GestiónEstratégica en la gestión pública Concepto de gestión pública CONTENIDO 1. DEFINICIÓN DE LOS MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA ........................................................................... 3 1.1. EVOLUCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: EL PARADIGMA BUROCRÁTICO, GERENCIAL Y DE LA GOBERNANZA .......... 3 1.1.1. Modelo burocrático o weberiano de la administración pública ................................................... 5 1.1.1.1. Origen de la administración pública burocrática .................................................................................. 6 1.1.2. Modelo de la nueva gestión pública ............................................................................................ 8 1.1.2.1. Fundamentos teóricos del modelo de la nueva gestión pública .......................................................... 9 1.1.3. Modelo de la nueva gobernanza responsiva .............................................................................. 14 1.1.3.1. Surgimiento de la gobernanza ............................................................................................................ 15 2. PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS Y ANÁLISIS COMPARADO DE LOS TRES MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA ..................................................................................................................................................17 2.1. MODELO BUROCRÁTICO O WEBERIANO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ........................................................... 17 2.1.1. Rasgos de la administración pública burocrática ...................................................................... 19 2.1.2. Rasgos de la burocracia ............................................................................................................. 20 2.1.3. Criticas al modelo de administración pública burocrática ......................................................... 22 2.1.4. Cambios sociales, políticos, económicos y tecnológicos que hacen entrar en crisis al modelo de administración pública burocrática ..................................................................................................... 23 2.2. NUEVA GESTIÓN PÚBLICA ......................................................................................................................... 25 2.2.1. Las corrientes de la nueva gestión pública: el enfoque neoempresarial y el neopúblico ........... 27 2.2.2. Principales ideas de la nueva gestión pública ............................................................................ 31 2.2.3. La nueva gestión pública y sus efectos en el desempeño del Estado ......................................... 33 2.3. NUEVA GOBERNANZA RESPONSIVA ............................................................................................................. 34 2.3.1. La gobernanza como modelo de administración pública ........................................................... 37 2.3.2. La gobernanza como concepto analítico ................................................................................... 40 2.3.3. Conceptos de gobernanza .......................................................................................................... 41 2.3.4. Principios de buena gobernanza ................................................................................................ 44 3. LA GESTIÓN POR PROCESOS EN LA POLÍTICA NACIONAL DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA DEL PERÚ ................................................................................................................................................47 3.1. LA GESTIÓN POR PROCESOS EN LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS ........................................................................ 47 3.2. ¿QUÉ SE ENTIENDE POR PROCESO? ............................................................................................................. 48 3.3. CLASIFICACIÓN DE LOS PROCESOS ............................................................................................................... 50 3.4. MEJORA CONTINUA Y REINGENIERÍA DE PROCESOS ......................................................................................... 51 3.5. LA POLÍTICA NACIONAL DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA DEL PERÚ AL 2021 .................................... 52 3.5.1. Inadecuados procesos de producción de bienes y servicios públicos ......................................... 54 3.6. LA GESTIÓN POR PROCESOS EN LA POLÍTICA NACIONAL DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA AL 2021 DEL PERÚ........................................................................................................................................................... 55 2 1. Definición de los modelos de gestión pública Los modelos de gestión constituyen un marco de referencia de la administración de una organización pública. En el caso de los gobiernos, un modelo de gestión es el esquema en el cual está basado el desarrollo de sus políticas y acciones, con el cual pretenden alcanzar sus objetivos y metas, consistentes en conseguir el bienestar social de una población. Los modelos de gestión pública presentes en la literatura son: Modelo burocrático o weberiano de la administración pública. Nueva gestión pública (NGP). Nueva gobernanza pública. 1.1. Evolución de la administración pública: el paradigma burocrático, gerencial y de la gobernanza La administración pública tradicional ha sufrido cuestionamientos desde hace muchos años. El llamado paradigma burocrático o administrativo parece estar 3 sustancialmente desgastado, y en muchos países ha sido cuestionado por el paradigma gerencial o empresarial, sobre todo en muchas naciones angloamericanas y algunas de la región Asia-Pacífico. El paradigma de la NGP ha prevalecido en todo el mundo, en particular a partir de la publicación del artículo de Christopher HOOD (1991) sobre la naturaleza de la nueva gestión pública. Algunos defienden sus afirmaciones, otros las rechazan. No obstante, los debates continúan. Hay defensores y críticos de la NGP. En la actualidad, las críticas a la NGP van en ascenso en muchos países. Recientemente, OSBORNE (2006) afirmó que la era de la NGP ha sido relativamente breve y «transitoria» entre la tradición burocrática de la administración pública (AP) y la tradición pluralista de la nueva gobernanza pública (GP). OSBORNE (2006) afirmó que existían tres formas dominantes de administración pública: Una más prolongada, preeminente, que se extendió desde las postrimerías del siglo XIX hasta finales de los años setenta o principios de los ochenta del siglo XX. Un segundo modelo: la NGP, hasta los inicios del siglo XXI. Un tercero que está haciendo su aparición desde entonces: la nueva gobernanza pública (GP). Al margen de que muchos expertos puedan coincidir, o no, con estas afirmaciones, hay algo claro: el movimiento de la NGP tuvo un impacto significativo, ya fuese positivo o negativo, en el campo de la administración pública, la política pública y la reforma del Gobierno. Sin embargo, en la actualidad parece que el movimiento de la NGP va declinando con el tiempo mientras en todo el mundo surge una nueva perspectiva, conocida como gobernanza. La denominación de este nuevo paradigma varía según quienes lo apoyan, pero el elemento común entre las nuevas perspectivas es la gobernanza. ¿Qué significan todos estos cambios? Puede haber cierta cantidad de implicaciones e impactos en el campo de la administración pública y la política pública en términos de desarrollo teórico, 4 práctica administrativa, formulación de políticas, y educación y formación. Estos cambios aportan una nueva perspectiva, pero al mismo tiempo han generado mucha confusión y han propuesto nuevos problemas a los que hay que hacer frente en este terreno. Cuadro 01. Tres modelos de administración pública Fuente. Adaptado de UN/DESA (2005, 7) y de Osborne (2006, 383). 1.1.1. Modelo burocrático o weberiano de la administración pública El modelo con el cual está organizada tradicionalmente la administración pública es conocido como modelo burocrático o weberiano. Max WEBER concibió la burocracia como la forma más eficiente de organización, teniendo en consideración la complejidad de los aparatos estatales que existían en el siglo XIX. En oposición al arbitrio de los gobernantes absolutos que había caracterizado a las formas estatales durante la Edad Media, la burocracia debía conformarse como un «tipo ideal de organización» del Estado, delimitada por una estructura de dominación basada en las leyes, y que debía ser ejercida a través de un cuerpo administrativo especializado. Una característica importante es que, para WEBER, el modelo aplicable a las grandes organizaciones debía probar su eficacia tanto en el Estado como en el sector privado. 5 1.1.1.1. Origen de la administración pública burocrática1 La administración burocrática clásica, basada en los principios de la administración del ejército prusiano, fue implantada en los principales países europeos a finales del siglo pasado y en los Estados Unidos, al principio del siglo pasado. Es la burocracia que Max WEBER describió, basada en el principio del mérito profesional. La administración pública burocrática fue adoptada para sustituir a la administración patrimonialista, que definió las monarquías absolutas, en la cual patrimonio público y privado estaban combinados. En ese tipo de administración, el Estado era entendido como propiedad del rey. El nepotismo y la creación de empleos, y la corrupción, eran la norma. Ese tipo de administración resulta incompatible con el modelo de capitalismo industrial y las democracias parlamentarias, que surgieron en el siglo XIX. Para el capitalismo es esencial la clara separación entre el Estado y el mercado; la democracia solo puede existir cuando la sociedad civil, formada por ciudadanos, se distingue del Estado al mismo tiempo que lo controla. Se hizo necesario entonces desarrollar un tipo de administración que partiese no solo de la clara distinción entre lo público y lo privado, sino que también de la separación entre el político y el administrador público. Surge de esta forma, la administración burocrática moderna, racionallegal. La administración pública burocrática clásica fue adoptada porque era una alternativa muy superior a la administración patrimonialista del Estado. Mientras tanto, la propuesta de eficiencia en que se basaba no se reveló real. En el momento en que el pequeño Estado liberal del siglo XIX dio definitivamente lugar al gran Estado social y económico del siglo XX, se verificó que no garantizaba ni rapidez, ni buena calidad, ni bajo costo, para los servicios prestados al público. En realidad, la administración burocrática es lenta, costosa, autorreferida, poco o nada orientada hacia la atención de las demandas de los ciudadanos. Este hecho no era grave mientras prevaleciese un Estado pequeño, cuya única función era garantizar la propiedad y los contratos. En el Estado liberal, solo eran necesarios cuatro ministerios: 1 Ministerio de Justicia, de responsabilidad de la policía. Ministerio de Defensa, que incluía a las Fuerzas Armadas. BRESSER (1996). 6 Ministerio de Hacienda. Ministerio de Relaciones Exteriores. En ese tipo de Estado, el servicio público más importante era el de administración de justicia, que el Poder Judicial realizaba. El problema de eficiencia no era, en realidad, esencial. A partir del momento en que el Estado se transformó en el gran Estado social y económico del siglo XX, asumiendo un número creciente de servicios sociales (la educación, la salud, la cultura, la previsión y asistencia social, la investigación científica) y de papeles económicos (la regulación del sistema económico interno y de las relaciones económicas internacionales, la estabilidad de la moneda y del sistema financiero, el suministro de servicios públicos y de infraestructura), el problema de la eficiencia se hizo esencial. Por otro lado, la expansión del Estado respondía no solo a las presiones de la sociedad, sino también a las estrategias de crecimiento de la propia burocracia. Una administración pública gerencial se hizo, por lo tanto, necesaria, no solo por los problemas de crecimiento y de diferenciación de estructuras y complejidad creciente del tipo de problemas a ser enfrentados, sino también por la legitimación de la burocracia frente a las demandas de la ciudadanía. Después de la Segunda Guerra Mundial hay una reafirmación de los valores burocráticos, pero, al mismo tiempo la influencia de la administración de empresas empieza a hacerse sentir en la administración pública. Las ideas de descentralización y de flexibilización administrativa ganan terreno en todos los gobiernos. En cambio, la reforma de la administración pública solo cobró fuerza a partir de los años setenta, cuando surgió la crisis del Estado, que llevó la crisis también a su burocracia. Como consecuencia, en 1980 se inició una gran revolución en la administración pública de los países centrales, en dirección a una administración pública gerencial. 7 Los países en los que esa revolución se hizo más acentuada fueron Reino Unido, Nueva Zelanda y Australia. En los Estados Unidos esa revolución ocurrió principalmente a nivel de los municipios y condados —revolución que el libro de OSBORNE y GAEBLER (1992), Reinventando el Gobierno, describe de forma tan expresiva—. Es la administración pública gerencial que está surgiendo, inspirada en los avances realizados por la administración de empresas. Poco a poco se fueron delineando los contornos de la nueva administración pública: Descentralización del punto de vista político, transfiriendo recursos y atribuciones a los niveles políticos regionales y locales. Descentralización administrativa, a través de la delegación de autoridad para los administradores públicos transformados en gerentes crecientemente autónomos. Organizaciones con pocos niveles jerárquicos; a diferencia de la estructura piramidal. Presunción de la confianza limitada y no de la desconfianza total. Control por resultados, a posteriori, a diferencia del control rígido, paso a paso, de los procesos administrativos. Administración volcada hacia la atención del ciudadano, a diferencia de la autorreferida. 1.1.2. Modelo de la nueva gestión pública La intervención ineficiente del Estado en la resolución de los problemas económicos y sociales empezó a vislumbrase hacia la segunda mitad del siglo XX. La ineficacia en los programas públicos y la lentitud en sus resultados, la intromisión de los intereses políticos y otros problemas propios de la naturaleza del sector público, hicieron decaer la confianza de la ciudadanía en el accionar del Estado; mientras que la densidad del sector privado se elevaba en correspondencia con las buenas cifras de las economías desarrolladas. 8 Es en ese contexto en el que surge el paradigma de la nueva gestión pública, el cual, contrariamente al clásico modelo burocrático o weberiano, no se centra en un solo enfoque teórico, sino que reúne un conjunto de valores, principios y técnicas que tiene en común el intento de aplicar soluciones funcionales provenientes del ámbito de las empresas para la mejora de la actuación estatal. El paradigma de la nueva gestión pública ha orientado el proceso contemporáneo de modernización o reforma de las administraciones públicas en países con tradiciones tan distintas como Estados Unidos, Inglaterra y Francia desde fines de los años setenta. En nuestro país, y otros de Latinoamérica, estos ensayos de reforma se han profundizado desde los años noventa, y han estado vinculados a un proceso más amplio, llamado reforma estructural. El supuesto era que los principios y técnicas que funcionaban para el sector privado debían también ser eficaces en el sector público. 1.1.2.1. Fundamentos teóricos del modelo de la nueva gestión pública2 La nueva gestión pública persigue la creación de una administración eficiente y eficaz; es decir, una administración que satisfaga las necesidades reales de los ciudadanos al menor coste posible, favoreciendo para ello la introducción de mecanismos de competencia que permitan la elección de los usuarios y, a su vez, promuevan el desarrollo de servicios de mayor calidad. Todo ello rodeado de sistemas de control que otorguen una plena transparencia de los procesos, planes y resultados para que, por un lado, perfeccionen el sistema de elección, y, por otro, favorezcan la participación ciudadana. El análisis de las principales teorías que sustentan este paradigma emergente permitirá entender la razón de cada una de las políticas o cambios que han tenido, tienen o tendrán lugar en las administraciones, y que serán tratados posteriormente. Hay que partir de la base de que la nueva gestión pública extrae las ideas claves de distintos enfoques teóricos, analiza sus características y aplica aquellas que le permiten conseguir la intervención más adecuada al bienestar de la sociedad en general. Es precisamente la amplitud teórica sobre la que se fundamenta su marco de acción lo que le permite no rechazar unas preferencias de actuación frente a otras por mera ideología, sino en función del análisis de las distintas alternativas posibles. 2 GARCÍA (2007). 9 La nueva filosofía de gestión pública, utilizando palabras de HOOD (1991, pp. 56), «es un matrimonio entre el nuevo institucionalismo y la gerencia profesional. Dentro de la amplia variedad de enfoques o teorías económicas sobre las que se construye el nuevo institucionalismo». HOOD destaca su formación a partir de las ideas de la Teoría de la elección pública, la Teoría de los costes de transacción y la Teoría de la agencia, doctrinas que persiguen reformas administrativas mediante ideas como la competencia, elección, transparencia y control. Así, los partidarios del Public Choice focalizan en la relación entre propiedad pública o privada en el desarrollo de la actividad pública, siendo la delegación de autoridad y las divergencias en la consecución de los objetivos, el campo de estudio de la Teoría de la agencia y los Costes de transacción. Por su parte, la gerencia profesional, definida principalmente a partir de las ideas de los neotailoristas (POLLITT, 1993), se centra en el estudio de la organización burocrática interna de la administración; abogando por romper el supuesto mito de las diferencias de gestión entre el sector privado y el sector público (ARELLANO, 2002, p. 10). En las líneas sucesivas analizamos más detenidamente cada una de estas teorías. a. La teoría de la elección pública o public choice Esta teoría puede ser definida, utilizando para ello las palabras de MUELLER (1989, pp. 1-2), como el estudio económico de las decisiones que son adoptadas al margen del mercado o, sencillamente, como la aplicación de la Economía a la Ciencia Política. Sus propuestas giran en torno a los problemas que la burocracia administrativa plantea en la obtención de la eficiencia en la actuación pública, criticando implacablemente el monopolio estatal en el que actúan (DOWNS, 1967, p. 257). Sus hipótesis, basadas en la necesidad de contratar servicios en el exterior para incrementar la eficacia y evitar las ineficiencias de la burocracia, consideran que estas no son alcanzadas por la simple conversión de lo público en privado, mientras se mantenga el régimen de monopolio, sino con la introducción 10 de mecanismos de mercado, independientemente de si la producción sea de titularidad pública o privada (BUCHANAN, 1954, p. 334). Las medidas que proponen para evitar el monopolio burocrático pueden resumirse en las siguientes (NISKANEN, 1971, p. 78): Más competencia en el desarrollo de los servicios públicos. Privatización o contratación externa para reducir el gasto. Mayor información sobre la viabilidad de las alternativas de los servicios públicos ofertadas en bases competitivas y de acuerdo con costes comparados. Controles más estrictos sobre la burocracia. b. Teoría de los costes de transacción En la teoría clásica de la elección pública, la competencia es vista como la panacea para la resolución de los problemas burocráticos. Asumiendo que el monopolio público puede ser remplazado por la gestión de los servicios mediante contratos puntuales en mercados atomizados donde compradores y vendedores poseen una completa información (MCMASTER y SAWKIS, 1996). La Teoría de los costes de transacción sugiere que, si bien el axioma es adecuado, la perspectiva de la elección pública sobre el beneficio de la competencia no es totalmente correcta, pues la competencia puede generar costes adicionales, los cuales están ausentes en la tradicional forma burocrática de provisión de los servicios. WILLIAMSON (1975, p. 8) identifica costes de transacción asociados con la firma de los contratos, el control de resultados y comportamiento de las partes contractuales. Estos costes varían, por un lado, con las características de las decisiones de los gestores que participan en la transacción, y, por otro lado, con los objetivos propios del mercado. Por ejemplo, la producción interna será más eficiente cuando los activos específicos sean importantes, existan incentivos para que las partes muestren comportamientos oportunistas, el número de potenciales usuarios será reducido, o/y la demanda futura de los servicios sea incierta. 11 c. El neotailorismo Dentro de la teoría que aquí analizamos, la causa de una mala gestión tiene que ver con la administración en sí misma. Para el neotailorismo, carecer de un sistema de gestión adecuado —información fidedigna relativa a los costes de las actividades y a los logros conseguidos— y el perfil tradicional de los gestores públicos son los factores más importantes que impiden la consecución de la ansiada eficiencia (MARTÍN, 1983; PETERS y WATERMAN, 1982). En esta teoría, se habla de reinvención del gobierno (Osborne y Plastric, 1998: 30), refiriéndose a: «La transformación fundamental de los organismos y sistemas públicos para que se produzca mejoras espectaculares en su eficacia, su eficiencia, su adaptabilidad y su capacidad para innovar. Esta transformación se logra cambiando su propósito, sus incentivos, su responsabilidad, su estructura de poder y su cultura». Podemos concluir que las técnicas propuestas por esta teoría son, fundamentalmente: Separación entre política y gestión. Reducción de las normas de actuación, especialmente las referidas a los órganos directivos, pues se persigue el gerencialismo o profesionalización del gestor. Incremento de los controles económicos y financieros que permiten exigir responsabilidades personales. Introducción de mecanismos incentivadores para premiar logros y sancionar fallos. d. La Teoría de la agencia Como resume RUIZ (1997, p. 47), la Teoría de la agencia, entendiendo cualquier ente como un conjunto de contratos entre un individuo (principal) que contrata a otro (agente), delegando en él la ejecución de una determinada tarea, viene definida por la divergencia entre las funciones de utilidad de cada una de las 12 partes del contrato. A esta situación debe añadirse la posibilidad de que el agente cuente con información preferente o asimétrica que impida un control exhaustivo sobre él por parte del principal. Así, bajo esta teoría, la consecución de los objetivos del principal depende de las acciones que realice el agente, las cuales se ven afectadas por la información preferente que este último posea. En el ámbito público, la definición de principal y agente es compleja al encontrarnos en presencia de múltiples figuras. MAYSTON (1993, pp. 76-77) se cuestiona quién es el principal en dicha relación, descubriendo tres posibles respuestas a dicha pregunta: El electorado, a través de los procesos democráticos de elecciones y los controles parlamentarios. Los consumidores de los servicios públicos. Los políticos del Gobierno central en el poder. ALBI et al. (1997, p. 90) establecen relaciones de agencia superpuestas entre distintos niveles de la gestión pública, tales como ciudadanos, parlamentarios, gobierno, agencias y empleados públicos; y ampliadas por PINA MARTÍNEZ y TORRES PRADA (1996, p. 17), bajo la teoría de la red contractual a prestamistas, sindicatos y otros agentes legítimamente interesados. Se entiende que existen o que podemos encontrarnos con dos niveles básicos en la relación de agencia dentro del sector público: La provocada por la delegación sucesiva de responsabilidad que representa la cadena: ciudadanos, políticos, gestores. La relación interadministraciones. Identificados los aspectos fundamentales de las teorías básicas que han dado lugar a la nueva gestión pública, debe indicarse que cada una de ellas aporta elementos significativos que permiten obtener «un gobierno que cueste menos y trabaje mejor» (GORE, 1993). Las líneas principales de actuación dentro de cada 13 una de las teorías analizadas diseñan las distintas acciones a realizar para lograr la reforma del sector público; estas se encuentran resumidas en el cuadro 02. Como señala BARZELAY (2003): «Si concebimos a la nueva gestión pública como un debate en torno a estas cuestiones, debemos descartar de inmediato definiciones formales, como que la nueva gestión pública sea una corriente internacional, un conjunto de ideas novedosas, un modelo de organización de servicios públicos, o una pura teoría. Todas estas definiciones, que estimulan la literatura en este campo, serían secundarias frente a la tarea central de hallar las mejores respuestas, según las circunstancias, a las cuestiones de cómo estructurar, gestionar y controlar, individual y colectivamente, los sistemas burocráticos públicos». Cuadro 02. Pilares de la nueva gestión pública PUBLIC CHOICE COSTES DE TRANSACCIÓN NEOTAILORISMO TEORÍA DE LA AGENCIA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA 1.1.3. Modelo de la nueva gobernanza responsiva La nueva gobernanza responsiva, por su lado, es considerada por OSBORNE3, como una etapa posterior de la NGP, y aparece como una reacción al uso excesivo de mecanismos de competencia. 3 Cfr. OSBORNE, Stephen P. (2006). Editorial: The New Public Governance? Public Management Review 8(3), pp. 377-387. 14 Según las NACIONES UNIDAS (2005, p. 13): «La nueva gobernanza responsiva busca nuevas formas de vincular al Estado con la sociedad, en donde lo que prevalezca sean las redes sobre la jerarquía y los ciudadanos participen en la coproducción de los servicios que reciben por parte del Estado. La acción estatal, en este modelo, tiene un enfoque holístico para responder a las necesidades individuales y las problemáticas de la sociedad». 1.1.3.1. Surgimiento de la gobernanza4 En los últimos años, las sociedades se han visto inmersas en profundos cambios que están teniendo una repercusión en los poderes públicos. Tal y como observan PIERRE y PETERS, la globalización, los cambios en la sociedad y su creciente complejidad, los fallos del mercado y la crisis fiscal del Estado, las nuevas formas de gobierno y el legado de la responsabilidad política tradicional, la emergencia de la nueva gestión pública y el cambio de la administración hacia el mercado están demandando una nueva manera de gobernar. El mundo es hoy en día más complejo, dinámico y diverso, lo que no admite una visión única, sino que requiere una aproximación plural. Por ello, los sistemas de gobiernos tradicionales, basados en la jerarquía y la unilateralidad, altamente «estadocéntricos», no son suficientes ni, incluso, idóneos para hacer frente a los problemas, desafíos y retos que surgen. Tampoco lo son las aproximaciones al mercado, por ejemplo, a través de la privatización y la desregulación. Estos nuevos escenarios hacen la acción del gobierno cada vez más difícil, al complicarse la consecución de las expectativas de la sociedad articuladas a través de objetivos políticos específicos presentados democráticamente. Como consecuencia, la credibilidad y la legitimidad de los gobiernos se han visto directamente afectadas y, paralelamente, los modelos tradicionales de representación democrática y de formulación de los objetivos sociales se han puesto en duda. Tampoco los retornos recientes al mercado, que se han planteado como reacción a la crisis del Estado de bienestar intervencionista, han sido una solución generalizable. Por ello, en los últimos años, la gobernanza se está extendiendo y está siendo objeto de una importante atención. Desde una perspectiva general, la 4 PIERRE (2000); MAYNTZ (2001); MORATA y HANF (2000) y PRATS CATALÀ (2005). 15 gobernanza se identifica con los cauces y los mecanismos a través de los cuales las diferentes preferencias de los ciudadanos que coexisten en esta nueva realidad se convierten en elecciones políticas efectivas, y la conversión de la pluralidad de los intereses sociales en una acción unitaria, alcanzando las expectativas de los actores sociales. En este sentido, la gobernanza como guía de la interacción entre actores interdependientes supone una modificación de las relaciones entre el Estado y la sociedad, permitiendo hacer frente a los numerosos intereses, recursos y visiones que los diferentes actores ostentan. La gobernanza significa una nueva forma de gobernar más cooperativa en la que las instituciones públicas y no públicas, actores públicos y privados, participan y cooperan en la formulación y aplicación de la política y las políticas públicas. El surgimiento de la gobernanza supone un cambio en las maneras tradicionales de proceder por parte de los poderes públicos. La asignación imperativa, la dirección jerárquica y el control de los procesos políticos están siendo sustituidos por nuevas formas de regulación basadas en la negociación y la coordinación e, incluso, la persuasión, mediante las cuales los responsables públicos tratan de movilizar recursos políticos dispersos entre actores públicos y privados. 16 2. Principales características y análisis comparado de los tres modelos de gestión pública 2.1. Modelo burocrático o weberiano de la administración pública En el país, es posible identificar varias características del modelo weberiano en el diseño tradicional de la administración pública, como las siguientes: La organización y el funcionamiento burocrático del Estado se basa en normas y reglamentos establecidos por escrito. El carácter formal de las comunicaciones. El carácter racional de la división del trabajo. La impersonalidad en las relaciones de trabajo. La jerarquía de autoridad. La autoridad es inherente al cargo y no al individuo que lo desempeña de modo oficial. Las rutinas y los procedimientos son estandarizados. 17 La estructura de la burocracia se proyecta de acuerdo con los principios racionales. La competencia técnica y meritocrática. La especialización de la administración. Del listado mencionado, hay características que pueden encontrarse en las organizaciones estatales. Es por ello que surge la necesidad de emprender una reforma hacia una nueva gestión pública. Finalmente, veamos algunas características del burócrata en el modelo weberiano: Es un especialista. Está especializado en las actividades de su cargo, según las posiciones que ocupe. Es un asalariado. Recibe un salario correspondiente al cargo que ocupa. Cuanto más elevado es el cargo, mayor es el salario y el poder que ostenta. Es ocupante de un cargo. Su posición es su principal actividad dentro de la organización; consume a exclusividad su tiempo. Es nombrado por un superior jerárquico. Es seleccionado y escogido por su competencia y capacidad, nombrado, asalariado, ascendido o despedido de la organización por su superior jerárquico. Su mando es por tiempo indeterminado. No debe existir una norma o regla que determine su tiempo de permanencia. Hace carrera dentro de la organización. Puede ser promovido para otros cargos superiores en el transcurso de su vida. No tiene la propiedad de los medios de producción y administración. Para trabajar, necesita las máquinas y los equipos provistos por la organización. El funcionario utiliza las máquinas y equipos, pero no es dueño de ellas. Es fiel al cargo y se identifica con los objetivos de la organización. El funcionario pasa a defender los intereses de su cargo y de su organización por encima de otros intereses, debiendo abstenerse incluso 18 en el caso de incompatibilidad de los intereses de la organización y los propios. 2.1.1. Rasgos de la administración pública burocrática5 Cuando se habla de burocracia, todo el mundo se imagina funcionarios «con manguitos» y oficinas llenas de sellos y papeles. Incluso, llevado a su extremo, nos podemos imaginar el mundo de El Proceso de Franz Kafka, un mundo incomprensible en el que la deshumanización es permanente (una versión cinematográfica de ese mundo se encuentra en El Proceso, dirigida por Orson WELLES en 1962). Sin embargo, la burocracia puede ser vista, también, como un avance significativo en los intentos de racionalizar la actividad de las organizaciones y, en nuestro caso, de los poderes públicos. Burocracia y modernidad son dos conceptos indisolubles. Las sociedades que entran a la era de la modernidad encuentran en la burocracia la forma normal de organizarse, con todo lo bueno y lo malo que esto tiene. Max WEBER, que fue quien teorizó ambos conceptos de forma magistral, hablaba de la burocracia como «una jaula de hierro», en la que la creatividad humana podría perecer. En todo caso, la administración burocrática ha sido un componente esencial de todos los procesos modernizadores hasta ahora conocidos. Las sociedades modernas, frente a las antiguas, ya no explican el mundo desde los mitos y la religión, sino que tratan de alcanzar una comprensión racional del mismo y buscan su transformación. El ser humano moderno no acepta resignadamente el entorno, sino que busca ponerlo al servicio de la persona. El sistema político moderno, al buscar legitimación, tiene que ofrecer razones y procedimientos 5 VILLORIA (2009). 19 adecuados de generación y expresión de las decisiones. Las sociedades occidentales, embarcadas en los procesos de racionalidad instrumental, «creen» en una legitimidad basada en la racionalidad y las normas, aceptan a los gobernantes elegidos de acuerdo con dichas normas, y obedecen los productos de los procesos racionales y legalmente establecidos; es decir, a las leyes y no meramente a las personas que gobiernan. Dicho todo esto, surgen las inevitables preguntas: ¿Qué modelo de administración es más congruente con este modelo de legitimación del poder político? ¿Qué modelo es más congruente con el Estado de Derecho y con la economía de mercado? ¿Sería congruente un modelo de Administración en el que los empleados públicos dependieran del Gobierno plenamente e hicieran lo que este ordenara, aunque estuviera en contra del Derecho? ¿Sería congruente un modelo basado en decisiones coyunturales, sin base racional y sin planificación? Obviamente, no. Lo que, por el contrario, parece evidente es que el modelo de administración coherente es un modelo basado en la racionalidad y el respeto a las leyes; es decir, un modelo burocrático profesional. 2.1.2. Rasgos de la burocracia Los rasgos ideales de esta organización, que constituye el tipo más puro de la legitimidad racional-legal, serían, entre otros: La especialización de funciones. Coherente con la necesaria tecnificación racional. La jerarquía. Coherente con el principio democrático (se obedece a los electos y a los nombrados por éstos) y con la racionalidad del sistema (principio de la unidad de mando). La delimitación rigurosa de competencias. Coherente con la necesaria organización y seguridad jurídica. Estructura competencial basada en normas. Esencial para la seguridad jurídica, pues toma las decisiones a quien compete según la ley. El seguimiento estricto de procedimientos. Esencial para garantizar el respeto a la norma y la garantía de los derechos ciudadanos (culmina con el principio de audiencia al interesado). 20 El uso de documentos y comunicación por escrito. Coherente con la seguridad jurídica y la posibilidad de apelación. La no propiedad del cargo. Esencial para evitar el uso privado del cargo y su desconexión del respeto a la norma y la jerarquía. La preparación técnica para acceso al puesto. Coherente con la necesaria racionalidad y especialización. Los procedimientos racionales de disciplina y control. Para garantizar el respeto al derecho y la racionalidad de las decisiones. La burocracia, en consecuencia, también es congruente con: El desarrollo del capitalismo y la industrialización. Pues proporciona seguridad jurídica que permite la previsión e inversión a largo plazo. La urbanización y la especialización ocupacional. Pues está abierta a una constante especialización y profesionalización interna. El desarrollo de la ciencia y la tecnología. Pues promociona, hasta un cierto nivel, la sistemática entrega a la profesionalización técnica de por vida. La difusión de normas jurídicas abstractas. Pues garantiza una elaboración y aplicación sistemática de las mismas, indiferente, hasta cierto punto, a los procesos de lucha de poder partidista. El modelo de empleado congruente con este tipo de organización y sistema de legitimidad es el funcionario; es decir, siguiendo, de nuevo, a WEBER, el modelo reúne las siguientes características: El cargo es asignado a funcionarios individuales. Están sometidos a relaciones jerárquicas. Son nombrados por autoridad competente. Están técnicamente preparados para desempeñar su cargo. Su relación es voluntaria. Tienen seguridad de empleo. Su dedicación al cargo es plena u ocupa la mayor parte de su tiempo. Trabajan dentro de un sistema de carrera. 21 Son retribuidos con un salario periódico y suficiente, y poseen derechos de pensión. Son retribuidos de conformidad con su rango. Promocionan por antigüedad. Trabajan bajo la protección formal de su cargo. 2.1.3. Criticas al modelo de administración pública burocrática VILLORIA (2009) señala: «Pues bien, el modelo burocrático, que ha atravesado con adaptaciones evidentes pero con notable éxito la generación y desarrollo del Estado liberal y la generación y desarrollo del Estado de bienestar, está sometido ahora a un importante proceso de deslegitimación y crítica». La crítica al modelo burocrático, en la práctica, como modelo de gestión, tiene una larga historia, el propio WEBER consideraba a la burocracia una «jaula de hierro» que atraparía a la humanidad en su maquinización, excesiva disciplina y fría búsqueda de la eficacia, creando una sociedad sin alma y sin capacidad de reflexión moral. Además de esta importante y muchas veces olvidada crítica, diversos autores señalan que dicho modelo: Generaba una tendencia hacia la alienación, al no considerar todas las necesidades humanas. Desconocía los aspectos informales de las organizaciones, y la capacidad de adaptación y uso interesado de los privilegios. Provocaba una incapacidad disciplinada, una dificultad de adaptación y análisis crítico en el empleado. Afecta la responsabilidad, pues, dados los fines, el empleado solo se ocupa de los medios. Provocaba falta de iniciativa. Despilfarraba potencialidades del ser humano. Incapacitaba para la solución negociada de problemas, dada la rigidez de las normas y criterios con los que el funcionario actúa. Hasta muy recientemente no existía una complicidad entre sectores académicos, gestores públicos y opinión pública para reclamar la transformación del modelo. ¿Qué ha pasado para que ahora sí se produzca esta demanda combinada? 22 La respuesta, se propone en el siguiente acápite. 2.1.4. Cambios sociales, políticos, económicos y tecnológicos que hacen entrar en crisis al modelo de administración pública burocrática6 En la propia teoría WEBERIANA se encuentra la solución a la pregunta planteada líneas arriba. Los cambios de valores culturales, del sistema de producción y del sistema de legitimación política provocan cambios en el sistema de organización. Así: 6 La complejidad del mundo es cada vez mayor, la especialización es vertiginosa (derecho, economía, biología, etc.) y cada sistema tiende a ser autorreferencial; el papel de la política —sobre todo a través del Estado— ya no es central, en consecuencia, falta un centro de control y planificación que racionalice el mundo. La celeridad de los cambios es cada día mayor, lo cual dificulta, de nuevo, el control y la previsibilidad. El conocimiento se convierte en el elemento estratégico clave para el poder y la competitividad. La capacidad de atesorar información, usarla y generar nueva información es el factor esencial de productividad. El sector servicios de la economía es ya el más importante, frente al sector industrial de la Era Moderna. La revolución tecnológica, sobre la base de las tecnologías de la información, permite una expansión del conocimiento, la información y la comunicación desconocidas hasta el momento. También hace más irrelevantes a los Gobiernos, que pierden el monopolio de la información. Y fomenta el individualismo. VILLORIA (2009). 23 La legitimidad del poder exige ahora un mayor nivel de diálogo y transparencia, una cierta democratización, al menos en los países más desarrollados. El modelo de democracia capitalista carece ya de enemigo potente con la crisis, y casi desaparición del comunismo. Se expande un cierto relativismo. Los Gobiernos carecen de soluciones seguras y no debatibles frente a los problemas sociales, de ahí que se utilice cada vez más las encuestas para conocer la opinión pública frente a cada problema y posible solución. Los medios de comunicación, en este contexto de politización permanente de la opinión pública, son instrumentos idóneos para generar y alterar opinión. Se convierten en actores clave del nuevo sistema político. Los partidos políticos y los sindicatos entran en crisis ante su dificultad para instrumentar las nuevas formas de participación y cohesionar las múltiples demandas sociales. Está en expansión un nuevo capitalismo, el capitalismo informacional, más flexible, preocupado por profundizar en la lógica del beneficio, exigente de apoyo estatal para el aumento de la productividad y competitividad, exigente de reducciones en los niveles de protección social y laboral. La globalización de la producción, de la circulación de mercancías y servicios y de los mercados de capital. Las empresas buscan el lugar más adecuado para producir, en términos de rentabilidad, sin importarles países ni continentes. La firma del General Agreement on Tariffs and Trade, GATT (en español, conocido como Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles) y la creación de la Organización Mundial de Comercio incitan a una disminución de las barreras arancelarias y comerciales en el mundo. Los capitales se mueven con absoluta libertad y penalizan las economías que no siguen la ortodoxia marcada por los grandes organismos económicos internacionales. Cuanta más globalización existe, mayor es la preocupación por las identidades primarias. Este proceso implica que los actores sociales se reconocen a sí mismos y construyen significados en virtud de atributos 24 determinados, con la exclusión de una referencia más amplia a otras estructuras sociales. Provoca, por ejemplo, el avance del racismo o de los nacionalismos excluyentes. Al mismo tiempo, la comunidad general se reduce, se encuentra en grupos y organizaciones más pequeñas y flexibles, cuyas lealtades y afiliaciones pueden superponerse y cuya entrada y salida tiene bajos costes: es el avance del corporativismo social, con la consiguiente dificultad de gobernabilidad. 2.2. Nueva gestión pública La nueva gestión pública enfatiza la aplicación de los conceptos de economía, eficiencia y eficacia en la organización estatal, buscando mejorar los servicios ofrecidos a los ciudadanos para la satisfacción de sus necesidades; mientras que el anterior paradigma, el burocrático, centraba su interés en el cumplimiento de aspectos normativos, jerárquicos o procedimentales. En este sentido, podríamos destacar como características de la nueva gestión pública a las siguientes: Tiende a reducir las diferencias con el sector privado en términos de administración de los recursos humanos, sistemas de remuneración y métodos de gestión. Se orienta a disminuir el volumen e influencia de las reglas y procedimientos, buscando centrar los recursos de la organización en el logro de resultados. Busca difundir y perfeccionar mecanismos de control que permitan la evaluación de los logros o resultados obtenidos. Ensaya los mecanismos de gestión privada, aplicando el pensamiento estratégico a la gestión, flexibilizando las reglas, delegando o desconcentrando la toma de decisiones, introduciendo mecanismos que intenten promover la competencia en la prestación de los servicios y la transparencia en la rendición de cuentas. La nueva gestión pública persigue la creación de una administración eficiente y eficaz, orientada a satisfacer las necesidades reales de los ciudadanos al menor coste posible. Para ello, favorece la participación y fiscalización por parte de los 25 usuarios, buscando desarrollar servicios de mayor calidad, aplicando sistemas de control que otorguen una amplia transparencia en los procesos, planes y resultados. Al respecto, RAMIÓ (2001) resalta que es habitual posicionar la administración pública contemporánea en varias encrucijadas, y una de estas es reflexionar sobre sus problemas de legitimidad y credibilidad social. La administración pública ha ido perdiendo su vigor formal derivado de la fortaleza inherente al concepto de Estado clásico y se ha transformado en un instrumento que capta recursos para transformarlos en servicios directos e indirectos a los ciudadanos. La sociedad se ha envalentonado y ha perdido el miedo a una inmensa maquinaria burocrática que seguía designios difícilmente comprensibles, y disponía a su antojo de importantes facetas de la vida pública y privada de los administrados. Los ciudadanos, en su acepción actual, se han convertido en «propietarios» políticos y económicos de la administración, y le exigen resultados. En este sentido, la nueva gestión pública está orientada a incrementar la eficacia y la eficiencia de la administración pública. Esta búsqueda es lógica y trascendente debido a que la ausencia de eficacia y eficiencia del sector público pone en peligro su legitimidad y estabilidad, que puede llegar a poner en cuestión el propio sistema político, ya que en la medida en que los Gobiernos no proporcionen con eficacia las políticas y los servicios públicos demandados socialmente, disminuyen los apoyos al sistema político (BAZAGA et al., 1998). Durante las últimas cuatro décadas han sido numerosas las aportaciones teóricas y prácticas que han intentado modificar los parámetros organizativos y la gestión del sector público. Como ya se ha señalado, la administración pública tradicional 26 va asociada al concepto de burocracia; es decir, una organización jerárquica en que cada unidad tiene unas responsabilidades claramente delimitadas, sus actuaciones están reguladas mediante reglas escritas y mecanismos de control vertical. En su momento, aunque ahora pueda resultar una paradoja, el modelo de organización burocrático fue la respuesta a las necesidades derivadas de la modernidad, una modernidad racionalizadora que se manifestaba en el dominio de la eficiencia, la predictibilidad, la calculabilidad y el control tecnológico. Pero la administración pública tradicional, que se inspira en el modelo organizativo burocrático, ha desarrollado con el tiempo disfunciones muy importantes que tienen como resultado más sustantivo la falta de adaptación de las organizaciones públicas al contexto socioeconómico actual. Después de numerosos intentos fallidos de modificación de los parámetros weberianos que han dominado —y que aún dominan—, en nuestras administraciones públicas, han aparecido de manera rotunda durante los años noventa un conjunto de perspectivas reformadoras bajo el título integrador de nueva gestión pública. ¿En qué consiste la nueva gestión pública? Una primera consideración es que bajo esta perspectiva se agrupa muchas corrientes y modelos de gestión diferentes; unos analíticos, la mayoría de carácter normativo; unos genéricos y otros más concretos. Las corrientes significativas de la nueva gestión pública son: la desregulación, la agencialización, la gerencialización, la privatización, la externalización (servicios públicos gestionados por organizaciones privadas con ánimo de lucro y sin él), la ética en la gestión pública, la participación ciudadana, etc.; todo ello intentando vertebrar un nuevo paradigma que se ha denominado «postburocrático» (BARZELAY, 1998). 2.2.1. Las corrientes de la nueva gestión pública: el enfoque neoempresarial y el neopúblico7 Ante esta avalancha de estrategias y herramientas modernizadoras, un criterio de clasificación sustantivo podría ser agrupar, por un lado, todas aquellas corrientes de la nueva gestión pública que adoptan un enfoque neoempresarial que enfatizan en la economía, la eficacia y la eficiencia de los 7 RAMIÓ (2001). 27 aparatos públicos, y que proponen una clientelización de los ciudadanos; por otro lado, existen los enfoques que ponen especial atención en la repolitización, la racionalización y el control de la externalización de los servicios públicos, la participación ciudadana y la ética en la gestión pública que se agrupan en el enfoque neopúblico. El peso real de estos dos grupos de corrientes es muy desigual: las corrientes neoempresariales representan la mayoría de la literatura y resultan ser la fuente de inspiración directa de un significativo número de equipos de gobierno de nuestras administraciones. Las corrientes que podríamos denominar como neopúblicas (repolitización, nueva regulación, participación y ética), en cambio, son claramente minoritarias tanto en el mundo académico como en las bases conceptuales de las innovaciones en la gestión pública de nuestras administraciones. Veamos seguidamente las características, problemas y críticas de las corrientes neoempresariales y de las corrientes neopúblicas de la nueva gestión pública. Las características más destacables de las corrientes neoempresariales son: Filosofía de «no remar», sino hacer que los otros «remen»: el Estado relacional y la sociedad del bienestar, más que el Estado intervencionista y del bienestar. Fomentar la mutación de las administraciones públicas al pasar de proveedoras de servicios públicos a intermediarias que «venden» servicios. Adopción del lenguaje y los conceptos del sector privado. La reducción de la relación entre la administración y la ciudadanía a la relación administración-clientes. Fragmentación de la administración en unidades más pequeñas con una creciente autonomía respecto a la gestión económica, patrimonial, laboral, etc., para que estas se especialicen en la producción de una gama determinada de servicios, y se reajusten con más facilidad a las necesidades de los clientes de los servicios públicos. 28 Todo lo anterior se materializa en organismos que tienen unas formas jurídicas alejadas en mayor o menor grado del derecho público. Por otra parte, las características más destacables de las corrientes neopúblicas son: Se refuerza el concepto de ciudadanía para que permita la expresión activa de las opiniones. El concepto de ciudadanía ha de servir para, mediante un discurso abierto y pluralista, recrear la legitimidad política en la administración pública. Se debe reforzar los valores de la cosa pública en los empleados públicos, y crear una cultura administrativa asociada tanto a la eficacia y a la eficiencia como a la ética en la gestión pública. Reconocer nuevos derechos con garantía a los ciudadanos. Tener como horizonte la satisfacción del ciudadano en la utilización de los servicios públicos, así como la simplificación del sistema o procedimiento y tiempo de acceso al mismo. Aprobar y organizar nuevos servicios públicos, con externalizaciones o sin ellas. Actuar con principios y valores como la universalidad y la igualdad en los servicios públicos, contrapuestos a los de economicismo y gestión. Incrementar la calidad y el número de los servicios públicos. Se debe definir claramente qué ámbitos de la gestión pública pueden ser objeto de externalización (prestación de servicios públicos por organizaciones privadas con ánimo de lucro o sin él) y cuáles no pueden serlo desde la perspectiva de las necesidades y derechos de los ciudadanos. En el caso de los servicios externalizados, se debe garantizar la dirección, control y evaluación de las autoridades públicas desde una perspectiva económica, legal y de defensa de los ciudadanos como receptores de los servicios públicos. ¿Cuáles son los problemas o críticas en relación con estas dos formas de interpretar la gestión pública (corrientes neoempresariales frente a corrientes neopúblicas)? Las críticas y problemas asociados a las corrientes neoempresariales son: Existen problemas de cara a vincular el Estado relacional con el Estado de bienestar, en el sentido de que algunos servicios públicos prestados por organizaciones privadas pueden generar efectos asimétricos en los ciudadanos. 29 En relación con el modelo de administración relacional, hay que tener presente que una administración que no «rema» puede olvidar los rudimentos básicos de la navegación y perder el control de la nave. Se confunde medios con fines, al considerarse indicadores y actuaciones modernizadoras como fines en sí mismos (tecnologías de la información, indicadores de gestión, cambios en los organigramas y en los procedimientos, etc.). Se tiende a formular objetivos de actuaciones públicas sin compromisos concretos, que son de difícil verificación por parte de los ciudadanos. Inspirarse en la gestión privada es un error conceptual grave por dos razones (MICKLETHEWAIT, WOOLDRIEGE, 1998): Por un lado, la gestión pública acredita muchos aspectos diferenciales en relación con la gestión privada. Por otro lado, la teoría de la gestión privada es una ciencia inmadura y sus prescripciones son totalmente coyunturales, y suelen tener un margen de error muy elevado (las empresas «excelentes» en realidad no lo son o bien dejan de serlo en poco tiempo). Reducir la condición de ciudadanos a clientes es un paso atrás y no al revés. Los ciudadanos son mucho más que clientes de servicios públicos; de hecho, los ciudadanos son los accionistas políticos y económicos de las administraciones públicas y tienen muchos más derechos de los que están asociados al rol de cliente. Entre la administración pública y la ciudadanía no hay un contrato comercial, sino un contrato social y político. Se impulsa organismos que tienen unas formas jurídicas alejadas en mayor o menor grado del derecho público que, como consecuencia, atenúan las responsabilidades que tendrían en relación con los ciudadanos (disminución de las garantías) si formasen parte de la administración clásica. 30 La presión impositiva directa e indirecta sobre los ciudadanos para obtener recursos es estable (si es que no se incrementa) en su totalidad. Es decir, las obligaciones se mantienen o aumentan mientras que los derechos disminuyen. Se incrementa los requisitos y la complejidad de los baremos para la utilización de los servicios públicos, aunque provoquen exclusiones de numerosos colectivos de ciudadanos con el objetivo de obtener un indicador económico alto en reducción de costes. La fragmentación y la empresarialización del sector público pueden provocar corrupción derivada de la defensa de intereses particulares y disminución de las responsabilidades públicas. Por otra parte, las críticas y problemas asociados con las corrientes neopúblicas consisten en: Adoptar como ejes básicos de la gestión pública la igualdad, la participación, la cultura pública, la regulación y el rígido control de los servicios públicos externalizados, es usado como excusa al no lograrse, por déficits técnicos, una gestión flexible, eficaz y eficiente. En el fondo, detrás de la defensa de los valores públicos se encuentran actores acomodados que tienen como objetivo la supervivencia de un modelo burocrático que satisface las necesidades particulares de los empleados públicos y no las de la ciudadanía. 2.2.2. Principales ideas de la nueva gestión pública8 La nueva gestión pública ha sido el paradigma de reforma administrativa prevaleciente hasta mediados de los noventa, acompañando a la hegemonía de la agenda neoliberal antes descrita. Naturalmente, no se aplicó en todos los países por igual: tuvo gran influencia en los países angloamericanos —aunque con grandes diferencias entre ellos—, menos en los países nórdicos, y escasa en los países de matriz latina y germánica. En España, su influencia práctica ha sido escasa, aunque desigual. La nueva gerencia pública ha impregnado, desde luego, el discurso sobre la administración pública, y legitimado la fuerza que los gerentes han tomado en muchas administraciones, especialmente locales y autonómicas. 8 PRATS (2005). 31 Como ha señalado Guy PETERS, las reformas desarrolladas a la sombra de la nueva gestión pública responden a un cuerpo de ideas desigualmente compartidas. Algunas de ellas fueron muy ampliamente compartidas y constituyeron un cuerpo de ideas ampliamente compartido acerca de cómo organizar y operar el sector público. Entre ellas: El desempeño mejora cuando los gerentes saben lo que se espera de ellos y los resultados son medidos en relación con tales expectativas. La gestión debe, pues, estar orientada a resultados fijados políticamente y técnicamente medibles. La gestión pública mejora cuando los gerentes disponen de cierta discrecionalidad y de la flexibilidad necesarias en el uso de los recursos para llevar a cabo sus responsabilidades. La discrecionalidad y flexibilidad necesarias son controladas principalmente a través de la evaluación de resultados. El desempeño mejora cuando la autoridad operativa es delegada desde las agencias centrales y las unidades centrales de los ministerios a favor de los niveles y unidades operativos. El desempeño mejora cuando las decisiones y controles gubernamentales se focalizan en los productos y los resultados más que en los insumos y los procedimientos. El desempeño mejora cuando los gerentes responden tanto del uso de los recursos como de los resultados que producen con los mismos. Las ideas expuestas fueron, y en gran parte son, casi unánimemente compartidas. Probablemente llegaron para irse acrisolando en tiempos diversos en una cultura administrativa renovada. Sin embargo, como ya hemos expuesto, la nueva gestión pública vino acompañada de otras ideas mucho más polémicas, mucho menos compartidas y de durabilidad más problemática. Entre ellas están que el desempeño mejora (SHICK, 2000): 32 Cuando el ciudadano-cliente tiene la posibilidad de elegir entre oferentes de servicios públicos. Cuando los servicios del Gobierno son tercerizados. Cuando las organizaciones públicas se gestionan por imitación de la gestión privada. Cuando la provisión de servicios se separa de la formulación de políticas. 2.2.3. La nueva gestión pública y sus efectos en el desempeño del Estado9 La nueva gestión pública (NGP) se encuentra en muchos países. En el Reino Unido su difusión fue perceptible a partir de la administración THATCHER. También adoptó la forma de la reinvención del Gobierno durante la administración CLINTON en Estados Unidos y del nuevo modelo de conducción (Neues Steuerungsmodell) en Alemania; en otros países destacados se conoce con diferentes nombres y formas. La principal idea de la NGP es la economización o la mercadización de la administración pública, incluyendo gerencialismo, descentralización, simplificación de la toma de decisiones, indicadores de desempeño, objetivos en términos de resultados, administración por resultados y uso de nueva tecnología en el gobierno. En otras palabras, en todo el mundo ha destacado un intento por introducir mercados y cuasimercados en el sector público (RICHARDS y SMITH, 2002, p. 104). No obstante, la NGP está recibiendo cada vez más críticas en muchos países de América Latina y otras partes del mundo. ¿Y qué significa todo esto? Sin duda, nos estamos alejando gradualmente del tipo tradicional de administración pública (RICCUCCI, 2001), aunque muchos expresan dudas acerca de un nuevo paradigma (LYNN, 2001). Sin embargo, los límites entre el sector privado y el público están perdiendo definición. Asimismo, hay más redes políticas, más gobierno a distancia; no gobierno directo, sino autogobernanza negociada (NEWMAN, 2001, p. 24); en realidad están surgiendo ideas nuevas en todo el mundo. Para cada una de ellas están apareciendo también nuevos stakeholders. ¿Dónde queda, con eso, la posición del Gobierno central? ¿Cuál es la posición del Ejecutivo nuclear? 9 KIM (2007). 33 Se está reduciendo. El papel del Gobierno central está menguando hasta cierto punto. Las voces de otras contrapartes están volviéndose críticas. Exigen cada vez más, así que muchas cosas van cambiando. Puede observarse que hay una transición del Estado weberiano al Estado posmoderno. El grado de cambio puede variar de un país a otro; la transformación puede apreciarse en diversas áreas: del gobierno a la gobernanza, de la jerarquía a la heterarquía (como las redes), del poder concentrado al poder difuso, del Estado unitario y/o centralizado al fragmentado y/o descentralizado, de los Estados monolíticos a los Estados vacíos, etcétera (RICHARDS y SMITH, 2002, p. 36). ¿Cuáles son las implicaciones de este tipo de transformación? ¿Cómo pueden interpretarse las transformaciones de esta clase? Sin duda, hay un «profundo impacto»: el denominado «vaciamiento» del Estado. La autoridad y el poder del Gobierno central se han reducido al fragmentarse y dispersarse hacia arriba, al nivel supranacional, hacia afuera, por la privatización y la mercadización, o hacia abajo, por la creación de quangos, agencias y la descentralización/devolución, la contractualización y muchos otros fenómenos (RICHARDS y SMITH, 2002, pp. 20-25). Este vaciamiento del Gobierno no es problema solo del Gobierno británico; es también un problema común en muchos países, lo que representa grandes retos para los Gobiernos modernos de todo el mundo. Aquí la cuestión clave es en qué medida el vaciamiento ha socavado la capacidad del Ejecutivo central para controlar el proceso político. El orden, la uniformidad y la productividad se enfrentan al desafío de la complejidad, la diversidad y la impredictibilidad. Se ha promovido mucho las reformas del sector público pero, a medida que vayan cambiando las cosas, ¿se podrá superar estos nuevos retos? 2.3. Nueva gobernanza responsiva La nueva gobernanza responsiva tiene las siguientes características10: Las organizaciones tomadoras de decisión deben trabajar de manera abierta; es decir, utilizar un lenguaje que sea accesible y comprensible 10 BUNDSCHUH-RIESENEDER, Friederike (2008). Good governance: characteristics, methods and the austrian examples. Transylvanian Review of Administrative Sciences, 24E/2008 pp. 26-52. http://rtsa.ro/tras/index.php/tras/article/viewFile/91/87 34 para el público en general, para lograr mejorar la confianza en las instituciones públicas. Posibilitar la participación de los ciudadanos en el proceso de desarrollo, de tal manera que los beneficiarios o grupos afectados por un proyecto reconozcan que el gobierno es capaz de tomar decisiones informadas con respecto a sus necesidades y los grupos sociales puedan proteger sus derechos. Es legítimo; es decir, los ciudadanos creen que sus intereses, preocupaciones, opiniones y puntos de vista son incluidos y se les da el peso y la consideración apropiada y que el proceso ha sido justo. La información está disponible al público en general y existe claridad sobre el Gobierno, las normas, reglamentos y decisiones; es decir, es transparente. Ello conlleva a que la toma de decisiones del Gobierno y la implementación de políticas públicas se realicen reduciendo la incertidumbre, y puede ayudar a inhibir la corrupción entre los funcionarios públicos. Los procesos implementados por la organización pública para producir resultados favorables para satisfacer las necesidades de los stakeholders, mientras hace un mejor uso de los recursos que están a su disposición – humanos, tecnológicos, financieros, naturales y ambientales. La rendición de cuentas es una de las principales características de la gobernanza responsiva, ya que implica que una organización es responsable ante los que se verán afectados por sus decisiones o actos, así como las normas aplicables al derecho. Un Gobierno debe ser capaz de regularse a sí mismo por medio de las leyes, reglamentos y políticas que abarcan sus derechos y deberes, así como los mecanismos para el cumplimiento y solución imparcial a las controversias; es decir, la aplicación justa y consistente de las leyes y la aplicación de las políticas gubernamentales. 35 Las políticas y acciones del Gobierno deben ser coherentes y de fácil comprensión. La coherencia requiere de un fuerte liderazgo político y asumir responsabilidad por parte de las instituciones públicas para garantizar un enfoque coherente dentro de un sistema complejo. El contraste de los tres modelos de gestión pública, la administración pública tradicional, la nueva gestión pública y la nueva gobernanza pública, puede darse en diferentes dimensiones, como propone SUK KIM (2007, p. 516): Una de las dimensiones a destacar es la relación que existe entre el Estado y el ciudadano en cada uno de los modelos. En el caso de la administración pública tradicional, la relación es de obediencia, mientras. En el segundo caso, la relación es de demanda de derechos por parte del ciudadano, lo que lo asemeja a una relación clienteempresa. En la tercera, es una relación de empoderamiento, en la cual el ciudadano interactúa con los funcionarios públicos para la atención de sus necesidades. Las diferentes formas en que el Estado interactúa con el ciudadano tiene un impacto en el diseño de la organización pública, que tiene la responsabilidad de atender la demanda ciudadana. En una relación de obediencia, por ejemplo, los espacios para la interacción e información hacia el ciudadano no son necesarios, pues la administración sabe que es conveniente entregar sin necesidad de conocer la opinión del ciudadano; mientras que, en el caso de la nueva gobernanza responsiva, los espacios de interacción son fundamentales, por lo que la organización pública es responsable de hacerlos explícitos y dedicar recursos (materiales y humanos) y tiempo para su diseño y gestión, pues dichos espacios son los que permiten recoger e interactuar con el ciudadano, de manera que el servicio entregado responda a sus necesidades, y logre legitimidad y empoderamiento por parte de los ciudadanos. 36 2.3.1. La gobernanza como modelo de administración pública11 En el transcurso de su prolongada existencia, los Gobiernos han sido objeto de muchas reorganizaciones y reformas. Desde la perspectiva de la administración pública, el motivo primordial de dichas reformas ha sido la eficiencia (o falta de ella) del sector público y la aparente incapacidad del Gobierno para manejarse a sí mismo tan bien como lo hacen otras organizaciones de la sociedad. Más allá de la importancia que la eficiencia pueda tener para todo conjunto de organizaciones que provea la diversidad de servicios que los gobiernos contemporáneos brindan, la capacidad de estos últimos para responder a las demandas del público es un valor que adquiere aun más relevancia. De ahí que buen número de las reformas hechas al Gobierno, sobre todo en los regímenes democráticos, han estado orientadas a fortalecer su capacidad para procesar las demandas de sus ciudadanos y para responder mejor a ellas. El enorme esfuerzo en las últimas décadas por reformar la administración pública ha tenido en gran medida el propósito de volver más eficiente el sector público. Estas reformas, a menudo descritas bajo el rubro de la nueva gestión pública (NGP), han institucionalizado técnicas de gestión que hacen que el sector público funcione de manera más semejante al sector privado, y han destacado el papel que tiene el Gobierno como proveedor de servicios a sus «clientes». Asimismo, tales reformas han enfatizado la capacidad de dichos clientes para tomar decisiones personales sobre los tipos de servicios que quieren recibir del Gobierno y, por lo tanto, la ciudadanía es vista en gran medida como sujeto de la acción del Gobierno, más que como participante activa en la selección de esas políticas. La buena noticia es que, en muchos sentidos, 11 PETERS (2005). 37 las reformas han tenido éxito y sería difícil objetar que en el año 2004 los Gobiernos son más eficientes de lo que eran en 1984 o incluso en 1994. Un estilo alternativo de reforma del sector público ha sido el intento de involucrar más directamente a la ciudadanía en la acción de gobierno y en la elección de las políticas. Este estilo de gobernar ha estado en vigor desde hace mucho tiempo en numerosos países, sobre todo los del norte de Europa, pero en muchos otros ha llegado a ser una estrategia consciente de reforma. Por ejemplo, en Estados Unidos muchas de las recomendaciones sugeridas por el programa de Revisión del Desempeño Nacional (National Performance Review, 1993) estaban encaminadas a aumentar la capacidad tanto de los ciudadanos comunes como de los niveles inferiores del servicio público para influir en las políticas y en el estilo de administrar. En Canadá, primero el programa llamado PS 20004 y, más tarde, el programa para la participación ciudadana brindó opciones para que la población intervenga de manera activa. Incluso aquellos países del norte de Europa que tradicionalmente habían practicado el corporativismo o ciertas modalidades corporativas pluralistas de relación entre el Estado y la sociedad han reforzado las oportunidades para que los ciudadanos tomen parte en el Gobierno, al tiempo que han procurado empoderar (empower) a los escalones más bajos de la burocracia pública. El término que en general se ha utilizado para nombrar muchos de estos cambios en el sector público es gobernanza, aunque también se emplea empoderamiento y gobierno participativo. Como se deduce de lo mencionado arriba, la lógica que subyace en el enfoque de gobernanza es que una mayor participación ciudadana traerá consigo mayor calidad en la tarea de gobernar. Esta lógica se basa en parte en principios democráticos y en parte en nociones administrativas y de eficiencia. El principio democrático que subyace en la gobernanza es que la ciudadanía debe tener más influencia en las políticas que se adopta en su nombre. En una democracia representativa los ciudadanos tienen cierto grado de influencia, pero esta es indirecta y esporádica, y se realiza primordialmente el día de las elecciones. Más aún, quienes pugnan por una 38 mayor participación dirían que las propias organizaciones públicas pueden hacerse más democráticas y que puede darse más influencia al trabajador promedio tanto en la definición de la naturaleza de su empleo, como en la dirección de las políticas organizativas en su conjunto. Las reformas de la NGP y, hasta cierto punto, los modelos neoliberales de gobierno en general han puesto mayor énfasis en el papel del gerente público en la tarea de gobernar, con lo que se redujo la posición dominante de los políticos. Al gerente público, reclutado a menudo fuera del servicio de carrera en los sistemas que adoptan esta forma de gobernar, se le considera capaz no solo de gestionar los programas públicos, sino también de ser algo así como un «empresario de las políticas». Más aún, la rendición de cuentas en el modelo de la NGP depende más del desempeño y menos de criterios políticos, lo que, de nuevo, debilita los fundamentos políticos de la tarea de gobernar. La devolución de autoridad a los gerentes y a organizaciones autónomas o cuasiautónomas también tendió a exacerbar algunos de los problemas de coordinación y coherencia que existían en los Gobiernos. La gobernanza, como enfoque alternativo para el sector público y, más específicamente, para la administración pública, representa un intento por involucrar más a la sociedad en la tarea de gobernar y por reducir los elementos jerárquicos del sistema. En resumen, la gobernanza como modelo para el sector público y la administración pública plantea algunos retos fundamentales a las formas tradicionales de gobierno y a la NGP. Representa un intento por sobrepasar las jerarquías y el control de arriba-abajo dentro del propio sector público, y entre este y la sociedad. Estas intenciones son, por supuesto, laudables en cualquier contexto democrático, deberían contribuir a aumentar la legitimidad del sector público, y de hecho podrían fortalecer la capacidad del Gobierno para el logro de sus objetivos. Pero, si bien todos esos resultados son muy favorables, también habría que plantearse algunas preguntas con respecto a las posibilidades de alcanzar todos esos objetivos. Es más, debemos preguntarnos si acaso el precio que hay que pagar por alcanzarlos no resulta demasiado elevado, por importantes que ellos puedan ser. 39 2.3.2. La gobernanza como concepto analítico12 Que el modo de gobernar las sociedades ha experimentado cambios en los últimos tiempos parece una realidad incontestable, realidad que se concreta en la erosión de las bases tradicionales del poder político (PIERRE, 2000). En efecto, se ha pasado de una noción de Gobierno en la que el Estado era el incuestionable centro del poder político y tenía el monopolio en la articulación y persecución del interés colectivo, a una situación en la que las decisiones son el producto de la interacción y las dependencias mutuas entre las instituciones políticas y la sociedad. Para referirse a esta realidad suele emplearse el término gobernanza, gobernación o gobierno en red (governance en inglés), como fenómeno distinto del gobierno tradicional basado en la relación jerárquica entre quien gobierna y quien es gobernado, y que se apoya en la facultad normativa del Estado y en su capacidad para hacerla efectiva. Esta constatación ha dado lugar en la disciplina a una abundante literatura en torno a la conceptualización, análisis de sus causas y consecuencias, así como de verificación empírica del fenómeno. El origen y las causas de estas transformaciones del Estado habría que buscarlos tanto en el fenómeno de la globalización como en la propia evolución de las sociedades desarrolladas hacia una mayor complejidad. Realidades como la internacionalización de la economía, una mayor demanda del sector privado de participar en las decisiones públicas, la complejidad inherente a los nuevos asuntos de políticas (policy issues) o la generalización de los modos de la nueva gestión pública, fuerzan todas ellas un cambio hacia nuevos esquemas de articular las decisiones. En este escenario de complejidad, se afirma que ningún actor, sea este público o privado, tiene en la actualidad ni el conocimiento ni la información suficientes 12 PIERRE (2000); KOIIMAN (2000); PETERS (2000) y RHODES (2000). 40 para dar respuesta a los problemas de nuestras sociedades complejas (KOIIMAN, 2000). Ninguno dispone por sí solo de la posibilidad de dominar unilateralmente los diferentes sectores de política. Así, el paisaje político y la capacidad del gobierno —entendido en su sentido tradicional— de imponer unilateralmente su voluntad se ven alterados de manera muy significativa, forzándose la evolución hacia otros modos de articular el interés colectivo. La presunción implícita es que las instituciones políticas ya no ejercen el monopolio de la acción de dirigir la sociedad. Como consecuencia de los cambios referidos, parece estar produciéndose una transición desde unas pautas tradicionales de ejercicio del poder político basado en una relación de «un solo sentido» entre los que gobiernan y los que son gobernados, hacia un modelo de «doble sentido» en el que se toma en consideración tanto los intereses, percepciones y oportunidades de los que gobiernan como los de los que son gobernados (KOIIMAN, 1993). Es de esta noción de donde surge el concepto gobernanza como concepto analítico con el que se quiere captar la reestructuración y transformación de la articulación del poder político a la luz de los cambios mencionados. 2.3.3. Conceptos de gobernanza En general, gobernanza se percibe como un modelo alternativo a gobierno. No obstante, las definiciones y perspectivas de la noción de gobernanza son variadas y merece la pena detenerse brevemente en ellas. Hay que advertir que la confusión es grande. En algunas obras nos hallamos con el término gobernanza referido de manera muy general a las distintas manifestaciones empíricas de las adaptaciones del Estado a su ambiente externo. En otras ocasiones, sin embargo, encontramos representaciones conceptuales o teóricas más elaboradas sobre la coordinación de los sistemas sociales y, en especial, sobre el papel del Estado en dicha coordinación. 41 Un criterio delimitador típico de los distintos conceptos de gobernanza es el de la centralidad que se concede al «actor estatal» en el análisis de la conformación de decisiones. En esta línea, PETERS diferencia entre las nociones tradicional y moderna del concepto de gobernanza (PETERS, 2000): Desde la perspectiva tradicional, el análisis se refiere a cómo el actor estatal es capaz de ejercer control sobre el resto de las agencias de gobierno, sobre la sociedad y la economía. Este concepto analítico se centra en el actor público y la cuestión aquí estaría en determinar en qué medida el Gobierno sigue teniendo la capacidad de dirigir (steering). Desde el punto de vista empírico, se trataría de determinar si un Gobierno es capaz de gobernar (dispone eficazmente del recurso del poder) mientras que, normativamente, la idea es que un gobierno eficaz es algo bueno en sí mismo, la acción estatal es necesaria para guiar la acción pública hacia la consecución del interés público. Existe, por tanto, una presunción de que la sociedad no podría alcanzar dicho interés público y, por tanto, se requiere la intervención de la autoridad del Estado. El enfoque moderno de gobernanza se aleja de la perspectiva anterior y tiene, a su vez, dos versiones, una positiva y otra negativa: La versión negativa resalta la capacidad de las fuerzas sociales para resistir las imposiciones y regulaciones de la administración. Aquí, el elemento normativo es que los ciudadanos saben mejor que el Estado, lo que quieren y necesitan; por tanto, está perfectamente justificado que intenten encontrar la forma de evitar las incursiones de la autoridad y la burocracia en su esfera. 42 La versión positiva, por su parte, apuntaría a que existen recursos en la sociedad lo suficientemente sólidos como para poder diseñar e implementar eficazmente las políticas, y esos recursos deben ser aprovechados. Se asume que las redes, comunidades u otros agregados de organizaciones de intereses existentes en los distintos sectores de políticas están en disposición de dar forma a las políticas o asistir al Gobierno en su implementación. La fuerza e incluso la dominación de la sociedad constituyen una ventaja para el Gobierno, pues permite al sistema llegar a decisiones mejores (en el sentido de más eficaces, eficientes y justas). Según esta visión, existiría una intensa coordinación dentro de cada sector de política. De hecho, al interior de cada área de política nos encontraríamos en la mayoría de los casos con una gobernanza eficaz, con la mayoría de los actores implicados en la naturaleza del problema y en sus soluciones. El elemento normativo aquí es que la sociedad debería ser capaz de gestionar muchos de sus intereses sin la intervención del Estado. Es más, se argumenta que el capital social es necesario para una buena gobernanza (PUTNAM, 1993). Los grupos sociales crean este capital social y funcionan como base para la participación política, especialmente en aquellas áreas en las que, por sus características de mayor complejidad, la formación de decisiones resulta potencialmente ardua. Distinta resulta la aproximación de otros autores a la noción de gobernanza y que consiste en avanzar una «definición de mínimos» de gobernanza (una alternativa al Gobierno, al control por parte del Estado; una situación en la que ya no se puede confiar en el recurso a la autoridad del Estado como única fuente de poder político) coinciden en reconocer que el término tiene diferentes acepciones o versiones (RHODES, 2000). La conclusión de ambos es que no existe un concepto único de gobernanza más allá de una noción muy general, sino que el fenómeno será diferente según nos movamos en un ámbito de la actividad política o en otro. HIRST se refiere a cinco empleos del concepto de gobernanza: En el campo de desarrollo económico. 43 En el área de las instituciones y regímenes internacionales. Como gobernanza de corporaciones. Referido a la expansión de la nueva gestión pública. Referido a las nuevas prácticas de coordinar actividades a través de redes, partenariados, y foros deliberativos. En una línea similar, RHODES afirma que, para la Administración Pública, existen siete definiciones diferentes de gobernanza según el terreno en el que nos movamos: Gobernanza corporativa. Nueva gestión pública. Good governance. Interdependencia internacional. Sistemas sociocibernéticos. Economía política. Redes. 2.3.4. Principios de buena gobernanza13 Desde un punto de vista normativo, el concepto de gobernanza debe integrar principios que le permitan garantizar la mayor democracia posible y la consecución de sus propios objetivos. Para que estos principios sean efectivos y cumplan con sus funciones, probablemente se deberá diseñar nuevos instrumentos que plasmen la nueva realidad a la que deben hacer frente. ¿Cuáles son y cuáles deberían ser los principios de buena gobernanza que han de permitirnos evaluar su contenido? Los principios de buena gobernanza han de ser aquellos que impliquen un buen funcionamiento de la gobernanza y que, por tanto, le permitan conseguir sus objetivos. Si la gobernanza supone la toma de decisiones en contextos complejos y cambiantes con una pluralidad de actores que representan intereses diferentes, los principios de buena gobernanza han de poder garantizar que: 13 CERRILLO (2005). 44 Estén todos los actores que han de estar, cada uno de ellos asumiendo el rol que le corresponde. Los actores tengan las condiciones necesarias y suficientes para poder tomar las decisiones que les correspondan. Se pueda tomar decisiones. En este sentido, y siguiendo el contenido del Libro blanco de la gobernanza europea, los principios que han de garantizar la consecución de los objetivos que hemos comentado serían: Transparencia. Participación. Rendición de cuentas (accountability). Eficacia. Coherencia. Ahora bien, no existe un acuerdo unánime sobre si estos son todos los principios de buena gobernanza que se debe reconocer. Así, en algunos casos se ha hecho referencia a otros principios de buena gobernanza como: Subsidiariedad. Hace referencia a la elección del mejor nivel que ha de actuar. Complementariedad. También conocido como subsidiariedad horizontal, mediante el que se define qué actores, públicos o privados, actuarán. Proporcionalidad. Implica que se utilice el mejor instrumento para conseguir los objetivos propuestos. Flexibilidad. Permite la adaptación a las circunstancias concretas a que se ha de hacer frente en cada momento. Objetividad. Impone un deber de ponderación de las circunstancias del caso, impidiendo la toma de decisiones desconectadas del supuesto concreto. Sin embargo, estos y otros principios que se han incluido entre los de buena gobernanza no lo son, a nuestro entender. Por un lado, porque algunos de ellos no son principios de buena gobernanza, sino principios de buena administración 45 a los que últimamente se han referido diferentes instituciones. Los principios de buena administración se dirigen a los funcionarios y personal de los organismos públicos y regulan sus relaciones con los ciudadanos y, por tanto, tienen un ámbito más específico que los principios de buena gobernanza, que se refieren a las relaciones entre actores políticos. Por otro lado, porque otros hacen referencia al funcionamiento de las instituciones y no tanto a sus relaciones con otros actores. Consideramos que se debe tener en cuenta la necesaria aplicabilidad de los principios de buena gobernanza no solo a los poderes públicos, sino también al resto de actores que intervengan en la gobernanza, aspecto que todavía no ha sido objeto de una atención suficiente. Los modelos de gestión tienen impacto en el diseño de las organizaciones públicas, en su estructura y en la forma cómo son gestionadas. Lo anterior, a su vez, provoca que los diferentes mecanismos que utiliza el Estado para hacer realidad las decisiones de los funcionarios públicos deban tener determinadas características en función del modelo prevaleciente. Los modelos de gestión pública no están presentes en la realidad de manera evidente, sino que sus características están presentes en las organizaciones estatales reales. Lo que es posible observar es la prevalencia de uno sobre otro, lo que produce que, en la realidad, las respuestas para mejorar la gestión pública deban ser producto de la adecuada identificación del modelo de gestión pública prevaleciente y la reflexión sobre la respuesta específica para el caso concreto. 46 3. La gestión por procesos en la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública del Perú 3.1. La gestión por procesos en las organizaciones públicas Las administraciones públicas, ya sean territoriales o institucionales, tienen por definición una naturaleza de prestación de servicios con el objeto de satisfacer necesidades de interés general. Para ello, los Gobiernos toman medidas políticas que, mediante las correspondientes unidades administrativas, las estructuras y los recursos, se materializan en servicios o productos que son puestos a disposición de sus destinatarios (ciudadanos/clientes) mediante la superación de distintas fases o etapas, que se configuran en procedimiento, o, en sentido más amplio, en procesos; su mejora implicará directamente un incremento en los niveles de bienestar de la población. Por ello, es necesario entender claramente qué es un proceso y sus características. 47 3.2. ¿Qué se entiende por proceso?14 El concepto de proceso hace referencia a la serie coordinada de actividades o tareas que proporcionan un resultado útil para un cliente interno o externo de la organización (usuario interno o ciudadano). Esta serie de actividades ha de ser definible, repetible y medible de modo que permita, de manera estable y predecible, la transformación de elementos de entrada en elementos de salida. Entre las características anteriormente apuntadas de proceso, debe destacarse que los procesos pueden y deben ser documentados, de modo que se pueda identificar los insumos y los recursos, tanto materiales como humanos, que se requiera para generar el producto o servicio esperado. Asimismo, el proceso es una serie coordinada de tareas repetibles. La frecuencia de reiteración depende de su mayor o menor demanda por parte de los beneficiarios del proceso. Por último, los procesos han de ser predecibles, de modo que permitan alcanzar un nivel de estabilidad que asegure que —si se sigue consistentemente las actividades del proceso— se alcanzará los resultados deseados. Hay que diferenciar por tanto entre proceso y proyecto, al tratarse este último de la combinación de recursos (humanos, técnicos y económicos), reunidos temporalmente para conseguir un propósito determinado. La principal diferencia entre ambos conceptos es que el proyecto hace referencia a un trabajo no repetitivo que se ha de planificar y realizar según especificaciones, recursos y plazos predeterminados. La creación de una nueva unidad administrativa en una organización pública se debe enfocar bajo la óptica de los proyectos, mientras que el establecimiento de las actividades a realizar por dicha unidad responde a la gestión de procesos. Si bien la imagen asociada al concepto de proceso que se acompaña en la literatura viene representada por una secuencia lineal en la cual el proveedor 14 FIIAPP (2007). 48 genera la entrada al proceso y a partir de este se genera una salida al cliente, bien sea usuario interno o ciudadano, es apropiado completar el esquema con la introducción de sistemas de medición, de modo que permita conocer si el proceso está bajo control. Gráfico 02. Representación general de un proceso Fuente. Material formativo de IBM. Una vez analizados y simplificados los procesos, es fundamental el establecimiento de sistemas de información que permitan la paulatina mejora de los procesos a medida que se producen nuevos avances tecnológicos en los recursos utilizados, en la ejecución del proceso o cambios en las necesidades del cliente. De este modo, se define la gestión por procesos como el modelo de gestión orientado a satisfacer las expectativas de los clientes, internos o externos. Se considera que este modelo conduce a la máxima rentabilidad de la entidad en la medida en que la gestión implica una mejora continua de los procesos. 49 3.3. Clasificación de los procesos15 Un primer paso para la mejora de los procesos es su identificación y el establecimiento de las interrelaciones entre los mismos, de forma que permita proceder a su representación, individualmente o generando el mapa de procesos de la organización. El propósito de este documento es analizar y simplificar un único proceso, la gestión de compras y no la identificación de todos los procesos de cada una de las entidades en las que se realiza el estudio. Una de las metodologías más extendidas para la identificación de procesos es el estándar de la familia IDEFØ, que permite representar de manera estructurada y jerárquica las actividades que conforman una organización y los objetos o datos que soportan la interacción de esas actividades. La utilización de IDEFØ permite establecer unos criterios para clasificar los procesos de las organizaciones atendiendo a una jerarquía por niveles de importancia: 15 Procesos estratégicos. Son los procesos responsables de analizar las necesidades y condicionantes de la sociedad, del entorno y de las necesidades ciudadanas. El análisis y el conocimiento de los recursos disponibles permiten establecer las referencias y las guías para los procesos de niveles inferiores de manera que se facilite el despliegue de los planes y las políticas de la organización. Algunos ejemplos de procesos estratégicos son la planificación y el control financiero, la definición de políticas generales de la organización y el desarrollo de la política del equipo humano. Procesos clave. Estos procesos componen el saber hacer de la organización, y afectan de modo directo a la prestación de los servicios y la satisfacción del usuario externo. Son los procesos que tienen contacto directo con el cliente; es decir, el ciudadano. La atención ciudadana en oficinas públicas, los sistemas de quejas y sugerencias, así como la prestación de cualquier servicio directo son ejemplos de procesos clave para la organización. Procesos de soporte o apoyo. Son los responsables de proveer a la organización de todos los recursos necesarios, tanto humanos, técnicos y DIPUTACIÓN DE BARCELONA (2006). 50 materiales, a partir de los cuales es posible generar el valor añadido deseado por los usuarios. La gestión documental, los sistemas de información, la gestión de compras y la gestión del conocimiento son considerados generalmente como procesos de apoyo de las organizaciones. La gestión por procesos implica entender a la organización como un conjunto de procesos vinculados entre sí para alcanzar resultados. 3.4. Mejora continua y reingeniería de procesos16 A la hora de acometer el cambio en las organizaciones desde la óptica de la mejora de procesos, se puede distinguir dos estrategias: La primera de ellas es conocida como kaizen y responde a la idea de mejora continua, con la cual se consigue aportaciones incrementales logradas mediante la participación de todo el personal, con una orientación al proceso, motivado por un reto de superación permanente. Para su puesta en marcha son utilizados el ciclo PDCA (Plan, Do, Check, Act) y las siete herramientas básicas de la calidad. La segunda estrategia se apoya en la innovación o el cambio radical, también conocido como kairyo, y hace referencia a aportaciones radicales o grandes cambios realizados esporádicamente por especialistas, generalmente externos. La reingeniería de procesos es una forma de acometer el cambio a partir de grandes innovaciones que suponen una ruptura con la forma anterior de hacer y la generación de mejoras sustanciales en el desempeño de las organizaciones. Con la reingeniería se persigue: 16 La búsqueda de mejoras radicales en los procesos administrativos mediante la explotación de las tecnologías de la información. La ruptura con las formas y los procesos anticuados de la burocracia pública para comenzar nuevamente desde cero. FUNDACIÓN EUROPEA PARA LA GESTIÓN DE LA CALIDAD TOTAL (1997). 51 La revisión de los principales procesos administrativos desde una perspectiva multifuncional. El cuestionamiento tanto de la necesidad de los procesos como de lo que se busca con ellos. La búsqueda sistemática de cambios que hagan más eficaces y eficientes a los procesos para que agreguen valor al servicio. El reemplazo de procesos secuenciales por procesos paralelos, para concentrar la prestación del servicio en un solo punto, reducir el número de transferencias y eliminar los «cuellos de botella» y los «tiempos muertos». La realineación de los procesos para ofrecer a los clientes un único contacto, a través del cual recibirán el servicio requerido. 3.5. La Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública del Perú al 2021 La Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública del Perú al 2021 Tiene el siguiente objetivo general: Orientar, articular e impulsar en todas las entidades públicas, el proceso de modernización hacia una gestión pública para resultados que impacte positivamente en el bienestar del ciudadano y el desarrollo del país. Para lograrlo se plantea los siguientes objetivos específicos: Promover que las entidades públicas en los tres niveles de Gobierno cuenten con objetivos claros, medibles, alcanzables y acordes con las Políticas Nacionales y Sectoriales. Conseguir que el Estado disponga, asigne y ejecute los recursos presupuestales para financiar los resultados que los ciudadanos esperan y valoran. Redefinir a nivel nacional, regional y local, las competencias y funciones de las entidades en concordancia con el proceso de descentralización. Implementar la gestión por procesos y promover la simplificación administrativa en todas las entidades públicas con el fin de generar resultados positivos en la mejora de los procedimientos y servicios orientados a los ciudadanos y empresas. Promover que el sistema de recursos humanos asegure la profesionalización de la función pública con el fin de contar con 52 funcionarios y servidores idóneos para el puesto y las funciones que desempeñan. Monitorear y evaluar la eficiencia y eficacia en la transformación de los insumos, en los productos y resultados que los ciudadanos demandan. Desarrollar un sistema de gestión del conocimiento integrado al sistema de seguimiento, monitoreo y evaluación de la gestión pública, que permita obtener lecciones aprendidas de los éxitos y fracasos y establezcan mejores prácticas para un nuevo ciclo de gestión. Promover el gobierno electrónico a través del uso intensivo de las tecnologías de información y comunicación (TIC) como soporte a los procesos de planificación, producción y gestión de las entidades públicas, permitiendo a su vez consolidar propuestas de gobierno abierto. Asegurar la transparencia, la participación, la vigilancia y la colaboración ciudadana en el debate de las políticas públicas y en la expresión de opinión sobre la calidad de los servicios públicos y el desempeño de las entidades. Promover, apoyar y participar en espacios de coordinación interinstitucional con entidades del mismo nivel como de otros niveles de gobierno, para multiplicar la capacidad de servicio del Estado en beneficio de los ciudadanos mediante la articulación de políticas, recursos y capacidades institucionales. Articular las Políticas Públicas Nacionales y Sectoriales, las cuales son analizadas, diseñadas, aprobadas, implementadas, evaluadas y mejoradas promoviendo el debate y la participación ciudadana. Fomentar la creación de mecanismos de articulación necesarios para lograr una coordinación eficiente entre las entidades públicas de los tres niveles de gobierno. Promover la descentralización de las funciones, responsabilidades, capacidades y recursos de las entidades públicas en los tres niveles de gobierno con el fin de prestar de manera eficaz, eficiente y transparente los bienes y servicios públicos que los ciudadanos demandan. Articular, simplificar y actualizar los sistemas y promover un funcionamiento que considere la heterogeneidad de las entidades públicas en lo referente a sus funciones, tamaño y capacidades. 53 Actualmente una de las principales deficiencias de la gestión pública en el Perú es adecuar la organización institucional en función de los procesos de la cadena de valor, cumpliendo con la normativa de los sistemas administrativos del Estado. En las siguientes líneas se describe esta deficiencia. 3.5.1. Inadecuados procesos de producción de bienes y servicios públicos17 Los procesos dentro de las organizaciones deben ser definidos como una secuencia de actividades que transforman una entrada en una salida, añadiéndole un valor en cada etapa de la cadena. Sin embargo, la mayor parte de entidades no cuenta con las capacidades o los recursos para trabajar en la optimización de sus procesos de producción de bienes y servicios públicos. En ese sentido, no se estudia de manera rigurosa y estructural cómo optimizar, formalizar y automatizar cada uno de los procesos internos a lo largo de la cadena de valor. Por otra parte, uno de los problemas neurálgicos en esta materia, es la desarticulación de los principales sistemas administrativos, además de ser complejos, engorrosos y en muchos casos, de difícil cumplimiento, sobre todo para los gobiernos locales más pequeños con menores capacidades institucionales —no están diseñados considerando la gran heterogeneidad de instituciones públicas existente en el país—. De allí que en las actividades de los funcionarios, prime el criterio de cumplimiento de sus funciones —vinculado estrictamente con la normatividad establecida en los documentos de gestión—, en detrimento de la búsqueda de la satisfacción del ciudadano destinatario de los servicios públicos. 17 POLÍTICA NACIONAL DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA AL 2021. 54 Por ello, uno de los principales componentes de la gestión pública orientada a resultados de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 del Perú es fortalecer la gestión por procesos. 3.6. La gestión por procesos en la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 del Perú18 Una gestión al servicio del ciudadano necesariamente deberá cambiar el tradicional modelo de organización funcional y migrar hacia una organización por procesos contenidos en las «cadenas de valor» de cada entidad, que aseguren que los bienes y servicios públicos de su responsabilidad generen resultados e impactos positivos para el ciudadano, dados los recursos disponibles. Los procesos son definidos como una secuencia de actividades que trasforman una entrada o insumo (una solicitud de un bien o un servicio) en una salida (la entrega del bien o el servicio), añadiéndole un valor en cada etapa de la cadena (mejores condiciones de calidad/precio, rapidez, facilidad, comodidad, etc.). Los procesos son de dos tipos: Por un lado, los que resultan directamente de la producción de un bien o servicio, denominados «procesos clave» de la cadena de valor. Por otro lado, los denominados «de soporte», que sirven de manera transversal a todas las actividades, tales como la administración central, la gestión financiera, del personal, la infraestructura, el equipamiento y la logística, que en el sector público están regulados por los Sistemas Administrativos nacionales aplicables a todas las entidades. En un modelo de gestión por resultados, los dos tipos de procesos deben ser optimizados. Las organizaciones modernas estudian rigurosamente cómo optimizar, formalizar y automatizar cada uno de sus procesos internos, como parte de la «cadena de valor». Los recursos (insumos) esenciales para optimizar la cadena de valor son: 18 El personal (conocimiento). La infraestructura (instalaciones). POLÍTICA NACIONAL DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA AL 2021. 55 Los equipos. Las técnicas y métodos. Las finanzas. Grafico 01. Los procesos presentes en la cadena de valor de la gestión pública en el Perú 56