no habían obtenido 60 o más diputados de mayoría—. y ya en el plan básico de gobierno aprobado. El número de 400 diputados se debió a que.DERECHO CONSTITUCIONAL 31 circunscripción plurinominal correspondiente. la reforma estaría destinada a perecer en tiempo más breve del en que ha perecido de hecho el sistema de los diputados de partido. lo que tiene importancia porque en nuestra tradición politica el diputado debe ser legislador y gestor. por ello existió la idea de duplicar el número de diputados. se asentó que aumentar los diputados de mayoría a trescientos haría más estrecha la relación entre el diputado y sus electores. México era de los países en los cuales la proporción "población del paísrepresentante" era de las más bajas del mundo. entonces sólo se repartía el 50% de las curules que debían asignarse por el principio de la representación proporcional. pero sin olvidar los intereses del distrito en que fue electo. antes de esa reforma. Señalemos el por qué de algunos de los principios que conformaban ese sistema representativo en México. d) Si dos o más partidos con derecho a participar en la distribución de las listas regionales —es decir. El requerimiento de que un partido político —a fin de tener derecho al registro de sus listas regionales para la elección de acuerdo con la representación proporcional— debía acreditar que participaba cuando menos en 100 distritos uninominales. Ahora bien. en septiembre de 1975. Si la ley no consignara esta exigencia. en una tercera parte de los distritos uninominales. es decir. por la VIII asamblea nacional ordinaria del PM. La exigencia del 1. se debía a que: se trata de estimular la participación constante y verdadera de los partidos minoritarios y de que no vegeten en la insuficiencia ideológica ni en el conformismo de la negociación por parte de sus dirigentes. debe entregar su esfuerzo a la nación. de haber aumentado dicha cifra. 12 el PDM y 10 el PST. En 1986 se reformó la Constitución para de nueva cuenta modificar nuestro sistema representativo. el porcentaje no fue alcanzado por varios de los partidos políticos. obedecía al pensamiento de que siempre debía existir en la Cámara de Diputados una mayoría clara que pudiera tomar las decisiones. b) Se aumentó a doscientos diputados. Tres nuevos partidos con registro condicionado obtuvieron: 16 el PCM. No se deseaba inutilizarla por la falta de mayoría. los electos conforme al principio de representación proporcional. Ahora bien. probablemente se hubiera impedido que varios partidos hubieran podido acreditar diputados en el régimen proporcional. c) Para la elección de los diputados de representación proporcional se dividió necesariamente al país en cinco circunscripciones electorales plurinominales. cien más. o que se fuera a repetir el fenómeno político que ha acontecido en otros países: que la representación popular se pulveriza y se fracciona a tal grado que las Cámaras dejan de cumplir con sus funciones. las primeras elecciones federales que se realizaron con el nuevo sistema representativo fueron en 1979 el PRI obtuvo 296 de las 300 curules de mayoría. e) El partido mayoritario podía tener diputados de representación proporcional: . que lo redujo a 1. ya que deriva de la experiencia electoral inmediata.5% para que se tuviera derecho a diputados de partido. La disposición que señalaba que si dos o más partidos minoritarios alcanzaban en su conjunto 90 o más constancias de mayoría sólo se asignarían 50 curules por el sistema proporcional. el PAN 43 curules. Lógico es que se haya ratificado ese 1.32 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO ran sólo membretes.5%. ello fue causa de la reforma de 1972. el PPS 11 y el PARM 12. de acuerdo con los siguientes principios: a) Se ratificó el sistema mixto con dominante mayoritario que se había establecido en 1977. Se quería que el partido tuviera un mínimo de representatividad.5%. d) Para tener derecho a diputados de representación proporcional era necesario haber alcanzado cuando menos el 1.5% del total de la votación emitida para las listas regionales en las cinco circunscripciones plurinominales. que realmente representara a un cierto número de ciudadanos.5% porque cuando la Constitución exigió el 2. Entendemos que la cifra se dejó en 1. pero se cuidó mucho que siempre existiera un partido que tuviera la mayoría absoluta de curules en la Cámara de Diputados para que la labor de gobierno no se fuera a ver obstaculizada. aunque hubiera obtenido un porcentaje de votos mayor. pero el número de curules por representación de mayoría relativa era inferior a ese porcentaje de votos. y ü) si ningún partido obtenía el 51% de la votación nacional efectiva y por tanto no alcanzaba con sus representantes de mayoría relativa. b) Se insiste en la idea de que en la Cámara de Diputados debe existir mayoría de un partido político para que realmente se pueda gobernar. es decir. Realmente el régimen de 1990.DERECHO CONSTITUCIONAL 33 i) si obtenía el 51% o más de la votación nacional efectiva. Lo anterior fue la razón para que una vez más se modificara nuestro sistema representativo en 1990. Las elecciones de 1988 dieron un giro fuerte a la situación política que prevalecía en México y cuestionaron el sistema electoral mexicano tanto en su organización como en su calificación. representara el mismo porcentaje de votos. entonces tendría derecho a participar en diputados de representación proporcional. ratifica las ideas de 1977 y 1986. la mitad más uno de los miembros de la Cámara de Diputados. lo será con las elecciones federales de 1991. f) ningún partido tenía derecho a que se le reconocieran más de trescientos cincuenta diputados que representaban el 70% de esa Cámara. afinando y precisando algunos aspectos de los cuales dos son los importantes: a) Para que un partido político pueda obtener el registro de sus listas regionales. . se pasó de exigir 100 a exactamente el doble. hasta que la suma de diputados por ambos principios. entonces. la mayoría absoluta de la Cámara se decidía en favor de aquel partido que hubiere alcanzado la mayor votación a nivel nacional en el sistema de mayoría relativa. mismo que aún no ha sido puesto en práctica. debe acreditar que participa con candidatos a diputados de mayoría relativa en por lo menos doscientos distritos uninominales. al partido que tenía más constancias de mayoría le serían asignados diputados de representación proporcional hasta alcanzar la mayoría absoluta de la Cámara. Las reformas anteriores permitían a los partidos de oposición poder contar con más diputados de representación proporcional tanto en número como en porcentaje. iii) si en el supuesto anterior se daba un caso de empate en el número de constancias por el sistema de mayoría relativa. 34 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO Es a lo que se le ha llamado la cláusula de gobemabilidad y sus principios son: i) si ningún partido político obtiene por lo menos el treinta y cinco por ciento de la votación nacional emitida, a todos los partidos políticos que cumplan con los requisitos constitucionales, les será otorgada constancia de asignación por el número de diputados que se requiera para que su representación en la Cámara, por amabos principios, corresponda en su caso, al porcentaje de votos obtenidos. ü) al partido político que obtenga el mayor número de constancias de mayoría y el treinta y cinco por ciento de la votación nacional, le será otorgada constancia de asignación de diputados en número suficiente para alcanzar la mayoría absoluta de la Cámara. Se le asignarán también dos diputados de representación proporcional, adicionalmente a la mayoría absoluta, por cada uno por ciento de votación obtenida por encima del treinta y cinco por ciento y hasta menos del sesenta por ciento, en la forma que determine la ley, y iii) si un partido político obtiene entre el sesenta y el setenta por ciento de la votación nacional, y su número de constancias de mayoría relativa representa un porcentaje del total de la Cámara inferior a a su porcentaje de votos, tendrá derecho a participar en la distribución de diputados electos según el principio de representación proporcional hasta que la suma de diputados obtenidos por ambos principios represente el mismo porcentaje de votos. Ahora bien, si al sistema representativo nos referimos, hemos de decir que la primera vez que se crearon mecanismos de gobierno semidirecto en nuestro país, fue en 1977 en que fue modificada la 2a. base de la fracción VI del artículo 73, que señala las facultades legislativas del Congreso de la Unión respecto del Distrito Federal, en la forma siguiente: "los ordenamientos legales y los reglamentos que en la ley de la materia se determinen, serán sometidos al referéndum y podrán ser objeto de la iniciativa popular, conforme al procedimiento que la misma señale", y en estos términos fue aprobada por el Congreso de la Unión. En 1987, esta base nuevamente fue motivo de reforma abrogándose su contenido. Lo novedoso de esta reforma de 1987, fue que crea en su 3a. base una Asamblea de Representantes, como órgano de representación ciudadana del Distrito Federal, integrada por 66 miembros electos cada tres años, determinándose que por cada propietario existirá un suplente. DERECHO CONSTITUCIONAL 35 De los 66 representantes, 40 son electos actualmente, y de conformidad con lo establecido en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, según el principio de mayoría relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales. La elección de los 26 representantes restantes, se realiza según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas en una sola circunscripción plurinominal. En 1990, nuevamente fue objeto de reforma la base 3a. a efecto de determinar las bases conforme a las cuales se sujetaría la elección de estos 26 representantes, amén de lo que en su caso determine la ley que fue publicada el 15 de agosto de 1990. Por lo que hace a la iniciativa popular, actualmente se encuentra consagrada en la fracción VI, base cuarta, párrafo segundo del artículo 73 constitucional. La realidad de la introducción de los referidos mecanismos de gobierno semidirecto en el Distrito Federal, responde a la necesidad de calmar la inquietud política que existe, por la carencia de municipio libre en la región más importante del país, desde cualquier punto de vista. 5. El régimen federal El artículo 40 expresa que México es un Estado federal y que dicho Estado está constituido por estados libres y soberanos; pero unidos en una federación. La tesis que asienta nuestro precepto constitucional es la teoría de Tocqueville, es la tesis de la cosoberanía: tanto la federación como los estados miembros son soberanos. El concepto asentado parece estar en contradicción con el artículo 39 que señala que la soberanía nacional reside en el pueblo. Lo que pasa es que los constituyentes de 1916-1917 no tocaron este artículo pot tradición, pero una interpretación hermenéutica de nuestra Constitución nos indica que la naturaleza del Estado federal mexicano está señalada en el artículo 41 que expresa que: El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. De este artículo claramente se desprende que las entidades federativas no son soberanas sino autónomas, y que existe una división de com- 36 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO petencias entre los dos órdenes que la propia Constitución, norma suprema, crea y que le están subordinados: el de la federación y el de las entidades federativas. La nota característica del Estado federal, que acepta el artículo 41, es la descentralización política. El artículo 115 dice "Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el municipio libre". Si comparamos las decisiones fundamentales que se expresan en el artículo 40 con las mencionadas en el encabezado del artículo 115, vemos que son las mismas, lo que configura a México como un tipo de Estado federal. Luego, de acuerdo con los preceptos citados, el Estado federal mexicano sustenta los siguientes principios: a) Las entidades federativas son instancia decisoria suprema dentro de su competencia (artículo 40). b) Entre la federación y las entidades federativas existe coincidencia de decisiones fundamentales (artículos 40 y 115). e) Las entidades federativas se dan libremente su propia Constitución en la que organizan su estructura de gobierno, pero sin contravenir el pacto federal inscrito en la Constitución general, que es la unidad del Estado federal (artículo 41). d) Existe una clara y diáfana división de competencia entre la federación y las entidades federativas: todo aquello que no esté expresamente atribuido a la federación es competencia de las entidades federativas (artículo 124). Así, como ya asentamos, la regla para la distribución de competencias en el Estado federal mexicano sigue el principio norteamericano, sólo que nosotros la hemos hecho rígida por medio de la palabra "expresamente". Algunas características de esta división de competencias son: a) Existen las facultades implícitas, pero no han tenido mayor desarrollo; la federación ha adquirido nuevas facultades a través de reformas constitucionales; b) Dentro del texto constitucional se encuentran facultades que pueden examinarse tal y como lo realizó Bryce, facultades atribuidas a la federación, atribuidas a las entidades federativas, prohibidas a la federación, prohibidas a las entidades federativas; c) Existen facultades coincidentes que son aquellas que tanto la federación como las entidades federativas pueden realizar; ejemplo de ellas son: la educación y el establecimiento de instituciones especiales para el tratamiento de meno- DERECHO CONSTITUCIONAL 37 res infractores. fracción V. El ataque a una porción del territirio nacional lo es al Estado mexicano como tal. tal y como se ha afirmado. d) Existen facultades coexistentes que son aquellas en que una parte de la misma facultad compete a la federación y la otra a las entidades federativas. y b) La misma protección les otorgará la federación en los casos de sublebación o conflicto interior. sino en la construcción de la fracción V del artículo 76 que faculta al Senado para declarar que ha llegado el momento de nombrar un gobernador provisional porque han desaparecido todos los poderes en esa entidad federativa. e) Existen las facultades de auxilio que son aquellas en que una autoridad ayuda o auxilia a otra por disposición constitucional. pero la salubridad local y las vías locales de comunicación competen a las entidades federativas. La primera hipótesis. si esta ayuda le es solicitada por la legislatura local o por el ejecutivo cuando el Congreso del Estado no se encuentre reunido. Y existe una tercera hipótesis de garantía federal: la forma republicana de gobierno. La segunda hipótesis configura un conflicto o problema doméstico donde las autoridades locales sienten que no tienen los medios suficientes para superarlo. a saber: a) Los Poderes de la Unión tienen la obligación de proteger a las entidades federativas contra toda invasión o violencia exterior. las autoridades obran como auxiliares de la federación. sólo que ésta última no se encuentra señalada en el artículo 122. y por tanto ninguna de ellas puede ser objeto de ataque aislado por alguna nación extranjera. ejemplos de ellas son: la salubridad general y las vías generales de comunicación competen al Congreso federal. o sea la protección que la federación debe otorgar a las entidades federativas y que está normada en el artículo 122. ejemplo de ellas es que en materia de culto religioso y disciplina externa. siendo. como veremos. únicamente asentaremos que la aplicación que el Senado ha . mismo que establece dos hipótesis. el caso más notorio el que se refiere a la materia impositiva. Analicemos lo referente a la garantía federal. Y esta hipótesis se confirma con la fracción V del artículo segundo de la Ley Reglamentaria del artículo 76. resulta superflua porque las entidades federativas carecen de personalidad internacional. en su unidad. y no a una sola de sus partes. y g) La jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia modifica los términos de la división de competencias establecida en el artículo 124. f) No existen las facultades concurrentes. y dicha jurisprudencia asienta que en México la facultad tributaria es coincidente de la federación y de las entidades federativas.coordinar el sistema fiscal de la Federación con los Estados.38 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO hecho de esa facultad. nos viene desde la vigencia de la Constitución de 1857 y ha implantado.. una de cuyas partes se les repercutiría. Municipios y Distrito Federal. En los años de 1925. que establece un Sistema Nacional de Coordinación Fiscal de acuerdo con el cual una entidad federativa puede firmar convenio con la federación. en lo relativo a qué materias pueden ser gravadas por la federación. constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento. salvo en aquellas materias que la Constitución expresamente reserva. b) La Ley de 28 de diciembre de 1953 —de Coordinación Fiscal entre la Federación y los Estados— creó la Comisión Nacional de Arbitrios y reforzó el sistema de participaciones. sólo ésta última cobraría un impuesto. La jurisprudencia mexicana se ha apartado del texto gramatical del artículo 124 constitucional respecto a la facultad tributaria. Entre los instrumentos legales más importantes que se han expedido con el ánimo de superar este problema se encuentran: a) La Ley del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles del 30 de diciembre de 1947. . 1933 y 1947 se llevaron a cabo convenciones nacionales fiscales para proponer soluciones a la anarquía fiscal. fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales. si las entidades federativas celebraban convenio con la federación. conforme a ella. en el aspecto impositivo. la había convertido en uno de los principales problemas políticos del sistema federal mexicano. distribuir entre ellos dichas participaciones. El artículo lo. Examinemos ahora la cuestión económica que reviste especial importancia. Esta jurisprudencia es muy antigua en México.. es decir. a la federación. la anarquía en materia fiscal con el consecuente problema de la doble tributación. y cuáles por las entidades federativas. según el cual el gobierno federal recauda el impuesto y participa a las entidades federativas y a los municipios. como se ha dicho. y e) La Ley de Coordinación Fiscal del 27 de diciembre de 1978. pero será en forma integral y no sólo en relación con algunos de los ingresos de la federación. establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales. de esa ley señala las finalidades de la misma: . de acuerdo con las disposiciones constitucionales o a través de los convenios celebrados. 1% 14.9-2.1 Entidades federativas 24.00 $ 9.930.310.3 18. Así. se proporcionaron los siguientes datos: Entidades 1.4% 4.289.2 27.8% 41. S.9 5.9% 2. 4.000.1 64.272.9% 12.1% 1.144.078. podero- .1-5.641.1 21.1 23.264. el aspecto impositivo ha sido un factor centralizador de especial importancia.879.8% 2.192.839..9-82% 4. A.439.6% 43.3-100% El presupuesto de egresos para 1973 fue: Federación Distrito y territorios federales 29 entidades federativas $ 173.0 71. Federación Estado y Territorios Distrito Federal Municipios Total 1965 Millones de pesos 1966 Millones de pesos 35.7-8.0% 72.3 Municipios 12.000.12% del presupuesto de egresos de la federación.00 $ Es decir.6-9.3 3.223.7 8. relativo a 1966. 2.1% 1.3 2.00 8.554.9 7.4-2. 3. los presupuestos de egresos de todas las entidades federativas sólo representaban un 5.898.4-83.4 26.39 DERECHO CONSTITUCIONAL E1 resultado de dicha jurisprudencia ha sido el siguiente: Ingresos de la Federación.6 71.3-5. Entidades Federativas y Municipios: Ario Federación 1900 1923 1929 1932 1940 1950 1960 68.3 71.469.0-100% 50. Existen otros elementos centralizadores como la creación y proliferación de organismos y empresas descentralizadas.4 78.6 En el informe del Banco de México.780. Petróleos Mexicanos. y como la creación de bancos nacionales para financiar aspectos importantes de la economía del país. por leyes o actos de la autoridad que vulneren o restrinjan la soberanía de los estados y por leyes o actos de las autoridades estatales que invadan la esfera de la autoridad federal. el amparo mexicano asume una doble función: de garantía constitucional. En efecto. La reforma hecha al artículo 107 constitucional que. si en un principio se consideró que su función debería reducirse a la defensa de los derechos fundamentales de la persona humana y como un medio de defensa del federalismo. El juicio de amparo. ha ampliado su procedencia a casi todos los preceptos de la Constitución y a las disposiciones de todo el orden jurídico mexicano. es necesario destacar que múltiples y muy variadas han sido las modificaciones que ha sufrido tan notable institución desde su reglamentación en la Constitución de 1857. la Comisión Federal de Electricidad. hoy día. a partir de 1988. Ferrocarriles Nacionales de México. motivo por el cual ocupa el primer término en nuestra atención. 6.40 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO sos económicamente. Sin que se pretenda una descripción detallada de su origen. cuyo campo de acción se extiende a toda la República como en los casos del Instituto Mexicano del Seguro Social. establece que la Suprema Corte de Justicia de la Nación habrá de dedicarse al ejercicio del control de la constitucionalidad a través del juicio . Es evidente su funcionamiento como un instrumento procesal que busca la preservación y. en su caso. tal como lo señala Héctor Fix-Zamudio. a través de una bella evolución basada en los artículos 14 y 16 constitucionales. por la otra. A nadie escapa que esta institución es la garantía constitucional más importante que contempla el orden jurídico mexicano. etcétera. por una parte. La procedencia del juicio de amparo está determinada por el artículo 103 constitucional que señala que los tribunales de la federación resolverán toda controversia que se sucite por leyes o actos de la autoridad que violen las garantías individuales. evolución y contenido. ya que uno de los diversos aspectos que comprende es el examen de la legalidad de las leyes y actos de autoridad tanto federal como local. La justicia constitucional La justicia constitucional mexicana está integrada por seis garantías: a) El juicio de amparo. y de control de legalidad. el restablecimiento del orden constitucional. es decir. Antes de esa reforma la Suprema Corte ya tenía esa facultad en toda su plenitud. que es llegado el caso de nombrarle un gobernador. destacándose que el nombramiento lo hará el Senado a partir de una terna propuesta por el presidente de la República con aprobación de las dos terceras partes de los senadores presentes y. por la Comisión Permanente. podemos afirmar que el amparo. en sus recesos. por parte del Senado. En resumen. sin hacer ninguna declaración general sobre la ley o acto que la motive. La fracción V del artículo 76 constitucional establece que es facultad exclusiva de la Cámara de Senadores: "Declarar cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado. podrá concentrar toda su actividad en lo que realmente le corresponde: el control de la constitucionalidad. refrendándose así su carácter de medio jurídico por el cual se lleva a cabo el control de la constitucionalidad de los actos ejecutados por los órganos del Estado. acudiendo para tal fin ante los tribunales federales a los que la propia ley suprema encomienda el control de la constitucionalidad. además de ser una garantía constitucional. el Senado no hace desaparecer los poderes sino tan sólo declara que debe nombrarse un gobernador provisional porque han desaparecido todos los poderes en una entidad federativa. delimitó y precisó los campos del amparo. se sigue a instancia de parte agraviada y cuya sentencia tiene efectos relativos. Con esta reforma se fortaleció la presencia del amparo. En el mencionado artículo se señalan una serie de detalles sobre el procedimiento que debe seguirse en el nombramiento. es la institución mediante la cual las personas físicas o morales pueden impugnar las leyes o actos que estimen vulneran sus derechos fundamentales consagrados en la carta magna. como es sabido. En tal virtud. al suprimírsele casi totalmente el control de la legalidad. Esta facultad del Senado es declarativa y no constitutiva.DERECHO CONSTITUCIONAL 41 de amparo. de que ha llegado el caso de nombrar un gobernador provisional. mismo que. se circunscribe a la persona que solicitó la protección y sobre la materia solicitada. b) La declaratoria. esto es. por la vía del amparo se atribuyó al más alto tribunal del país la interpretación última y definitiva de la Constitución y por ende su protección y salvaguarda. Los supuestos que motivan tal desaparición están previstos en la Ley Reglamentaria de la Fracción V . sin embargo. en tanto que a los Tribunales Colegiados de Circuito les corresponde ejercerlo en torno a la legalidad. quien convocará a elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo Estado". En lo anterior no existe contradicción. una vez que verifica la actualización de las hipótesis contempladas en la ley reglamentaria correspondiente y que en consecuencia han desaparecido los poderes. Ya se ha señalado que el Senado. entre otras cosas. éstas deben resolverse a través de los marcos jurídico-constitucionales. que en repetidas ocasiones esta garantía constitucional fuera manejada como instrumento de control del ejecutivo federal hacia los gobernadores. d) La facultad de investigación que tiene la Suprema Corte de Justicia de la Nación. habrá de restablecer el orden constitucional. lo que motivó. ya que aún tratándose de cuestiones políticas. Se ha cuestionado si la resolución del Senado deberá estar fundamentada en criterios de carácter político exclusivamente o si deberá atender a consideraciones jurídicas. La posibilidad de que el Senado o el ejecutivo federal utilicen esta fracción con finalidades políticas ha quedado limitada con la existencia de la ley reglamentaria correspondiente.42 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO del artículo 76. y 3o. las cuestiones políticas que surjan entre los poderes de una entidad federativa. sino que. en los términos de la fracción VI del artículo 76 constitucional. del artículo 97 cons- titucional. Por tal motivo. sin que este funcionario pueda participar en dicho proceso electoral. publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 29 de diciembre de 1978. una vez restablecido en la Constitución de 1857 en virtud a las reformas de 1874. El Senado. los casos de desaparición de poderes tenían que suponerse. En este caso la respuesta es muy simple: su resolución deberá estar dentro del marco establecido tanto por la Constitución General de la República como por la del Estado de que se trate. el máximo tribunal del país ha sido facultado por el constituyente para iniciar de oficio (motu proprio) o a petición del Poder . con medidas de carácter político que estén dentro de los lineamientos señalados por la ley suprema. que tardó muchos años en formularse y aprobarse. Conforme a los párrafos 2o. fue facultado para actuar como un órgano imparcial y suprapartes para intervenir y contribuir al mantenimiento del orden constitucional. nombrará un gobernador provisional cuya función inmediata será la de convocar a elecciones. el Senado quedó facultado para intervenir a fin de resolvel los conflictos de naturaleza política que surjan entre los poderes de un Estado o que cuando con motivo de dichas cuestiones se haya interrumpido el orden constitucional mediante un conflicto de armas. Antes de la publicación de dicha ley. Lo anterior no quiere decir que el Senado vaya a emitir un fallo judicial. c) La competencia del Senado para resolver. un hecho o hechos que constituyan una grave violación de alguna garantía individual. conforme a la Ley Orgánica del Poder Judicial Federal (artículo 12. lo cual le confiere a esta facultad el carácter de un procedimiento excepcional que habrá de emplearse en aquellos casos que por su gravedad hayan provocado un verdadero escándalo público o una conmoción nacional. Con frecuencia se han presentado cuestionamientos en torno a posibles conflictos o duplicidad de actuaciones motivadas por la función investigadora de la Suprema Corte de Justicia. en este caso no existe duplicidad sino complementación. las investigaciones que le permitan conocer: la conducta de algún juez o magistrado federal. fracción XXXIV). en tanto que el juicio de amparo procederá cuando haya lugar a reparación. esto es. la investigación sobre algún otro delito castigado por ley federal. Al respecto sólo habremos de referirnos a dos de las críticas que se presentan con mayor regularidad. sólo cuando la gravedad . investido de imparcialidad. y sus resultados habrán de turnarse a la autoridad competente. Como puede advertirse. en cuyo caso se intervendrá cuando los acontecimientos pusieran en duda la legalidad de todo el proceso electoral de alguno de los otros poderes federales y. la investigación sobre la violación de garantías individuales procede cuando las infracciones sean de tal naturaleza que hagan imposible su reparación. 1) Ante la posibilidad de que la investigación en torno a la violación grave de garantías individuales duplique las funciones del juicio de amparo. al respecto debe destacarse que la facultad de investigar no se refiere a cualquier clase de delitos federales. de alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión o de los titulares de los poderes ejecutivos locales. a un juez de distrito o magistrado de circuito o bien a uno o varios comisionados especiales para que procedan a realizar las investigaciones. esta facultad se reduce solamente a la investigación de los hechos. la violación del voto público. Para el desahogo de esta encomienda constitucional. por último. sino que debe limitarse a aquéllos que por su naturaleza provoquen un malestar generalizado en todo el país. 2) Se ha dicho que con motivo de la investigación sobre delitos sancionados por la legislación federal se estarían invadiendo las funciones del Ministerio Público Federal. no le corresponderá al máximo tribunal del país tomar decisión alguna. la Suprema Corte de Justicia de la Nación podrá nombrar a algunos de sus miembros. Como bien puede notarse. Por tal motivo su actuación es como órgano de instrucción. DERECHO CONSTITUCIONAL 43 Ejecutivo Federal. 44 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO del delito lo amerite habrá lugar a la participación de la Suprema Corte de Justicia por la vía que comentamos. En tanto que en el juicio de amparo se conoce y resuelve un conflicto en el que un particular ha sido afectado por la actuación de una o varias autoridades. Tomando en cuenta el contenido de este mecanismo de protección. así como de aquellos en los que la federación sea parte según lo establezca la ley correspondiente. cuyos antecedentes son el impeachment anglosajón y el juicio de residencia de la época de dominación española. e) El litigio o conflicto constitucional. Es en este sentido que debe analizarse la actuación de la Cámara de Senadores en los términos del artículo 76 constitucional. en tanto que en el juicio de amparo la protección que se otorga es de carácter particular. entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos y de los conflictos entre la federación y uno o más Estados. toda vez que los conflictos que dan motivo a su intervención son de carácter jurídico y necesariamente versan sobre la constitucionalidad de los actos realizados por las entidades públicas. debe señalarse que los efectos de la resolución que se da al litigio constitucional es de carácter general. El litigio constitucional es un mecanismo que permite a una entidad pública defender bien sea su soberanía o las facultades y atribuciones que le han sido asignadas en la Constitución. es conveniente distinguir el litigio constitucional del juicio de amparo. que en sus fracciones V y VI consagra dos garantías constitucionales. El poder constituyente estableció como competencia exclusiva de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados. La participación de la Suprema Corte de Justicia resulta oportuna. f) El juicio de responsabilidad política. Con el objeto de evitar posibles confusiones. Asimismo. El Congreso constituyente de 1917 encomendó la tramitación de ciertas garantías constitucionales al Senado de la República para que al intervenir como órgano imparcial y supra partes contribuyera al restablecimiento del orden fundamental violado por la actuación de los órganos del poder. Mediante éste mecanismo se busca restablecer el orden . frente a la actuación de otra entidad de igual carácter. su carácter de garantía constitucional no ha sido puesta en duda ni mucho menos cuestionada la participación del más alto tribunal del país. en este caso la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. incurran en violaciones en el manejo de fondos y recursos federales y se hizo extensiva tal denominación a los servidores que integran la administración pública paraestatal. esto es. El juicio de responsabilidad política. se incluyó como sujeto de responsabilidad a todo servidor público de cualquiera de los tres poderes de la Unión. abusos o se excedan en el ejercicio de las facultades que le son atribuidas por la ley suprema. Las dos primeras categorías se rigen por la legislación civil y penal que también fue modificada. civil. encuentran que éste . en las modificaciones se precisó la naturaleza de la responsabilidad. Si las dos terceras partes de los senadores presentes. tiene como principal finalidad la represión y sanción a toda violación que se corneta en contra de las disposiciones constitucionales que señalan los límites de actuación de todo servidor público. Situaciones. A través de la reforma mencionada se amplió el número y la categoría de los sujetos que puedan incurrir en responsabilidad por participar del ejercicio de la función pública. la naturaleza de las sanciones que habrán de aplicarse. el procedimiento para sustanciar el juicio y exigir la responsabilidad política. de los Estados y municipios que además de violar la Constitución o leyes federales. una vez que han practicado las diligencias correspondientes y que han escuchado al acusado. Mediante tal enmienda se definieron cuatro tipos de responsabilidad en los que pueden incurrir los servidores públicos: penal.DERECHO CONSTITUCIONAL 45 constitucional. entendido como garantía constitucional. Asimismo. A efecto de actualizar el texto constitucional. etcétera. el día 28 de diciembre de 1982 se publicó en el Diario Oficial de la Federación un decreto mediante el cual se reformó de manera sustantiva el referido título cuarto. El juicio se tramita ante el Congreso de la Unión a través de dos instancias: una primera que consiste en que la Cámara de Diputados presenta la acusación ante la Cámara de Senadores y una segunda en la que ésta última se convierte en gran jurado. política y administrativa. contempladas en los artículos 108 a 114 de la Constitución federal. publicada en el Diario Oficial el 31 de diciembre de 1982. los plazos para que opere la prescripción. tanto la responsabilidad política como la administrativa se rigen por la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. está contemplado en el título cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. todas ellas. Como bien puede observarse se realizaron todas aquellas adecuaciones que permiten fincar responsabilidad política y administrativa a todos los servidores públicos que incurran en arbitrariedades. honestidad y eficiencia. sólo haremos resaltar como ejemplos algunos episodios: durante la intervención norteamericana en 1847. La finalidad de esta garantía constitucional es lograr que el desempeño de los servidores públicos se caracterice por su legalidad. Por último. por tanto. la Iglesia católica tuvo un marcado poder político que. esto es. No podemos exponer ahora la historia de las relaciones entre el Estado y la Iglesia en México. que será durante el periodo en que el servidor público desempeñe su cargo y dentro del año siguiente. acrecentó al desconocer que el gobierno mexicano pudiera sustituir al monarca español en el patronato eclesiástico. medio a través del cual el rey español nombraba a los obispos y: "proveía beneficios eclesiásticos y gozaba de otros privilegios lucrativos y pecunarios sobre las rentas eclesiásticas". el papa Pío IX declaró sin valor a la Constitución de 1857. la Iglesia se dedicó a tratar de derrocar al gobierno. a partir de la independencia en 1821. además. cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público. empleos. La supremacía del Estado sobre las iglesias Este principio básico representa uno de los problemas más serios con que ha tenido que lidiar México. 7. Si el proceso concluye con una resolución absolutoria. . se procederá a la aplicación de sanciones. y el clero mexicano costeó la rebelión contra dicha Constitución. la Iglesia católica apoyó la intervención francesa que impuso el imperio de Maximiliano de Habsburgo. aunque parece ser que en los últimos años ha ido perdiendo su gravedad debido en parte a que no se aplican varios de los principios del artículo 130 constitucional. Durante la colonia española. las sanciones que correspondan deberán aplicarse en un periodo no mayor de un año a partir de que se haya iniciado el procedimiento. la Iglesia católica era la principal propietaria en el país. Asimismo. debe señalarse que la propia Constitución establece el plazo para iniciar el juicio político. que esté ajustado a derecho y que en caso contrario se procederá de inmediato a restablecer la plena vigencia y respeto a la norma fundamental. Las resoluciones tendrán el carácter de cosa juzgada y serán en consecuencia inatacables. que consistirán en la destitución del servidor público y en su inhabilitación para desempeñar funciones. independientemente de las sanciones de tipo civil y penal que resulten aplicables.46 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO es responsable. y sus bienes se convertían en bienes de manos muertas. el servidor público inculpado podrá reasumir sus funciones. conforme lo dispone el artículo 130 constitucional. los ministros de los cultos se consideran como profesionistas y deberán ser mexicanos por nacimiento. no tienen voto activo ni pasivo ni derecho para asociarse con fines políticos. estableciendo que solamente: "los ciudadanos de la República podrán hacerlo para tomar parte en los asuntos políticos del país". los ministros de los cultos no podrán intervenir en política. la libertad de cultos y la secularización de los actos relacionados con la vida civil de las personas. Estos principios se elevaron a rango constitucional en 1873. en los templos no se puede realizar ninguna reunión de carácter político.DERECHO CONSTITUCIONAL 47 ayudó al derrocamiento del presidente Madero y apoyó al usurpador Huerta. El artículo 35. III. Algunos de los postulados de dicho precepto son: El Congreso federal no puede dictar leyes estableciendo o prohibiendo alguna religión. La Constitución de 1917 no contenía ninguna mención a ellos. Su "constitucionalización" La Ley Electoral del 19 de diciembre de 1911. la nacionalización de los bienes del clero. las publicaciones de carácter confesional no podrán comentar asuntos políticos nacionales. Los PARTIDOS POLÍTICOS 1. todos los actos del estado civil de las personas son exclusiva competencia de los funcionarios y autoridades civiles. que señala las prerrogativas del ciudadano. el presidente Juárez expidió ocho normas que han recibido el nombre de Leyes de Reforma. a los estudios destinados a la enseñanza profesional de los ministros no se les podrá otorgar validez oficial. aunque sí presupuso su existencia en el artículo 9 donde garantizó el derecho a la libre asociación o reunión. En la Constitución de 1917 se superó el principio de la separación del Estado y de las iglesias para configurarse la plena supremacía del primero sobre las segundas. A partir de 1859. no se reconoce ninguna personalidad a las iglesias. y. ni criticar en reuniones públicas o privadas las leyes fundamentales o a las autoridades y funcionarios. está prohibida la formación de agrupaciones políticas cuyo título contenga alguna palabra o indicación de carácter religioso. en su fracción III indica que una de ellas es: "Asociarse libre y pacífica- . y en donde se estableció la separación del Estado y de la Iglesia. otorgó personalidad jurídica a los partidos políticos. por primera vez en México. III. Supuestos matices parlamentarios. Su realidad . Los 47 PARTIDOS POLÍTICOS 1. . EL SISTEMA PRESIDENCIAL DE GOBIERNO 1. Su reglamentación. Su "constitucionalización" . . Características 3.. . 47 49 51 . . Fuentes 2. 57 W. 3. 57 58 58 . 2. El predominio del poder ejecutivo 60 64 V. VI. 5. 12. .• ▪ 4. Sustitución presidencial 6. Secretarías de Estado y departamentos administrativos. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO. 81 Suplencia 82 Periodos de sesiones . 1. 14. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER EJECUTIVO. 89 Facultades exclusivas de la Cámara de Diputados. 65 66 67 68 69 70 71 77 77 El sistema bicamaral 78 Integración de las cámaras 80 Requisitos para ser diputado y para ser senador. 9. 6.. 7. Facultades del presidente de la República . Facultades del Congreso de la Unión. 65 1. 8. 92 La Comisión Permanente . .. 2. Principio de no reelección 4. . Requisitos de elegibilidad 3. Relaciones recíprocas de control entre los poderes ejecutivo y legislativo 5. 11. 4.. 13. 10. Periodo presidencial 5. 83 Quorum de asistencia y de votación 84 Irresponsabilidad e inmunidad Clasificación de las facultades de las Cámaras desde el punto de vista de la forma de su actuación y de la naturaleza 85 de sus actos 85 La ley y el decreto 86 El procedimiento legislativo 87 . 7. 89 Facultades exclusivas de la Cámara de Senadores. . 3... El ejecutivo unipersonal 2. III. otorgó personalidad jurídica a los partidos políticos. Su "constitucionalización" La Ley Electoral del 19 de diciembre de 1911. en su fracción III indica que una de ellas es: "Asociarse libre y pacífica- . En la Constitución de 1917 se superó el principio de la separación del Estado y de las iglesias para configurarse la plena supremacía del primero sobre las segundas. el presidente Juárez expidió ocho normas que han recibido el nombre de Leyes de Reforma. conforme lo dispone el artículo 130 constitucional. La Constitución de 1917 no contenía ninguna mención a ellos. El artículo 35. Algunos de los postulados de dicho precepto son: El Congreso federal no puede dictar leyes estableciendo o prohibiendo alguna religión. la libertad de cultos y la secularización de los actos relacionados con la vida civil de las personas. no tienen voto activo ni pasivo ni derecho para asociarse con fines políticos. y en donde se estableció la separación del Estado y de la Iglesia. Los PARTIDOS POLÍTICOS 1.DERECHO CONSTITUCIONAL 47 ayudó al derrocamiento del presidente Madero y apoyó al usurpador Huerta. los ministros de los cultos no podrán intervenir en política. Estos principios se elevaron a rango constitucional en 1873. aunque sí presupuso su existencia en el artículo 9 donde garantizó el derecho a la libre asociación o reunión. estableciendo que solamente: "los ciudadanos de la República podrán hacerlo para tomar parte en los asuntos políticos del país". en los templos no se puede realizar ninguna reunión de carácter político. A partir de 1859. las publicaciones de carácter confesional no podrán comentar asuntos políticos nacionales. ni criticar en reuniones públicas o privadas las leyes fundamentales o a las autoridades y funcionarios. está prohibida la formación de agrupaciones políticas cuyo título contenga alguna palabra o indicación de carácter religioso. por primera vez en México. a los estudios destinados a la enseñanza profesional de los ministros no se les podrá otorgar validez oficial. la nacionalización de los bienes del clero. no se reconoce ninguna personalidad a las iglesias. todos los actos del estado civil de las personas son exclusiva competencia de los funcionarios y autoridades civiles. y. que señala las prerrogativas del ciudadano. los ministros de los cultos se consideran como profesionistas y deberán ser mexicanos por nacimiento. y el aseguramiento de los elementos necesarios para poder subsistir. el Estado adquiere la obligación de garantizarles las condiciones para su desarrollo. Dicha expresión no tendría mayor significado y sería sólo una más. la ley determinará las formas específicas de su intervención en el proceso electoral".tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática. contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos. las actividades que deben realizar los partidos en busca de sus objetivos. se "constitucionalizó" a los partidos políticos. En la definición.48 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO mente para tratar los asuntos políticos del país". resulta claro que nuestra carta magna sí previó la posibilidad de la existencia de partidos políticos. de acuerdo con los programas. aunque. El párrafo segundo de este artículo. el vocablo "partido político". ya que han de promover la participación del . simultáneamente con las reformas que modificaron el sistema representativo. habiendo postulado candidatos en una elección para diputados o senadores. En diciembre de 1977. principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal. Así. En el año de 1963. si no se la hubiera relacionado con el derecho al uso de los medios de comunicación masiva. no se circunscriben a las épocas de elección. libre. y primero que se ocupa de los partidos políticos. También en 1963 se reformó el artículo 63. secreto y directo. quedó redactado en la forma siguiente: "Los partidos políticos son entidades de interés público. asegurándoles vida y concurrencia dentro del proceso político del país. . así como la de propiciar y suministrar los elementos mínimos para su acción. sino que deben ser constantes. hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público. los equipara a los sindicatos y a los ejidos. En el tercero párrafo del artículo 41 al definir a los partidos políticos. no se refirió expresamente a ellos. agregándole cinco párrafos al artículo 41 constitucional. acuerden que no se presenten a ocupar el cargo sus miembros que resulten electos. a fin de señalar responsabilidad a los "partidos políticos" que. La categoría de entidades de interés público otorgada a los partidos. siguiendo la tendencia constitucional entonces imperante. se expresa: • . es decir. se introduce en la Constitución como consecuencia de la implantación del sistema de diputados de partido a que hemos hecho alusión. el partido. el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. para lo cual se necesita educación cívica. deberá haber logrado cuando menos el 1. en las elecciones estatales y municipales. con elementos económicos mínimos para realizar las actividades correspondientes a la obtención del sufragio popular. Los tres siguientes párrafos garantizan a los partidos políticos: usar en forma permanente los medios de comunicación social. que rigió durante tres años. contar. de acuerdo con las formas y procedimientos que establezca la ley. rigiendo actualmente. en materia electoral. misma que fue publicada el 30 de diciembre de ese año. Un partido político deberá de satisfacer una serie de requisitos. Veamos algunos de sus aspectos. se expidió una nueva ley reglamentaria. publicado en el Diario Oficial de la Federación el 15 de agosto de 1990. una asamblea en presencia de uno de los funcionarios que señala el código. 2. 54.DERECHO CONSTITUCIONAL 49 pueblo en la vida democrática. 60 y 73 fracción VI. En este último caso. por lo mismo. como en su momento su antecesora lo hizo. y. participar. y si no lo obtiene perderá los derechos y prerrogativas que señala el código. publicadas el 6 de abril de 1990. durante los procesos electorales federales. a saber : a) Contar con un número de afiliados no inferior a 65 000. los partidos tienen la obligación de procurarla. y que se denominó Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales. para obtener su registro definitivo. El registro de los partidos podrá ser definitivo o condicionado al resultado de las elecciones. En virtud de las reformas a los artículos constitucionales 41. c) Haber efectuado en cada una de las entidades federativas o en cada uno de los distritos uninominales donde se encuentren los afiliados que debe tener. b) Que ellos se encuentren cuando menos en la mitad de las entidades federativas con un mínimo de 3 000 afiliados en cada una. en forma equitativa. En dicho código. Su reglamentación En congruencia con las reformas constitucionales de 1977. y d) Haber celebrado una asamblea nacional constitutiva. o tener cuando menos 300 afiliados en cada uno de la mitad de los distritos electorales uninominales. se precisan las cuestiones relativas a los partidos políticos. base 3a. sin necesidad de nuevo registro.5% del total de la votación nacional. Esta ley estuvo vigente hasta 1987 en que se publicó el Código Federal Electoral. . fue abrogado. c) Mantener un mínimo de afiliados en las entidades federativas o distritos electorales. formar frentes y coaliciones. perturbar el goce de las garantías o impedir el funcionamiento regular de los órganos de gobierno. e) Sólo los que tienen registro definitivo. conforme a lo dispuesto en el sexto párrafo del artículo 41 de la Constitución. h) Ser propietarios. j) Nombrar representantes ante las casillas y representantes generales.50 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO Los derechos de los partidos políticos son: a) Participar conforme a lo dispuesto en la Constitución y en el código. d) Ostentarse con la denominación. d) Postular candidatos a las elecciones federales. g) Nombrar representantes ante los órganos del Instituto Federal Electoral (antes Comisión Federal Electoral). determina las modalidades. b) Gozar de las garantías que otorga el código electoral para realizar libremente sus actividades. i) Establecer relaciones con organizaciones o partidos políticos extranjeros. requeridos para su constitución y registro. c) Disfrutar de las prerrogativas y recibir financiamiento público. b) Gozar del régimen fiscal que determine el código y las leyes en la materia. poseedores o administradores sólo de los bienes inmuebles que sean indispensables para el cumplimiento directo e inmediato de sus fines. f) También sólo para los de registro definitivo participar en las elecciones estatales y municipales. b) abstenerse le recurrir a la violencia y a cualquier acto que tenga por objeto o resultado alterar el orden público. c) Disfrutar de franquicias postales y telegráficas que sean necesarias para el cumplimiento de sus funciones. en la preparación. emblema y color o colores que ten- . siempre y cuando se mantenga en todo momento su independencia absoluta. así como el respeto irrestricto a la integridad y soberanía del Estado mexicano y sus órganos de gobierno. formas y requisitos que deberán satisfacerse para el ejercicio de las mismas. d) Participar del financiamiento público correspondiente a sus actividades. desarrollo y vigilancia del proceso electoral. política y económica. Las prerrogativas de los partidos políticos nacionales son: a) Tener acceso en forma permanente a la radio y la televisión. así como fusionarse. El código precisa los términos de éstas prerrogativas y es el Instituto Federal Electoral el que. a través de la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos y la Comisión de Radiodifusión. respetando la libre participación política de los demás partidos políticos y los derechos de los ciudadanos. Las obligaciones de los partidos políticos son: a) Conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado democrático. conforme a lo que establezcan sus estatutos.5% de la votación emitida. a las instituciones públicas o a otros partidos políticos y sus candidatos.DERECHO CONSTITUCIONAL 51 gan registrados. dentro del plazo establecido en la ley. g) Contar con domicilio social para sus órganos directivos. 3. c) Incumplir de manera grave y sistemática a juicio del Consejo General del Instituto Federal Electoral las obligaciones que le señala el código. o) Abstenerse de cualquier expresión que denigre a los ciudadanos. el sistema de partidos políticos en México. Su realidad A partir de 1955 y hasta 1978. f) Mantener en funcionamiento efectivo a sus órganos estatutarios. Digamos algo de ellos en el orden cronológico de su fundación. n) Actuar y conducirse sin ligas de dependencia o subordinación con partidos políticos. d) Por no designar a los presuntos diputados que le corresponda para integrar el Colegio Electoral. y otra de carácter teórico. e) Haber sido declarado disuelto por acuerdo de sus miembros. y f) Haberse fusionado con otro partido político. dentro de los diez días siguientes a la fecha en que se tome el acuerdo correspondiente por el partido. en ninguna de las elecciones federales. m) Comunicar oportunamente al Instituto el cambio de domicilio social o de los integrantes de sus órganos directivos. e) Cumplir sus normas de afiliación y observar los procedimientos que señalen sus estatutos para la postulación de candidatos. k) Designar a los presuntos diputados que integrarán el Colegio Electoral y remitir la lista de los que le correspondan a la Comisión Instaladora de la Cámara de Diputados. contó principalmente con cuatro partidos nacionales registrados. h) Editar por lo menos una publicación mensual de divulgación. Un partido político pierde su registro por las siguientes causas: a) No obtener el 1. organismos o entidades internacionales y de ministros de cultos de cualquier religión o secta. el tiempo que utilicen no podrá ser menor del 50% del que les corresponda. 1) Comunicar al Instituto Federal Electoral cualquier modificación a su declaración de principios. b) Haber dejado de cumplir con los requisitos necesarios para obtener el registro. j) Publicar y difundir su plataforma electoral en la radio y televisión. i) Sostener por lo menos un centro de formación política. personas físicas o morales extranjeras. programa de acción o estatutos. . trimestral. o no comunicar su designación oportunamente o porque acuerde la no participación de los designados o éstos no cumplan sus funciones. nació este partido con la idea de ser independiente del gobierno y con la de crear un frente revolucionario. El Partido de Acción Nacional (PAN). las organizaciones obreras y campesinas conservaban su autonomía. postuló a la presidencia de la República al candidato del PM. entre algunos de sus principales momentos se pueden señalar: en 1933. en su segunda convención se determinó que la célula del partido era el individuo y no el club o la organización política. y como consecuencia de ello en octubre de 1960 se le agregó al nombre del partido el de Socialista (PPS). el PRM cambió de nombre a PM y comenzó a adquirir especial relieve el sector popular. ha obtenido algunos triunfos importantes en diversas presidencias municipales. y esta modificación implicó una reforma en su estructura. Lombardo Toledano propuso y logró que se aprobara que el partido fuera de clase obrera. el 10 de diciembre de 1940 se suprimió el sector militar. y desde entonces se considera que tiene una ideología conservadora. el 30 de marzo de 1938 cambió su nombre por el de Partido de la Revolución Mexicana (PRM). campesino y medio. Es el segundo partido en importancia por los resultados electorales. el 21 de enero de 1946. que se integraba por grupos secretos de católicos. que más que un partido fue una federación de partidos locales. y sus orígenes se encuentran en la sociedad denominada La Base. En 1955. antecedente del PR!. A partir de 1958 y hasta 1982. se incluyó a la mayoría organizada de los sectores obrero. el Comité Directivo de Estado o Territorio y el Comité Municipal. El Partido Popular Socialista (PPS). El PAN nació como respuesta a la política de Cárdenas. . basado en la filosofía marxista. fuerzas y grupos políticos que aceptaron las órdenes de un comité ejecutivo nacional. en 1943 se creó la Confederación Nacional de Organizaciones Populares (CNOP) para comprender a los grupos del sector medio. y que los órganos del partido eran solamente el Comité Directivo Nacional. El 20 de junio de 1948 se creó el Partido Popular (PP) que estuvo completamente ligado a su fundador Vicente Lombardo Toledano. pero los cuatro sectores se comprometían a que todo acto político electoral lo realizarían a través del partido. y recientemente logró su primera gubernatura. El 4 de marzo de 1929 se constituyó el PNR. El 16 de septiembre de 1939 se constituyó el PAN. El PRI ha tenido larga evolución.52 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO El Partido Revolucionario Institucional (PR!). situación que ya no ocurrió en 1988. y con ellos y el militar se formaron los cuatro sectores que lo constituyeron. El propio PDM manifiesta que empezó su formación como una consecuencia de la . y Partido Socialista de los Trabajadores (PST). Partido Demócrata Mexicano (PDM).53 DERECHO CONSTITUCIONAL El Partido Auténtico de la Revolución Mexicana (PARM). el partido solicitó su registro.52% 3.40% 0. El PCM fue fundado el 24 de noviembre de 1919. también a partir de 1958 y hasta 1982 postuló a la presidencia de la República al candidato del PRI. y por una serie ininterrumpida de rupturas internas. El resultado de tres elecciones nacionales con la participación de esos cuatro partidos. El PDM tiene sus antecedentes en la mencionada La Base y más cercanamente en la Unión Nacional Sinarquista. Su historia se ha caracterizado por la formación de organizaciones obreras y campesinas.57% 14.83% 77. ya que afirma que en cada Estado el partido debe diseñar sus estrategias de acuerdo con las peculiares circunstancias de ese país. pero nunca han precisado en qué consisten esas discrepancias. médico y estudiantil— y a partir de 1973 sostiene su independencia frente al movimiento comunista internacional. Los dirigentes de este partido han manifestado que coinciden con la ideología del PRI.20% 1.60% 16.67% En mayo de 1978. por tanto. situación que también cambió en 1988.19% 2. esto último. fue el más antiguo de los existentes. aunque discrepen de su línea táctica y estratégica. sale a flote cuando se comparan sus postulados ideológicos y se ve el origen de sus cuadros humanos.83% 2. Sus postulados fueron los que originalmente sostuvo la revolución mexicana. se otorgó registro condicionado a tres partidos políticos: Partido Comunista Mexicano (PCM). Ha intervenido en los principales movimientos ocurridos en el país en los últimos años —ferrocarriles.05% 84. El PARM. aunque lo estuvo negando el partido. mismo que obtuvo en mayo de 1946 y que perdió en junio de 1951 como consecuencia de una reforma a la ley electoral. A fines de 1945. fue el siguiente: PRI PAN PPS PARM 1970 1973 1976 83. magisterial. El 28 de febrero de 1954 se creó este partido por excombatientes de la revolución mexicana y personas cercanas al entonces presidente de la República.86% 8.98% 3. 072 249.07 7.417 9. de acuerdo con nuestra propia historia e instituciones y no con modelos ajenos. este grupo después de haber realizado una serie de actividades políticas. contendieron los siete partidos a los que hemos hecho mención dentro del marco de un reformado sistema representativo.049. para elegir diputados federales.02 0.54 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO apertura democrática del presidente Echeverría.04 4.471. que en 1972 se comenzaron a efectuar las primeras asambleas constitutivas.515.576 9.173 354. el cual ya fue explicado.79 2.00 Totales .888.87 2.767 10.51 2.232 675. El PST contiene tesis de izquierda pero dentro del contexto mexicano.106 283. y una de éstas la encabezó Rafael Aguilar Talamantes. en las elecciones nacionales realizadas en 1979.56 13. fundado por distinguidos intelectuales y dirigentes políticos y sindicales. celebró la asamblea constituyente del partido el lo de mayo de 1975. en noviembre de 1971.677 280.55 1. El PST tiene su antecedente en la creación del Comité Nacional de Auscultación y Coordinación (CNAC).59 68.496 1. Dicho Comité sufrió varias separaciones.513 100. Así. El resultado de esas elecciones fue el siguiente: VOTACIÓN GENERAL MAYORIA RELATIVA Partido Votos Porcentaje PAN PRI PPS PARM PDM PCM PST Otros Anulados 1. y que los días 14 y 15 de junio de 1975 se realizó su asamblea nacional de esa índole. 5 2.525.4 1. El PCM se transformó en PSUM —Partido Socialista Unificado de México— para incorporar a cuatro organizaciones políticas socialistas.418.6 2.3 64.778 11.6 2. El candidato del PRI a la presidencia obtuvo el 68.00 En 1982.9 1.4 1.4% de la votación total. el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT) de clara afiliación trotskista y ligado a la IV Internacional.8 4.16 2.038 311. se llevaron a cabo elecciones para elegir presidente de la República y renovar la Cámara federal de Diputados.06 68. para esa Cámara de diputados en las elecciones de 1982 y 1985 fueron las siguientes: PM PAN PDM PARM PPS PST PSUM PRT PMT Otros 1982 1985 69.3 17.09 13.55 DERECHO CONSTITUCIONAL REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL Partido PAN PRI PPS PARM PDM PCM PST Anulados Totales Votos Porcentaje 1.3 1.495 703.5 3.1 En las elecciones de 1982 contendió un partido más que en 1979.3 1.788.13 5.556 839.7 0.8 15.10 2.184 293.82 2.590 298.6 4.178 389.35 2.111 9.26 6.7 1.0 2. y los resultados. .930 100.2 1. en tanto por ciento. 74% 16. PFCRN. en unión de otras cuatro organizaciones políticas. los cuales formaron el Frente Democrático Nacional (FDN) que logró captar importante parte del descontento de los votantes hacia el gobierno prhsta y la crisis económica.39% La coalición de cuatro partidos postuló a un mismo candidato presidencial. Los resultados en las elecciones para presidente de la República fueron: PRI PAN PARM. perdieron su registro como partidos políticos. PPS.56 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO realmente pequeñas.00% 0. Esa unión persiguió fortalecerse como partido y tratar de presentar una opción unitaria de izquierda.81% 31. el PMS "cedió" su registro al Partido de la Revolución Democrática (PRM). Después de esas elecciones. el cual se integra por el partido . PMS PDM PRT 50.5% de la votación nacional. En las elecciones de 1985 también hubo un partido más respecto a 1982: el Partido Mexicano de los Trabajadores (PMT) cuyo origen —como en el caso del PST— fue el ya mencionado Comité Nacional de Auscultación y Coordinación. para candidatos a la presidencia de la República. En 1988 se realizaron elecciones presidenciales y de renovación del Congreso federal.06% 1. El PST cambió de denominación a Partido del Frente Cardenista de Reconstrucción Nacional (PFCRN) y el PSUM y el PMT. se fusionaron en 1987 en el Partido Mexicano Socialista (PMS). a las senadurías y a las diputaciones federales. quien primeramente fue postulado para ese cargo por el PARM y posteriormente por los otros tres partidos políticos mencionados. Fue un partido de izquierda que estuvo principalmente ligado a algunas organizaciones obreras como el Movimiento Sindical Ferrocarrilero. Dos partidos políticos —el PDM y el PRT— obtuvieron una muy baja votación y al no haber alcanzado el 1. Las elecciones de 1988 cambiaron el espectro electoral de México. El PRI sufrió una seria e importante escisión al formarse la denominada Corriente Democrática que promovió la candidatura presidencial del ingeniero Cuauhtémoc Cárdenas. en el constitucionalismo mexicano. De un partido hegemónico o predominante se está pasando a un sistema en el cual se dan tres grandes partidos —PRI. lo cual es. aunque con diversas modificaciones. el PRT y el PT (Partido del Trabajo). Este es el panorama del sistema de partidos políticos en México. de la segunda. las que no lo alcanzaron por no reunir los requisitos legales para ello.DERECHO CONSTITUCIONAL 57 cedente. sin embargo. PFCRN y PRD. PARM. y varias de las facultades concedidas al presidente de la República. En esta forma. para la configuración del sistema fueron la Constitución norteamericana de 1787 y la Constitución española de Cádiz de 1812. y por eso a éste se le considera como el puro o clásico. indudablemente. EL SISTEMA PRESIDENCIAL DE GOBIERNO 1. IV. de tendencia de izquierda. Habían solicitado también su registro condicionado como partidos políticos otras diez asociaciones políticas. Otros tres con registro condicionado: el PDM. la corriente cardenista y algunas pequeñas organizaciones políticas de tendencias socialistas. para las elecciones federales de este ario de 1991. en cuanto a las normas . existen seis partidos políticos con registro: PRI. las relaciones del ejecutivo con el Congreso. algunos elementos como el refrendo ministerial. Las fuentes que sirvieron de base al Congreso Constituyente de aquel año. El sistema presidencial se estableció por primera vez en México en la Constitución federal de 1824. Es claro que la evolución partidista en México continuará y que aún no es posible hacer afirmaciones que sean valederas por un largo tiempo. PAN. El actual sistema presidencial tiene características que le son muy propias. lo que sí puede afirmarse es que en los últimos seis años el pluralismo político en nuestro país se ha enriquecido en forma notable. Fuentes El sistema presidencial de gobierno es un principio originario de la Constitución norteamericana de 1787. PPS. de la primera se tomaron los principios fundamentales y. PAN. La estructura del sistema presidencial establecido en la Constitución de 1824 se ha conservado. Sin embargo. muy saludable para México. PRD— y en donde las votaciones son muy competidas como lo han demostrado las elecciones locales de 1989 y 1990. si el Congreso diera un voto de censura al presidente. e) El presidente y sus secretarios no pueden ser al mismo tiempo miembros del Congreso. Tomando como base la facultad del presidente para remover libremente a sus secretarios de Estado. Esta institución está prevista por el artículo 92 constitucional. órdenes del Presidente deberán estar firmados por el Secretario de Estado o Jefe de Departamento Administrativo a que el asunto corresponda. g) El presidente no puede disolver al Congreso. 3. c) El presidente de la República nombra y remueve libremente a sus secretarios de Estado. Mucho se ha discutido en la doctrina sobre la función que cumple el refrendo en nuestro actual sistema presidencial. b) El presidente de la República es electo por el pueblo. Supuestos matices parlamentarios a) El refrendo. Por . pues de lo contrario estaría dando un golpe de Estado. decretos. y sin este requisito no serán obedecidos. hay múltiples coincidencias entre la Constitución de 1824 y la de 1917. esto no lo obliga a renunciar. una limitación moral para el presidente. que establece: Todos los reglamentos. por lo que es válido clasificarlo como puro. Características Las notas características del sistema presidencial puro son las siguientes: a) El presidente de la República es a la vez jefe de Estado y jefe de gobierno.58 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO fundamentales que estructuran al sistema. Todas estas características las reúne el sistema presidencial mexicano. se ha concluido que sólo cumple una función formal de carácter certificativo y. cuando más. f) El presidente puede pertenecer a un partido político distinto al de la mayoría del Congreso. d) El presidente y sus secretarios de Estado no son políticamente responsables ante el Congreso. acuerdos. 2. para que informen cuando se discuta una ley o un negocio realtivo a sus respectivas carteras. por lo que un voto de censura de éste no los obliga a renunciar. faculta al presidente de la República para resolver sobre la fecha de clausura de las sesiones ordinarias del Congreso que. para los secretarios de Estado y jefes de departamento administrativo. jefes de departamentos administrativos y el procurador general de la República. sin embargo. b) Los informes de los secretarios de Estado. en el caso de que las dos Cámaras no hubiesen llegado a un acuerdo al respecto. el que. éste no es el caso de la disposición citada. c) El artículo 29 constitucional. Esta disposición tampoco constituye un matiz parlamentario. Este artículo se refiere al régimen de suspensión de garantías individuales y a las facultades extraordinarias con que cuenta el presidente para legislar. así como la facultad de cualquiera de las Cámaras para citar a los mencionados funcionarios y directores de organismos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria. ya que . Este artículo. en su segundo párrafo. en los términos del artículo 6 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. con un criterio sutil. pero la consecuencia de dichos informes puede ser la emisión de un voto de censura para los ministros. En el sistema presidencial mexicano los secretarios de Estado sólo son responsables políticamente ante el presidente de la República y no ante el Congreso. lo que los coloca ante la obligación de renunciar. está integrado por los secretarios de Estado. El artículo 92 constitucional establece la obligación. de dar cuenta al Congreso del estado que guardan sus respectivos ramos. a partir de las reformas publicadas el 7 de abril de 1986 y que surtieron efecto a partir del 19 de septiembre de 1989 se cuentan en dos. esta disposición equivaldría a la disolución del parlamento que el poder ejecutivo puede realizar en un sistema parlamentario. el presidente es el único facultado para solicitar al Congreso la suspensión de garantías. De conformidad con este precepto. Se ha pretendido que. pero previamente debe tener el acuerdo del consejo de ministros. d) El artículo 66 constitucional. en razón de que el consejo de ministros no es responsable políticamente ante el Congreso por la actitud que adopte.DERECHO CONSTITUCIONAL 59 la razón apuntada no puede considerarse que el refrendo constituya un matiz parlamentario. presidido por el propio titular del poder ejecutivo. pudiendo el presidente de la República remover libremente al funcionario que se niegue a aprobar la solicitud de suspensión. En un sistema parlamentario los ministros del gabinete tienen también la obligación de rendir informes al parlamento. A este respecto hay que advertir que aunque teóricamaente el presidente norteamericano no tiene esta facultad. Estos tres actos son: la Ley de Ingresos. sí la ejerce en la práctica a través del cYangressman o mediante el proyecto que anexa al informe anual que rinde al Congreso. este acto no podría considerarse más que como un golpe de Estado. Si el presidente de la República disolviera al Congreso. o solamente por la Cámara de Diputados. compete al Congreso designar a quien debe reemplazarlo. 4.60 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO el presidente. Esta disposición otorga al presidente la facultad de iniciar leyes o decretos. Relaciones recíprocas de control entre los poderes ejecutivo y legislativo Entre los órganos ejecutivo y legislativo existen controles políticos recíprocos que tienen la finalidad de impedir que uno solo de ellos monopolice el poder. a más tardar. y tampoco constituye un matiz parlamentario. f) El artículo 71 constitucional. En el supuesto. el primero el 31 de diciembre. Tal argumentación no repara en el hecho de que el individuo nombrado por el Congreso para cubrir la ausencia del presidente. sólo decide sobre la fecha de terminación de los dos periodos de sesiones que constitucionalmente deben concluir. el presupuesto de egresos y la cuenta pública. Los principales controles políticos que tiene el legislativo sobre el ejecutivo son los siguientes: A. no es responsable ante el Congreso que lo designó. ya que. e) Los artículos 84 y 85 constitucionales. En materia hacendaría hay tres actos fundamentales para el poder ejecutivo que deben ser aprobados por el legislativo. en funciones arbitrales. la Constitución no otorga esta facultad al presidente. queriéndose ver en este mecanismo un matiz parlamentario. en dicho sistema. . se considera que dicho alejamiento impregna a la disposición mexicana de un matiz parlamentario. lo que sí sucede en el sistema parlamentario. La facultad de iniciativa del ejecutivo es una manifestación más del sistema de coordinación de funciones. y el segundo el 15 de julio del mismo año. el primer ministro es nombrado de acuerdo con la mayoría parlamentaria. como en el sistema presidencial norteamericano. ya sea por el Congreso de la Unión. que es el clásico. Estos artículos se refieren al modo de proveer al reemplazo del presidente de la República cuando éste falta. a diferencia de la Ley de Ingresos. a las secretarías y departamentos de Estado. El párrafo cuarto. en este último supuesto la facultad de expedir la ley corresponde al Congreso de la Unión y no solamente a la Cámara de Diputados. en los términos de la fracción VII del artículo 73 constitucional. El presupuesto de egresos es la relación de Los gastos que anualmente se autorizan a los poderes federales. y su aprobación una facultad del Congreso de la Unión. pero. ésta no podrá ser utilizada durante el año de vigencia de la ley. a través de la cuenta pública el presidente de la República debe justificar. derechos y aprovechamientos. y las erogaciones por concepto de intereses y pago de la deuda pública. de la Constitución vigente. La presentación del presupuesto de egresos de la federación y del Departamento del Distrito Federal. esta ley tiene una vigencia anual. c) La cuenta pública. del artículo 74 constitucional.DERECHO CONSTITUCIONAL 61 a) La Ley de Ingresos. y otros ingresos necesarios para que la administración pública federal pueda prestar los servicios públicos. fracción IV. fracción IV. comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas". la que tiene a su ser- . La Ley de Ingresos consiste en la enumeración de las materias sobre las cuales se pueden establecer impuestos. el presidente de la República sólo podrá contar con los recursos económicos que le haya autorizado el Congreso de la Unión en la Ley de Ingresos. en los términos del párrafo primero. El presidente de la República sólo podrá gastar lo que la Cámara de Diputados le autorice. que los gastos efectuados se hicieron conforme al presupuesto autorizado. razón por lo que si se llega a omitir en ella una fuente impositiva o de obtención de recursos en general. debiendo fungir como cámara de origen la de diputados. De esta suerte. establece que la revisión de la cuenta pública "tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera. del artículo 74 constitucional. bien sea en el propio presupuesto de egresos o por una ley posterior. El artículo 74. b) El presupuesto de egresos. a los principales organismos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria. De esta forma. En otras palabras. establece que es una facultad exclusiva del presidente de la República la presentación del proyecto de la Ley de Ingresos. la Cámara de Diputados debe controlar anualmente los gastos de la administración pública. La revisión de la cuenta pública es una facultad exclusiva de la Cámara de Diputados. y la Cámara de Diputados verificar. es también una facultad exclusiva del presidente de la República. su aprobación es una facultad exclusiva de la Cámara de Diputados. párrafo segundo de la fracción IV. conforme a la fracción III del artículo 89. En relación al nombramiento de magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal. coroneles y demás oficiales superiores del ejército. Esto implica que el Congreso federal puede dictar leyes en que se establezca un procedimiento distinto para el nombramiento y remoción de una serie de funcionarios federales importantes. por lo menos. el presidente de la República puede ejercer esta facultad libremente con respecto a los secretarios de Estado. deberá contar con la aprobación de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal (fracción XVII). B. Desafortunadamente. se adicionó la fracción I del artículo 76 constitucional a efecto de facultar al Senado para "analizar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal. de conformidad con el artículo 89 fracción II. sustrayendo esta facultad del control del ejecutivo o. Aunque a lo anterior se le ha querido ver como una función de control del senado hacia el eje- . El 6 de diciembre de 1977. así como a todos los demás empleados de la unión cuyo nombramiento o remoción no estén determinados de otro modo en la Constitución o en las leyes. El presidente de la República tiene la facultad de celebrar tratados internacionales. el sistema político mexicano ha hecho que estas importantes facultades de control en materia hacendaria que tiene el poder legislativo se hayan transformado en meros formalismos. El quinto párrafo de la citada fracción IV del artículo 74 constitucional. al procurador general de la República. al gobernador del Distrito Federal y al procurador general de justicia del Distrito Federal. armada y fuerza aérea nacional. llamado Contaduría Mayor de Hacienda. agentes diplomáticos y cónsules generales. C. Asimismo. con base en los informes anuales que el Presidente de la República y el Secretario del despacho correspondiente rindan al Congreso". el presidente de la República debe contar con la aprobción de la Cámara de Senadores para el nombramiento de los ministros. con base en el dictamen rendido por la Contaduría Mayor de Hacienda decide la Cámara de Diputados. se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley". que debe realizar un análisis técnico contable de la cuenta pública. dispone que en el caso de que: "aparecieran discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas respectivas del Presupuesto o no existiera exactitud o justificación en los gastos hechos.62 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO vicio un órgano específico. limitándola al establecer ciertos requisitos para su designación. empleados superiores de hacienda (fracciones IV y V) y ministros de la Suprema Corte de Justicia (fracción XVIII). pero debe contar con la aprobación de la Cámara de Senadores. En materia de nombramientos. DERECHO CONSTITUCIONAL 63 cutivo, esto no es así, pues para ello sería necesario que se establecieran las consecuencias del análisis realizado por el senado. D. De acuerdo con la fracción XXX del artículo 73 constitucional, el Congreso de la Unión está facultado para expedir todas las leyes, que sean necesarias con objeto de hacer efectivas las facultades expresas concedidas al propio Congreso de la Unión, en las 29 fracciones anteriores consignadas en dicho artículo y en otras disposiciones constitucionales. A la facultad consignada en la fracción XXX se le conoce con el nombre de "implícita" y no constituye una nueva y distinta facultad, sino que se trata de una facultad subordinada a una expresa. La facultad implícita puede tener, aunque en México no acontece así, una enorme importancia, pues a través de ella el Congreso podría dictar leyes para hacer efectivas facultades constitucionales, en tal forma que se limitaran o restringieran las facultades del poder ejecutivo. E. El artículo 88 constitucional establece que el presidente de la República no puede ausentarse del territorio nacional sin permiso del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente. Llegado el caso, esta facultad podría ser un arma muy importante del Congreso contra el poder ejecutivo, en la hipótesis de que el presidente hubiese aceptado ir a un cierto país y el Congreso no le diera el permiso. F. La fracción V del artículo 74 constitucional faculta a la Cámara de Diputados para conocer de las acusaciones hechas a los funcionarios públicos de que habla la Constitución por la comisión de delitos oficiales, y, en su caso, formular acusación ante la Cámara de Senadores, así como para desaforar a dichos funcionarios cuando son acusados por la comisión de delitos del orden común. El presidente de la República, durante su encargo, puede ser acusado por traición a la patria y por delitos graves del orden común. Tratándose del titular del poder ejecutivo, aun cuando el delito cometido fuese grave del orden común, la Cámara de Diputados deberá acusarlo ante el senado como si se tratara de un delito oficial. Así, llegado el caso, el Congreso de la Unión tendría la posibilidad de destituir al presidente de la República. Por su parte, las principales funciones del control que tiene el poder ejecutivo sobre el legislativo son las siguientes: A. El artículo 72, inciso b), de la Constitución, faculta al presidente de la República para hacer observaciones a los proyectos de ley que le envíe el Congreso, disfrutando de un plazo de diez días hábiles para ejercer esta atribución. A esta facultad se le conoce con el nombre de veto. Vetado un proyecto de ley, éste tiene que regresar al Congreso para ser discutido nuevamente; para superar el veto es necesario un 64 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO quorum de votación calificado, que es de las dos terceras partes de los legisladores presentes en ambas Cámaras. Superar el veto del presidente es difícil en vista del quorum que se exige, y así el presidente de la República puede paralizar diversas resoluciones del Congreso federal. El veto, en nuestro sistema, además de ser un control político del ejecutivo sobre el legislativo, tiene la finalidad de hacer corresponsable al presidente de la República en la emisión de una ley, darle la oportunidad para evitar la precipitación en el procedimiento legislativo y, con ello, impedir que se aprueben leyes inconstitucionales. B. La fracción I del artículo 89 constitucional otorga tres distintas facultades al presidente de la República en relación con las atribuciones del Congreso de la Unión de aprobar las leyes, que son: promulgación de la ley, ejecución de la ley y facultad reglamentaria. A través de las dos primeras facultades el presidente de la República decide el momento de iniciación de la vigencia de una ley y la forma y procedimiento de su ejecución. A través de la facultad reglamentaria, el presidente puede fijar las precisiones de una ley expedida por el órgano legislativo. 5. El predominio del poder ejecutivo Las características de la vida moderna han propiciado el desarrollo de una tendencia prácticamente universal que se manifiesta en el predominio del poder ejecutivo sobre los otros poderes u órganos del gobierno. En México, es indiscutible que el presidente de la República constituye el centro del poder político del sistema, y que ha ejercido un predominio sobre los órganos legislativo y judicial. Ciertamente, el Constituyente de Querétaro plasmó en la ley fundamental el predominio del poder ejecutivo al investirlo con muchas y muy importantes facultades, pero, también, otorgó a los otros dos poderes las facultades necesarias para su control. Ya hemos mencionado las principales funciones de control que el poder legislativo debe ejercer sobre el ejecutivo, sin embargo, las características particulares del sistema politico de nuestro país han propiciado que dichos controles no operen con toda eficacia en la realidad. De esta forma el poder legislativo se ha debilitado, y, consecuentemente, el ejecutivo se ha fortalecido. Además de la ausencia de un efectivo control legislativo, existen otras razones que explican el predominio del poder ejecutivo en México, entre otras podemos señalar las siguientes: La jefatura que ejerce en el partido predominante; la forma de designación de los ministros de la Suprema DERECHO CONSTITUCIONAL 65 Corte; la concentración de las más importantes facultades en materia económica y su intervención en la economía a través de los organismos descentralizados y empresas de participación estatal; la institucionalización del ejército; las facultades extraconstitucionales que ejerce; el control de la política internacional, etcétera. Las últimas elecciones generales realizadas en México, permitieron a la oposición alcanzar un importante número de cundes en la Cámara de Diputados. Esta circunstancia, que en sí misma está generando importantes modificaciones dentro del sistema político, ha contribuido al surgimiento de un balance distinto entre los órganos ejecutivo y legislativo. Por otra parte, el proceso político mexicano ha demostrado que el poder judicial federal tiene independencia respecto al presidente de la República, aunque dicha independencia no sea en términos absolutos; en general los órganos del poder judicial federal gozan de independencia para dictar sus resoluciones. No debe perderse de vista la importancia de las resoluciones dictadas por el poder judicial federal, sobre todo en cuanto a su función de control de la constitucionalidad, pues ello constituye una limitación real al poder del presidente de la República. La independencia del poder judicial federal se puede fortalecer a través de ciertas medidas, cómo son: la modificación del sistema de designación de los ministros de la Suprema Corte; aseguramiento de un presupuesto digno y decoroso y la declaración general de inconstitucionalidad de las leyes. V. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER EJECUTIVO 1. El ejecutivo unipersonal El artículo 80 constitucional establece que: "Se deposita el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la Unión en un solo individuo, que se denominará Presidente de los Estados Unidos Mexicanos". En contraposición con el ejecutivo unipersonal o unitario ha habido y hay sistemas con un poder ejecutivo plural o colegiado. En México, solamente la Constitución de Apatzingán de 1814, estableció un ejecutivo colegiado; pero, a partir de la Constitución de 1824, siempre hemos tenido un ejecutivo unitario. Si como dice el artículo 80 constitucional el poder ejecutivo se deposita en un solo individuo, que es el presidente de la República, esto quiere decir que los secretarios de Estado y jefes de departamento administra- No ser Secretario o Subsecretario de Estado. Procurador General de la República ni Gobernador de algún Estado a menos de que se separe de su puesto seis meses antes del día de la elección. la ratio legis de esta exclusión consiste en evitar que el presidente pueda seguir intereses que no sean los de México. IV. III. excluye la posibilidad de que ocupen este cargo personas que hayan adquirido la nacionalidad mexicana por naturalización. éstos votan por el presidente. El sistema contrario. No pertenecer al estado eclesiástico ni ni ser ministro de algún culto. No estar en servicio activo. II. IV.66 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO tivo no forman parte de dicho poder. El requisito establecido en la fracción I. Jefe o Secretario General de Departamento Administrativo. Fue hasta la Constitución de 1917 cuando se modificó el sistema. Respecto al requisito establecido en la fracción II. el indirecto. No estar comprendido en alguna de las causas de incapacidad establecidas en el artículo 83. y VII. en su primera parte. V. a su vez. La segunda parte de la fracción que establece la exigencia de la nacionalidad mexicana por nacimiento de los padres. seis meses antes del día de la elección. Ser ciudadano mexicano por nacimiento. e hijo de padres mexicanos por nacimiento. 2. Haber residido en el país todo el año anterior al día de la elección. muy criticado ha sido este requisito al que se considera como excesivamente nacionalista. Este mismo requisito se exige para la designación de . en pleno goce de sus derechos. es decir. es un requisito novedoso de la Constitución de 1917 que trata de evitar que una persona extranjerizante alcance la presidencia. Los requisitos para ser presidente de la República los establece el artículo 82 de la Constitución y son los siguientes: I. en caso de pertenecer al Ejército. Requisitos de elegibilidad En los términos del artículo 81 constitucional el presidente de la República es electo por el pueblo en forma directa. Tener treinta y cinco años cumplidos al tiempo de la elección. Se ha dicho que este requisito se estableció para que una persona con las características de José Ives Limantour no llegara a la presidencia de la República. en el que el pueblo vota por electores y. fue el establecido por la Constitución de 1857. por lo que sólo pueden ser considerados como colaboradores del presidente. la Constitución supone que a la edad de 35 años existe ya un criterio maduro para poder afrontar el cargo. el 5 de mayo de 1878 se reformó la Constitución para asentar este principio con la modalidad de la no reelección para el periodo inmediato. y. Principio de no reelección El principio de no reelección establecido en el artículo 83 de la Constitución es el resultado de un proceso histórico operado en nuestro país. aún en los casos de los interinos. El original artículo 82 contenía una fracción adicional. derivan del principio de no reelección. en el sentido de que los ministros de los cultos no poseen el deredho al voto ni activo ni pasivo. Este requisito no tiene ninguna excepción. El requisito establecido en la fracción III obedece a que la persona que va a ocupar la presidencia de la República debe estar al tanto de la realidad del país y conocer los problemas nacionales. como sí sucede respecto de los diputados y senadores por lo que hace a la-vecindad. Ya estando Porfirio Díaz en la presidencia. La fracción IV no es más que una reiteración específica de lo dispuesto en el párrafo noveno del artículo 130. mismo que incorporó al Plan de Tuxtepec. que establecía el requisito de: "No haber figurado directa o indirectamente en alguna asonada. motín o cuartelazo". Los requisitos establecidos en el artículo 82 valen por igual para ocupar el cargo de presidente. La razón es que dichas personas deben obediencia a poderes y a autoridades extranjeras. La Constitución de 1857 permitió la reelección indefinida del presidente de la República. en virtud de que el texto constitucional no establece ninguna excepción. En el levantamiento de Díaz contra Lerdo de Tejada aquél tomó como bandera el principio de la no reelección. que persiguen que haya imparcialidad en las elecciones y que no se aproveche el cargo para ejercer algún género de presión o manipulación. . se elevó nuevamente este principio a la Constitución. Las causas de incapacidad a las que se refiere la fracción VII. fue suprimida en enero de 1927. A través de las reformas de 1887 y 1890 Díaz consiguió perpetuarse en el poder. Madero asentó en el Plan de San Luis el postulado de la no reelección. la VII. provisionales y sustitutos. el 28 de noviembre de 1911. 3. del que nos ocupamos adelante. Las fracciones V y VI contienen requisitos de carácter negativo.DERECHO CONSTITUCIONAL 67 los ministros de la Suprema Corte de Justicia y es la edad máxima que llega a exigir la Constitución para ocupar un cargo. al tomar posesión de su cargo. provisional o sustituto. no constitutiva. el presidente debe rendir ante el Congreso. pero. debe entenderse que el presidente asume el cargo desde el primer segundo del día 19 de diciembre. Periodo presidencial El ya citado artículo 83 constitucional establece que: "El presidente entrará a ejercer su cargo el. la protesta que en el mismo texto del artículo se establece. siendo los procesos electorales momentos potenciales de agitación. El argumento de la reforma consistió en que. 19 de diciembre y durará en él seis años". aunque la protesta la rinda horas o incluso días después. El original artículo 83 de la Constitución de 1917 estableció que el periodo presidencial sería de cuatro años. en enero de 1927 se reformó el artículo 83 en el sentido de la no reelección para el periodo inmediato y en forma absoluta después del segundo periodo. este principio representa una realidad histórica de nuestro país que no debemos olvidar y cumple el cometido de fortalecer un sistema democrático como el mexicano. Algunos juristas mexicanos han sostenido que el principio de la no reelección es antidemocrático porque limita la libertad del pueblo para reelegir a la persona que en su sentir puede seguir ocupando el cargo por sus características y patriotismo. como era lógico. en enero de 1928. salvó a México de lo que muy seguramente hubiera sido una segunda dictadura de estilo porfiriano. Sin embargo. pero. que sucedió después de las elecciones presidenciales y antes de que éste fuera declarado presidente constitucional. Este episodio propició la reforma de 29 de abril de 1933 por la que el artículo 83 tomó la forma que actualmente tiene: no reelección absoluta. El artículo 87 constitucional prevé que. 4. aún tratándose de presidente interino. o ante la Comisión Permanente. estableció el principio de la no reelección. .68 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO La original Constitución de 1917. Teniendo el acto de protesta una naturaleza formal. El asesinato de Obregón. Con esta reforma se abría la puerta para que Obregón ocupara nuevamente la presidencia de la República. éstos no debían ser tan cercanos en el tiempo. se reformó el precepto para ampliar el periodo a dos años más. constituido en colegio electoral. El sistema establecido en los artículos 84 y 85 de la Constitución vigente parte de la base de que no debe saberse de antemano quién es la persona que podrá sustituir al presidente. Algunos de estos sistemas fueron la causa de muchas crisis políticas que se sucedieron en nuestro país en el siglo pasado. La Constitución distingue entre faltas absolutas y faltas temporales. Tratándose de faltas temporales.DERECHO CONSTITUCIONAL 69 5. nombrará un presidente interino para que funcione durante el tiempo de la falta. una convocatoria para la elección del presidente que deberá concluir el periodo. Tratándose de faltas absolutas. Sustitución presidencial Las constituciones mexicanas del siglo pasado establecieron diversos mecanismos para proveer a la sustitución del presidente cuando éste llegaba a faltar. la Comisión Permanente deberá nombrar un presidente provisional y convocar al Congreso a sesiones extraordinarias para que éste nombre a un presidente interino o a un sustituto. la Comisión Permanente deberá con- . En estos casos el Congreso de la Unión debe expedir. el secretario de Relaciones o el de Gobernación en 1896). Un presidente sustituto. Existió la vicepresidencia como un cargo autónomo (1824 y 1904). y. b. en su caso. el Congreso o. dentro de los diez días siguientes al de la designación de presidente interino. si al comenzar el periodo constitucional no se presentare el presidente electo. si la falta fuese por más de treinta días y no estuviese reunido el Congreso. Un presidente interino. Entre la fecha de la convocatoria y la verificación de las elecciones deberá mediar un plazo no menor de catorce meses ni mayor de dieciocho. el sustituto deberá concluir el periodo. asumía la presidencia otro funcionario (el presidente de la Suprema Corte de Justicia en 1857. Si el Congreso se encontrare en receso. si la falta ocurre en los últimos cuatro años del periodo. con un quorum de asistencia de las dos terceras partes del número de miembros. si la falta ocurre en los dos primeros arios del periodo. en escrutinio secreto y mayoría absoluta de votos. según el caso. el Congreso de la Unión (Cámara de Diputados y de Senadores conjuntamente). si la elección no estuviere hecha y declarada el primero de diciembre. la Comisión Permanente. lo designaba la Cámara de Diputados (1847). nombrará: a. el presidente del senado o de la Comisión Permanente en 1882. lo designaba el senado (1836 y 1843). y en nuestro sistema aparece ya con don Miguel Hidalgo. y al final indicaba la existencia de los departamentos administrativos. Secretarías de Estado y departamentos administrativos Los secretarios de Estado y jefes de departamentos administrativos son empleados de confianaza del presidente de la República. fue designado Abelardo L. y posteriormente en la Constitución de Apatzingán. instituye la figura del refrendo. la exposición de motivos del proyecto establecía que los colaboradores del presidente de la República debían agruparse en dos clases distintas: las secretarías de Estado. sin tener nada que ver con los asuntos politicos. para el despacho de los asuntos políticos y administrativos. Portes Gil convocó a elecciones y en ellas fue electo popularmente Pascual Ortiz Rubio. 6. Durante la vigencia de la actual Constitución se han llevado a cabo distintas reformas que poco a poco han hecho desaparecer las diferencias . Rodríguez como presidente sustituto. en virtud de que este último presentó su renuncia antes de concluir el periodo. que para nada hacía mención de los departamentos administrativos. La Comisión de Constitución del Congreso presentó un proyecto de artículo 90 que contenía la enumeración de las secretarías de Estado. La institución de las secretarías de Estado es muy antigua. ya que Obregón no se presentó a ocupar el cargo por haber sido asesinado.70 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO vocar a sesiones extraordinarias para que sea el propio Congreso quien resuelva sobre la licencia y nombre al presidente interino. que en definitiva se opuso a que se enumeraran las secretarías de Estado. En realidad la referencia que este artículo hace de los departamentos administrativos se debe a un descuido del Congreso Constituyente. que debía haber sido suprimida en razón de no haberse aprobado el proyecto del artículo 90. no aprobó este proyecto sino el de Carranza. Los departamentos administrativos están supuestos por la Constitución en su artículo 92 que. los departamentos administrativos constituyen una novedad aportada por el Congreso Constituyente de 1916-1917. los constituyentes no se percataron de la mención que se hacía de los departamentos administrativos. Hasta ahora. en cambio. como antes se dijo. que sólo debían atender asuntos precisamente administrativos. que éste nombra y remueve libremente. Al discutirse el proyecto del artículo 92. Sin embargo el Congreso. pero. el procedimiento de sustitución ha operado con el nombramiento de presidente interino de Portes Gil. y los departamentos administrativos. Las sociales. 7. el trabajo. a partir de 1923. el ejecutivo federal ha ganado importantes facultades y. por las que el presidente interviene en la regulación de la economía a través de elementos como el gasto y la inversión pública. en cambio. A. la política bancaria y fiscal. estar en ejercicio de sus derechos y tener treinta arios cumplidos". etcétera. radica en que la ley fundamental establece expresamente los requisitos para ser secretario de Estado y no lo hace así con relación a los jefes de los departamentos administrativos. con manifestaciones tales como las relaciones con los otros poderes. etcétera. la seguridad social. que se refieren a la conducción del sistema político en general. el campo.DERECHO CONSTITUCIONAL 71 entre secretarías de Estado y departamentos administrativos. realmente sólo ha perdido dos a este nivel. como son la educación. y no están previstas en ninguna norma jurídica. el comercio internacional. Tal atribución que desapareció del texto constitucional en 1982 significaba un serio obstáculo en el propósito de fortalecer la independencia del poder judicial. . Derivadas de la Constitución Desde la promulgación de la original Constitución de 1917 a la fecha. a nivel constitucional. además de otras que se derivan en su favor de las características y condiciones del sistema político mexicano. etcétera. En la actualidad la única diferencia que existe. por intermediación de la Comisión Permanente. dando unidad a toda la burocracia. la representación internacional. Las administrativas por las que se encarga de aplicar la ley a las causas no controvertidas. La naturaleza de las funciones que desarrolla el órgano ejecutivo pueden dividirse actualmente en cuatro grupos: Las políticas. La primera fue la de convocar por sí mismo al Congreso de la Unión para celebrar sesiones extraordinarias debiéndolo hacer. La segunda consistió en la afortunada supresión de la facultad para solicitar la destitución de autoridades judiciales por haber observado "una mala conducta". Las económicas. Facultades del presidente de la República El presidente de la República posee múltiples facultades que le son conferidas por la Constitución y por las leyes ordinarias. Los requisitos para ser secretario de Estado se enumeran en el artículo 91 constitucional y son: "ser ciudadano mexicano por nacimiento. por lo que. Como ya asentamos anteriormente son cinco los casos previstos por la .72 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO a) Facultades en el procedimiento legislativo Dentro del principio de colaboración de poderes que rige en nuestro sistema. Esto último se debe a que el órgano revisor de la Constitución es un poder superior al poder ejecutivo. para ello. Recientemente se ha acostumbrado que en materias de relevante importancia el presidente de la República abra un periodo de audiencias públicas para que los distintos sectores de la población opinen al respecto. es necesario que expresamente la Constitución lo permita. el Congreso puede hacerlo motu proprio. se faculta al ejecutivo para intervenir en el procedimiento de formación de la ley. tanto de acusación como de resolución. el veto y la promulgación o publicación de la ley. sólo debemos agregar que en la actualidad es el presidente de la República quien envía al Congreso la inmensa mayoría de las iniciativas de ley. que es un poder constituido. las facultades de la Comisión Permanente. La Constitución. pesar de que una parte de la doctrina hace una distinción entre ambas. debemos caer en la cuenta de que cuando la ley no distingue el intérprete no debe distinguir. finalidades y procedimiento analizamos anteriormente. a. La facultad de promulgar las leyes está concedida al presidente de la República en la fracción I del artículo 89. la Ley Orgánica del Congreso y las reformas constitucionales. las facultades del Congreso o de alguna de las Cámaras cuando actúan como colegio electoral o en funciones de jurado. En cuanto a la facultad de iniciar las leyes. El presidente interviene en tres momentos: la iniciativa. b) Facultades legislativas Nuestro sistema de gobierno acepta la posibilidad de que en ciertos casos el presidente de la República asuma funciones legislativas. las facultades del Congreso cuando actúa como asamblea única. Respecto del veto. Si llegado el caso. en su artículo 72 incisos a) y c) usa como sinónimos las expresiones promulgar y publicar. hay que puntualizar que éste no procede respecto de: las facultades exclusivas de cada una de las Cámaras. antes de que envíe la correspondiente iniciativa al Congreso. el presidente de la República se negara a promulgar una ley. pero. que está consignada en el artículo 71 constitucional. cuyo significado. La fracción I del artículo 89 constitucional establece como facultades del ejecutivo: promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión. En esta última frase se ha entendido que se encuentra la facultad reglamentaria del presidente de la República. el artículo 89 en sus fracciones II. Esta serie de actos se inician con la entrada en vigor de la ley y culminan con su aplicación coactiva al remiso en su cumplimiento. Según Tena Ramírez la ejecución de una ley "consiste en la realización de los actos necesarios para hacer efectiva. por lo que solamente me ocuparé de la facultad reglamentaria que es la única que aún no se ha examinado. la ley del Congreso". sólo que mientras que las leyes deben basarse necesariamente en la Constitución. XVII y XVIII contiene las facultades de nombramiento del presidente. tan es así. La facultad de ejecutar las leyes es la función típica y natural de este órgano. consignando en su lugar la expresión arriba transcrita. IV. III. d) Nombramientos Una de las más importantes facultades administrativas del ejecutivo es la designación o nombramiento de una amplia gama de funcionarios. son actos abstractos generales e impersonales. Los reglamentos tienen la misma naturaleza que una ley. es decir. De esta forma el presidente legisla a través de los reglamentos que él expide. El Constituyente de 1916-1917 siguió en este aspecto a su antecesora. en casos concretos. la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia así lo afirma. Las constituciones anteriores a la de 1857 habían consignado expresamente que el ejecutivo tenía la facultad de dictar reglamentos. pero la de 1857 no lo hizo. que de ella recibe su nombre. los reglamentos deben hacerlo en las leyes. Generalmente la doctrina divide en tres grupos los nombramientos que hace el ejecutivo: . En la doctrina se ha dado un interesante debate en torno a si en esta expresión se encuentra verdaderamente la facultad reglamentaria. a mayor abundamiento. V. A nivel constitucional. Hoy día nadie lo pone en duda pues.DERECHO CONSTITUCIONAL 73 Constitución para ello. c) La ejecución de las leyes Esta es la segunda de las facultades que otorga al ejecutivo la fracción I del artículo 89. La finalidad de los reglamentos es conseguir una mejor aplicación de la ley. y agrega: "proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia". al gobernador del Distrito Federal. cuyo artículo 59 enumera a los trabajadores de confianza. . ésta no es una facultad discrecional del presidente. En los términos de la fracción V del citado artículo 89. El presidente nombra a muchos otros funcionarios de muy alta categoría en los términos de las leyes ordinarias. el presidente deberá sujetarse a los requisitos que la Constitución establece en sus artículos 91 y 102. con_ arreglo a las leyes. los empleados superiores de Hacienda. al director general del IMSS. armada y fuerza aérea nacionales. la armada y fuerza aérea nacionales y a los ministros de la Suprema Corte de Justicia. — En el caso de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal debe de someter su aprobación a la Asamblea de Representantes del Distrito Federal. Con la ratificación del senado nombra a: los ministros y agentes diplomáticos. por ejemplo: al director general del CONACYT. que son los que nombra y remueve libremente el ejecutivo. La ley que contiene los procedimientos de admisión y cese de los empleados de la unión es la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. De acuerdo con la fracción II nombra y remueve libremente a: los secretarios de Estado. respectivamente. etcétera. De acuerdo con el tercer supuesto de la fracción II del artículo 89. al director general de CONASUPO. el presidente nombra a los oficiales a partir de coronel del ejército. al director general del ISSSTE. sino que se tienen que seguir las reglas establecidas en la propia Constitución y en las leyes ordinarias. La ley que regula esta clase de nombramientos. Por lo que se refiere a los secretarios de Estado y al procurador general de la República. — Nombramientos sujetos a la ratificación del senado. es la Ley de Ascensos y Recompensas del Ejército y Fuerza Aérea Nacionales.74 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO — Nombramientos absolutamente libres. que es en la que debe apoyarse el presidente. los cónsules generales. el presidente nombra y remueve libremente a los empleados de la unión cuyo nombramiento o remoción no esté especificado de otro modo en la Constitución o en las leyes. los coroneles y demás oficiales superiores del ejército. al procurador general de la República. al director general y subdirectores de PEMEX. Por lo que se refiere a la remoción de los miembros del ejército y de los ministros de la Suprema Corte de Justicia. — Nombramientos realizados con sujeción a lo dispuesto en leyes ordinarias. debe entenderse que el ejecutivo tiene la facultad para iniciar ante el Congreso la ley de declaración de guerra. — Ejercicio de la acción penal (artículo 102). declaraciones de política internacional. así como de la guardia nacional. otorgamiento de concesiones para la explotación. En este mismo renglón se ubica la facultad de celebrar tratados internacionales. nombramiento de cinco integrantes del cuerpo consultivo agrario. — Expulsión de extranjeros (artículo 33). resolución sobre límites de terrenos comunales. pero por la naturaleza de este trabajo no las podemos abordar particularmente. declaración de nulidad de contratos y concesiones.DERECHO CONSTITUCIONAL e) 75 Otras facultades constitucionales Muchas más facultades otorga la Constitución al presidente de la República. Para ello puede disponer del ejército. Ésta es una facultad discrecional del presidente que se realiza sin la tramitación de un juicio previo e inmediatamente que éste lo decida. uso y aprovechamiento de recursos del dominio de la nación. puede ordenar todos los movimientos militares para el éxito de las acciones e incluso asumir directamente el mando de las fuerzas armadas. — La preservación de la seguridad interna (artículo 89. El ejecutivo tiene facultad para: reglamentar la extracción y utilización de aguas del subsuelo y establecer zonas vedadas. Por lo que se refiere a la declaración. fracción X). Esta facultad la ejercita a través del procurador general de la República al que el presidente nombra y remueve libremente. establecimiento y supresión de reservas nacionales. — Es la suprema autoridad agraria (artículo 27). fracción XIV). fracción VIII). fracciones VI y VII). El indulto consiste en la remisión que hace el ejecutivo de una pena impuesta en sentencia irrevocable. el voto del país ante organismos internacionales. . etcétera. armada y fuerza aérea nacionales. Entre otras facultades se encuentran las siguientes: — La declaración y conducción de la guerra (artículo 89. — La facultad de indulto (artículo 89. ruptura de relaciones diplomáticas. reconocimiento de gobiernos extranjeros. El indulto se debe realizar en los términos previstos por las leyes respectivas y puede ser necesario o discrecional. En cuanto a la conducción de la misma. — La dirección de las negociaciones diplomáticas (artículo 89. expropiación por causa de utilidad pública y mediante indemnización en materia federal y en el Distrito Federal. Esta facultad tiene las siguientes manifestaciones: representación del país hacia el exterior. — La participación en el proceso económico se le asegura a través de la Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Económica.). Ésta facultad la ejerce a través del jefe del Departamento del Distrito Federal. — Intervención en el sistema educativo nacional a través de la Secretaría de Educación Pública. . base la. Estas entidades realizan una función fundamental en la vida económica y social del país. son. que ya hemos visto. la contratación de ellos debe sujetarse a lo prescrito en la propia Constitución. que le otorga facultades para intervenir en las actividades industriales o comerciales relativas a la producción y distribución de mercancías y para la prestación de servicios varios. y con apoyo en la Ley Federal de Educación. fracción VIII).76 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO — Gobierno directo del Distrito Federal (artículo 73. El Congreso de la Unión debe dictar las normas conforme a las cuales el ejecutivo puede celebrar empréstitos. — Celebrar empréstitos sobre el crédito de la nación (artículo 73. B. las operaciones de redescuento. la Comisión Federal de Electricidad. la ley ordinaria otorga al presidente de la República múltiples facultades de naturaleza política. Facultades derivadas de la ley ordinaria Además de la facultad para nombrar a una serie muy importante de funcionarios. Caminos y Puentes Federales de Ingreso. — La inversión extranjera la regula y controla a través de los mecanismos establecidos en la Ley para Promover la Inversión Mexicana y Regular la Inversión Extranjera. Ferrocarriles Nacionales de México. económica y social. que le dan el control de la seguridad social. etcétera. A manera de ejemplo se pueden mencionar las siguientes: — El control de los organismos descentralizados y empresas de participación estatal. que le da el control de la política eléctrica. el IMSS y el ISSSTE. la compraventa de valores. a través de la cual el presidente fija la política de hidrocarburos. a través de la cual interviene decididamente en materia de alimentos. CONASUPO. la emisión de billetes y acuñación de monedas. a través de la Ley Federal de Entidades Paraestatales. entre otras: PEMEX. que le dan el control de las comunicaciones y transportes. etcétera. fracción VI. etcétera. — El control y diseño de la política monetaria se le asegura a través de la Ley Orgánica del Banco de México y así regula el encaje legal. El sistema bicamaral nació en la Gran Bretaña. a cuya cabeza está un presidente que. y la de los Comunes representaba a la burguesía. En el siglo XIV el parlamento inglés se dividió en dos cámaras. una de Diputados y otra de Senadores". que se dividirá en dos Cámaras. en vez de que las cámaras tuvieran la representación de clases . con apoyo en la Ley Federal de Radio y Televisión. A dicho funcionario corresponde ejecutar las decisiones tomadas por el presidente. Dentro del propio partido las facultades más importantes residen en el Comité Ejecutivo. partido que es una de las piezas clave del sistema político mexicano. pero. de hecho. Nadie pone en duda que el presidente de la República es el jefe real del partido predominante. La Constitución norteamericana imitó el sistema bicamaral británico. aunque todo parece indicar que estas facultades se están modificando al iniciarse una transformación de ese partido predominante. la Cámara de los Lores representaba a la nobleza y a los grandes propietarios. es nombrado y removido libremente por el presidente de la República. así como su inspección y vigilancia. Facultades del sistema político Estas facultades no encuentran apoyo en ninguna norma jurídica. Esta jefatura del partido predominante ha repercutido en otras facultades para el presidente. tales como la de intervenir decididamente en la designación del candidato del partido a la presidencia de la República. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO 1. El artículo 50 de la Constitución declara: "El Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso General. El sistema bicamaral El poder legislativo en México está organizado bajo la base del sistema bicamaral. VI. C. así como de los principales candidatos a diputados y senadores de su partido y a las gubernaturas de las entidades federativas. aunque en este momento es difícil percatarse de que profundos van a ser esos cambios.DERECHO CONSTITUCIONAL 77 — Intervención en los medios de comunicación masiva a través del otorgamiento y revocación de concesiones para los canales de radio y televisión. en la práctica. es fácil concluir que cuando en dicha Cámara se discuten asuntos de interés nacional. por 500 diputados. c) Al existir dos cámaras. más meditado. que fue la Constitución Federal de 1824. como es lógico. una de ellas puede fungir como mediadora en caso de que el ejecutivo entre en conflicto con la otra. efectivamente los diputados actúan como representantes de toda la nación. Las demás constituciones mexicanas del siglo XIX. En la actualidad esta Cámara se integra. La original Constitución federal de 1857 estableció el unicamarismo. como ya explicamos. es decir. tomó el bicamarismo de la Constitución norteamericana bajo la misma idea: La Cámara de Diputados tuvo la representación del pueblo y la de Senadores la de los estados de la federación. cuando se discuten asuntos particulares del distrito que los eligió. pero en 1874 se reformó para regresar al sistema de dos cámaras. . A su vez. existiendo por cada diputado propietario un suplente. lo que constituye una garantía contra la precipitación legislativa. De conformidad con el mismo artículo 51. b) Al existir dos cámaras. incluso las centralistas. La doctrina ha señalado las siguientes ventajas del sistema bicamaral: a) Al dividir al poder legislativo éste se debilita. Integración de las cámaras A. pero. se ideó que la Cámara de Representantes tuviera la representación del pueblo y la de Senadores la de las entidades federativas. según esta disposición. el proceso de formación de la ley es más lento y. Sin embargo. los diputados son representantes de todo el pueblo y no solamente del distrito que los eligió.78 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO sociales. 2. actúan como representantes de ese distrito. la primera Constitución del México independiente. De la Cámara de Diputados El artículo 51 de la Constitución declara que esta Cámara "se compone de representantes de la nación". sostuvieron el bicamarismo. la Cámara de Diputados se renueva totalmente cada tres años. de los cuales 300 son electos mediante el principio de votación mayoritaria relativa a través del sistema de distritos electorales uninominales y 200 que son electos según el principio de representación proporcional. lo que favorece la existencia de un equilibrio entre este poder y el ejecutivo. por ello. según la cual los senadores eran designados por las legislaturas locales. por las siguientes consideraciones: a) Los requisitos para ser senador son los mismos que para ser diputado. al igual que los diputados. En la práctica. pero. debe entenderse que los senadores. determina que: El Colegio Electoral de la Cámara de Diputados se integrará por cien presuntos diputados propietarios nombrados por los partidos políticos en la proporción que les corresponda respecto del total de las constancias otorgadas en la elección de que se trate. esto resulta cierto respecto del senado en la Constitución federal de 1824. Con la reforma apuntada se regresó al original sistema de la Constitución de 1917. han sido descritas en páginas anteriores.DERECHO CONSTITUCIONAL 79 En la calificación de la elección de diputados el artículo 60 constitucional en su segundo párrafo. La Cámara de Senadores El artículo 56 establece que la Cámara de Senadores se compondrá de dos miembros de cada Estado y dos del Distrito Federal electos en forma directa. b) Los senadores al igual que los diputados no pueden reelegirse para el periodo inmediato. los senadores actuarán como representantes de la nación cuando se discuta un asunto de alcances nacionales. cada tres años . en la actualidad. que establece la renovación por mitad de este órgano legislativo. c) Son electos directamente por el pueblo. Las particularidades del sistema electoral para la integración de la Cámara de Diputados. Tradicionalmente. es decir. al igual que en el caso de los diputados. tienen una igualdad en sus responsabilidades. no pueden disfrutar de empleos federales o estatales remunerados. de conformidad con las reformas publicadas el 6 de abril de 1990. En 1986 se modificó la forma de renovación de la Cámara de Senadores que imperaba desde el año de 1933. la doctrina mexicana ha sostenido que los senadores son representantes de las entidades federativas. son representantes de la nación. que consistió en la renovación total de sus integrantes cada seis años. con excepción de la edad. y actuarán como representantes de su Estado cuando se discuta un asunto relativo o concerniente a esa entidad federativa. no puede afirmarse que su representación sea distinta. Siendo el régimen jurídico de los diputados y senadores el mismo. son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos. B. en caso del Distrito Federal. Ser originario del Estado en que se haga la elección o vecino de él con residencia efectiva de más de seis meses anteriores a la fecha de ella. . V. Tener veintiún años cumplidos al día de la elección (para ser senador se requiere la edad de 30 años. II. El tercer párrafo del artículo 60 constitucional. artículo 58). III. se requiere ser originario de alguna de las entidades federativas que comprenda la circunscripción en la que se realice la elección.80 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO deben verificarse elecciones para nombrar a 32 senadores: uno de cada entidad federativa y uno del Distrito Federal. tanto con los presuntos senadores que hubieren obtenido la declaración de la legislatura de cada Estado y de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión. Ser ciudadano mexicano. 3. VI. Para poder figurar en las listas de las circunscripciones electorales plurinominales como candidato a diputado. Para la calificación de la elección de los senadores se conserva el sistema de autocalificación. No estar comprendido en alguna de las incapacidades que señala el artículo 59. a menos de que se separe definitivamente de sus funciones noventa días antes de la elección. o vecino de ella con residencia efectiva de más de seis meses anteriores a la fecha en que la misma se celebre. se sigue conservando el sistema de mayoría relativa para su elección. y VII. No ser secretario o subsecretario de Estado ni magistrado de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. IV. Requisitos para ser diputado y para ser senador Los requisitos para ser diputado se establecen en el artículo 55 de la Constitución y son los mismos que rigen para los senadores con excepción de la edad. de conformidad con las reformas publicadas el 6 de abril de 1990 dispone que: El Colegio Electoral de la Cámara de Senadores se integrará. Estos requisitos son los siguientes: I. por nacimiento. A pesar de que ha habido varios intentos para que en el senado existan senadores de partido o de minoría. ni tener mando en la policía o gendarmería rural en el distrito donde se haga la elección. No estar en servicio activo en el Ejército Federal. como de los senadores de la anterior legislatura que continuarán en el ejercicio de su encargo. No ser ministro de algún culto religioso. en el ejercicio de sus derechos. cuando menos noventa días antes de la elección. La diferencia de edades que se exige para ser diputado y para ser senador se debe a la idea que se tiene del senado como Cámara equilibradora. si pueden participar como candidatos a diputados propietarios en las siguientes elecciones. las dos primeras tienen como base el que no se ocupe un cargo o realice una función que cerca del tiempo de elecciones pueda utilizarse para ejercer algún género de presión que incline las elecciones a su favor. en 1972. y abrir la puerta a la juventud.DERECHO CONSTITUCIONAL 81 Respecto a estos requisitos. para participar en el ejercicio del poder político. los suplentes que no llegaron a estar en funciones de propietario. función que requiere una práctica política más prolongada. Con la reforma política de diciembre de 1977 se adicionó un párrafo a esta fracción que dispone que los candidatos a diputados de representación proporcional deben ser originarios o vecinos de alguna de las entidades federativas que comprenda la respectiva circunscripción plurinominal. El impedimento a que se refiere la fracción VII. ausencia de las sesiones durante diez días consecutivos (lo que . La fracción VI es consecuencia de lo previsto en el artículo 130 que establece que los ministros de los cultos no tienen voto activo ni pasivo. éste tiene como fundamento el que la población de un distrito o entidad federativa tenga la oportunidad de conocer al candidato por el que votarán en las elecciones. En cuanto al requisito establecido en la fracción III. que constituye la inmensa mayoría en este país. La razón para esta reforma consistió en armonizar el precepto con el artículo 34 que concedió la ciudadanía a los 18 años en vez de a los 21. pero. como antes se hacía. pero. los requisitos de edad se redujeron a los actuales. Suplencia Los artículos 51 y 57 de la Constitución establecen que por cada diputado o senador propietario se elegirá un suplente. vale la pena comentar lo siguiente: En cuanto al requisito contenido en la fracción II debe aclararse que la original Constitución de 1917 estableció una edad de 25 años para ser diputado y 35 para ser senador. concordante con el artículo 59. 4. Las fracciones IV. consiste en que los diputados y senadores no pueden reelegirse para el periodo inmediato. VI y VII contienen requisitos de carácter negativo. Los representantes propietarios no pueden jugar en las siguientes elecciones en forma absoluta. V. separación definitiva del cargo. Esta fracción también aclara que la vecindad no se pierde por ausencia en el desempeño de un cargo de elección popular. Los suplentes reemplazan a los propietarios en caso de licencia. el presidente de la República presentará al Congreso un informe por escrito sobre el estado general que guarde la administración pública del país. Con el ánimo de fortalecer al órgano legislativo. a más tardar. debiendo concluir el 15 de julio. los suplentes fuesen llamados para integrar un quorum. el presidente del Congreso: "contestará el informe en términos concisos y generales y con las formalidades que correspondan al acto. pero que esa ventaja desaparecería si la ley electoral tuviera un procedimiento que permitiera realizar con rapidez las elecciones de los representantes que faltaren. Periodos de sesiones Las sesiones del Congreso de la Unión se dividen en ordinarias y extraordinarias. estableció la existencia de un solo periodo ordinario de sesiones que se iniciaba el primero de septiembre de cada año y no podía prolongarse más allá del siguiente 31 de diciembre. obedeció a la idea de que un diputado representaba al distrito que lo elegía. 5. en 1986 se aprobó una reforma constitucional para regresar al sistema de dos periodos ordinarios de sesiones anualmente. o el ejecutivo con autorización de ésta. por lo que. El segundo periodo se inicia el 15 de abril. La original Constitución de 1917. por lo más tarde el 31 de diciembre. pueden . En este caso. La suplencia. Sin embargo. la Comisión Permanente motu proprio. De acuerdo con las reformas a los artículos 65 y 66 el primer periodo ordinario de sesiones se inicia el 19 de noviembre y concluye. Se ha considerado que la suplencia no tiene en la actualidad razón doctrinaria ni práctica que la justifique. La presencia del ejecutivo en el Congreso se ha considerado como un acto de cortesía de éste hacia el que se supone es el primero de los poderes. Por lo que se refiere a las sesiones extraordinarias. pues actualmente los representantes lo son de la nación. De acuerdo con el artículo 8 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos. el distrito correspondiente carecería de representante. haciendo a un lado una larga tradición constitucional. teniendo cuando más la ventaja de que faltando en forma absoluta los propietarios. las dos Cámaras se reúnen en asamblea única. faltando éste.82 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO hace presumir que ya no concurrirán sino hasta el siguiente periodo de sesiones) y en la hipótesis del primer párrafo del artículo 63. El artículo 69 constitucional dispone que a la apertura del [primer] periodo ordinario de sesiones. en sus orígenes. dicho fundamento no puede ser el mismo. El informe será analizado por las cámaras en sesiones subsecuentes". del artículo 73 constitucional. para reformar o adicionar la Constitución se requiere: "que el Congreso de la Unión. en ambas cámaras. O a ambas. para lo cual se exige un quorum de asistencia de las dos terceras partes de representantes en las dos Cámaras. Por su parte. que dicha erección sea votada "por dos terceras partes de los diputados y senadores presentes en sus respectivas cámaras". existiendo dos proposiciones. sin importar que no exceda de más de la mitad. del Congreso de la Unión o de una sola de sus Cámaras. y lo es únicamente para la Cámara de Diputados. existiendo más de dos proposiciones. para celebrar estas sesiones. por . para formar un nuevo estado dentro de los límites de los existentes. son las siguientes: a) En los términos del inciso 59. Por quorum de votación se entiende el número de votos indispensables que deben emitirse para que una resolución sea aprobada. es necesario. El artículo 84 constitucional se refiere a la designación de presidente por el Congreso. fracción III. La regla general sobre quorum de votación es. La mayoría absoluta implica que. mismos que deberán constar expresamente en la convocatoria respectiva. b) En los términos del artículo 135 constitucional. se aprueba aquella que reúne más de la mitad del total de votos de los presentes. la mayoría relativa implica que. Hay dos clases de mayorías. La Constitución no establece la duración que puedan tener y se limita a disponer que sólo podrán ocuparse de los asuntos para los que fueron convocados. La regla general establecida por el artículo 63 constitucional es la de un quorum de más de la mitad de los miembros para la Cámara de Diputados y de dos terceras partes para la Cámara de Senadores. La única excepción a esta regla general se encuentra en el artículo 84 constitucional. Las excepciones a la regla general sobre votación. En la segunda frase del artículo 69 se dispone que en la apertura del periodo extraordinario de sesiones. la absoluta y la relativa. se aprueba aquella que mayor número de votos obtuvo. 6.DERECHO CONSTITUCIONAL 83 convocar a alguna de las dos Cámaras. el presidente de la Comisión Permanente informará sobre los motivos que originaron la convocatoria. Quorum de asistencia y de votación Se entiende por quorum de asistencia el número de diputados o senadores necesarios para que las Cámaras puedan sesionar válida y legalmente. el de la mayoría de votos de los miembros presentes. sino oficial. Si el delito en que hubiere incurrido el representante no fuese común. acuerden las reformas o adiciones". la inmunidad sólo dura mientras se está en el ejercicio del cargo. Irresponsabilidad e inmunidad Los diputados y senadores cuentan con dos clases de protecciones o salvaguardias para que puedan ejercer su encargo con libertad e independencia.84 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes. . pero esto no quiere decir que la Cámara prejuzgue sobre el fondo penal del asunto. si previamente la Cámara de Diputados no los desafuera. debe substanciarse el juicio de responsabilidad política u oficial previsto en el artículo 110. Este es un caso de excepción a la regla de la mayoría relativa. ni siquiera cuando hubiese terminado su mandato. que dispone que: "los diputados y senadores son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos y jamás podrán ser reconvenidos por ellas". erigida en jurado de sentencia. La inmunidad está prevista en el artículo 111 y consiste en que no se puede ejercer acción penal en contra de un diputado o de un senador por la comisión de un delito del orden común. para que la Cámara de Senadores. para superar el veto del presidente de la República se requiere de las dos terceras partes de los votos de los legisladores presentes en cada Cámara. A diferencia de la irresponsabilidad. Esto quiere decir que. El desafuero implica la separación del representante de su cargo. 7. f) En los términos de la fracción V del artículo 76. a pesar de que la opinión manifestada por un representante pudiera constituir un delito. aplique la sanción correspondiente. para que el senado designe a un gobernador provisional se requiere la "aprobación de las dos terceras partes de los miembros presentes". Estas dos protecciones son la irresponsabilidad y la inmunidad. La irresponsabilidad está prevista en el artículo 61. no podrá ejercerse acción penal en su contra. e) En los términos del artículo 110 y en materia de juicio político. c) En los términos del artículo 72. fracción IV. inciso c. d) En los términos del artículo 79. para que la Comisión Permanente convoque a sesiones extraordinarias es necesario: "el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes". se requiere de la votación de las dos terceras partes de los miembros presentes. es decir. Estas facultades se enumeran. en los supuestos del artículo 77 constitucional. Son aquéllas facultades que se ejercitan por las Cámaras en forma separada y sucesiva. no establece cuál . las únicas ocasiones en que esto ocurre son: en los términos de los artículos 84 y 85 de la Constitución para hacer la designación de presidente a falta del titular. en el artículo 73. las Cámarts realizan facultades legislativas formal y materialmente. Son facultades que se ejercitan en forma separada.DERECHO CONSTITUCIONAL 85 8. la facultad se agota en la Cámara competente sin tener que pasar a la otra. y ejecutivas y jurisdiccionales materialmente. fundamentalmente. b) Facultades exclusivas de cada Cámara. sin embargo. en los términos del artículo 87 para recibir la protesta del presidente al tomar posesión de su cargo. para que la facultad se agote debe discutirse primero en una Cámara y luego en la otra. e) Facultades del Congreso como asamblea única. en los términos del artículo 111. El ejemplo típico es la ley. 9. La ley y el decreto El artículo 70 constitucional establece que: "Toda resolución del congreso tendrá el carácter de ley o decreto". es decir. sin ser facultades exclusivas de cada Cámara. sus facultades se clasifican en: a) Facultades del Congreso de la Unión. en los términos del artículo 69. d) Facultades comunes a las dos Cámaras. pero no sucesiva. y materialmente jurisdiccionales en el juicio de responsabilidad política u oficial. Desde esta perspectiva. es una manifestación del sistema de coordinación de funciones que establece nuestra Constitución. Estas facultades son de naturaleza administrativa y se enumeran en el artículo 77 constitucional. Son facultades que se ejercen en forma separada y no sucesiva. y las del senado en el artículo 76. para la apertura del [primer periodo] ordinario de sesiones. Las facultades exclusivas de la Cámara de Diputados se enumeran en el artículo 74. La clasificación de las facultades de las Cámaras desde el punto de vista de la naturaleza de los actos que realizan. las Cámaras se reúnen en una sola asamblea. Las Cámaras realizan actos materialmente administrativos. y. por ejemplo. Clasificación de las facultades de las Cámaras desde el punto de vista de la forma de su actuación y de la naturaleza de sus actos Desde el punto de vista de la forma de actuación de las Cámaras. Son facultades que ejercen las Cámaras en forma conjunta y simultánea. la Cámara de origen es la que recibe la iniciativa de ley. excepto en los siguientes casos. quien presenta la mayoría de las iniciativas. Las iniciativas de los diputados deben presentarse ante la Cámara de Diputados y las de los senadores ante la Cámara de Senadores. en los términos siguientes: El primer nombre corresponde a las que versen sobre materias de interés común. También adelante nos referimos a la promulgación y publicación. La expresión comentada es una transcripción del artículo 43 de la tercera ley de la Constitución centralista de 1836. lugares. corporaciones. sean sólo relativas a determinados tiempos. La sanción corresponde al plazo del que goza el ejecutivo para interponer su veto. y respecto . Para la discusión y aprobación de las leyes o decretos cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras. discusión. sanción. 10. El segundo corresponde a las que dentro de la misma órbita. éstas toman los nombres de Cámara de origen y Cámara revisora. en que la Cámara de Diputados necesariamente debe ser la de origen: En materia de empréstitos. contribuciones e impuestos y reclutamiento de tropas. aprobación. pero estas dos últimas son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados. Por lo que se refiere a la facultad de presentar iniciativas de ley o de decreto esta facultad compete a los diputados y senadores del Congreso de la Unión. establecimientos o personas. este artículo sí hizo la citada diferencia. Esta distinción es igualmente válida en la actualidad. facultad a la que se hace referencia más adelante. Estos actos se dividen en: Iniciativa. Indistintamente las Cámaras de Diputados y Senadores pueden ser de origen o revisora. publicación e iniciación de la vigencia. La Constitución de 1857 incurrió en la misma omisión. a las legislaturas de los Estados y al presidente de la República. A este respecto sólo hay que agregar que el presidente tiene exclusividad en la presentación de iniciativas en el caso de la Ley de Ingresos y para la presentación del presupuesto de egresos y de la cuenta pública.86 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO es la diferencia entre ambos tipos de resoluciones. dentro de la órbita de atribuciones del poder legislativo. El procedimiento legislativo Por procedimiento legislativo entendemos el conjunto de actos que deben realizar los órganos competentes para crear una ley. pero. . Como es imposible hacer siquiera alguna referencia a todas las facultades del Congreso. mientras que. La Constitución federal de 1824 tomó esta idea de la Constitución norteamericana e instauró el Distrito Federal como lugar exclusivo de residencia de los poderes federales. que les permite que el poder constituyente local les dé su Constitución. al encontrarse ahí sus principales bases de organización. El artículo 73 de la Constitución. El poder legislativo o legislatura del Distrito Federal es el propio Congreso de la Unión. Los poderes del Distrito Federal son: ejecutivo. éste no goza de autonomía y lo que pudiera llamarse su Constitución es obra del poder constituyente general. en las constituciones locales se crean los poderes del Estado y se les atribuye competencia. faculta al Congreso para "legislar en todo lo relativo al Distrito Federal. el que en funciones de constituyente local dota de competencia y organización a los otros dos poderes a través de la Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal. se creó el Distrito de Columbia. respecto al Distrito Federal. en su fracción VI. La institución del Distrito Federal trascendió a las Constituciones federales mexicanas del siglo XIX. sus poderes fueron creados en la propia Constitución federal. pues mientras aquellas están dotadas de autonomía. legislativo y judicial. Facultades del Congreso de la Unión La Constitución otorga al Congreso de la Unión múltiples facultades.DERECHO CONSTITUCIONAL 87 a la iniciación de la vigencia hay que señalar que publicada una ley en el Diario Oficial se señala el momento a partir del cual entra en vigor. Por otra parte.. aunque si bien es cierto sus bases de organización fueron distintas." La institución del Distrito Federal es originaria de la Constitución norteamericana. hemos seleccionado una de las más importantes. y la idea de su creación consistió en la inconveniencia de que en un mismo territorio tuvieran autoridad o coexistieran los poderes locales y los poderes federales. aunque sea sucintamente. . Por ello. Las diferentes hiptótesis que pueden presentarse en el procedimiento de formación de una ley se establecen en el artículo 72 constitucional. 11. asta es una de las fundamentales diferencias entre el Distrito Federal y las entidades federativas. para hacer su exposición. donde sólo se encuentran asentados los poderes federales. A lo largo de este trabajo analizamos brevemente algunas de ellas. Lo que podría llamarse Constitución del Distrito Federal viene a ser la fracción VI del artículo 73. la mayoría de las cuales se consignan en el artículo 73. como es la relativa al Distrito Federal. quien. no realiza funciones propiamente legislativas. supervisión de servidores públicos del Distrito Federal. de los cuales 40 son electos mediante el sistema de votación mayoritaria relativa y 26 por el sistema de representación proporcional. mercados. tiene iniciativa legislativa respecto del Distrito Federal y aprueba los nombramentos de magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal. ejerce el gobierno: "por conducto del órgano u órganos que determine la ley respectiva". tiene las mismas facultades que las legislaturas locales de los estados. asistencia social. rastros. sino reglamentarias en materias como: educación. esto quiere decir que el órgano a través del cual el presidente ejerce el gobierno del Distrito Federal es un departamento administrativo. salud. De manera independiente al Congreso de la Unión en su carácter de legislatura local. adicionalmente cumple funciones de vigilancia del gasto público. seguridad pública. en el presidente concurren las condiciones de ejecutivo federal y local. abasto. El Congreso de la Unión en cuanto legislatura del Distrito Federal. en 1988 se creó como un órgano de "representación ciudadana" en el Distrito Federal. es decir. la llamada Asamblea de Representantes del Distrito Federal. cuyos magistrados son nombrados por el . en los términos de la base 11 de la fracción VI del artículo 73. espectáculos. La regla para saber en qué materias puede legislar localmente el Congreso es la misma que vale para las entidades federativas. El poder judicial del Distrito Federal es el único que no se identifica con los poderes federales y está depositado en el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal. Esta asamblea creada con el fin de atemperar la notable desventaja que en materia de representación política tienen quienes viven en el Distrito Federal.88 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO Así pues. Al igual que respecto al poder legislativo. éste es el único departamento administrativo que actualmente existe. prevención y readaptación social. La ley respectiva a la que se refiere la base 11 es la Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal. de acuerdo con el artículo 124. podrá ser ejercido por él mismo en calidad de legislatura local. Al frente de este departamento administrativo hay un jefe que nombra y remueve libremente el presidente de la República. todo aquello que no esté expresamente concedido al Congreso de la Unión como órgano federal. etcétera. compuesta de 66 asambleístas. el Congreso de la Unión tiene una doble función: la de ser el poder legislativo federal y al mismo tiempo ser la legislatura local del Distrito Federal. El poder ejecutivo del Distrito Federal es el propio presidente de la República. DERECHO CONSTITUCIONAL 89 presidente de la República con la aprobación de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal. discutir y aprobar el presupuesto de egresos de la federación y del Departamento del Distrito Federal. en los términos del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. por la comisión de un delito oficial y para desaforar a los funcionarios que gozan de este privilegio. Facultades exclusivas de la Cámara de Senadores Dentro de las facultades exclusivas más importantes concedidas al senado figuran las contenidas en las fracciones V y VI del artículo 76 constitucional. de conformidad con el artículo 73. La fracción IV se refiere a la facultad exclusiva de la Cámara de Diputados de examinar. califique la elección popular del presidente d ela República.Facultades exclusivas de la Cámara de Diputados Las facultades exclusivas de la Cámara de Diputados se enumeran en el artículo 74 constitucional. y para fungir como órgano de acusación ante la Cámara de Senadores. La fracción V faculta al senado para: . La fracción I del artículo 74 se refiere a la facultad de la Cámara de Diputados para que. La fracción V faculta a la Cámara de Diputados para declarar la procedencia penal en contra de los funcionarios públicos de que habla la Constitución (senadores y diputados al Congreso de la Unión. inciso H. secretarios de Estado. Esta facultad no debe confundirse con la que los artículos 84 y 85 consignan en favor del Congreso y que se refiere a la designación de un presidente interino o sustituto. presidente de la República). erigido en Colegio Electoral. Las fracciones II y III del artículo 74 prevén la existencia de una comisión de la propia Cámara para la vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda. 13. base 31. 12. ministros de la Suprema Corte de Justicia. y la facultad de la Cámara de Diputados para nombrar a los integrantes de dicha contaduría. por la comisión de un delito del orden común. La fracción I faculta a la Cámara de Diputados para: "Erigirse en Colegio Electoral para ejercer las atribuciones que la ley le señala respecto a la elección del Presidente de la República". procurador general de la República. así como la revisión y aprobación de la cuenta pública. fracción VI. La ley reglamentaria de la fracción V del artículo 76 fue publicada en el Diario Oficial el 29 de diciembre de 1978. La designación del gobernador provisional podrá hacerla también la Comisión Permanente. por la Comisión Permanente. "Esta disposición regirá siempre que las constituciones de los Estados no prevean el caso". conforme a las mismas reglas. con muy pocas diferencias. de acuerdo con el precepto. contenida en la fracción V del apartado B del artículo 72 de la Constitución de 1857 pasó a la actual fracción V del artículo 76. de la terna que para tal efecto le presente el ejecutivo. lo que ocasionó que la disposición comentada se convirtiera. después de que el senado ha verificado la desaparición de poderes. La fracción comentada concluye con un párrafo que expresa. por la docilidad del senado. a consecuencia de los trastornos acontecidos en los estados de Yucatán y de Coahuila. en un arma política muy importante en manos del ejecutivo para deshacerse de los gobernadores que se apartaran de la línea marcada por él. con aprobación de las dos terceras partes de los miembros presentes. Esta ley tardó 62 años en expedirse. en caso de que éstos hubieran desaparecido. quien convocará a elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo Estado. La función del gobernador provisional es la de convocar a elecciones. a propuesta en terna del Presidente de la República. sin que ésta pueda declarar que ha llegado el caso de nombrar al gobernador provisional. nombrará un gobernador provisional. El nombramiento de gobernador se hará por el Senado. Esto implica la existencia de una ley reglamentaria de la fracción V del artículo 76. y en los recesos. cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado. El último párrafo de la fracción VI establece que: "La ley reglamentará el ejercicio de esta facultad y el de la anterior". trastornos de los que resultó la necesidad de que la Constitución previera la forma de designar un gobernador provisional encargado de convocar a elecciones para integrar nuevamente los poderes. Esta disposición. este funcionario no podrá ser electo gobernador constitucional en dichas elecciones. . El funcionario así nombrado no podrá ser electo gobernador constitucional en las elecciones que se verifiquen en virtud de la convocatoria que él expidiere. Esta disposición se incorporó a la Constitución de 1857 con las reformas que se le hicieron en el año de 1874. que es llegado el caso de nombrarle un gobernador provisional. debiéndose aprobar el nombramiento por un quorum calificado de las dos terceras partes de los presentes.90 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO Declarar. y. Aquí. Esta disposición regirá siempre que las constituciones de los Estados no prevean el caso. De acuerdo con la fracción V del artículo 76. pero. . La fracción VI del artículo 76 se incorporó a la Constitución de 1857 mediante las reformas de 1874. esta facultad correspondía a la Suprema Corte. Anteriormente. si se aplicara a la tercera. En este caso el Senado dictará su resolución. Esta facultad del senado para resolver las cuestiones políticas que surjan entre los poderes de un Estado se surte de dos formas: a petición de uno de los poderes o cuando con motivo de dichas cuestiones se haya interrumpido el orden constitucional mediante un conflicto de armas. que el nombramiento del gobernador se hará por el senado de terna que le presente el ejecutivo. Tratándose de conflictos surgidos entre los poderes de un Estado. provisionales. etcétera. se estaría contradiciendo el principio asentado en el artículo 115 que dispone la no reelección de los gobernadores interinos. La fracción VI del artículo 76 faculta al senado para: Resolver las cuestiones políticas que surjan entre los poderes de un Estado cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado. Pocas constituciones locales tienen reglamentado este caso. La fracción VII del artículo 76 faculta al senado para: Erigirse en jurado de sentencia para conocer de los delitos oficiales de los funcionarios que expresamente designa la Constitución. y la mayoría de las que lo hacen. para lo cual otorga competencia al senado. se estaría creando un supra-poder en las entidades federativas con facultad para declarar desaparecidos a los poderes locales. es decir.DERECHO CONSTITUCIONAL 91 el problema consiste en saber a cuál de los tres párrafos que contiene la fracción se aplica este último precepto. en virtud de que no ha sido expedida la ley reglamentaria de esta fracción. Este segundo supuesto constituye una manifestación de la garantía federal consignada en la segunda hipótesis del artículo 122. que está prevista constitucionalmente. la Constitución distingue entre conflictos constitucionales. razón por la que sólo puede aplicarse al segundo párrafo. para que se surta la competencia del senado. y conflictos políticos. lo hacen en una forma incorrecta. con motivo de dichas cuestiones. para lo cual da competencia a la Suprema Corte de Justicia. sujetándose a la Constitución General de la República y a la del Estado. Actualmente no tenemos forma de saber qué debe entenderse por "cuestiones políticas". se haya interrumpido el orden constitucional mediante un conflicto de armas. o cuando. Si se aplicara al primero. un vicepresidente y cuatro secretarios. se refiere a que este órgano no está integrado de acuerdo a un criterio de proporcionalidad al número de miembros de cada Cámara. 37. que deberá aprobarse por las dos terceras partes del total de senadores. en su caso. 14. Si la sentencia. los partidos de oposición no tienen oportunidad de participar efectivamente en la Comisión. la Comisión Permanente está dirigida por una mesa directiva. La Constitución vigente. En su concepción original esta institución fue prevista como un elemento para conseguir el equilibrio entre los poderes durante los periodos de receso del órgano legislativo. en su artículo 78. para culminar en una sentencia que. y la segunda. es condenatoria. nombrados por sus respectivas Cámaras la víspera de la clausura de los periodos ordinarios de sesiones". Realizada la acusación por la Cámara de Diputados. De acuerdo con el artículo 109 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. Las principales facultades que la Constitución otorga a la Comisión Permanente se encuentran en el artículo 79 y en los artículos: 29. La sentencia del jurado constituye cosa juzgada y en tal virtud es inatacable mediante cualquier recurso legal. integrada por un presidente. se impondrán al funcionario las penas de privación definitiva del cargo e inhabilitación para ocupar otro. La Comisión Permanente Esta institución de origen hispánico fue tomada por el constitucionalismo mexicano de la Constitución de Cádiz. podrá ser condenatoria.92 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO Esta facultad es la consecuencia de la facultad que se atribuye a la Cámara de Diputados en la fracción V del artículo 74. establece que: "Durante los recesos del Congreso de la Unión habrá una Comisión Permanente compuesta de 37 miembros de los que 19 serán diputados y 18 senadores. Dos críticas fundamentales se han levantado contra la integración y forma de designación de la Comisión Permanente: la primera. desde entonces. La mesa directiva se nombra por mayoría de votos de los miembros de la Comisión Permanente. de los cuales dos deben ser diputados y dos senadores. la de Senadores inicia un verdadero juicio en el que debe "practicar las diligencias que estime convenientes y oír al acusado". aunque con diversos nombres y modalidades. La Constitución federal de 1824 la estableció bajo la denominación de Consejo de Gobierno y. . que vista la mayoría absoluta de legisladores del PRI. se ha conservado en nuestro sistema constitucional. la Comisión Permanente puede hacer el nombramiento de gobernador provisional en caso de que hayan desaparecido los poderes en una entidad federativa pero. según el caso. De acuerdo con el artículo 29. que es llegado el caso de nombrarle un gobernador provisional. inmediatamente. . fracción IV. Si algún asunto emergente o importante se presentara durante el periodo de receso. fracción V. 84 y 85. la Comisión Permanente tiene la facultad de aprobar la suspensión de garantías solicitada por el ejecutivo. 76. la Comisión Permanente puede nombrar un presidente provisional en caso de falta del titular. pero ninguna de ellas es de naturaleza legislativa. De acuerdo con el artículo 76. Una parte de la doctrina mexicana ha insistido en que la Comisión Permanente debe desaparecer de nuestro sistema. De acuerdo con los artículos 84 y 85. párrafo sexto. Algunas otras facultades de la Comisión Permanente se dirigen a preparar el siguiente periodo ordinario de sesiones del Congreso. siempre existe la posibilidad de convocar a sesiones extraordinarias. ésta no puede ser considerada como un órgano que ejerza un verdadero control sobre la actividad del ejecutivo. La única facultad autónoma de la Comisión Permanente consiste en convocar al Congreso o alguna de las Cámaras a sesiones extraordinarias. lo que no puede hacer es declarar cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado.DERECHO CONSTITUCIONAL 93 apartado B. pero no puede concederle facultades extraordinarias para legislar durante la emergencia. sino más bien de carácter burocrático. pero. limitándose su importancia a no retardar el despacho de asuntos burocráticos hasta el siguiente periodo ordinario de sesiones del Congreso. fracción IV. debe convocar al Congreso a sesiones extraordinarias para que designe al presidente interino o sustituto. sin embargo. fracción V. En razón de la naturaleza y límites de las facultades de la Comisión Permanente. 84 y 85. 76. la Comisión Permanente se encuentra muy limitada en este sentido. fracción V. Alguna importancia podrían tener las facultades establecidas en los artículos 29. 74. La mayoría de las facultades de la Comisión Permanente se orientan a sustituir al Congreso o a alguna de las Cámaras durante los periodos de receso. El municipio 105 1. 4. 94 Integración y funcionamiento de la Suprema Corte de Justicia 94 Requisitos para ser ministro de la Suprema Corte de Justicia 95 Las garantías judiciales 96 5. Órganos que integran el poder judicial federal . 101 La participación de las entidades federativas en la formación de la voluntad federal 105 6. . 99 La autonomía de los estados 99 Las constituciones locales 99 Bases constitucionales de organización de los poderes locales 100 Obligaciones positivas y prohibiciones absolutas y relativas. . 3. Independencia del poder judicial federal VIII. 3. BIBLIOGRAFÍA . 110 . 4. Suplencia. renuncia y licencias 6. LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y EL MUNICIPIO . 94 1. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER JUDICIAL. 98 98 . 2. 5. . 2.VII. en el año de 1934.94 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO VIL ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER JUDICIAL 1. Integración y funcionamiento de la Suprema Corte de Justicia El segundo párrafo del artículo 94 constitucional expresa que: La Suprema Corte de Justicia de la Nación se compondrá de veintiún ministros numerarios y hasta cinco supernumerarios. Al no poderse eliminar el rezago judicial. al igual que en la actulidad. con la idea de que funcionara transitoriamente hasta concluir dicho rezago. razón por la cual. sin embargo. de la Suprema Corte de Justicia. son los siguientes: La Suprema Corte de Justicia. como resultado de su actividad de tribunal casacional. nos referiremos casi con exclusividad a ella. la penal y la administrativa. que funcionan en forma unitaria en materia de apelación y en forma colegiada en materia de amparo. ya había sido establecido en el año de 1900. se creó la sala auxiliar. y se dipuso que cada una de ellas estaría integrada por cinco ministros. La original Constitución de 1917 estableció que la Suprema Corte de Justicia estaría integrada por once ministros y funcionaría siempre en pleno. Los órganos del poder judicial federal llevan a cabo formal y materialmente dos tipos distintos de funciones: la judicial propiamente dicha. De todos estos órganos. el enorme rezago judicial que se había formado en la Suprema Corte. con ello se elevó el número de ministros a veintiuno. en el año de 1951. Originalmente esta sala fue . en los términos del artículo 94 constitucional. El incremento de los conflictos obrero-patronales ocasionó la creación de la sala de trabajo. y la función de control de la constitucionalidad. y los juzgados de distrito. la Constitución sólo se ocupa. los tribunales de circuito. por virtud de la cual se adoptó el sistema de funcionamiento en pleno y en salas que. por cierto. obligó a la reforma de 1928. Órganos que integran el poder judicial federal Los titulares del poder judicial de la federación. el presidente de la Corte no integraba sala. Las salas' que se crearon en 1928 fueron tres: la civil. y funcionará en Pleno o en Salas. por lo que se refiere a su organización. 2. que se concreta en la tramitación de los juicios federales. Los ministros supernumerarios formarán parte del Pleno cuando suplan a los numerarios. en pleno ejercicio de sus derechos políticos y civiles. que son los siguientes: L Ser ciudadano mexicano por nacimiento. Merecen un comentario particular los requisitos establecidos en las fracciones II y III. No tener más de sesenta y cinco años de edad. el día de la elección. se era elegible para ocupar el cargo con sólo estar instruido en la ciencia del derecho. expedido por la autoridad o corporación legalmente facultada para ello. Haber residido en el país los últimos cinco años. hay que advertir que éste es el único caso en que la Constitución exige una edad máxima para ocupar un cargo. se amplió su competencia para hacerlo también respecto de la penal y administrativa. fraude. Requisitos para ser ministro de la Suprema Corte de Justicia El artículo 95 constitucional establece los requisitos para ser ministro de la Suprema Corte de Justicia. salvo el caso de ausencia en servicios de la República por un tiempo menor de seis meses. posteriormente. III. cualquiera que haya sido la pena. ni menos de treinta y cinco. IV. En cuanto a la fracción III que impone el requisito de poseer el título de abogado y una experiencia profesional mínima de cinco años. título profesional de abogado. inhabilitará para el cargo. Debe aclararse que el requisito consiste en no tener más de sesenta y cinco años el día de la elección. habiéndose propuesto reiteradamente el establecimiento de una auténtica carrera judicial a la que se ingrese mediante exámenes y concursos de méritos. hay que recordar que la Constitución de 1857 no exigió este requisito. y V. Poseer el día de la elección. .DERECHO CONSTITUCIONAL 95 concebida para ayudar a la sala civil. con una antigüedad mínima de cinco años. pero. Hoy en día el requisito establecido en la fracción III se considera poco selectivo. Con respecto al requisito establecido en la fracción II. 3. lo que no significa que al cumplir esta edad los ministros en funciones deban retirarse. La Ley de Retiros de los Funcionarios Judiciales establece el retiro forzoso de los ministros de la Suprema Corte de Justicia a la edad de 70 arios. Gozar de buena reputación y no haber sido condenado por delito que amerite pena corporal de más de un año de prisión. II. pero si se tratare de robo. falsificación. esta sala está integrada por cinco ministros supernumerarios. abuso de confianza u otro que lastime seriamente la buena fama en el concepto público. sustrayendo totalmente de manos del presidente el nombramiento de los ministros. y que. establecimiento de una carrera judicial a la que se ingrese por concurso. el presidente de la República hiciera la designación. se traducen también en garantías para los justiciables. Algunos sectores de la doctrina y dentro de los medios políticos han considerado que el sistema de designación puede mejorarse y han propuesto alternativas como las siguientes: Designación hecha por el presidente de ternas que. que confirmara una opinión calificada para que.96 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO 4. es decir. A) Designación La original Constitución de 1917 estableció que los ministros de la Suprema Corte de Justicia serían electos por el Congreso de la Unión. A continuación se analizan las más importantes. Las garantías judiciales Las garantías judiciales son los instrumentos que la ley consagra a efecto de conseguir la independencia. la estabilidad en sus funciones. haciéndose los nombramientos de ministros previo examen presentado ante un jurado calificador. consiste en la designación hecha por parte del presidente de la República. con la aprobación del senado. En 1928 se modificó el sistema por el que actualmente tenemos que. pero en 1934. ejecución de los fallos y auxilio para el cumplimiento de sus decisiones. los miembros del poder judicial y las escuelas y facultades de derecho de la República. presentarían los colegios de abogados. con base en ella. dignidad de la profesión judicial. este principio fue suprimido y en su lugar se estableció que la duración en el cargo de ministros . Fix-Zamudio señala que dichas garantías son las siguientes: la designación de los jueces. como hemos mencionado. Establecimiento de una carrera judicial independiente. B) inamovilidad El último párrafo del artículo 94 constitucional establece que los ministros de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán ser privados de sus puestos en los términos del título cuarto de la Constitución. en turno. por tanto. de propuestas presentadas por las legislaturas locales. La original Constitución de 1917 consagró el principio de la inamovilidad. previo el trámite del juicio político. aunque escalonadamente. independencia económica. imparcialidad y eficacia en la actividad de los órganos jurisdiccionales. que a partir de su reforma publicada el 10 de agosto de 1987 dispone que: El presidente de la República. La ratio juris del artículo 94 constitucional es la de asegurar la independencia de los funcionarios judiciales. los Diputados y Senadores al Congreso de la Unión. los representantes a la Asamblea del Distrito Federal y los demás servidores públicos recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función. D) Responsabilidad Por lo que se refiere a los ministros de la Suprema Corte de Justicia. los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. principalmente por el riesgo que implica que un funcionario impreparado o corrupto ocupe el cargo vitaliciamente. pero si al cabo de dicho periodo son ratificados o promovidos. .DERECHO CONSTITUCIONAL 97 sería de seis años. menoscabando con ello la independencia del poder judicial. el artículo 108 constitucional establece que son responsables por los. Muchas críticas se han enderezado en contra de la inamovilidad de los ministros de la Suprema Corte. son nombrados por la Suprema Corte de Justicia para un periodo de seis años. En 1944 el principio de inamovilidad fue restablecido. La anterior disposición se complementa con el artículo 127 constitucional. lapso que coincidía con el periodo presidencial y que. según corresponda. la única solución para ello es que se tenga gran cuidado y acierto en el momento de hacer la designación. empleo cargo o comisión. por tanto. C) Remuneración El penúltimo párrafo del artículo 94 constitucional prevé que: "La remuneración que perciban por sus servicios los ministros de la Suprema Corte. que será determinada anual y equitativamente en los presupuestos de egresas de la Federación y del Distrito Federal o en los presupuestos de las entidades paraestatales. Esta disposición se llevó a la carta fundamental a través de las reformas de 1928. Por lo que se refiere a los magistrados de circuito y jueces de distrito. permitió al titular del ejecutivo nombrar a la totalidad de los ministros. alcanzarán por este hecho la inamovilidad. los magistrados de circuito y los jueces de distrito no podrá ser disminuida durante su encargo". . retiro. 6. si éstas no exceden de un mes pueden ser concedidas por la propia Suprema Corte. Tratándose de faltas absolutas por causa de defunción. sobre todo a partir de que la Suprema Corte de Justicia sólo conoce de esta materia. debe hacerse nuevo nombramiento. en lo relativo a las licencias. 5. menor de un mes. No debe perderse de vista la importancia de las resoluciones dictadas por el poder judicial federal. de la Comisión Permanente. renuncia o separación forzada del cargo. renuncia y licencias En caso de que un ministro numerario de la Suprema Corte de Justicia incurriera en una ausencia temporal. en sus recesos. sobre todo en cuanto a su función de control de la constitucionalidad. en su caso. faltas u omisiones en que incurran en el ejercicio de ese mismo cargo. El artículo 100 constitucional establece que ninguna licencia puede exceder del término de dos años. si la ausencia es por un tiempo mayor. Aunque dicha independencia no es en términos absolutos. pues ello constituye una limitación al poder del presidente de la República. Suplencia.98 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO delitos comunes que comentan durante el tiempo de su encargo y por los delitos. el artículo 99 de la Constitución establece que sólo proceden por causas graves. el presidente de la República con la aprobación del Senado o. debe nombrar un ministro provisional. en general los órganos del poder judicial federal gozan de imparcialidad para dictar sus resoluciones. En cuanto a las renuncias de los ministros. Por último. a menos que el ejecutivo esté especialmente interesado en que el asunto se resuelva en determinado sentido. debe ser sustituido por un ministro supernumerario. pero. con el carácter de definitivo y de acuerdo con el procedimiento establecido en el artículo 96 constitucional. Independencia del poder judicial federal El proceso político mexicano ha demostrado que el poder judicial federal tiene una mayor independencia que el poder legislativo respecto al presidente de la República. en caso contrario deben ser concedidas por el presidente de la República con la aprobación del senado o de la Comisión Permanente en los periodos de receso. y debe hacer esta calificación el presidente de la República con la aprobación del senado o de la Comisión Permanente. y si bien ambos se traducen en el acto de dar una Constitución. ya se ha referido el doctor Carpizo en la primera parte de este trabajo. Las entidades federativas tienen la facultad de ampliar y aumentar las garantías individuales. 2. en su artículo 41. Soberanía y autonomía son principios distintos. sino que debe atender a las bases de organización creadas por el constituyente originario y plasmadas en la Constitución federal. existe una zona de límites y determinantes jurídicos creados por una voluntad distinta a la del constituyente local y que necesariamente deben observarse en el acto de dar la Constitución. no existen limitaciones jurídicas que condicionen o determinen el contenido de las decisiones constituyentes. En cuanto a la parte dogmática no es indispensable que exista. respecto al primero. im- . ya que. respecto al segundo. mientras que. las constituciones locales están divididas en una parte dogmática y en una parte orgánica. como son: la modificación del sistema de designación de los ministros de la Suprema Corte y el aseguramiento de un presupuesto digno y decoroso. ya que éstas constituyen mínimos y por tanto son susceptibles de superarse e incrementarse. el poder constituyente local no se encuentra ante la nada jurídica en el acto de hacer la Constitución para la entidad federativa. tanto federales como locales. En otras palabras. recoge el principio de la autonomía de los estados. Nuestra Constitución vigente. LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y EL MUNICIPIO 1. que reputa a los estados libres y soberanos. A la inexacta expresión utilizada por el artículo 40 constitucional. VIII. Dicha autonomía consiste en la competencia de las entidades federativas para darse su propia Constitución y reformarla. las que no pueden crearse ni aumentarse por el constituyente local. difieren en cuanto que. No sucede lo mismo respecto a las garantías sociales.DERECHO CONSTITUCIONAL 99 La independencia del poder judicial federal puede fortalecerse a través de ciertas medidas. Las constituciones locales Al igual que la Constitución federal. pues las garantías individuales consagradas en la Constitución federal valen para todas las autoridades. La autonomía de los estados La autonomía de los estados miembros es una característica esencial del estado federal. la forma de gobierno republicano. y son dentro de ella. Respecto al poder ejecutivo la fracción 1 de dicho artículo determina las bases siguientes: . En cuanto a la forma de gobierno ya ha quedado perfectamente establecido que el Estado federal mexicano se caracteriza por la identidad de decisiones fundamentales entre la federación y las entidades federativas. la ejecutan y la aplican a los casos controvertidos. establece las bases de orga- nización de los poderes locales. La mayoría de las constituciones locales aceptan las facultades extraordinarias del gobernador para legislar en épocas de emergencia. a través de los cuales los estados expiden su legislación ordinaria. en un precepto hoy derogado. Tena Ramírez criticó esta situación advirtiendo que el poder municipal no podía estar a la par de los otros tres porque los organismos municipales no representaban la voluntad del Estado. estableció la división de poderes en legislativo. 3. la mayoría de las constituciones locales reproduce. las que tienen por fundamental obligación la de adoptar. en el artículo 116 (antes en la fracción III del artículo 115). Estas bases se refieren únicamente a los poderes ejecutivo y legislativo.100 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO plican restricciones a las garantías individuales consagradas en la Constitución general de la República. En cuanto al principio de división de poderes. a partir de las reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 17 de marzo de 1987. en el sentido de que el poder del Estado se divide para su ejercicio en legislativo. organizan y distribuyen competencias a los órganos de gobierno local. asimismo tampoco pueden disminuirse. En la parte orgánica se establece la forma de gobierno y se crean. Bases constitucionales de organización de los poderes locales La Constitución federal. ejecutivo y judicial y que éstos no podrán reunirse en una sola persona o corporación ni depositarse el legislativo en un individuo. con variación de detalles. ejecutivo. dentro del ámbito de validez de su respectiva competencia. Como caso verdaderamente excepcional es de citarse que la Constitución del Estado de Hidalgo. y tener como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al municipio libre. la fórmula del artículo 49 de la Constitución federal. instancias decisorias supremas. para su régimen interior. representativo. judicial y municipal. popular. y dejan plena libertad a las constituciones Locales para la organización del poder judicial. sino la de cada uno de los municipios dentro de los límites de su competencia. ser nativo de la entidad federativa o tener en él una residencia efectiva no menor de cinco arios inmediatamente anteriores al día de la elección. El sustituto. electa por el pueblo en forma directa e integrada en forma proporcional al número de habitantes de la entidad federativa. once. habrá un secretario general de gobierno cuyas funciones son. no podrá ser electo gobernador en las elecciones inmediatas. en elecciones ordinarias o extraordinarias. servir como conducto para las relaciones con los otros poderes e incluso. En la actualidad todas las legislaturas locales son unicamarales. las siguientes bases: a) Se depositará en una legislatura. y generalmente lo hacen. nueve. acuerdos y órdenes del gobernador. provisional y el designado para concluir el periodo en caso de faltas absolutas.DERECHO CONSTITUCIONAL 101 a) Estará depositado en un gobernador. electo en forma directa y para un periodo no mayor de seis años. algunas constituciones establecen que este funcionario suple ciertas ausencias temporales. las constituciones locales señalan que para el auxilio de las labores propias del gobernador. c) Los requisitos mínimos pra ser gobernador son: ser ciudadano mexicano por nacimiento. Todas las constituciones locales se refieren al procurador de justicia del Estado. las de refrendar los decretos. en estados con población inferior a cuatrocientos mil habitantes. generalmente de muy poco tiempo. del gobernador. y algunas se refieren al tesorero general de gobierno y a otros funcionarios que integran lo que puede llamarse el gabinete del gobernador. b) El número mínimo de representantes con que deben contar las legislaturas es el siguiente: Siete. Por tratarse de requisitos mínimos las constituciones locales pueden. deja esta materia para . así como el designado para suplir una falta temporal ocurrida en los dos últimos años del periodo. b) El gobernador electo popularmente. si la población es superior a esta cifra. si la población es superior a cuatrocientos mil e inferior a ochocientos mil habitantes y. c) De acuerdo con la legislación que se expida en cada Estado. La Constitución federal no establece el sistema a través del cual deba elegirse a los diputados de minoría. la Constitución federal establece en la fracción II del artículo 116. ampliarlos y establecer otros distintos. Respecto del órgano legislativo. no podrá reelegirse en forma absoluta y bajo ningún otro carácter. entre otras. Además del desarrollo de estas bases constitucionales. interino. a pesar de no existir disposición en contrario. se introducirá el sistema de diputados de minoría en la elección de las legislaturas locales. Por su parte. jurados populares. los criminales de otro Estado o del extranjero a las autoridades que los reclamen. El artículo 119 establece la obligación de entregar. han establecido el sistema de representación proporcional. teniendo facultades para convocarlas la diputación permanente o el gobernador del Estado. los representantes propietarios no podrán reelegirse para el periodo inmediato ni con ese carácter ni con el de suplentes. la fracción III del artículo 116 de la Constitución federal. y por dos meses cuando fuere internacional. el artículo 121 impone a los estados la obligación de dar fe y crédito a los actos públicos. jueces menores y jueces de paz. Las constituciones locales. una serie de instituciones establecidas en la Constitución federal. no contiene bases de organización. como ya dijimos. algunos se componen de jueces de primera instancia. tales como la suplencia de los legisladores. d) En las legislaturas locales. Los suplentes que no hubieran estado en ejercicio pueden ser electos para el periodo inmediato con el carácter de propietarios. registros y procedimientos judiciales de todas las entidades federativas. Obligaciones positivas y prohibiciones absolutas y relativas Además de las obligaciones que el artículo 116 constitucional impone a las entidades federativas. Respecto al poder judicial. es regulado por las constituciones y leyes orgánicas locales en forma desigual. jueces legos locales y jueces auxiliares y. tratándose de extradición entre los estados. jueces de letras y alcaides judiciales. la Comisión o Diputación Permanente y la Contaduría Mayor de Hacienda. han copiado y adaptado a los regímenes interiores. otros más. por lo general. etcétera. entre otras. Las constituciones locales establecen uno o dos periodos ordinarios de sesiones de las legislaturas y la posibilidad de celebrar extraordinarias.102 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO ser regulada por las constituciones y leyes electorales que. jurados. sin demora. otros los designan como jueces letrados locales. señalando que el auto del juez que mande cumplir la requisitoria de extradición dará lugar a la detención por un mes. para ello. Sólo coinciden las constituciones de los estados. 4. establecen jueces municipales. en señalar que el órgano judicial máximo es un tribunal superior de justicia que funciona en pleno o en salas y cuya composición es de lo más variado. En cuanto a los demás tribunales y juzgados su organización es muy diversa. facultándose al Congreso federal para . los artículos 119 y 121 imponen otras de distinto género. VIII. conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. o ya entre producciones semejantes de distinta procedencia. de acuerdo con las bases señaladas en el propio artículo 121. pues están conce. ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros. o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional. registros y procedimientos y fijar sus limitaciones y alcances. tratado o coalición con otro Estado ni con las potencias extranjeras. Gravar la producción. estampillas. VII. ni la salida de él. Celebrar alianza. ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de impuesto o requisitos por razones de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras. en forma distinta o con cuotas mayores de las que el Congreso de la Unión autorice. son superfluas. . ni gravar directa. Las prohibiciones absolutas las enumera el artículo 117 y son las siguientes: I. Prohibir. tratado o coalición con potencias extranjeras. con impuestos o derechos cuya exención se efectúe por aduanas locales. ni papel sellado. Las prohibiciones establecidas en las fracciones: I. requiera inspección o registro de bultos. respecto a contraer corapromisos económicos con el extranjero. Los Ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública. Gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio. y IX. ya sea que estas diferencias se establezcan respecto de la producción similar de la localidad. Derogada. inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas pública. Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones. y relativas (que pueden ejercerse con consentimiento del Congreso de la Unión). V. Los Estados y los Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas. o exija documentación que acompañe a la mercancía. Gravar la circulación.DERECHO CONSTITUCIONAL 103 expedir las leyes que prescriban la manera de probar dichos actos. Acuñar moneda. el acopio o la venta del tabaco en rama. relativas a celebrar alianza. III. VI. III. con sociedades o particulares extranjeros. Expedir. a ninguna mercancía nacional o extranjera. Las prohibiciones a las entidades federativas están previstas en los artículos 117 y 118 y son absolutas (que en ningún caso pueden ejercerse). emitir papel moneda. ni indirectamente la entrada a su territorio. VIII. referente a la acuñación y emisión de papel moneda y. 55. IV. ni imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones. V. y al aplicar la regla del artículo 124 todo aquello que no esté expresamente concedido a la federación. Las prohibiciones relativas se enumeran en el artículo 118 y son las siguientes: I. entre otras cosas. se estaría invistiendo a los estados miembros de una personalidad internacional que no poseen. "para impedir que en el comercio de estado a estado se establezcan restricciones". en ningún tiempo. la federación debe tener el control exclusivo e intransferible de las aduanas exteriores. La guerra se hace entre Estados soberanos y no entre fracciones de ellos.104 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO didas a la federación como facultades expresas en los artículos 76. que está facultado en los términos de la fracción IX del artículo 73. la invasión que una nación extranjera hiciera a una entidad federativa es una invasión al país al que pertenece. X y VIII. son facultades expresas concedidas por la Constitución al Congreso de la Unión y al presidente de la República por los artículos 73. Estas prohibiciones relativas a los estados. fracción X. Hacer la guerra por sí a alguna potencia extranjera. Si las entidades federativas establecieran un impuesto aleabalatorio distinto de los señalados en las citadas fracciones. tropa permanente. que intentan impedir que los estados impongan impuestos alcabalatorios. de las fuerzas militares y de las relaciones internacionales. fracción I. que no admita demora. dada la pobreza de los erarios locales. En un Estado federal. Establecer derechos de tonelaje. Desde hace muchos años los estados han recurrido a la imposición de alcabalas con el objeto de cubrir sus necesidades. fracciones IX y XXIX y 89. Por estas consideracio- . II. se entiende reservado a las entidades federativas. 89. En estos casos darán cuenta inmediata al Presidente de la República. VII y VIII. ni buques de guerra. ni otro alguno de puertos. Tener. exceptuándose los casos de invasión y peligro tan inminente. Del artículo 117 sólo son de destacarse las prohibiciones contenidas en las fracciones IV. éste no sería inscontitucional pero sí podrá ser atacado por el Congreso de la Unión. y III. La prohibición de las alcabalas no es general sino que está limitada a los específicos supuestos de las fracciones IV. VI y VII. fracciones VI. respectivamente. 73. fracciones XVIII. V y VII y por los medios referidos en la fracción VI. La delegación de estas facultades de la federación a las entidades federativas es un grave ataque al Estado federal en sí mismo pues. En el constitucionalismo mexicano del siglo XIX el municipio fue objeto marginal del debate entre liberales y conservadores. en términos generales. en donde están representadas todas las entidades federativas. por lo que no estamos de acuerdo en que ésta sea una forma de participación de los estados en la formación de la voluntad federal. 6. por la mayoría de las legislaturas de los estados. careció de libertad y autonomía. que es el que recoge nuestro artículo 135. el cual exige que las reformas o adiciones sean aprobadas. El municipio El municipio es una de las formas más antiguas de la organización político-social. Huelga decir que la participación de los estados en las reformas constitucionales incide directamente en el orden jurídico del Estado federal y no en el de la federación que. La Constitución federal de 1857 no estableció una regulación sistemática del municipio y aunque contuvo . Se dice que la forma indirecta se concreta a través de la Cámara de Senadores. es un orden jurídico delegado. El sistema norteamericano de reformas a la Constitución. el primer municipio fue fundado por Hernán Cortés. Nosotros hemos expuesto que los senadores no son representantes de los estados sino representantes de la nación.DERECHO CONSTITUCIONAL 105 nes se ha insistido en que el artículo 118 debe desaparecer de nuestro texto constitucional. Durante la Colonia: el municipio fue reducido a una simple división territorial y administrativa que. y fue denominado Villa Rica de la Veracruz. además del Congreso de la Unión. en este sentido. el 22 de abril de 1519. La participación de las entidades federativas en la formación de la voluntad federal Se ha sostenido que la participación de los estados en la formación de la voluntad federal se realiza a través de una forma indirecta y de una directa. La forma directa se concreta en el procedimiento para reformar la Constitución. En México. nació precisamente para garantizar el status de las entidades federativas. La Constitución federal de 1824 no reguló específicamente al municipio pero las constituciones locales sí se encargaron de regularlo siguiendo los lineamientos de la Constitución de Cádiz. su ayuntamiento invistió a Cortés de facultades legales para realizar la conquista. 5. Al respecto. el primero. sobre lo cual el proyecto de Carranza no contenía regla alguna. Los diputados Machorro Narváez y Arturo Méndez presentaron un proyecto que establecía la determinación constitucional de los ingresos municipales y la regla de que en caso de conflicto entre el gobernador del Estado y el municipio. resolvería la legislatura local y si el conflicto del muni- . ganada a pulso por su crueldad y despotismo. se presentaron varios dictámenes. Carranza expidió el decreto número 8. El gobierno del general Díaz hizo desaparecer al municipio al crear divisiones más amplias llamadas partidos.106 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO muy breves referencias de él. sin importar los medios para lograrlo. propició que se desplegara la bandera de la autonomía municipal por el movimiento político social de 1910. y es conocido como Ley del Municipio Libre. pero lo "sometieron a la rigidez de las instituciones centralistas. Por su parte. les redujeron sus atribuciones y les negaron auténtico sustento democrático". El 26 de diciembre de 1914. las constituciones centralistas de 1836 y 1843 regularon el municipio con mucha mayor precisión. distritos y prefecturas a cuya cabeza figuraba un jefe político dependiente del gobernador y del gobierno central y a quien se encomendó la preservación de la tranquilidad y paz interior de las poblaciones. La autonomía municipal fue incluida como principio básico en los planes de San Luis y de Guadalupe. proponía que los municipios recaudaran tanto los impuestos municipales como los estatales y que la legislatura señalara la contribución del municipio a los gastos estatales. La impopularidad de los jefes políticos. para reformar el artículo 109 de la Constitución de 1857. se nombrarían inspectores para la vigilancia de la contabilidad municipal y establecía que en caso de conflicto hacendario entre los municipios y los estados resolvería la Suprema Corte de Justicia. El proyecto de Carranza establecía que los estados tendrían como base de su división territorial y de su organi7ación política al municipio libre. Las bases de esta ley fueron llevadas al proyecto de Constitución presentado por Carrania al Congreso Constituyente de 1916-1917. fue bastante para que los estados establecieran en sus regímenes interiores la institución municipal. la idea del municipio libre era una de las pocas innovaciones verdaderamente importantes que contenía dicho proyecto. El problema central que se discutió en el Congreso Constituyente fue el relativo a la autonomía financiera del municipio. que sería administrado por ayuntamientos de elección directa y sin que hubiera autoridades intermedias entre el ayuntamiento y el gobernador del Estado. y 1987. apremiados por el tiempo y preocupados por discutir la cuestión agraria. Con esta propuesta. en todo caso. así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan en su favor y. fue la libertad del municipio y al mismo tiempo sus vínculos de coordinación con el Estado". serán las suficientes para atender a las necesidades municipales". la cual se formará de las contribuciones que señalen las legislaturas de los estados y que. La indeterminación de las fuentes impositivas que corresponden al municipio habían dejado la autonomía y libertad municipal. En realidad. c) Los municipios administrarán libremente su hacienda. el municipio no es la base de la división territorial de los estados. hasta antes . La legislación local establece las condiciones para que una población sea erigida en municipio. en todo caso: contribuciones en los rubros que se señalan sobre la propiedad inmobiliaria. A partir de las sustanciales reformas que este artículo ha sufrido desde 1983. Desafortunadamente la atinada propuesta de Madhorro Narváez y Méndez no fue adoptada por los constituyentes quienes. se daba al traste con la autonomía económica del municipio. ya cansados por tan prolongadas discusiones. redactada en los siguientes términos: "Los municipios administrarán libremente su hacienda. acabaron por aprobar una propuesta del diputado Gerzayn Ugarte. En otra grave omisión incurrió el Congreso Constituyente al no incorporar en la Constitución ninguna regla que permitiera saber cómo y quién resolvería los conflictos suscitados entre el municipio y el gobernador y la legislatura local. las bases constitucionales para la organización municipal son las siguientes: a) Los municipios están investidos de personalidad jurídica y manejarán su hacienda conforme a la ley. que fue llevada a la fracción II del artículo 115. asumir obligaciones y contar con un patrimonio propio. participaciones federales e ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. "Lo que el precepto quiso instituir a través de una fórmula imprecisa.DERECHO CONSTITUCIONAL 107 eipio fuese con ésta. Lo anterior implica que el municipio tiene plena capacidad para adquirir bienes y derechos. la que se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan. sino son circunscripciones territoriales más amplias denominadas distritos y utilizados con fines fiscales y electorales. b) El municipio libre constituye la base de la división territorial de los estados de la federación y de su organización política y administrativa. resolvería el Tribunal Superior de Justicia del Estado. muy particularmente. consideramos que una de las propuestas más coherentes que se han realizado para intentar resolver. dado que el control económico que los gobiernos estatales ejercían sobre los municipios hacía que éstos. que existieron durante el gobierno del general Díaz. estableciéndose en la Constitución federal. aunque sea paracialmente. se establece que en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios se introducirá el principio de representación proporcional.108 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO de las reformas de 1983 ya señaladas. en el primer párrafo de la misma fracción. Dicho lo anterior. los grandes problemas económicos del municipio. Hasta antes de estas reformas. no bastaban siquiera para atender a sus más elementales necesidades. y después con las de 1987. en la mayoría de los aproximadamente dos mil setecientos municipios que existen en el país. es el resultado del deseo constituyente de extirpar para siempre a los prefectos o jefes políticos. consiste en auspiciar que las constituciones locales determinen específicamente los renglones tributarios que les coresponden. invariablemente. en caso contrario debería hacerse de acuerdo con el sistema de mayoría relativa. se establecía que los ayuntamientos de los municipios con población de trescientos mil habitantes o más serían electos de acuerdo con el principio de representación proporcional. d) Cada municipio será administrado por un ayuntamiento de elección popular directa. que debían ser la célula básica de la democracia mexicana. f) A partir de la multirreferida reforma _de 1983. los suplentes pueden hacerlo como propietarios en el caso de que no hubieran estado en ejercicio. Los presidentes municipales. las bases para realizar dicha determinación. las someten y controlan. . a merced de las legislaturas locales y de los gobernadores que. La participación de los municipios en los impuestos federales y locales era completamente anárquica y un vehículo que favorecía la desigual distribución de la riqueza en México. las legislaturas locales eran las que fijaban los recursos municipales que. Este precepto. regidores y síndicos no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. e) Entre los ayuntamientos y el gobierno del estado no habrá ninguna autoridad intermedia. contenido en la fracción I del artículo 115. concretamente en el artículo 115. Con la desafortunada fórmula de la anterior fracción II del artículo 115. quedasen reducidos a un burlesco remedo. la fracción VIII último párrafo. ahora con la celebración de convenios de coordinación fiscal en materia municipal la situación de desventaja de los municipios se ha paliado un tanto. . calles. restringen. Se encuentran aquellas relativas a la prestación de servicios públicos tales como: agua potable y alcantarillado. aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal.DERECHO CONSTITUCIONAL 109 El establecimiento de la representación proporcional en los municipios es una obligación que la Constitución federal establece y que necesariamente debe ser adoptada por los estados. se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de la propia Constitución y sus disposiciones reglamentarias. El control del partido político predominante no es algo ajeno a las elecciones de los ayuntamientos municipales. la reforma de 1983 en la fracción VIII. para tales efectos podrán coordinarse y asociarse con otros municipios del mismo Estado (fracción III). panteones. En este sentido urgen controles auténticamente democráticos sobre los procesos electorales y respecto al desempeño de los cargos municipales. rastro. participar en la creación y administración de sus reservas territoriales. Finalmente. de conformidad con los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 constitucional. Por otra parte existe disposición constitucional en materia de planeación y regulación de centros conurbados en el ámbito de su competencia. otorgar licencias y permisos para construcciones. por lo general. alumbrado pública. seguridad pública y tránsito. A pesar del contenido del artículo 115 constitucional. La denuncia de la manipulación del proceso y de los resultados electorales es cuestión que se presenta con frecuencia. determina que las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores. limitan y vulneran la ya de por sí quebradiza e incierta libertad y autonomía municipal y desconocen la personalidad jurídica del municipio. Además de las anteriores facultades que se le otorgan al municipio. limpia. parques y jardines. y participar en la creación y administración de zonas ecológicas. intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana. en materia laboral. g) Los municipios están facultados para formular. las constituciones locales. controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales. mercados y centrales de abasto. 632 p. UNAIVI. México a través de los informes presidenciales. 1964. 608 p.. El constitucionalismo en las postrimerías del siglo XX. Porrúa. Mario de la. 516 p. Jalapa. UNAM. México. 315 p. México. 419 p. 1981. 5a.. México. Derecho constitucional mexicano. CAMPILLO. 1982. LII Legislatura. 8a. México. La Económica. MORENO. ed. México a través de sus Constituciones. Editorial Jus. 7a. 1058 p. Teoría de la Constitución. Porrúa.. 24 vols. Textos Universitarios. 2 vols.110 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO BIBLIOGRAFÍA A. México. 19 vols. Manuel. B. México. 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