Capítulo 12 – Ajuste Externo e Desequilíbrio Interno: 1980-1984Dionísio Dias Carneiro e Eduardo Modiano (Maria Fernanda Diamante Basques) O Brasil sofreu um ajuste da oferta doméstica, afetada pelo forte aumento dos preços do petróleo e da elevação das taxas de juros internacionais no final da década de 70. Por isso, foi um processo longo e bastante custoso, iniciado em meados de 1980, quando também notavase uma escassez de financiamento externo para enfrentar os desequilíbrios das contas externas. A comunidade internacional perdia cada vez mais a confiança nas políticas expansionistas brasileiras adotadas a partir de 1979, com a posse do ministro Delfim Netto, gerando ainda mais dificuldades na contratação de empréstimos externos. Como resultado, o déficit em CC (conta corrente) atingiu U$ 2,8 bilhões e as reservas cambiais caíram drasticamente. Assim, entre o final de 1980 e o ano de 1984, a política macroeconômica foi determinada pela possibilidade de financiamento externo ao país. Em 1980 cai a margem de manobra da política econômica do governo conseguida no ano anterior. São anunciados cortes nos gastos públicos. Em contraposição, no entanto, é lançado também o III PND, no qual uma das prioridades é a continuidade dos incentivos governamentais à substituição das importações de petróleo através de investimentos e às exportações em geral, além de dar prosseguimento aos programas de alternativas de energia e substituição de importações em insumos básicos. As tentativas de combate à inflação adotadas em 1979 se viram fracassadas. A confiança na economia, no curto prazo, se perde. O governo dá demonstrações de ortodoxia para acabar com a inflação, controlando a demanda através de política monetária tradicional e queda no crescimento do crédito. No entanto, encontrou a resistência de uma economia indexada. As preocupações com a dimensão da base monetária e o aumento da taxa de juros para impedir a tomada de empréstimos externos privados fez com que o financiamento do setor público atingisse volumosas emissões de títulos. O período caracteriza-se por uma complexa transição no início do governo Figueiredo e termina com explosão de desequilíbrios internos que coincidiu com o fim do governo militar. A política macroeconômica de 1981-82 direcionava-se para a redução da necessidade de divisas estrangeiras, através do controle da absorção interna. Estimulava-se a queda da demanda de modo que as exportações tornassem mais atraentes e as importações fossem reduzidas — o que, no entanto, depende do grau de recessão. Era preciso reorientar as despesas. Não eram possíveis substanciais desvalorizações reais na taxa de câmbio como estímulo às exportações pois o país ainda valia-se da frustrada experiência de desvalorização de 1979 e enfrentava a limitação da recessão mundial. Assim, a reorientação dependeria dos investimentos do governo e da disponibilidade de financiamento de agências governamentais, como o BNDE. energia. Aumenta a tributação pela correção do imposto de renda em 55% (abaixo do nível da inflação). no entanto. verificou-se uma reversão da BC (balança comercial) para um superávit de U$ 1. contração da liquidez real e um tratamento especial a ser dado às exportações. É modificada a política salarial. Porém.2 bilhões. Essa queda foi parcialmente devido ao choque agrícola. A agricultura e as pequenas empresas. com perda maior para as faixas salariais mais altas. com isso. controle dos gastos do governo. Foi demonstrado que a recessão fora iniciada no primeiro semestre daquele ano. Os efeitos dessas políticas restritivas sobre a inflação foi quase nulo. Em 1981. agricultura e pequenas empresas. mas permite um aumento nas reservas de U$ 600 milhões. verifica-se uma queda de 10% no produto industrial e queda real do PIB brasileiro. Caem as correções cambial e monetária pré fixadas. a elevação das taxas de juros internacionais determinou aumento do pagamento de juros da dívida. No primeiro trimestre de 1981 os limites são ainda mais restritivos. As exportações aumentaram. a razão pode ter sido a não demonstração de fraqueza pela ditadura militar. da taxa de juros. argumentando temer às exigências e diminuição da liberdade de se conduzir a política econômica. portanto. No entanto. crescem as dívidas de médio e longo prazos. A rigidez inflacionária de 1981 reforçaria a tese inercialista. Atuando ao contrário. . Questiona-se a funcionalidade da recessão provocada enquanto o capital estrangeiro torna-se escasso. Houve liberação de taxa de juros para empréstimos dos bancos comerciais (a exceção de crédito agrícola e para exportação) e implantação de teto de 50% para expansão nominal de empréstimos ao setor privado e dos meios de pagamento e base monetária. Em 1981. decorrente de aumento da safra para produtos de abastecimento internos e queda do preço dos produtos exportáveis. Talvez tenha sido devido aos limites à concessão de crédito e às mudanças na política salarial. o que acarretou em um alto custo ao governo.A política restritiva de outubro de 1980 se deu através de contenção salarial. recebem aumento da oferta de crédito rural e para financiamento de capital de giro. centralização da administração dos recursos orçamentários e maior controle das diversas contas governamentais. através da limitação do crescimento nominal do investimento das estatais em 66%. A política fiscal centrou-se no controle das despesas. aumento da arrecadação. O governo não recorreu ao FMI para ajuda financeira. caindo para 100% ao final desse ano. A captação externa aumenta e. enquanto caiu o coeficiente importador. que atingia 40% da receita com exportações. aumento do IOF para operações de câmbio para importações (de 15 para 25%) e criação de IOF (15%) para importações da Zona Franca de Manaus. apesar de uma deterioração nos termos de troca graças a um incremento de 19% no preço do petróleo. resultantes em queda da demanda por bens duráveis. As correções passam a ser pelo diferencial entre taxas de inflação interna e externa (cambial) e pelo INPC do IBGE (monetária). foi restabelecido o incentivo fiscal do crédito-prêmio para exportação de manufaturados. não decorrente do aperto monetário de 1979. Os índices de preços aceleraram até o pico de 120% em meados de 1981. O ano de 1982 apresenta uma queda considerável das exportações e importações brasileiras. juntamente com o pedido de moratória pelo México em agosto. afinal o déficit em CC atingia U$ 16. como estímulo às exportações e facilidades para substituição de importações. foi anunciada oficialmente a submissão de um programa ao fundo. Quase todas as metas traçadas para 83. assim como o saldo em CC. foram alcançadas. queda da produção agrícola. relacionadas com as contas externas. mas os pagamentos de juros atrasaram. O ano fechou com um crescimento de apenas 1. altamente indexada e tinha no setor público o principal investidor ou financiador. A entrada de capitais prevista não se materializou. Em 20 de novembro de 1983. evitando suspensão de pagamento por falta de divisas. iniciam-se as conversas com o FMI na tentativa de se atrair recursos de agências multilaterais. Esse resultado deve-se a um conjunto de fatores: recessão interna. Esse fato. em setembro de 1982. a incerteza.9 bilhões. Uma segunda carta de intenções é levada ao fundo. Os resultados desfavoráveis da BC nos dois primeiros meses de 1983. porém não totalmente aprovada pelo congresso — resultou em perda de 15% no poder de compra dos salários. O maior desafio dos negociadores dos empréstimos foi a submissão das políticas macroeconômicas e comerciais. as condições internas e o ajustamento frustrado determinaram a derrota governista. estagnação do produto industrial. No entanto. sobem os pagamentos de juros da dívida externa.3 bilhões. desvalorização cambial. Em 6 de janeiro de 1983 foi submetida ao FMI a primeira carta de intenções (seriam sete em dois anos). porém. enquanto a segunda foi conseguida graças à substituição de importações de bens intermediários e à queda da demanda por bens de capital. portanto. contento um novo pacote de medidas. através da contração de gastos públicos. as metas eram: déficit em CC até o limite de U$6. Mesmo assim. o governo tentava convencer o país de que não valia a pena recorrer ao fundo. as exportações deveriam crescer em 12% e as importações cair em U$2. Houve desindexação salarial parcial como forma de evitar a neutralização da maxidesvalorização. Porém. aliados a dificuldades prática de se implantar o gradualismo na correção cambial determinaram uma maxidesvalorização de 30% em março.5 bilhões (saldo de U$6 bilhões). O financiamento do balanço de pagamentos para o fim de 1982 e 1983 foi uma operação de emergência acordada com o FMI e credores internacionais. A primeira foi decorrente da forte recessão mundial. Desvalorização do câmbio real de forma gradual e redução drástica nos gastos das estatais para que as restrições afetassem menos o setor privado. induzida pela recessão. Assim. O ―Programa para o Setor Externo em 1983‖ era um compromisso formal de austeridade de forma a gerar um superávit de U$ 6 bilhões em 1983 e base para um acordo com o FMI. O Brasil. A queda das . A inflação anual deveria atingir 78%. apresentou muitas dificuldades na adaptação às exigências pois era uma economia em desenvolvimento. alem da recuperação dos EUA. A BC. A tentativa foi fracassada. A taxa inflacionária não se alterou. levam a uma restrição ao crescimento econômico.1% do PIB. superou as expectativas. queda dos preços do petróleo e da taxa de juros internacional. reduzindo definitivamente o coeficiente importado. o que leva à independência do déficit em CC da absorção interna. queda do salário real. Nas eleições desse ano. Contribuiu para o excepcional desempenho comercial a entrada em operação dos projetos iniciados após 1975. em meados de 1983.7% da agricultura. A queda desse diferencial ocorre logo em seguida com a melhoria gradual da BC. menor rigor das regras do fundo e perdas significativas das carteiras em dólar dos intermediários financeiros domésticos. o PIB cai 2. A inflação projetada para o ano foi desacreditada. prejudicado pois a variável fiscal utilizada era extremamente sensível à inflação. com a confiança na política cambial e o fim da especulação. pela primeira vez desde 1979. permaneciam complexas no tocante a metas internas (controle da inflação).importações contaram também com a baixa produção doméstica e o efeito renda. Os segmentos mais conservadores da sociedade pediam o sucateamento do complexo industrial. Um severo controle do câmbio e os títulos indexados à variação cambial impediram uma fuga maciça de capitais. A queda mais acentuada foi a de bens de capital (queda acumulada de 55% entre 81 e 83). modificações no crédito rural e quebra de safras. As negociações com o FMI. aliadas ao nível negativo das reservas cambiais. principalmente graças à recuperação dos EUA. A exportação de manufaturados responderam bem ao reaquecimento do . A quarta carta ao fundo inclui novo critério de desempenho fiscal.2% do PIB em 1982 para 3% em 1983. elevando as exportações brasileiras em 40% no primeiro semestre. O emprego industrial contraiu 7. O ano de 1983 representou a maior recessão enfrentada pelo setor industrial. acompanhando a queda na taxa de investimento. No auge da especulação.8% em termos reais e a renda per capita a preços constantes declina 11% entre o pico de 1980 e 1983. O produção industrial caiu 5. Acompanhando a industria. Em 1984. mecânica e química. O grande impulso da demanda por exportações determina uma recuperação industrial vigorosa no primeiro semestre de 1984. principalmente após os choques desfavoráveis da maxidesvalorização e elevação dos preços agrícolas — venda de produtos não disponíveis e agravados pelo impacto da maxidesvalorização sobre os insumos importados e transporte. A indexação do serviço da dívida tornava impossível uma redução das necessidades nominais de financiamento do setor público. No primeiro trimestre de 1984. O melhor desempenho dos bens intermediários relativamente à recessão de 1981 deveu-se à expansão de suas exportações. As incertezas quanto aos frutos das negociações com o FMI. A expansão das culturas de exportação determinaram o crescimento de 1.3% do PIB em 1983. Houve uma recuperação moderada ao final do ano graças ao aumento vigoroso da demanda por exportações. As finanças públicas sofrem cortes significativos e a taxa de investimento cai dos 20% vigentes até 1982 para 14.2% e atingiu todas as categorias de uso. no entanto. o governo socorre o sistema financeiro fragilizado pelos ataques à moeda. as diferenças entre o dólar oficial e paralelo chegava a 100%. instauram um aumento da demanda por ativos cotados em dólar. além do controle das importações. a restrição externa mostrou sinais de relaxamento.5% e os setores mais atingidos foram aqueles considerados dinâmicos como material elétrico e comunicações. O FMI suspende desembolso de recursos pelo fracasso brasileiro em reduzir os déficits nominais. Iniciaram-se negociações com o fundo na tentativa de adaptação das medidas ao caso brasileiro. retirando as parcelas referentes às correções do estoque da dívida das necessidades nominais de financiamento do setor público — o déficit cai de 6. O consumo foi. e demora em se obter financiamento externo adicional para 1983. refletindo razoável estabilidade em relação ao ano anterior. essa carta incorporava uma expectativa de inflação equivalente à metade daquela verificada no ano de 1983. basicamente. O alto consumo ajudou na disseminação da recuperação dos setores industriais — quase todos os setores exibiram taxas positivas de crescimento em 1984. da expansão da produção nacional de petróleo. Porém. interrompendo o processo de encolhimento da renda per capita observado desde 1981 — com contribuição da recuperação das lavouras. 27.comércio internacional. por interrupção do acordo com o fundo. do boom do mercado financeiro. impulsionado pela exacerbação das expectativas inflacionárias em função da própria demanda de recomposição salarial. A indústria de transformação teve o seu crescimento proporcionado pela elevação das vendas externas e ao setor agrícola. devido à demanda agrícola e de produtos para exportação. para alteração desses tetos. A economia brasileira não cumpriu diversos critérios de desempenho em decorrência da interrupção da entrada de recursos externos por vários meses. sendo necessária a solicitação de uma sexta carta. A inflação em 1984 acumulou 223. Esse alto desempenho da indústria extrativa mineral decorreu. Essa. O PIB. Os índices de preços alternativos. o processo inflacionário não se alterou. devido à expansão da agricultura de exportação e a preços relativos mais favoráveis. A tese da ―Moeda Indexada‖ de Arida e Resende (1985) pretendia atingir a desindexação através da indexação plena da economia com a circulação paralela de uma moeda com paridade fixa com a ORTN. Observaram o aparecimento de sugestões de políticas econômicas visando estabilização. Assim. decorrente da recomposição salarial.3%. O incremento da demanda ocorreu graças à recomposição da renda rural. Já a tese do ―Choque Heterodoxo‖ propunha a eliminação imediata e total de todas as formas de indexação e congelamento temporário de preços. apresentaram uma convergência em relação ao índice oficial. que também estimulou a demanda geral. após três anos de quedas. permitiu uma redução nas despesas de importações da ordem de U$4 bilhões no período. Já os bens de capital. ainda. Segundo o IBGE. A renda rural se propagou para a renda urbana. dos reajustes das tarifas públicas. A indústria de transformação cresceu 6. Em ambos os casos. altamente divergentes em 1983. O caráter inercial do processo inflacionário e a relativa invariância ao nível de atividade eram reforçados pela estabilidade das inflações mensais. representaram a maior alta (14. a produção industrial cresceu 7% em 1984. Porém. pressupunham resolvidos os conflitos distributivos através do controle da . A insensibilidade das taxas de inflação ao aumento da oferta agrícola era apenas mais um sintoma da alta indexação da economia. Apesar da recuperação econômica. enquanto a extrativa mineral. também impulsionada pelos reajustes salariais acima das taxas prescritas. impulsionado pela retomada industrial. salários e taxa de câmbio — posteriormente incorporou novo padrão monetário.8%). cresceu 5. da política monetária frouxa. foi possível um espaço para negociação de metas domésticas mais flexíveis através da quinta carta de intenções (que vigorou pelo prazo recorde de seis meses). aliada à queda nos preços internacionais do produto.7% em termos reais.1%. a categoria de bens de consumo duráveis ainda apresentou queda no ano (7.5%). enquanto os bens de consumo não duráveis observaram um pequeno crescimento.8%. A atividade industrial apresentou recuperação. o governo viu-se forçado a adiar reajustes de alguns preços-chaves da economia. Todas essas condições aumentaram ainda mais o custo do processo de ajustamento e as políticas econômicas adotadas contribuíram para aumentar os conflitos internos e agravar os efeitos inflacionários. evidentemente. O saldo em CC estava praticamente equilibrado e as reservas foram incrementadas. A sétima carta de intenções buscava uma estratégia de acordo para o reescalonamento das amortizações. No BP. Em março. Mas os credores consideravam fundamental o monitoramento do fundo para reescalonamento da dívida. o aumento das exportações e nova queda das importações geraram um superávit de U$13. Índice Cronológico . a taxa foi por demais sobrecarregada. a inflação apresentou uma aceleração devido às expectativas negativas quanto às safras agrícolas. favorecida pelo aumento da demanda. Os conflitos distributivos de renda eram continuamente agravados e a transferência de perdas ao governo levou as finanças públicas a um estado tal de desordem que atingiu até as empresas estatais de forma profunda. A estabilização esbarrava na necessidade de manter os projetos de investimentos de longo prazo. Porém. fora muito limitado. O crescimento da dívida externa líquida foi bem mais moderados que nos anos anteriores. O apoio interno era questionável pois não eram demandados recursos externos para financiamento do BP. provocando uma inflação artificialmente baixa nos dois primeiros meses de 1985. efeitos sobre custos dos reajustes salariais e a recuperação das margens de lucro. Esse bom resultado comprovou algumas teses acerca do ajustamento externo: (i) importância do comportamento da demanda por exportações para um ajustamento não recessivo. superando. como o México. O ponto vulnerável desse impasse era. Vale notar que essas propostas surgem juntamente com a defesa do ‗pacto social‘ por Tancredo Neves.1 bilhões em 1984. com queda do coeficiente de importação e aumento do de exportação. No último trimestre de 1984. apesar da crise da dívida. em U$3 bilhões a conta líquida de juros acordada com o FMI.inflação e requeriam aceitação pacífica de um padrão distributivo pré-determinado. Os desequilíbrios internos e a inflação foram tratados com tolerância ou complacência passiva. primeiro mês da Nova República. sem consideração ao papel da recessão internacional na redução das exportações e sem atenção dirigida ao papel da indexação na economia. candidato da oposição à presidência da república. O país parecia crescer. (iii) estratégia de longo prazo determinou o crescimento substancial do PIB em 1984. a taxa inflacionária de 250% ao ano. O plano trienal do FMI promoveu um ajustamento recessivo. Ajustamento externo da economia foi bem sucedido no sentido de geração de vultuosos superávits comerciais e reequilíbrio da CC. Assim. (ii) os custos envolvidos na reversão do endividamento externo explosivo em condições normais de comércio internacional: encolhimento da capacidade produtiva e transferência ao exterior de 4% do PIB. A partir de 1985 tornam-se mais difíceis os acordos com o FMI. pela primeira vez. As novas perspectivas de crescimento da economia brasileira modificaram o padrão de negociações com o FMI. desvalorização cambial. Novas restrições com a moratória do México. * 1984 . Recuperação da economia através da atividade industrial. Elevação da carga tributária: IR. Déficit público cai para 3% do PIB. Correção pelo INPC. Superávit comercial acumulado em U$ 13.sucesso do ajuste externo. Recessão mundial. Superávit comercial de U$ 6. mas atrasos de pagamentos de juros por falta de capitais no país. Pagamento de juros da dívida comprometeu 40% da receita com exportações. Liberação das taxas de juros dos empréstimos dos bancos. * 1981 . Tentativa de definição de metas menos restritivas com o FMI. Recessão interna.2 bilhões. Lançamento do III PND. * 1982 . recuperação da economia norte americana levaram ao cumprimento de quase todas as metas externas. Dificuldades de adaptação ao receituário do FMI — era uma economia em desenvolvimento altamente indexada e com forte participação do governo no setor produtivo. Aumento da arrecadação. 1982: compromisso formal de austeridade para o ano seguinte. Política Monetária: 1981: elevação das taxas de juros internas e contração da liquidez real.frustração do ajuste externo e início dos acordos com o FMI. Derrota do governo nas eleições gerais. Tancredo Neves e o discurso sobre ‗pacto social‘. Estagnação da economia e da taxa de inflação. IOF e IOF para a Zona Franca de Manaus. Lançado o ―Programa para o Setor Externo em 1983‖. * 1983 .1 bilhões. déficit em CC de U$ 6.relaxamento da restrição externa. Reservas incrementadas. Déficit comercial de U$2. 1984: política monetária frouxa. Sugestões de política monetária: teses da ―Moeda Indexada‖ e ―Choque Heterodoxo‖. Inflação de 120% no meio do ano e 100% no final. Política Fiscal: 1981: controle dos gastos do governo. Superávit de U$1. 20/11/83 – anúncio oficial de submissão de programas ao FMI. Abolição da pré-fixação da correção monetária. Falta de progresso nas condições internas.8 bilhões. Submissão de . Negociações difíceis com o FMI. Tentativas de especulação contra o cruzeiro.2 bilhões. centralização da administração dos recursos orçamentários. Recomposição das rendas rural e urbana. controle maior dos saldos das contas do governo. queda do salário real.Presidente: João Baptista Figueiredo Ministro da Fazenda: Ernane Galvêas Ministro do Planejamento: Antônio Delfim Netto * 1980 . Queda de 10% no produto industrial. Entrada em operação de vários projetos iniciados em 1975 e queda permanente do coeficiente importador. Política macro orientada para redução das necessidades de divisas estrangeiras. Limitação da expansão dos meios de pagamento e da base monetária em 50%. Saldo em CC equilibrado. queda dos preços do petróleo e das taxas de juros internacionais. Submissão de políticas ao crivo do FMI. Melhora gradual da BC. Limitação do investimento das estatais. Restabelecido o incentivo fiscal do crédito-prêmio.primeira queda real do PIB brasileiro no pós-guerra. Desequilíbrios internos.5 bilhões.políticas restritivas. Política macroeconômica ditadas pela disponibilidade de financiamento externo. agricultura e pequenas empresas. Severo controle do câmbio para impedir prosseguimento da especulação. 21/02/83 – maxidesvalorização de 30%. Correção pelo diferencial inflacionário. Política Creditícia: 1981: manutenção das taxas de juros para o crédito à agricultura e linhas especiais de crédito para exportações. Não cumprimento de metas das necessidades nominais de financiamento do setor público. Políticas diversas: 1981: contenção salarial. Desvalorizações graduais. 1984: reajustes salariais acima das taxas prescritas. . Tratamento especial às atividades de exportação.9 bilhões para o déficit em CC. 1983: desindexação parcial dos salários. Correção cambial até o final do ano não poderia ultrapassar a inflação. Submissão de políticas ao crivo do FMI. 1983: novos programas de crédito na carta ao FMI.políticas ao crivo do FMI. 1% acima da inflação. 1983: Teto de U$ 6. aumento de 12% nas exportações e corte de U$ 2. Política Cambial/Comercial: 1981: abolição da pré-fixação da correção cambial. Queda do coeficiente de importação. Impossibilidade de redução das necessidades nominais de empréstimos do setor público pela alta indexação. 1984: Reajustes de tarifas públicas. requerendo superávit comercial de U$ 6 bilhões.5 bilhões. com perda maior para as faixas mais altas. na tentativa de se estimular exportações e facilitar substituição de importações. 1983: taxa de inflação pré-determinada. Restrição do crédito ao consumidor. Controles de preços. energia. com cortes nos gastos do governo e redução drástica nos gastos das estatais.