Apostila_Anvisa_Regulacaoa1

Regulação© 2013 Vestcon Editora Ltda. Todos os direitos autorais desta obra são reservados e protegidos pela Lei nº 9.610, de 19/2/1998. Proibida a reprodução de qualquer parte deste material, sem autorização prévia expressa por escrito do autor e da editora, por quaisquer meios empregados, sejam eletrônicos, mecânicos, videográficos, fonográficos, reprográficos, microfílmicos, fotográficos, gráficos ou outros. Essas proibições aplicam-se também à editoração da obra, bem como às suas características gráficas. Título da obra: Anvisa – Agência Nacional de Vigilância Sanitária Atualizada até 3-2013 (A1-AA284) (Conforme Edital nº 1/2013 – Cetro) Regulação Autor: Vestcon Editora DIRETORIA EXECUTIVA Norma Suely A. P. Pimentel PRODUÇÃO EDITORIAL Rosângela Sandy Tiago EDIÇÃO DE TEXTO Cláudia Freires Paulo Henrique Ferreira CAPA Ralfe Braga ILUSTRAÇÃO Fabrício Matos Micah Abe PROJETO GRÁFICO Ralfe Braga ASSISTENTE EDITORIAL Gabriela Tayná Moura de Abreu ASSISTENTE DE PRODUÇÃO Laiany Calixto EDITORAÇÃO ELETRÔNICA Adenilton da Silva Cabral Carlos Alessandro de Oliveira Faria Diogo Alves Marcos Aurélio Pereira REVISÃO Ana Paula Oliveira Pagy Dinalva Fernandes Érida Cassiano Giselle Bertho Micheline Cardoso Ferreira Raysten Balbino Noleto SEPN 509 Ed. Contag 3º andar CEP 70750-502 Brasília/DF SAC: (61) 4062 0614 Tel.: (61) 3034 9576 Fax: (61) 3347 4399 www.vestcon.com.br Apresentação O tema “Regulação” do Edital Cetro/Anvisa/2013 foi elaborado de forma confusa e repe va, não havendo progressão nem equilíbrio entre os tópicos de forma a representar a teoria e a prá ca relacionadas à a vidade regulatória da Agência, o que demonstra uma elaboração não técnica do referido tema, provavelmente por profissionais sem especialização na área. Por essa razão, para a elaboração do material didá co, no mais das vezes e de forma proposital, não u lizamos os tópicos apresentados no Edital para nomear os tulos da apos la. O obje vo da matéria com o tema “Regulação” é apresentar um panorama de sólida base bibliográfica em diferentes áreas de conhecimento, que contemple todo o conteúdo do Edital referente ao tema da Regulação, para que o tema seja apresentado aos candidatos de forma mais coerente com a produção teórica e a realidade prá ca da área, com encadeamento e conexão entre assuntos, do geral para o específico. É importante destacar que o conteúdo de vários tópicos do Edital consta no conteúdo de diferentes tulos da apos la, não sendo apropriado para cada tópico referir-se a apenas uma página ou um intervalo de páginas, na maioria dos casos, como, por exemplo, o tópico “Obje vo e recursos regulatórios”; este se refere a diversos conteúdos presentes em diferentes tulos de seções e subseções da apos la (Estado “intervencionista” e Estado regulador; Quanto Estado? O debate atual; Regulação: Conceitos; Teorias da regulação econômica – e tulos seguintes; Modelos de regulação – e tulos seguintes; Reforma regulatória: Governança e qualidade regulatória; Recomendações para a reforma regulatória; e Instrumentos de boas prá cas regulatórias). Vestcon Editora ANVISA SUMÁRIO* Regulação Relação entre Estado e Mercado .......................................................................................................................................... 7 Estado: evolução do seu papel na regulação da economia......................................................................................................... 7 Maquiavel (1469-1527)......................................................................................................................................................... 8 Teorias do Estado desde Hobbes .......................................................................................................................................... 8 Locke (1632-1704)................................................................................................................................................................. 9 Jean-Jacques Rousseau (1712-1778) .................................................................................................................................. 10 O Liberalismo, a parƟr de Adam Smith .............................................................................................................................. 10 Definindo o Estado Moderno ............................................................................................................................................. 11 Estado “intervencionista” e Estado Regulador .................................................................................................................. 12 Quanto Estado? O Debate Atual......................................................................................................................................... 14 Regulação: conceitos ...................................................................................................................................................................... 14 Teorias da Regulação Econômica........................................................................................................................................ 17 Teoria NormaƟva da Regulação ......................................................................................................................................... 18 Teoria da Captura................................................................................................................................................................ 18 Teoria Econômica da Regulação ......................................................................................................................................... 19 Regulação e Agências Reguladoras: o paradigma norte-americano ..................................................................................................................................... 21 Reforma do Estado da Década de 1990 e Criação das Agências Reguladoras no Brasil ................................................... 25 Desenho InsƟtucional das Agências Reguladoras Brasileiras ............................................................................................ 28 “Isomorfismo InsƟtucional” das Agências Reguladoras Brasileiras .................................................................................. 28 Gerações das Agências Reguladoras Brasileiras................................................................................................................. 28 Independência das Agências Reguladoras Brasileiras ....................................................................................................... 29 Agências Reguladoras Brasileiras: setores de infraestrutura e sociais ............................................................................................................................... 30 Agências Reguladoras: competência norma va e princípio da legalidade ....................................................................................................... 31 Modelos de Regulação ....................................................................................................................................................... 32 * Todos os assuntos do edital estão nesta apos la, apenas com a diferença de terem sido organizados dida camente para auxiliar o candidato. .................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 44 Agência Nacional de Vigilância Sanitária: caracterís cas ins tucionais e papel regulador ............................................................................ 34 Regulação por Comparação (yardsƟck regulaƟon).............................................................................................................................................................................................. 42 Programa de Fortalecimento da Capacidade InsƟtucional para Gestão em Regulação (PRO-REG) ................................................................................................ 49 .............. 46 Processo Regulatório da Anvisa .............................................................................. 34 Regulação do Preço Teto (price cap) ............................................................................................................................................................................. 41 Governança Regulatória ............................................................................. 41 Promoção da Qualidade Regulatória no Brasil ............................... 46 Programa de Boas PráƟcas Regulatórias da Anvisa ..................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 38 Análise de Impacto Regulatório .............. 34 Regulação da Qualidade ......................................................................................................................................................... 41 Desafios da Regulação no Brasil ...................................... Saúde e Vigilância Sanitária .... 43 Regulação............................................................................................ 33 Fixação Direta de Preços......... 33 Regulação por IncenƟvos .......................................................................................................................................... 33 Regulação por Taxa de Retorno (rate of return regulaƟon) ................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................Regulação pelo Custo de Serviço (cost of service) ....................................... 36 Recomendações para a Reforma Regulatória .................... 40 Organismos de Supervisão da Regulação ................. 39 ParƟcipação da Sociedade: consultas públicas .................................................................................................................................................................. 35 Reforma Regulatória: governança e qualidade regulatória ................................................................................... 36 Instrumentos de Boas PráƟcas Regulatórias .............................................................................................................................. “Mais regulação” é o que os agentes econômicos. o Estado é o objeto por excelência do estudo da polí ca. e também nos úl mos anos. O que interessa aqui é. Entretanto. Já na primeira metade do século XX. A importância do peso rela vo atribuído ao Estado moderno nas relações de dada sociedade tem oscilado nas preocupações dos cien stas sociais durante todo o século XX. uma tendência das análises econômicas que tem ganhado adeptos pelo mundo afora é a necessidade de fortalecer o papel do Estado na regulação dos mercados. n. 4. o papel e a forma de atuação dos estados em nível mundial mudaram significa vamente. De tal sorte que. Essa afirmação é verdadeira. nos Estados Unidos. em par cular. Entretanto. com resultados festejados durante sucessivas décadas. bem-estar social por meio da proteção ao emprego e da previdência etc. em geral. à época da criação do departamento de Ciência Polí ca na Universidade de Colúmbia (1880). e Reagan. com ênfase no programa de melhoria da regulação da Agência. o papel do Estado na sociedade. São abordados desde o papel do Estado na regulação de mercados e as teorias da regulação econômica até o surgimento e operação das agências reguladoras no Brasil. fundamentalmente aquelas que versam sobre o que deve e o que não deve o Estado fazer. 1175-95. com maior ou menor intervenção para a regulação de mercados. e mesmo o marxismo-leninismo na União Sovié ca. REGULAÇÃO 7 . surgiu e se difundiu a noção da “mão invisível do mercado”. a par r das polí cas pra cadas pelos governos Thatcher. 1988. surpreendentemente. É evidente a grande expansão do Estado no período mencionado. o liberalismo voltou a ganhar espaço entre as nações. são destacadas a regulação sanitária e as caracterís cas e atuação da Agência Nacional de Vigilância Sanitária. para quem os mercados deveriam se autorregular. de Adam Smith. em detrimento da polí ca industrial. intervenção econômica na produção e na regulação. diferentes visões sobre o papel do Estado na economia. pode-se contribuir para a explicação sobre de que maneira o Estado moderno opera para exercer a coordenação e o controle da sociedade. Após grande depressão e com a aplicação dos ensinamentos con dos no pensamento macroeconômico keynesiano. tanto do ponto de vista da polí ca como da economia. entre outros aspectos. e do mercado. RELAÇÃO ENTRE ESTADO E MERCADO Ao adotar uma perspec va histórica. A par r do liberalismo de Adam Smith. O PAPEL REGULADOR DO ESTADO Tema clássico das ciências sociais. nos Estados Unidos. sobretudo. Fonte: FARR. notadamente a pluralista e a marxista clássica. variando em função da vertente disciplinar e da conjuntura polí ca e econômica dos países. sumarizando o pensamento dos principais teóricos desde o surgimento histórico dessa categoria até o desenvolvimento da ideia do liberalismo clássico de Smith. Os estados nacionais passam a concentrar atenção na manutenção da estabilidade macroeconômica e na liberalização dos mercados. Nos anos 1980. apesar da crescente importância do Estado “no mundo real”. com mínima presença da ação estatal na economia. Esses foram os casos do keynesianismo. não consideram que o Estado tenha um papel preponderante ou minimizam a sua independência ou autonomia. para a ngir metas nacionais e sob dis ntos formatos ideológicos. 32. pedem hoje aos governos. Assim. American Journal of PoliƟcal Science. Uma “mão visível do Estado” agora se sobrepõe à propalada metáfora da mão invisível do mercado. serão apresentadas abaixo. oscilam como um pêndulo. que aloca recursos de modo eficiente. J. Num momento crí co da economia mundial propiciou a implementação de vigorosos programas estatais de desenvolvimento econômico. Os estudos sobre o Estado têm merecido atenção de maneiras diferentes. em parte. também é fato que as mais difundidas perspec vas teóricas da polí ca. Após a chamada crise financeira mundial. sob o New Deal. o mesmo parece não ter havido na produção cien fica. a Ciência Polí ca era considerada a disciplina que tem iden dade e unidade como a “ciência do Estado”. o pêndulo se move novamente: da hegemonia do mercado em direção a uma forte intervenção do Estado. é possível notar que as ideias de pensadores sobre a relação entre Estado e mercado. p. The history of Poli cal Science. Nos EUA. ou pelo menos com a mesma importância. Este material traz os conteúdos do edital do concurso da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) para os cargos de Analista Administra vo e Especialista em Regulação e Vigilância Sanitária relacionados ao tema (Conhecimentos Básicos: Regulação). na Inglaterra. considerando-se as principais e mais relevantes teorias sobre o Estado. ampliando sua estrutura e suas funções nos campos propriamente administra vo. O surgimento da Teoria Geral de Keynes foi historicamente relevante. especialmente no período pós-Segunda Grande Guerra. v. A intervenção do Estado no comércio e na indústria foi defendida pelos mercan listas. e sobretudo oportuna.REGULAÇÃO INTRODUÇÃO Vestcon Editora O interesse pelos temas da regulação estatal de mercados e do papel das agências reguladoras tem ganhado cada vez mais espaço na atualidade. para se compreender como se dá o processo de produção das polí cas públicas e da regulação. Ao final. W. Ele inovou na pologia e no estudo da polí ca. e as “condições extrapolí cas”. Mercado. Theda. que o diferenciam do Estado propriamente patrimonial. Ronald (ed. New York: W. sociologia e antropologia. consciente ou inconscientemente. na verdade. A par r de então se tem presente os traços mais marcantes do Estado moderno. psicologia e economia. e ainda hoje válidos. Mar n Claret. Patrick & Rogowski. O que há. o estudo da Polí ca sempre oscilou entre dois polos mais imediatamente possíveis da reflexão sobre as comunidades organizadas. são dos por muitos estudiosos como relevantes e úteis. aristocracia e monarquia. Norton & Company. E a Grécia? Os escritos de pensadores da an guidade clássica como Platão. 9. MAQUIAVEL Έ1469ͳ1527Ή O precursor do uso do termo Estado foi Maquiavel (1469-1527). as elites polí cas e os grupos de interesse. 2004. Aristóteles e Políbio. manter e ampliar seu domínio. mas duas formas de governo. (destaques do original). Em outras palavras. Basicamente. Para saber mais! Para uma análise da importância da categoria Estado nas ciências sociais. quais sejam as “ins tuições polí cas como órgãos indispensáveis de controle e transformação sociais”. suas polí cas públicas. condicionou inves gações sobre desde as formas e sistemas de governo e as intenções do príncipe e de seus governantes. Seymour Mar n (org. ou daquele conhecido pelos gregos e romanos. Eles representam a origem das três formas básicas de governo da democracia. e o corriqueiro entrelaçamento dos campos disciplinares. Sócrates. Rio de Janeiro: Zahar Editores. 1 2 LIPSET. Bringing the State back in: Strategies of analysis in current research. a teoria keynesiana apontava para a necessidade de polí ca econômica”. MAQUIAVEL. Polí ca e ciências sociais. EssenƟal readings in comparaƟve poliƟcs. Comentado por Napoleão Bonaparte.2 Em sua seminal obra O Príncipe. o acompanhamento e a intervenção constante. É célebre a frase que inicia a mais difundida obra de Maquiavel: “Todos os Estados que existem e já exis ram são e foram sempre repúblicas ou principados”. em maior ou menor grau. até mais recentemente o desenvolvimento dos estudos de natureza mais “cien fica” e com forte base empírica. e de tal quadro de instabilidade na produção acadêmica relacionada ao tema. abriu-se um vasto campo de inves gações. Introdução. os principados (monarquias) ou as repúblicas (aristocrá cas ou democrá cas).).Para saber mais! A Teoria Geral do Emprego. Maquiavel (1469-1527) orientava o governante em como obter. A primeira vertente. Nicolau. 1972. próprios do estabelecimento da ciência polí ca. tais formas são de uso corrente na linguagem polí ca moderna. manter e ampliar seu domínio. especialmente da história. foi publicada originalmente em 1936. Obviamente. In: O’Neil. Cf. p. junho de 1999. é o necessário diálogo entre tais posições intelectuais. O príncipe. Texto integral. 2006. em especial na polí ca comparada. o bom e o mau governo. In: Lipset. por outro. apresentando o Estado uma importância derivada dessa sociedade. por sua vez. que passa a exercer sua dominação agora muito mais sobre os próprios homens que sobre o território. amplamente conhecidos e difundidos. 1 (1). não se quer dizer com isso que tais polos são considerados opostos ou inconciliáveis. as relações de poder entre os poderes. Estado e teoria econômica: uma breve reflexão. além da criação de regras compensatórias. Fernando Cardim de. 21. em geral classificadas como da “sociedade”. por um lado. 8 . p. REGULAÇÃO O uso do conceito de Estado na obra da Maquiavel foi possível em face das condições obje vas de desenvolvimento dessa en dade. de John Maynard Keynes. sobre o comportamento do Estado e de seus componentes.1 Pelo lado dos estudos sobre a sociedade. não apenas porque foram iden ficadas insuficiências de natureza estrutural na forma de operação de economias capitalistas. que por meio da seminal obra O Príncipe orientava o governante em como obter. do Juro e da Moeda. de cunho norma vo e filosófico. inicialmente influenciados pelos aspectos econômicos ou de classe. “A revolução keynesiana representou uma ruptura com o modo de desenvolvimento da teoria econômica de até então. Embora nem sempre designados por tais termos. Seymour Mar n. São Paulo: Ed. e das disciplinas irmãs. SKOCPOL. mas também porque a forma específica pela qual estas insuficiências se manifestavam pedia. Fonte: CARVALHO. Econômica. dis nguindo não mais três. relacionados aos objetos e produto da segmentação das disciplinas da ciência social.). ou seja. e a sociedade civil. onde havia sim a propriedade do senhor de tudo relacionado ao Estado. Brasília: Ed. o ganho mais relevante e caro era a maximização de seus interesses econômicos. Locke (1632-1704) Para Locke (1632-1704). Por fim. a soberania plena – ainda que se possa cometer o vício da redundância – do Estado marca a independência do poder do governante. que a par r da teoria de Bodin expandiu as noções de Estado absoluto e indivisível. a serviço da necessidade de prescrição do melhor Estado. 1997. da autonomia de sua autoridade de qualquer outra. arbitrário ou despó co. A liberdade do homem só poderia então ser preservada com o advento do contrato social. Sua obra é um ó mo exemplo da literatura da época que buscava descrever o Estado. 10. mantendo-se. a con nuidade dos negócios e do mercado. REGULAÇÃO 9 . supers ciosos e ardilosos. entretanto. mas justamente para se defender a única forma de concebê-lo em seu poder absoluto.3 Maquiavel falou da relação entre o príncipe e seus súditos de maneira a expressar duas concepções subjacentes: a de uma natureza humana degradada. foi calcada na noção de uma certa racionalidade divina nos seres humanos. desconstruindo progressivamente as então correntes ideia e prá ca dos Estados patrimoniais. Luciano. o governo só recebe a confiança enquanto garante proteção e jus ça aos indivíduos. especialmente a religiosa. e a de uma separação total entre o governo e a moral. Com Hobbes. O bem comum. na qual os homens são egoístas. O Estado não é assim designado para ser marcado como totalitário. Hobbes advogou o Estado como soberano absoluto e com plenos poderes sobre seus súditos. Para não cair na desgraça da violência e da guerra o homem renuncia ao seu poder em favor do Estado. O contrato social foi assim um mecanismo de abstração colocado ao lado da descrição daquela época. Thomas Hobbes (em Leviatã. desde o território até os bens e as pessoas. como associação polí ca. mas para instrumentalizar o empresário polí co a ser um bom governante para seu próprio bene cio. as cruéis consequências do imaginado estado de natureza – quando os homens poderiam matar-se a todos corrompidos que eram em face de sua ganância desenfreada – seria suplantado pelo poder comum e único de um Estado soberano. seus direitos de posse. ao mesmo tempo que propunha romper com a tradição da lei divina. Tudo começou com Maquiavel. ed. Porto Alegre: L&PM. 3 4 GRUPPI. Contrapondo-se às teses da dis nção entre as formas boas e más e o governo misto. numa “autonomização” entre o Estado. entendida como as relações econômicas e sociais dela derivadas. Pode-se falar também no início de uma “separação”. a condição mais sagrada dos indivíduos. ou melhor. 1996.4 Para além da preservação da própria vida. necessário para garan r a sua vida e segurança pela sujeição a um único e comum poder. Norberto. TEORIAS DO ESTADO DESDE HOBBES Já não mais tratando de como deve o príncipe governar. 1651) expandiu as noções de Estado absoluto e indivisível. A teoria das formas de governo. UnB. não com o obje vo de formar uma teoria sobre ele. essas teorias gerais encontram na natureza essencial do homem o suposto fundamental para jus ficar a existência e necessidade do Estado. A soberania foi analisada e defendida por Hobbes em Leviatã (1651). A par r da teoria de Bodin.A iden ficação entre o monarca ou governante e o Estado é evidente. As paixões dos homens deveriam ser controladas então pela ação do Estado gerado a par r de um amplo acordo da sociedade. sua privacidade. e não mais à possibilidade de uso da força par cular como num anterior estado da natureza. BOBBIO. que assim o autorizam por meio de um pacto social. Para Adam Smith. O poder. de dentro para fora. garan r a segurança da propriedade e da vida. e punir os corrompidos que ameacem a preservação do todo. Locke considera o poder absoluto como poder arbitrário. deixai passar). cada indivíduo necessariamente trabalha para tomar a renda anual da sociedade a maior possível. Jean-Jacques Rousseau (1712-1778) A vontade geral é retomada por Rousseau para fundamentar a maior criação da sociedade. não sendo encontrada no hipoté co estado da natureza. o Estado é um corpo estranho que necessariamente prejudica o andamento prodigioso do Mercado. que acreditava que se os indivíduos fossem deixados livres haveria algo como uma “mão invisível” que garan ria o bem-estar cole vo a par r destes interesses individuais. proprietários e desprovidos. Say.B. J. laissez-passer” (deixai fazer. o Estado. mas a própria origem do mal e da desigualdade. Na concepção de Rousseau. devendo o Estado tratar a todos de igual forma independente de seu nascimento ou da posse de propriedades. e acumulando para aumentar o seu padrão de vida. cada indivíduo esforça-se ao máximo para empregar seu capital na sustentação da indústria domés ca. de forma a que esta indústria seja conduzida a produzir o maior valor. realizando trocas para reduzir a dureza e a fadiga do trabalho. A ganância é um produto da sociedade civil. O interesse próprio se confunde com a busca eminentemente econômica por ganhos materiais. pensador do século XIX. limitando a propriedade ao ponto de não permi r nem a opulência nem a miséria. não havendo mais a necessidade de um poder coerci vo externo para contensão de seu comportamento. Sua sociedade civil é o produto da voracidade dos homens e os levará à desigualdade. Segundo Smith. Embora nem todos os cidadãos sejam iguais. e confere ao governo um poder derivado dos indivíduos. Pode-se mesmo dizer que o liberalismo econômico nasceu com Adam Smith. de suas fortunas e propriedades. A vontade geral deveria então por meio do Estado garan r condições mínimas de convivência. operando num sistema de mercado livre. o homem é corrompido a par r do momento em que surge a propriedade privada. nas palavras de outro liberal. na qual o governo só recebe a confiança dos indivíduos enquanto lhes garante a sua proteção e jus ça. O Liberalismo. O controle de cada indivíduo permanece necessário. exploradores e explorados. Subjacente à sua formulação está a suposição de que a busca do interesse próprio por cada indivíduo leva inexoravelmente ao bem-estar cole vo. A vontade geral é retomada por Rousseau para fundamentar a maior criação da sociedade. Por meio do contrato social os indivíduos renunciam à sua liberdade para que justamente a tenham preservada. mesmo quando não houvesse essa intenção ou planejamento deliberado nesse sen do. O direito de posse e propriedade não é considerado uma virtude. o Estado. a parƟr de Adam Smith Com Adam Smith (1723-1790). liberdade para ação dos indivíduos. não deveriam haver classes sociais. A sua função primordial será a manutenção e a expansão das diferenças entre ricos e pobres.Diferente de um Estado monárquico absoluto. Sua função é baseada na propriedade como a garan a da jus ça e da equidade. Para ele. Como ela dará o seu poder ao Estado tem o direito de re rá-lo se não alcança o retorno esperado dos governantes. Locke constrói a defesa de uma sociedade civil com direitos polí cos. o desejo do indivíduo de melhorar sua condição de vida. ainda REGULAÇÃO 10 . para elaborar as leis. Ainda preservando a abstração do estado da natureza. Daí o nome liberalismo. A tônica era. porém é função exercida por cada um por meio de sua própria moral. o liberalismo toma um fôlego que o vai impulsionar até os dias atuais. o “laissez-faire. acabaria por conduzir ao bem-estar cole vo. então. a sociedade civil de Locke é o produto da racionalidade do homem e será composta exclusivamente pelos proprietários. emana dos indivíduos detentores das posses. outro marco da concepção liberal. seria necessário o estabelecimento de marcos jurídicos que garan ssem a segurança dos negócios e a atuação. Cada indivíduo que persegue seu próprio interesse contribui para o maior bem-estar social. A aceitação da lei de Say está ligada a uma visão de economia onde os indivíduos buscam sa sfazer suas necessidades ou seu consumo em diferentes datas. o respeito ao interesse de cada indivíduo. p. É isto que conduz Ricardo. onde são pagos os rendimentos e adquiridos os produtos. Assim é que a chamada lei de Say. cons tuindo. têm associados à sua classificação um conjunto bastante amplo de critérios. burocrá co. patrimonial. A elas correspondem períodos mais ou menos definidos na história. destaca-se em primeiro lugar Hayek.. de modo a contribuir para o bem comum. necessários à aquisição dos frutos da produção. derivada deste obje vo. estavam esses economistas preocupados em entender como se dava a ar culação entre estes dois processos de produção e distribuição. porém. uma força que leva a busca do interesse próprio individual. Hayek era avesso aos sistemas de jus ça social propostos pelos socialistas e social-democratas. A mão invisível é. com a qual se lutou contra a afirmação do Estado absoluto na Europa pós-medieval. estamental.” e “os produtos sempre são comprados com outros produtos ou com serviços” (RICARDO. A tendência seria. então. Todos os argumentos. para quem a intervenção estatal no sistema produ vo era danosa. as qualificações do Estado em feudal.que o obje vo úl mo seja o da sua consideração pelos demais. às relações dele com os indivíduos ou grupos sociais. DEFININDO O ESTADO MODERNO As formas do Estado são aquelas em que se considera seus traços mais marcantes. a dizer que “ninguém produz a não ser para consumir ou vender. Além disso. têm em comum uma caracterís ca herdada das ideias de Smith: a de que o que garante o caráter regulador do mercado é a liberdade de ação individual. que a oferta agregada de produtos e a procura agregada por eles tendessem a se igualar. Trata-se de entender o processo produ vo como criando os rendimentos em termos de salários. A criação de condições que garan ssem a mudança de paradigma entre o mercan lismo e uma economia de mercado era o papel fundamental a ser desempenhado pelo Estado aceito por Smith. O interesse próprio e a ordem social então se reconciliam. representa vo. lucros e renda. em consequência disso. pois. uma preocupação em analisar a economia a par r do entendimento do processo de produção como um todo e do processo de distribuição do que foi produzido (entre as classes que compunham a sociedade. Ao contrário de Rousseau. Para tanto. autoritário. para Smith. O liberalismo foi. os trabalhadores assalariados. do modo de produção a ele associado. outro expoente do liberalismo econômico. pluralista. mas apenas transitório e localizado. social.. 1982. como em muitos casos. sobretudo nos tempos mais contemporâneos.. ou melhor. "Geralmente. Ou também se pode considerar que ele foi a ideologia polí ca daquela classe. sobretudo. Entretanto. absoluto. cabia apenas preservar o livre jogo das forças de mercado. ou seja. e só esta poupança poderia sinalizar adequadamente as preferências dos agentes quanto ao consumo presente ou ao consumo futuro. por parte dos economistas chamados clássicos (e também dos seus crí cos). a natureza empreendedora do ser humano é para Smith a mola da bem-aventurança. socialista. Isso especialmente com o advento do iluminismo no decorrer do século XIX. à soberania do indivíduo enquanto consumidor. deixando livre o mercado para os interesses privados. na realidade. portanto. O espaço 11 REGULAÇÃO . Uma vez que a tendência ao equilíbrio estava garan da neste gênero de raciocínio. O liberalismo econômico é nesses termos a ação da mão invisível que leva os indivíduos a promover o bem-estar social ainda que isso não fizesse parte de suas intenções. relegado a condição de um corpo estranho que necessariamente prejudicava o andamento prodigioso do mercado. da sa sfação e da prosperidade das nações. ele não tenciona promover o interesse público nem sabe até que ponto o está promovendo . Havia. das funções ou finalidades. aliados aos ideais de liberdade polí ca e democracia.. nesta época. neste. 197-198) e. os capitalistas e os donos de terra) e. por julgar que eles requerem a ação estatal extensiva. dizia que “a oferta cria sua própria procura”. A centralização de poder no Estado é então contraposta com a formulação de um corpo de ideias que valorizam os indivíduos e seus direitos de propriedade e de protagonismo econômico. Não haveria desemprego generalizado. Isto ocorre. O Estado passa a ser um ator completamente secundário nas relações entre os indivíduos. entretanto a necessidade de rela vização. é levado como que por uma mão invisível a promover um obje vo que não fazia parte de suas intenções" (Adam Smith). achava que a possibilidade de crise no sistema econômico estava ligada ao desrespeito. O contexto foi a transição do medievo a Idade Moderna. democrá co. porque o crédito bancário não derivava de poupança prévia. pelo que se falará em Estado moderno. e onde a lógica de funcionamento econômico é. conforme Hayek. visa apenas seu próprio ganho e. Assim. Considera-se a categoria Estado como uma ins tuição polí ca formada em determinado contexto histórico localizado geograficamente.. um processo autossustentado realizado por meio do mercado. A busca do interesse próprio individual se torna o mo vo fundamental na polí ca econômica. a não atuação estatal. desde suas formas de organização. de forma que os bens fossem produzidos na medida ideal para atender aos consumos desejados em diferentes datas. havendo. a doutrina adotada por certa burguesia ascendente para jus ficar a estruturação de mercados e a obtenção cada vez mais elevadas margens de lucro. a acreditar que a produção não podia sobrar ou não conseguir ser vendida de forma generalizada. quando há a complexificação das relações sociais e polí cas. então. regulador etc. a par r da introdução de diferentes argumentos novos. As teses liberais de eficiência reguladora do mercado quando deixado livre vão ser con nuadas por outros autores até os nossos dias. Este desrespeito surgia quando o crédito era concedido. Segundo o autor. MAJONE. A análise de Mann é claramente tributária do clássico conceito de Estado cunhado originalmente pelo alemão Max Weber. que deu lugar a organização do poder por meio da sua progressiva centralização e estruturação efetuada em territórios delimitados. com quatro elementos. 12 . 166-167. a visão predominante é uma mista (porém.6 Para saber mais! A definição de Estado moderno. Eles representam a origem das três formas básicas de governo da democracia. e ainda hoje válidos. p. produtor direto de bens e serviços e como empregador de úl mo recurso) e o Estado regulador. mais ins tucional). Para Michael Mann. aristocracia e monarquia. O que varia é a importância rela va dessas funções a depender do período histórico e da tradição de cada de país. 45. permanece viva até os dias atuais. em seu clássico ar go. México: Fondo de Cultura Económica [1922] 2005. muta s mutandis. a saber: • um conjunto diferenciado de ins tuições de funcionários. o Estado moderno europeu é considerado aqui – como de resto na ampla teoria polí ca contemporânea – como o marco do surgimento da mais destacada ins tuição polí ca da historia da humanidade. México: Fondo de Cultura Económica [1922] 2005. que. mecanismos e resultados. Segundo o autor. p.). Max. (org. p. Rio de Janeiro: Imago. In: HALL.. 5 6 7 MANN. 43-44. Economia y sociedad. et al. en cuanto ‘ins tuto territorial’). Paulo Todescan L. tais formas são de uso corrente na linguagem polí ca moderna. Economia y sociedad. 2006. 1992. São Paulo: Editora Singular. Estado “Intervencionista” e Estado Regulador “Todos os Estados modernos se dedicam à redistribuição da renda. segundo o qual “Por Estado debe entenderse un ins tuto polí co de ac vidad con nuada. Giandomenico. Admite-se que antes de tal período e em outras regiões houve outras experiências importantes de organização do poder em associações e organizações que nham consideráveis papeis estruturais nas respec vas sociedades. p. “o Estado é irrecusavelmente um conceito confuso”. amplamente conhecidos e difundidos. In: MATTOS. Es. à gestão macroeconômica e à regulação de mercados. Do Estado posi vo ao Estado regulador: causas e consequências de mudanças no modo de governança.foi o con nente europeu.” Fonte: WEBER. 53-85. O poder autônomo do Estado: suas origens. Os Estados na história. as modernas teorias polí co-econômicas do Estado dis nguem três pos principais de intervenção pública no domínio econômico: 1) redistribuição de renda.). sustentado pelo monopólio dos meios de violência sica.. (Coord. segundo Max Weber “Es conveniente definir el concepto de estado en correspondencia con el moderno po del mismo – ya que en su pleno desarrollo es enteramente moderno – pero con abstracción de sus fines concretos y variables (.7 a transição entre o que chamou de Estado posi vo (como planejador. expressando • centralidade. John A. WEBER. no sen do de que as relações polí cas se irradiam de um centro para cobrir uma • área demarcada territorialmente.” Giandomenico Majone REGULAÇÃO O italiano Giandomenico Majone delineou. são dos por muitos estudiosos como relevantes e úteis. 2) estabilização macroeconômica. cuando y en la media de que su cuadro administra vo mantenga con éxito la pretensión al monopolio legí mo de la coacción sica para el mantenimiento del orden vigente”.). sobre a qual ele exerce • um monopólio do estabelecimento de leis autoritariamente obrigatórias. Apesar disso. Os escritos de pensadores da An guidade Clássica sobre a vida polí ca. Michael. Embora nem sempre designados por tais termos. Caracteriza hoy formalmente al estado el ser un orden jurídico y administra vo … por el que se orienta la ac vidad … del cuadro administra vo (a su vez regulada por preceptos estatuidos) y el cual pretende validez no sólo frente a los miembros de la asociación – que pertenecen a ella esencialmente por nacimiento – sino también respecto a toda acción ejecutada en el territorio a que se ex ende la dominación (o sea. Regulação Econômica e Democracia: o Debate Europeu. e 3) regulação de mercados. Max. caracterís co: el que hoy sólo exista coacción ‘legí ma’ en tanto que el orden estatal la permita o prescriba (…) Este carácter monopólico del poder estatal es una caracterís ca tan esencial de la situación actual como lo es su carácter de ins tuto racional y de empresa con nuada.5 Max Weber (1864-1920) O problema seria que a maioria das definições dessa categoria contém dois níveis de análise: o ins tucional e o funcional. además. Por fim. Para minorar o problema. Entretanto. o Estado tenta a ngir e manter níveis sa sfatórios de crescimento econômico e de emprego. provoca a deterioração dos fatores de produção dos demais agentes econômicos e a perda de bem-estar dos indivíduos. Para saber mais! Falhas de Mercado Monopólio natural (poder de monopólio) Um monopólio natural é uma empresa que tem capacidade de produção para todo o mercado com um custo inferior ao que exis ria se houvesse outras empresas concorrendo com a primeira. O monopólio natural surge onde há grandes economias de escala. Este é um caso do problema conhecido na literatura como “Problema do Principal (regulador) e do Agente (firma)”. dis ntos dos obje vos da própria firma. os quais se tornaram bastante difundidos naquele período histórico. chamados de custos privados. excetuando o caso hipoté co de reproduzi-las fielmente. sem ter controle e conhecimento pleno de suas a vidades. do que distribuindo essa produção entre várias empresas. não eliminam a assimetria. beneficiando não somente ele mesmo. tradicional jus fica va para a regulação. “Estado keynesiano” ou “Estado keynesiano do bem-estar”. ou a produção de uma empresa. p. a externalidade é definida como posi va. assim. Em decorrência da necessidade de reconstrução das economias nacionais após a Segunda Guerra Mundial. O bene cio privado corresponde somente ao bene cio do indivíduo que consome o bem ou serviço. a informação incompleta. Esses custos. contrariamente. Quando o bene cio social é maior do que o bene cio privado. essas auditorias apenas atenuam. Informação incompleta (assimetria de informação) Ocorre quando uma das partes em uma transação sabe mais sobre as condições em que se realiza a transação – por exemplo.) PolíƟca. então. Assim. então. A centralização e a polí ca econômica discricionária foram consideradas pré-requisitos para uma governança eficaz. A externalidade nega va. 13 REGULAÇÃO . Bandeira. Nesse período. as funções de redistribuição e de gestão macroeconômica foram destacadas como prioridades polí cas máximas na maioria dos governos da Europa ocidental. seguro social. O regulador tem. são distribuídos e absorvidos pela sociedade. O mercado foi. e inicia-se uma prolongada recessão cujos efeitos são uma acentuada crise fiscal.A primeira inclui todas as transferências de recursos de um grupo de indivíduos. ou certas formas de assistência à saúde que os governos obrigam os cidadãos a consumir. ao ser consumido pela sociedade de forma forçada. é caracterizada quando os custos dos produtores ou vendedores. mas outros moradores da vizinhança. Se as empresas são divididas para compe r entre si. Desafios da governança. Brasília: Ed. Menezes. Não há como o regulador conhecer todas as a vidades de uma firma. e não os custos e bene cios sociais. A externalidade nega va. No caso da estabilização macroeconômica. um monopólio natural ocorre quando o custo é minimizado concentrando toda a produção de um conjunto de bens e serviços em uma única empresa. a provisão insuficiente de bens públicos. Ma lde Loiola de (orgs. In: Coelho. Exemplo é de um indivíduo que cuida do jardim da sua casa. tais como educação primária. Externalidades (posiƟvas e negaƟvas) A externalidade surge quando as empresas ou indivíduos realizam ações que levam em consideração somente os bene cios e os custos privados. A essa maior importância atribuída às polí cas de redistribuição e à gestão discricionária da demanda agregada denominou-se “Estado do bem-estar”. relegado ao papel de provedor de recursos para pagar pela generosidade governamental. acompanhada de uma crise do modo de intervenção do Estado e de uma crise de governabilidade”. Maria das Graças. ciência e cultura em Max Weber. 2000. muitas vezes se fazem auditorias periódicas das firmas. a tarefa de fazer a firma cumprir obje vos sociais. ocorre quando o consumo de um bem ou serviço por uma pessoa. o mundo capitalista vivia um período de altas taxas de desenvolvimento econômico e de amplo consenso quanto ao papel do Estado de promover o crescimento econômico e o bem-estar social. não são totalmente internalizados. Maria Francisca Pinheiro. A degradação ambiental é um po de externalidade nega va na medida em que o subproduto gerado pela a vidade econômica. regiões ou países. muitas vezes sob a forma da alocação central de capitais e da nacionalização de setores-chave da economia. da UnB. o custo médio de cada uma seria maior do que o custo do monopólio original. bem como a provisão de “bens de mérito”. para outro grupo. ou seja. No início da década de 1980 encerra-se essa fase de prosperidade vivida desde o fim da Segunda Guerra Mundial. Lourdes. “Até então. O bene cio social leva em consideração o impacto desse consumo para todos os indivíduos da sociedade. RUA. Seus instrumentos principais são a polí ca fiscal e monetária juntamente com o mercado de trabalho e a polí ca industrial. as externalidades negaƟvas. duplicar a firma no seu interior. afeta diretamente o bem-estar de outra pessoa ou empresa que não é parte na transação. Considera-se que existe uma constante assimetria de informação entre o regulador e as firmas reguladas que vai além do conhecimento técnico. as caracterís cas de um bem ou serviço sendo transacionado – do que a outra parte. quaisquer indícios de falhas de mercado eram considerados suficientes para jus ficar a maior intervenção do Estado. as polí cas reguladoras têm como obje vo principal corrigir vários pos de falhas de mercado: o poder de monopólio. 159. O que Majone considera como “fracasso da regulação através da propriedade estatal” explica a mudança para um modo alterna vo de controle.. também. mas sim ‘que po’ de intervenção ocorre e quais suas consequências.. fortalecendo a visão de cien stas polí cos que enfa zam a responsabilidade histórica dos Estados no processo de transformação econômica das sociedades. Paradoxalmente. REGULAÇÃO 14 . [. que na realidade nunca exis u na Europa – mas. A priva zação dos serviços públicos foi normalmente seguida de regulação de preços. ainda que parcial. uma combinação de desregulação e nova regulação. uma nova onda de reforma do Estado levando em conta justamente a concepção dos valores liberais. o envolvimento do Estado é dado. como Majone chama a atenção. hierarquia e consistência interna são o resultado de processos por vezes dissociados da lógica econômica. • Na Ciência Polí ca: pode-se entender a regulação como o resultado de um jogo polí co entre os grupos de interesse que buscam moldar a intervenção estatal em seu bene cio. nas palavras de Peter Evans. o nexo causal entre a priva zação e a regulação legal proporciona uma importante explicação. o custo de fornecer o bem público para um consumidor adicional é zero. nesses termos. Entretanto. “a regulação é eficiente ou não?”. isto é. canais e modo de negociação entre administração pública e agentes econômicos de forma dinâmica e associada ao estágio de desenvolvimento de suas nações. REGULAÇÃO: CONCEITOS A regulação é. chamado de Estado regulador. • Para o Direito: a regulação é o resultado de restrições legais ao comportamento dos agentes. A questão adequada não se refere a ‘quanto’ o Estado intervém. estará automa camente disponível para os demais. o consenso social-democrá co sobre o papel beneficente do Estado posi vo – como planejador. No entanto. mais pronunciadamente desde o fim da década de 1970 e início da década de 1980. para o crescimento do Estado regulador. Esses avanços indicam que a polarização do debate entre Estado e mercado não tem sen do. pois podem operar fora da linha de controle hierárquico dos ministérios e governo central. enquanto a despesa pública discricionária e as generosas polí cas de bem-estar eram cada vez mais vistas como parte do problema do desempenho econômico insa sfatório. Ele inclui a priva zação. pelo qual os serviços públicos e outros setores são deixados em mãos privadas. pois todos podem se beneficiar do bem sem reduzir o seu valor para os outros. a iluminação pública e a proteção policial. uma forma contemporânea de ação do Estado. a liberalização.Provisão insuficiente de bens públicos A insuficiente provisão de bens públicos também é uma falha de mercado que recorrentemente é u lizada como jus fica va para a intervenção do Estado na economia. a desregulação é geralmente considerada como uma de suas caracterís cas mais dis n vas. então. na esfera econômica. A desregulação. Para saber mais! As diferentes perspecƟvas de estudo da regulação • Interesse dos economistas: estudar os setores sujeitos à regulação. junto com a priva zação. que significa que esse bem não pode ser man do fora do alcance de qualquer membro de um grupo uma vez que tenha sido fornecido para o grupo. as crises do petróleo nos anos de 1973 e 1979. construídos ao longo de dezenas de anos. Essas en dades normalmente são mais independentes. se o bem está disponível para uma pessoa. o mesmo período assis u a um crescimento expressivo da formulação de polí cas reguladoras tanto em nível nacional quanto europeu. cuja origem. Assim. analisando a forma em que esta influencia o comportamento dos agentes e como impacto o bem-estar social. em vez disso. A combinação de crescente desemprego e de crescentes taxas de inflação não podia ser explicada dentro dos modelos da época. desde o surgimento e consolidação do capitalismo. Isto porque cada Estado está imerso em um conjunto concreto de relações sociais. Assim.. a reforma dos esquemas de bem-estar e também a desregulação. isto é. Um novo modelo. ou seja. possivelmente em um nível diferente de governança. Surge.. estamos observando esforços teóricos para ancorar as análises sobre as relações entre Estado e mercado em bases mais substan vas. mas sujeitos a regras desenvolvidas e aplicadas por agências especializadas. começa a surgir no fim dos anos 1970. notadamente. Realmente. enquanto que empresas recentemente priva zadas perderam sua “imunidade” em relação a leis de concorrência. pode significar regulação “menos rígida ou restri va”. Outra caracterís ca dos bens públicos é a não exclusividade. produtor direto de bens e serviços e como empregador – começou a se desmoronar nos anos 1970. Quanto Estado? O Debate Atual Na atualidade. então.] o debate estéril sobre o ‘quanto’ o Estado intervém deve ser subs tuído por argumentos sobre os diferentes pos de envolvimento do Estado na sociedade e seus efeitos. que define espaços. Os bens públicos têm a caracterís ca da não rivalidade que faz com que o consumo de um bem público por um indivíduo não reduza o consumo por outra pessoa. o termo “desregulação” é enganador. O que se observou na prá ca não foi um desmantelamento de toda a regulação governamental – como se fosse uma volta a uma situação de laissez-faire. Esse movimento surge da necessidade de se fazer frente às crises econômicas e polí cas ocorridas no Estado. Os exemplos mais comuns de bens públicos são a defesa nacional. a regulação consiste em um conjunto de normas. por meio das ins tuições responsáveis pela sua aplicação. regulamentos e procedimentos. bem como aos procedimentos administra vos adotados pelo Poder Público em sua relação com os administrados. Segundo os consagrados autores. cobre toda a ação estatal des nada a influenciar o comportamento social. A regulação administra va. Robert & CAVE. criando assim mecanismos que evitem prejuízos aos consumidores. Restrições à entrada são geralmente jus ficadas como medida para evitar duplicações de infraestruturas consideradas an econômicas. tendo como resultado adequados níveis de quan dade. em que a regulação. incluindo sanções. a regulação econômica pode ser entendida. num sen do mais amplo. Strategy. regulamentos e outras regras editadas pelo Poder Público e por en dades às quais os governos delegam poderes regulatórios ou norma vos. Joseph Emme . Oxford: Oxford University Press. A regulação pode ser genérica. em que todos os mecanismos que afetam o comportamento humano são determinados por regras advindas do Estado ou não (por exemplo. segundo o problema em questão: • Um conjunto específico de comandos norma vos. por intermédio de polí cas tarifárias. Cambridge: MIT Press. e produzir ao menor custo possível. criar e organizar esses mercados. como seria o caso de uma eventual desistência operacional da firma monopolista. É a regulação cujo propósito principal é facilitar. Para uma definição mais discriminante. aplicando-se à economia ou sociedade como um todo. Rio de Janeiro: Elsevier. 2000. limitar ou intensificar os fluxos e trocas de mercado. portanto. economia e mercados. mas deve ainda desempenhar a importante tarefa ins tucional de. ou setorial. W. VERNON. Quanto a este ponto. A regulação. assegurar que o resultado da interação entre produtores e consumidores de determinado bem ou serviço seja eficiente. Já a regulação social é a que intervém na provisão dos bens públicos e na proteção do interesse público. Para Baldwin & Cave. então. por exemplo. em geral oriundos do Poder Execu vo. mas que tenham igual necessidade e direito de acesso ao serviço essencial. Armando Castelar & SADDI. Os contratos devem. cidadãos consumidores e os diferentes órgãos do governo se dá quanto à edição de normas. “a regulação econômica refere-se às restrições impostas pelo governo sobre as decisões das firmas com relação ao preço. • Forma de controle social. em linhas gerais.9 pode-se u lizar o termo regulação em três acepções alterna vas. e cujo obje vo primordial é o de es mular. por fim. na visão de Viscusi. por meio de autorização ou contratos de permissão e concessão. ou mesmo a necessidade de ins tuição de monopólios múl plos que sejam considerados apropriados. Segundo a regulação tradicional. Mar n. 2005. define padrões para saúde. econômico ou polí co. A ação regulatória pode se dar por meio de leis. pode ser econômica. A regulação econômica propicia a estrutura ins tucional para agentes econômicos. vedar ou determinar comportamentos envolvendo determinados mercados que. segurança e meio ambiente e os mecanismos de oferta universal desses bens. coordenação e disciplina da a vidade econômica privada. editadas por um órgão criado para determinado fim. quan dades. situação. • Influência estatal deliberada. 8 9 10 PINHEIRO. Direito. A verificação dessas jus fica vas deve ser feita em cada caso concreto. princípios de confiabilidade do serviço público e regras de entrada e saída do mercado.. buscando corrigir as ineficiências geradas por falhas de mercado. social ou administra va. Em sen do amplo. qualidade e preço. empresas e mercados. a que o Estado recorre para alterar os incen vos e restrições com que operam os agentes econômicos. do modo como a coordenação entre empresas. Vernon & Harrington. a criação de barreiras ins tucionais à entrada e saída do mercado. a regulação pode ser concebida. HARRINGTON. John Mitcham. por vezes. Jus fica vas frequentemente u lizadas são a viabilização de subsídios cruzados entre grupos sociais de diferente poder de compra. VISCUSI. em que uma firma monopolista deva explorar economias de escala. es pular prazos para a concessão e disciplinar a saída dos inves dores. pode-se considerar a a vidade regulatória como toda intervenção estatal na economia que não se efe va pela par cipação direta na a vidade econômica (como agente). 15 REGULAÇÃO . Kip. dependendo das suas finalidades.8 Para saber mais! Regulação de Entrada e Saída do Mercado A criação de barreiras à entrada e à saída de agentes em mercados é fundamental para garan r a eficiência produ va em determinadas circunstâncias. como toda forma de intervenção do Estado na economia. BALDWIN. diz respeito à intervenção nos procedimentos administra vos e burocrá cos. mas se concre za mediante condicionamento. bem como em seu interior promover redistribuições equânimes.Trata-se. Jairo. autorregulação). Também se pode atribuir à regulação econômica uma tarefa adicional: ela pode ser um veículo indutor da criação das próprias condições de mercado em circunstâncias em que elas não existem. A regulação es mula a concorrência e procura mime zar mercados para minimizar suas deficiências. Ainda. requerem a interferência estatal. em que a regulação envolve um agrupamento de regras coerci vas. torna-se necessária para garan r a eficiência produ va. and Prac ce. é de se reter a ideia de que regulação não é somente uma etapa anterior ao alcance de níveis sa sfatórios de concorrência. 1999. por seus traços próprios. Já para Pinheiro & Saddi. como “o uso do poder coerci vo que tem como obje vo restringir as decisões dos agentes econômicos”.”10 A regulação econômica vem para. entrada e saída do setor. Economics of RegulaƟon and AnƟtrust. na presença das “falhas de mercado”. Understanding RegulaƟon: Theory. do caso par cular em que há assimetria de informação. A teoria da agência (principal-agent problem) situa-se no corpo de literatura da Economia da Informação e trata. pedidos formais e informais e normas subordinadas emi das por todos os níveis de governo. tais como a adoção de incen vos para o mercado que sejam simples. reconhece-se que a regulação influencia.. seja para revelar. são incluídos esquemas de incen vos baseados na performance observada. o que leva eles a agirem de maneira estratégica. a regulação era vista como subs tuição do mercado (compe ção) pelo Estado para garan r um bom desempenho da economia. Essa teoria tem como premissa básica a existência de um mercado regido por contratos firmados entre os agentes econômicos. (iv) ao menor preço (ou tarifa) possível (isto é. As reformas visam verificar se a regulação é necessária. o que torna ainda mais complexa a elaboração dos contratos. em cada momento. Uma versão mais moderna dessa mesma reflexão é fornecida pela Teoria da Agência. então. Portanto. Para saber mais! O que é a regulação? No trabalho da OCDE.A regulação econômica não é trivial. Relatório sobre a Reforma Regulatória. mas eles podem ser substanciais. governo ou pessoas sicas. quer sejam empresas. Para saber mais! Teoria da agência (principal-agent problem) A questão sobre se o governo pode efe vamente perseguir obje vos públicos é an ga como o pensamento polí co. Elas podem ter um impacto substancial sobre o desempenho do setor privado. e as normas emi das por organismos não governamentais ou autorreguladores a quem os governos delegaram poderes norma vos. organizando. A questão primordial é a dificuldade de monitorar o esforço dos atores econômicos envolvidos em uma transação. (ii) criar os incen vos corretos para que os produtores atendam a essa demanda de forma eficiente. principal) desconhece. O foco principal dessa teoria está no relacionamento entre agente e principal. Paris/Brasília: OCDE/Presidência da República. A tendência. concorrência. Seus efeitos econômicos podem ter importância secundária ou até mesmo imprevista. é u lizar a regulação para criar incen vos para empresas. segurança. com o preço igual aos custos marginais de longo prazo). eficazes e com preços mais baixos. o Poder Público terá de (i) asseverar quais são. De Montesquieu aos federalistas. mais flexíveis. A autoridade pode não ser capaz de observar a ação empreendida pelo agente. Fonte: ORGANIZAÇÃO PARA COOPERAÇÃO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO (OCDE). Historicamente. Aqui estão envolvidos problemas de risco moral (moral hazard) – o conceito de risco moral é tratado em outro box “Para saber mais. e projetar novos instrumentos. consumidores e demais agentes econômicos. mais especificamente. como saúde.” – e oportunismo. as quais engendrariam a necessidade de pesos e contrapesos ao exercício do poder. entrada ou saída do mercado. seja para obter.. A teoria analisa. a quan dade e qualidade ó mas de bens ou serviços a serem produzidos. sendo dificilmente observáveis pelo principal. A legislação é dividida em três categorias: • A legislação econômica interfere diretamente nas decisões do mercado. REGULAÇÃO 16 . Brasil: fortalecendo a governança regulatória. que beneficia o primeiro em detrimento do segundo. ou Teoria Principal-Agente. Por esta razão. a reflexão sobre qual seria o desenho ins tucional mais adequado para criar incen vos aos aspectos posi vos da natureza humana e assim “bloquear” os aspectos nega vos está presente no pensamento polí co desde Hobbes. seja para esconder a informação. e (v) induzir o repasse dos ganhos de produ vidade para o consumidor dos serviços regulados. Hoje. como preços. então. frequentemente por meio da desregulação e pelo aperfeiçoamento da estrutura regulatória de funcionamento do mercado e de sua atenta supervisão. simplificando e aprimorando a transparência em sua aplicação. p. mas dificilmente determina o comportamento dos agentes. As reformas visam aumentar a eficácia econômica pela redução de obstáculos à concorrência e à inovação. A reforma visa eliminar as que não são mais necessárias. meio ambiente e dos mecanismos de coesão social. 2008. a regulação se refere ao conjunto diverso de instrumentos por meio dos quais os governos estabelecem exigências às empresas e cidadãos. toda a a vidade econômica reduzir-se-ia a uma série de contratos bilaterais que poderiam ser firmados ou rompidos a qualquer momento por qualquer uma das partes. de forma que maximizem seu bem-estar. no qual o agente dispõe de informações privilegiadas e suas ações afetam o bem-estar entre as partes. vários pensadores apontaram dificuldades associadas à natureza humana. Neste caso estamos diante de um problema de ação oculta (hidden ac on). já que ao confeccionar e implementar esse corpo de regras. • As regulações sociais protegem os interesses públicos. Essa é a situação em que o agente sabe algo que o outro agente (no caso. segundo a qual o problema do desenho de mecanismos (mechanism design) refere-se à construção de um po de “contrato” capaz de fazer com que os agentes revelem informação para determinada autoridade (principal). • As regulações administra vas são trâmites burocrá cos e formalidades administra vas por meio das quais os governos coletam informações e intervêm em decisões econômicas individuais. apenas seu resultado. Este po de relação coloca em cena o problema de assimetria de informações entre o agente e o principal. como um ator econômico (principal) estabelece um sistema de compensação (contrato) que mo ve o outro ator (agente) a agir de acordo com o interesse do primeiro. 28. Da mesma maneira. As regulações incluem as leis. (iii) es mulá-los a inves r em inovação e adaptação de seus produtos. facilmente. Alexandre Ghenventer11 inicia a discussão sobre por que os governos procuram criar restrições a agentes econômicos e. portanto. e a existência de barreiras à entrada de novas empresas. segundo o autor. é conhecida como teoria do interesse público ou teoria norma va da regulação. consequentemente. • a saída do mercado de dado produtor não afetará as decisões dos demais produtores do mercado. quando a escolha do nível de esforço é uma decisão privada do agente. Rio de Janeiro: Ipea. quan dade e outras informações sobre o mercado. isoladamente. pode ser observado). De acordo com a teoria norma va. Tais mercados estão estruturados de maneira diferenciada em função. Por fim. • existem barreiras à entrada de firmas concorrentes. mais tradicional. Belo Horizonte: Editora da UFMG. Mas a percepção da existência de diversas situações empíricas inconsistentes com a teoria norma va da regulação propiciou o surgimento de outra hipótese. os contratos não podem ser con ngentes com relação ao esforço. pode-se classificar as estruturas de mercado para o setor de bens e serviços da seguinte forma: Mercado perfeitamente compeƟƟvo (concorrência perfeita) É um po de mercado em que há um grande número de vendedores (empresas). Nessa circunstância. essencialmente. Neste po de mercado devem prevalecer ainda as seguintes hipóteses: • cada produtor é pequeno em proporção ao mercado. Agências regulatórias na experiência brasileira: um panorama do atual desenho ins tucional. a homogeneidade ou diferenciação dos produtos das firmas. entrar e sair do mercado. Lucia Helena. a literatura apresenta três hipóteses para a existência da regulação. numa hipótese mais realista. • produtores: tem acesso aos mesmos insumos. • não há produtos subs tutos próximos ou concorrentes e. consequentemente. por ser insignificante em relação ao mercado como um todo. de três fatores principais: o número de firmas produtoras atuando no mercado. Monopólio É uma situação de mercado em que uma única firma vende um produto que não tenha subs tutos próximos. Ademais. Alexandre. consegue afetar a quan dade total produzida e pode influir sobre o preço de mercado de seus produtos. 941). razão por que o objevo da regulação seria o de garan r a alocação ó ma de recursos em situações em que ele próprio não seria capaz de fazê-lo. • o consumidor é pequeno em proporção ao mercado. a teoria econômica da regulação procura compa bilizar as hipóteses da teoria norma va e da teoria da captura. Autonomia versus controle: origens do novo marco regulatório an tustre na América La na e seus desafios sobre a democracia. sendo que uma empresa. Isso equivale a dizer que os contratos não podem contrariar o suposto. mudar de fornecedor. • bens homogêneos: os produtos são subs tutos perfeitos. Fonte: SALGADO. que variam basicamente na maneira em como se determinam os preços dos produtos e as quan dades que serão produzidas nos diversos mercados de uma economia. assim. nem sempre os resultados são pró-indústria (a exemplo do que propugna a teoria da captura). 2003. De acordo com essa teoria. • consumidores: tanto faz quem fabrica o produto. o preço de equilíbrio. a regulação ocorre em indústrias onde existam falhas de mercado.De acordo com a teoria da agência. embora a regulação não esteja fortemente associada a falhas de mercado (como no caso da teoria norma va). 2005. Caracterís cas: • uma única empresa (firma monopolista) produtora do bem ou serviço. • conhecimento completo sobre preço. o preço do bem aumenta). 17 REGULAÇÃO . sim. (Texto para discussão n. influir nos resultados de mercado. como a agência é capturada pela indústria. • os fornecedores podem. o obje vo da regulação seria o de maximizar os lucros da indústria regulada e não o de promover o bem-estar social. Basicamente. A primeira. conhecida como teoria da captura. No caso da teoria econômica da regulação. 11 GHEVENTER. segundo o qual os agentes se movem de modo a atender seu próprio interesse. estamos diante de um problema de ação escondida (hidden ac on problem). premiá-lo ou puni-lo de acordo com o referido esforço. facilmente. De outro lado. Rio de Janeiro: IUPERJ. • os compradores podem. a autoridade poderia observar o nível de esforço realizado pelo agente e. TEORIAS DA REGULAÇÃO ECONÔMICA Por que a regulação existe? Com essa questão. se tornando formador de preços (na medida em que a quan dade total comercializada no mercado cai. os contratos entre agente e autoridade estão sempre sujeitos às restrições de compa bilidade de incen vos e da racionalidade individual. Para saber mais! Estruturas de Mercado Às estruturas de mercado correspondem os diferentes pos de economia existentes no mercado. não afeta os níveis de oferta do mercado e. apenas com relação ao desempenho (este. em uma situação ideal de informação completa. Assim. para que os consumidores tenham acesso a produtos e serviços com a qualidade e os níveis de preços que obteriam em um ambiente compe vo. GHEVENTER. Existem três circunstâncias bastante comuns que impedem os mercados livres de funcionarem de forma adequada: 1º) a existência de monopólios naturais. controlando a oferta de um produto que pode ser homogêneo ou diferenciado. qualidade e condições de entrada e saída. REGULAÇÃO Teoria da Captura Essa teoria. foi o de explicar e jus ficar sistemas de mercado. a operação e o inves mento das empresas). 18 .). • cada empresa produz um produto diferenciado. brindes e atendimento pós-venda). Lucia Helena. atendimento. e 3º) a de poder de mercado. Salgado chama a atenção para o fato de a análise norma va apresentar inúmeras razões para a regulação. como também possibilitam – por meio da “mão invisível” – a produção das mercadorias de que as pessoas precisam e mais desejam. • não há barreiras à entrada de novas empresas neste mercado. e que possui as seguintes caracterís cas: • número rela vamente grande de empresas ofertando um dado bem ou serviço. de inves mento financeiro etc. • produtos homogêneos (oligopólio homogêneo) ou diferenciados (oligopólio diferenciado). A regulação desempenharia função primordial. Teoria NormaƟva da Regulação O propósito original da Economia. neste caso. na qual existem muitas firmas vendendo produtos diferenciados que sejam subs tutos entre si. Assim. incen vos regulatórios mais amplamente u lizados são a introdução de normas específicas sobre estrutura de mercado. 941). de outro. (Texto para discussão n. elas têm o poder de fixar os preços de venda. a par r de Adam Smith.Concorrência Monopolista Trata-se de uma estrutura de mercado intermediária entre a concorrência perfeita e o monopólio. Caracterís cas: • reduzido número de empresas no mercado ou um pequeno número de empresas dominando um setor com muitas empresas (decisões de cada empresa influenciam no resultado final do mercado). se baseia na observação empírica que a regulação tende a favorecer os produtores economicamente mais fortes. Agências regulatórias na experiência brasileira: um panorama do atual desenho ins tucional. que levem ao equilíbrio entre ofertantes e demandantes. de um lado (e. nos séculos XVIII e XIX. Para saber mais! “Para a teoria norma va da regulação. Mercados livres e em concorrência não só dirigem o emprego do capital para as indústrias onde ele possa ser mais produ vo. • existência de barreiras à entrada de empresas neste mercado (barreiras tecnológicas. obje varam demonstrar como um espaço econômico aparentemente caó co. na forma de disponibilidade de bens e serviços de qualidade e a preços razoáveis. pode ser harmonioso e maximizar o bem-estar da sociedade. mas “todas de uma forma ou de outra associadas ao conceito de falhas de mercado”. que controla e restringe as ações egoístas dos indivíduos. seria bastante apropriado: o regulador induz a firma a produzir o resultado socialmente desejado. seja por caracterís cas sicas (composição química). Assim. Rio de Janeiro: Ipea. O Estado – que assume a figura do chamado ditador benevolente – intervém no mercado com o intuito de assegurar que a busca pelo interesse privado não venha a conflitar com o bem-estar social. Então. embalagem ou prestação de serviço complementar (propaganda. dado que os produtos são diferenciados e os consumidores têm opções de escolha. Rio de Janeiro: IUPERJ. Como observa Train (1995). que capturam a regulação como forma de proteger seus 12 SALGADO. Autonomia versus controle: origens do novo marco regulatório an tustre na América La na e seus desafios sobre a democracia. Alexandre. 2º) a de externalidades. o termo mão visível. em que cada um persegue seu próprio interesse. na presença de falhas. A chave para tais resultados repousaria na concorrência. também conhecida como teoria dos grupos de interesse. 2003. Os primeiros modelos econômicos. Oligopólio É uma situação de mercado em que um pequeno número de firmas domina o mercado. • devido à existência de empresas dominantes. tarifas e regras de interconexão ou acesso. • cada empresa tem certo poder sobre os preços. os mercados não fornecem sinais suficientes para garan r escolhas adequadas. a existência de falhas de mercado fundamenta a ra onale da regulação. Belo Horizonte: Editora da UFMG. promover o bem-estar de consumidores e usuários e propiciar a eficiência econômica. as funções da regulação seriam as de incen var os inves mentos necessários ao desenvolvimento econômico. 2005. portanto.12 Segundo a autora. ao buscar reproduzir as condições de compe ção. A ação regulatória costuma se concentrar em três pontos: preços. e o bem-estar dos consumidores. o grande desafio para a regulação econômica é encontrar o ponto ó mo que viabilize a lucra vidade. ela não consegue explicar por que muitas vezes firmas pequenas conseguem capturar o processo regulatório. em contraste com a TNR. destacando a teoria econômica da regulação. Para essa teoria. Richard. A suposta inap dão burocrá ca. A maneira como os interesses especiais capturam as agências é deixada de lado. A regulação seria originária da própria demanda por parte da indústria ou. 34. os resultados da ação podem vir a ser outros. a regulação acabava por ser u lizada de acordo com os interesses da indústria que pretendia regular. Teoria Econômica da Regulação De acordo com Richard Posner. 2004. Além disso. portanto. Dessa forma. Essa teoria é radical. publicado originalmente em 1974. nem explicar diversas outras regularidades observadas na prá ca. não haveria evidências de má administração das agências. é um dos mais representa vos dos estudos sobre intermediação de interesses no processo regulatório. As agências reguladoras teriam um desempenho frustrante. acabam por distorcer o funcionamento eficiente dos mercados regulados. Ao mesmo tempo. o que resultou não só na elevação de preços e prá cas discriminatórias como também na cartelização e limitação da entrada de novos compe dores que pudessem dissipar as rendas das empresas e beneficiar consumidores. Os mo vos para esse desempenho ruim estariam nas incoerências dos obje vos básicos das agências e na natureza do seu processo. Ainda. e já é considerado um clássico para este campo teórico. Isso porque o ganho em capital humano na agência poderá render ao funcionário melhores salários no setor privado no futuro. Para Posner. Nele. conclui que a regulação existe para atender a demanda da indústria – desse modo. quando este é deixado à sua própria sorte. a direção da agência é mo vada a prestar contas ao Legisla vo e ao 13 14 MULLER. A teoria do interesse público refuta dois pressupostos que orientaram a intervenção estatal na economia via regulação até a década de 1960. O problema estaria no estabelecimento pelo Poder Legisla vo dos obje vos das agências. como tais. em duas outras teorias: a teoria do “interesse público” – segundo a qual a regulação é criada em resposta a uma demanda do público por correção de prá cas de mercado ineficientes ou não equita vas. Os obje vos para os quais são criadas pelo Legisla vo seriam inviáveis. numa autên ca interpretação do po “caixa-preta”. diferentes vertentes da teoria da captura existem desde o século passado. mas antes de sua eficiência. desde o início do processo de regulação.14 a teoria da regulação econômica referencia-se. elas falham. não é necessário o uso de meios ilegais de cooptação (como suborno ou promessas de cargos na indústria).interesses. os quais se poderiam considerar ineficientes e injustos.). solicita-se às agências que façam o impossível e. Mas a mo vação do funcionário na agência também não seria um mo vo consistente. o autor realiza uma crí ca sobre as principais teorias relacionadas ao interesse público. que não poderia ser explicado por fraquezas pontuais e. Para que ocorra a tendência à captura regulatória. In: MATTOS. quais sejam as falhas de mercado. passíveis de remediação. 19 REGULAÇÃO . que ele reputa como superior às demais. a exemplo da regulação dos preços. se forem mudados os procedimentos envolvidos na regulação econômica. os próprios legisladores são capturados – ou a agência responsável pela regulação tende a ser capturada com o tempo. relacionadas a seus funcionários e procedimentos. A teoria da captura. ela não se baseia em nenhum modelo analí co que explique quais grupos irão capturar o regulador e quem será penalizado. Mimeo. POSNER. que reconhece a a vidade regulatória do Estado como uma resposta às demandas de grupos de interesse se digladiando para maximizar os bene cios de seus próprios membros. com o passar do tempo. a regulação foi elemento essencial para elevar o poder de mercado das empresas já estabelecidas. 1999. na verdade as consequências indesejadas da regulação são. não surpreendentemente. São Paulo: Ed. Nessa tenta va de serem bem-sucedidas. de Economia. “as firmas demandariam regulação para efetuar transferências a seu favor e criar barreiras de entrada para proteger suas rendas de monopólio e/ou gerar custos para seus concorrentes potenciais e efe vos”. Teorias da Regulação Econômica. A teoria é. Sob estes pontos de vista. Embora esta teoria tenha um apelo intui vo maior do que a teoria do interesse público. pois ela seria semelhante à encontrada nas empresas privadas. Brasília: UnB.13 Mesmo que a regulação vesse surgido inicialmente com o propósito de corrigir alguma falha de mercado. Dep. Teoria PolíƟca PosiƟva da Regulação. a regulação não esteve presente nos setores da economia norte-americana onde há externalidades. A. a teoria da captura prevê que ela acabaria sendo distorcida para atender os interesses das firmas. no sen do em que somente os interesses dos produtores acabariam por prevalecer. e a ideia de que a regulação estatal é efe va e não gera custos. lobbies industriais são mais organizados e possuem mais recursos do que aqueles que servem aos interesses de consumidores. A própria assimetria de informação entre regulador e regulado torna o primeiro dependente do segundo. basicamente. Contudo. Como ensina Muller. A “teoria da captura” dá ênfase aos resultados do processo e não aos procedimentos. frequentemente. prejudicando assim os consumidores. Além disso. a mera hipótese de que a regulação seria pró-produtor é considerada insuficiente. desejadas por grupos influentes na elaboração da legislação que estabelece o sistema regulatório. Paulo (coord. também poderia ser ques onada. e a teoria da captura. sendo um exemplo a visão Marxista que as grandes firmas seriam sempre beneficiadas pelo governo. Bernardo. vulnerável à crí ca de que. Para saber mais! O ar go de Posner. Em indústrias compe vas. ineficiências ou estruturas monopolistas de mercado. desenvolvida a par r dessas observações empíricas. decorrente de diferenças salariais entre os funcionários das agências e os do setor privado. Regulação econômica e democracia: o debate norte-americano. O Legisla vo delega funções tanto aos tribunais quanto às agências. • Terceiro. muitas vezes. teríamos pelo menos dois aspectos relevantes na teoria econômica da regulação. ela pode ser vista como um produto cuja alocação é governada por leis da oferta e procura. Para saber mais! A proposição central da teoria econômica da regulação é que a regulação econômica é uma expressão do poder coerci vo do governo na esfera econômica e pode ser usada para conceder bene cios valiosos a determinados indivíduos ou grupos. bem como apresentam comportamentos mais insulados em relação aos grupos de interesse do que as agências reguladoras. como uma en dade cuja atuação econômica estava fundamentalmente voltada para o bem público. A principal formulação da teoria da captura seria a teoria econômica da regulação. que capturam a regulação como forma de proteger seus interesses. haveria evidências de que as agências beneficiam. destacam-se as evidências empíricas sobre procedimentos do processo regulatório. Estava. A teoria começou a iden ficar as falhas de governo. Assim. quanto burocratas responsáveis pela implementação e fiscalização do acompanhamento destas normas estariam sujeitos a cooptação por parte de grupos de interesse interessados em garan r renda extraordinária. S gler publicou um ar go revolucionário no The Bell Journal of Economics and Management Sciences. Uma primeira poderia ser classificada como formulada por marxistas e a vistas polí cos. Nela haveria um silogismo segundo o qual os grandes negócios capitalistas controlam as ins tuições em geral. pois discutem as formas e as consequências da “captura” das ins tuições reguladoras do Estado por interesses privados. prever a captura de outros grupos de interesse. em 1971. Na literatura há dois pos importantes de evidências empíricas para sustentar a teoria da regulação econômica. Esta teoria se baseia na observação empírica que a regulação tende a favorecer os produtores economicamente mais fortes. Uma crí ca possível seria que os trabalhos dessa área não conseguiriam explicar por que determinados interesses são efe vamente representados no processo polí co e outros não. Dessa forma. não havia sido formulada até então qualquer teoria convincente acerca das razões para se pressupor que as agências sejam menos eficientes que outras organizações. Existem diferentes versões de teorias econômicas da regulação. Em outras palavras: quais são as condições nas quais os grupos de interesse são bem-sucedidos ou fracassam na obtenção de uma legislação favorável aos seus obje vos. encontra-se um substancial conjunto de estudos de caso que sustentam a tese de que a regulação econômica é melhor explicada como um produto fornecido a grupos de interesse do que como uma expressão do interesse social em eficiência e jus ça. Esse refinamento se daria pela teoria rejeitar o pressuposto dos obje vos virtuosos das agências. No paper ele adota os pressupostos da teoria econômica para explicar como se desenvolve a polí ca regulatória e sua relação com o mercado. O Estado deixou de ser visto. Estas abordagens do processo regulatório ficaram conhecidas como Teorias da Captura (também conhecidas como teorias dos grupos de interesse). e não se pode ignorar o alto custo que implica a supervisão das a vidades do órgão regulador. Poderiam ser formulados três grandes ques onamentos à Teoria da Captura: • Primeiro. envolvidos em a vidades de rent-seeking. • Segundo. Posner admite que a teoria da captura de S gler poderia ser tomada por “uma versão refinada” da teoria formulada pelos cien stas polí cos. tanto legisladores encarregados das normas que orientam a a vidade regulatória. no papel de agente regulador. haveria grupos de interesse dis ntos dentro de um mesmo setor econômico e a teoria não conseguia explicar qual destes grupos teria êxito na captura. em relação à influência de grupos de interesse sobre as estru- REGULAÇÃO 20 .Execu vo. que tem em George J. No âmbito da ciência polí ca os trabalhos enfocam basicamente a importância dos grupos de interesse nos processos legisla vo e administra vo de formulação de polí cas públicas. S gler (Prêmio Nobel em 1982) seu precursor e maior expoente. De acordo com Posner. por exemplo. mas aqueles têm historicamente se mostrado capazes de julgar questões especializadas da regulação econômica. os interesses dos consumidores em detrimento daqueles do setor regulado. iniciado o processo à linha de estudos que se convencionaria chamar Teoria Econômica da Regulação. Agora. Por um lado. a delegação do poder regulatório do Legisla vo para as agências reguladoras não se daria em função das alegadas especialização e independência das agências ao controle polí co de forma a favorecer o interesse público. e subs tuir a metáfora da captura pela da oferta e da demanda. Para saber mais! Falhas de Governo No começo dos anos 1970. grupos profissionais e sindicatos de trabalhadores. Em segundo lugar. ou seja. O Estado é retratado como uma fonte potencial de ameaça ou de recursos para toda a vidade econômica na sociedade. iniciou-se uma inflexão crí ca em relação à regulação econômica realizada pelo Estado. com vistas à sua manutenção no cargo. inclusive as agências reguladoras. Tudo isso a despeito da ideia de que grupos de interesse são beneficiados pelas agências. Por outro lado. mas reconhece que essa teoria é mais precisa e bem acabada que aquela. na medida em que a atuação de muitas agências não se pautaria pela virtuosidade e a probidade. então. nem sempre exis ria mo vo para a captura. O contra-argumento apontado é que as agências muitas vezes atendem aos interesses de pequenas empresas. Primeiro. baseou seu modelo nos custos de informação e organização. • Em decorrência. 25 de Setembro de 2001. Sér. Por vezes.15 Por seu turno. Paulo. REGULAÇÃO E AGÊNCIAS REGULADORAS: O PARADIGMA NORTEͳAMERICANO A par r do final do século XIX. o governo atenderá não somente às pressões dos produtores. ainda. as a vidades de regulação estatal tendem a privilegiar os produtores. S. Assim. a regulação é adquirida pela indústria. conforme o autor. Para S gler. elas promoveriam a redução de ganhos polí cos provenientes da regulação. por ser capaz de explicar por que a regulação surge em setores de di cil cartelização. evitam-se ações regulatórias capazes de reduzir a riqueza disponível para distribuição. Terceiro • Os reguladores são sensíveis a perdas de bem-estar provocadas pela a vidade regulatória. Edson Nunes chega a afirmar que a regulação é uma mercadoria monopolista de Estado fazendo com que o aparato regulatório se torne um mercado. Polí cas regulatórias no setor saúde. consequentemente. estudos de caso sustentam que a regulação é estruturada para beneficiar coalizões de empresas reguladas e também grupos de consumidores poli camente efe vos.-dez. O quarto poder: gênese. • Nesse caso. PELTZMAN. Rio de Janeiro.turas e os procedimentos das agências. p. além de concebida e operada fundamentalmente em seu bene cio. Brasília: Ins tuto Hélio Beltrão. 21 REGULAÇÃO . pois esta gera distribuição de riqueza e. p. 23. os produtores sempre serão beneficiados pela regulação estatal oferecida pelas agências reguladoras. Isto significa dizer que a expecta va é que todos os setores afetados sejam ganhadores pelo bem público gerado. • Dessa forma. ques onando-se sua própria existência e formato ins tucional. perspec va e controle das agências reguladoras. 2001. ou melhor. Isso porque houve durante todo o século XX muito debate a respeito da legi midade das agências reguladoras independentes. ela não explicaria por que tanto mercados extremamente atomís cos quanto mercados muito concentrados obtêm regulação. In: MATTOS. Sua análise sobre a demanda e a oferta por regulação chega a uma conclusão claramente tributária do trabalho de Mancur Olson (The logic of collec ve ac on. o regulador obje va fazer cada indivíduo (desde que tenha algum peso polí co marginal) o mais feliz possível. ocorrerá o subsídio de preços a serem pagos por consumidores com custos de fornecimento mais elevados pelos recursos dos preços pagos por outros consumidores. pois grupos menores têm menores custos de organização e tendem a ser favorecidos na disputa com grupos maiores e de maior custo. caeteris paribus. Nessa linha. Rev. Pode-se dizer que a atuação de tais entes na regulação de mercados foi objeto de controvérsias desde o seu nascimento. v. Na mesma linha. Entretanto. 2. no caso de não haver ampla maioria polí ca. n. Assim. mimeo. mas não o paradoxo entre elas. 34. Paper submeƟdo ao II Seminário Internacional sobre Agências Reguladoras de Serviços Públicos. que haja a implantação de mecanismos de subsídios cruzados.17 Para saber mais! Teoria Econômica da Regulação: principais contribuições Primeiro • Os grupos compactos e bem-organizados obtêm mais bene cios da regulação estatal do que grupos maiores e difusos. onde seja possível “comprar” e “vender” regulação. as polí cas regulatórias são apontadas por Rebello como polí cas de soma posi va. Posner adota uma posição claramente favorável à aplicação da teoria econômica ao estudo do comportamento dos atores envolvidos no processo regulatório. com o passar do tempo. Humanas. pois há tendência de maximização da u lidade polí ca total dos reguladores na alocação dos bene cios entre os grupos interessados. jul. Um dos principais teóricos da regulação econômica. S gler. Ciênc. contexto. Rural. 15 16 17 NUNES. Lêda Maria de Vargas. • Para Peltzman. São Paulo: Ed. e defende que o jogo regulatório funciona como um mercado.16 Assim. 2004. baseado em oferta e demanda por regulação. para encará-la como fruto de uma polí ca de coalizões a fim de beneficiar diferentes grupos de interesse envolvidos no jogo regulatório. a coalizão dominante deve também incluir algumas categorias de consumidores. Regulação econômica e democracia: o debate norte-americano. Ou. mesmo que as soluções não sejam unânimes. porque esses em geral são mais bem organizados. o autor considera a teoria econômica da regulação amorfa. entretanto. bene cios polí cos para os reguladores. 151-60. Peltzman demonstra que os teóricos de Chicago ter-se-iam afastado da visão segundo a qual a regulação exis ria apenas para beneficiar os produtores. • É possível. em que pesem as alterações nas condições de demanda ou de custos. a teoria consegue explicar qualquer uma das situações. pois. por ser incapaz de gerar uma predição testável e inequívoca sobre em quais mercados específicos se encontrará a regulação. 2. Edson. a a vidade regulatória começou a ser operada nos EUA por meio de polí cas executadas pelas agências independentes. ou que se escolha a segunda melhor alterna va. de 1965). Univ. Segundo • A polí ca regulatória em geral busca maximizar a distribuição polí ca de recursos entre os membros de uma coalizão. A teoria econômica da regulação depois de uma década de desregulação. REBELLO. Peltzman ressalta que não só a indústria pode capturar a autoridade regulatória. Para ele a teoria econômica da regulação é um avanço com relação às demais teorias. a tendência é a cristalização dessa distribuição. • Assim. que ainda é a principal legislação an truste dos EUA. e gás e energia elétrica. Logo após a estruturação do sistema do Federal Reserve (que funciona com o banco central norte-americano) e a criação do imposto de renda. Sua concepção é claramente inspirada na visão filosófica liberal (an monopolista) de Adam Smith (1723-1790). intelectuais das novas disciplinas das ciências sociais. De fato. contexto. Iowa. diferentemente da tradição brasileira. foi criada nos EUA em 1887. Edson. In: MATTOS. O quarto poder: gênese. houve a ampliação do arsenal regulatório nos EUA. nem negados aos Estados da federação. O cons tucionalismo após o New Deal. permanecem como caracterís cas enraizadas na sociedade norte-americana até hoje. O rápido crescimento das a vidades regulatórias dos estados pôde ser notado em 1887. Sunstein. bem como o estabelecimento de ligação entre a universidade e os governos. inclusive as concernentes à polí ca regulatória estatal. Entretanto. Além da fixação de tarifas. Os Progressistas. A tendência de crescimento nos estados con nuou e na década de 1920 podiam-se encontrar agências reguladoras em mais de dois terços dos estados da federação norte-americana. outras seis. combinação ou conspiração para restringir o comércio. defendiam a regulamentação de a vidades econômicas pelo Estado. a qual reserva amplos poderes aos Estados daquela Federação. criadas inicialmente como órgãos de assessoria nos assuntos ferroviários. perspec va e controle das agências reguladoras. e pela consequente implementação do New Deal (1933-1939) no governo Roosevelt. quando o Congresso norte-americano criou a ICC e já havia agências reguladoras do setor ferroviário em 25 estados. A criação de agências reguladoras no plano federal dos EUA ocorreu quando vários estados já nham estruturado suas agências regulatórias. foram criadas a Securi es and Exchange Commission e o Civil Aeronau cs Board. Brasília: Ins tuto Hélio Beltrão. a primeira agência reguladora federal independente. Entre outras agências. dessa forma. Vale lembrar que ainda no final do século XIX. foram criadas a Federal Trade Commission (1914). Paper submeƟdo ao II Seminário Internacional sobre Agências Reguladoras de Serviços Públicos. Para saber mais! A ideia-força do Sherman Act. a Standard Oil Company. economia. atuando não só em transporte ferroviário.19 Entre a elaboração da Cons tuição dos EUA e a Guerra Civil foram criadas onze agências. Paulo (coord. 22 . 34. são reservados aos Estados ou ao povo. Minnesota e Wisconsin. buscando impossibilitar a diminuição da concorrência no mercado. 25 de Setembro de 2001. possibilitando. a estruturação e especialização de burocracias estatais. A ín ma relação entre defesa da concorrência e regulação de mercados nos EUA data já dessa época. esses órgãos atuavam no acompanhamento econômico do setor ferroviário. em 1913. Naquela época. Para saber mais! O ICC surge exatamente cem anos depois de promulgada a Cons tuição norte-americana. Essas agências não possuíam mandato para fixar tarifas. na harmonização de seus procedimentos por meio de legislação disciplinadora. Esta úl ma.Além do debate público e acadêmico. o autor esclarece que a chamada “moderna agência reguladora” é um fenômeno recente daquele país: “foi somente com o New Deal que a figura da moderna agência tornou-se um elemento marcante do governo norte-americano”. Cass R. entretanto. Tais poderes são consubstanciados na Emenda X. em A Riqueza das Nações. foi aprovado o Sherman Act. SUNSTEIN. Elas são parte do governo desde o início da República norte-americana. e atuavam apenas emi ndo recomendações para a administração das ferrovias. e no controle e coordenação de sua atuação. foram criadas nove. A preocupação que mo vou a criação de tais órgãos reguladores desde aquela época foi a necessidade de se combaterem as “falhas de mercado”. como sociologia. ciência polí ca e antropologia. des nado a combater o comportamento monopolista de mercado das firmas. outras nove agências entre 1918 e a crise de 1929. aprovado pelo Congresso norte-americano em 1934. lembra que as agências administra vas dos EUA não surgiram com o New Deal. com destaque para as fusões e concentrações. sua forma de operação gerou demandas judiciais que arguiram a legalidade de suas a vidades na regulamentação e na imposição de penalidades aos agentes econômicos. a crença de que o mercado precisava de um controle mais efe vo por parte do poder do Estado ganhou força e as agências puderam se proliferar e desenvolver. e a Federal Radio Commission (1929). em 1890. Tal controvérsia atravessou pra camente todo o século XX. mas também em setores de rede como telefonia e telégrafos. p. datada de 1791. lembra Nunes. Foi esta legislação que orientou todo o processo que culminou em 1913 na fragmentação do monopólio exercido pelas célebres empresas de John Rockefeller. Nunes explica que a ins tuição de a vidades regulatórias nos EUA contou com o apoio do movimento progressista do final do século XIX. é considerar ilegal qualquer comportamento em forma de contrato. a Interstate Commerce Commission (ICC). Somente a par r de 1871 houve a criação de agências reguladoras com poderes ampliados nos estados de Illinois. O fortalecimento da esfera federal se deu a par r de uma ampla reforma administra va que incluiu a criação de um número significa vo de novas agências reguladoras.18 Ensejada pela Depressão de 1929. coibir o abuso de poder econômico na operação de determinados agentes. que prevê que os poderes não delegados aos Estados Unidos. que concentra o poder no âmbito federal. No entanto. Regulação econômica e democracia: o debate norte-americano.). mas apresenta momentos marcantes que culminaram na disseminação desses órgãos. transformada na Federal Communica ons Commission por meio do Federal Communica ons Act. O obje vo daquela Commission era regulamentar serviços de transporte ferroviário para impedir a imposição de tarifas abusivas e prá cas discriminatórias naquele mercado. entre 1865 e a virada do século. 18 REGULAÇÃO 19 NUNES. a Federal Power Commission (1920). São Paulo: Ed. Trata-se de uma concepção que valoriza o poder local. mimeo. Tais bandeiras progressistas. 2004. 2. de 1900 até a Primeira Guerra. A grande força que as agências de nham estava.). Apesar do movimento de desregulamentação. as crí cas à atuação reguladora das agências não cessaram. 2 ed. e transitaram por uma forte regulação estatal promovida pelo New Deal. pode-se dizer que os EUA vêm de uma tradição em que imperava o liberalismo ortodoxo (até cerca de 1887). de preferência estabelecido na legislação que as criou. e devem necessariamente ser consideradas no processo de construção das decisões e formulação das regulamentações finais. Marçal. Justen Filho. ed. o direito administra vo norte-americano é construído a par r da criação das agências. o processo de par cipação social acabou se tornando ins tucionalizado. In: FARIA. para caracterizar o intenso processo de proliferação e diferenciação ins tucional de órgãos reguladores naquele país. 2. que lhes garan a autoridade para jus ficar sua atuação em determinados setores nos quais havia risco de ocorrência de falhas de mercado. entretanto. Assim. A primeira. e • as agências deveriam observar a correta instrução processual para propiciar o controle judicial de seus atos.). O Administra ve Procedure Act criou também a figura dos juízes administra vos nas agências. Numa perspec va histórica. Shecaira afirma que nos EUA o Estado administra e intervém nos mais diversos assuntos por meio da presença de suas agências reguladoras. que surgiu em decorrência dos fortes ques onamentos rela vos à discricionariedade administra va daqueles órgãos. quais sejam: • a imposição de penalidades pelas agências deveria ser condicionada à existência de expressa previsão legal para este fim. In: DI PIETRO. O direito das agências reguladoras independentes. iden fica “duas ondas” de criação das agências nos EUA. Cibele Cris na Baudassa Muniz. dois movimentos regulatórios dis ntos a par r da década de 1970. Rio de Janeiro: Forense.20 É possível iden ficar. José Eduardo (org. • haveria possibilidade de revisão judicial dos atos pra cados pelas agências. Maria Sylvia Zanella (org. REGULAÇÃO ARAGÃO. quando se destaca a incompetência do mercado para produzir resultados não econômicos necessários. 23 . 2005. Direito Regulatório: temas polêmicos. para a autora. Para saber mais! Em face do aumento de demandas judiciais e da preocupação em manter harmonia na interação entre os poderes. é aquela que se relaciona com o New Deal. e os quais man nham independência em relação à direção das agências. Já a “segunda onda” teria ocorrido a par r dos anos 1960. haver um amplo processo de desregulamentação. de maneira a controlar o poder econômico. que se relacionam com a proteção dos consumidores em áreas nas quais seus direitos ainda se encontravam desguarnecidos (são exemplos os direitos ambientais e os direitos trabalhistas). 2002. responsáveis pelo julgamento de processos conduzidos no âmbito desses órgãos. todos os estados da federação norte-americana já contavam com agências regulatórias. SHECAIRA. 2002. São Paulo: Dialé ca. De qualquer forma. Mas elas encontraram jus fica va para sua atuação com base na delegação de competências do Congresso de legislar sobre o comércio. Para saber mais! Aragão ressalta que as a vidades regulatórias executadas pelas agências reguladoras “foram se mul plicando de tal forma que hoje o direito administra vo norte-americano é pra camente confundido com o direito das agências”. durante a década de 1980.no período compreendido entre as décadas de 1930 e 1940 foram criadas nada menos que 17 novas agências no governo federal dos EUA. 20 21 JUSTEN FILHO. caracterizada pela intervenção econômica. pode-se considerar que as agências reguladoras foram as grandes responsáveis pela aprovação em 1946 do Administra ve Procedure Act. Belo Horizonte: Fórum. Na mesma linha. pois permi u a oportunidade de o público conhecer previamente a concepção e as proposições das agências para assuntos que muitas vezes são controverdos e tem impacto importante na vida dos cidadãos. Regulação Econômica e democracia: contexto e perspec vas na compreensão das agências de regulação no Brasil. entretanto. A competência das agências reguladoras nos EUA. Seus obje vos seriam relacionados à superação das falhas do mercado. MATTOS. Sua atuação especializada disciplinava o mercado e garan a o seu correto funcionamento. Esta regulação foi grada vamente atenuada no Pós-Segunda Guerra até. Alexandre Santos de. Agências reguladoras e a evolução do direito administraƟvo econômico. De fato. o Poder Judiciário dos EUA impôs às agências reguladoras daquele país alguns critérios de atuação. quando nos anos 1930 e 1940 foram criadas inúmeras agências federais para atuar nos mais diversos setores da vida econômica norte-americana. decisões processuais e julgamento dos casos envolvidos no trabalho das agências. As manifestações poderiam ser encaminhadas por escrito ou feitas oralmente durante audiências convocadas e realizadas especificamente para este fim. nesta época foram criadas diversas novas agências nos EUA. O Administra ve Procedure Act define procedimentos inerentes à atuação dos entes reguladores dos EUA. Paulo Todescan Lessa. As agências não podem elaborar regulamentos que não explicitem seus fundamentos e pressupostos. Dessa forma.21 Em meados da década de 1970. • as agências deveriam observar um processo de decisão determinado. a fim de que cumpram determinados requisitos para a produção de regulamentos. 2004. na sua especialização técnica. São Paulo: Fundação Perseu Abramo. direito e democracia. Regulação. Todas as manifestações do público são registradas e guardadas pela agência. O acúmulo técnico em determinadas matérias era o que poderia sustentar a justa e correta decisão das agências na regulação de setores complexos e di ceis de acompanhar por parte dos poderes Legisla vo e Judiciário. Houve também a produção de mais regras para o sistema financeiro e explicitou-se a noção de falhas de mercado. a atuação do Poder Execu vo na supervisão e coordenação das agências se dá principalmente por meio do Office of Management and Budget (OMB). emanados pelas agências. e a possibilidade de estabelecimento de conchavos entre ambos. Por outro lado. mas avançava sobre a legislação das próprias agências. questões relacionadas ao meio ambiente e outros pos de direitos cole vos ou difusos. por todo o mundo. enquanto nas independentes a des tuição só é possível se realizada pelo Congresso e nas hipóteses estabelecidas na sua lei de criação. As agências reguladoras têm delegação do Congresso para exercer poderes norma vos e de decisão. Outras a vidades de destaque para o OMB são relacionadas às funções propriamente gerenciais. o que também serviu de modelo para inspirar a definição dos marcos ins tucionais de sistemas regulatórios. ou seja. condições fundamentais para a operação dos agentes econômicos no mercado. A necessidade de um marco legal mais claro para o trabalho das agências era uma premissa que não se esgotava no Administra ve Procedure Act. a diferença está na possibilidade de des tuição de seus dirigentes pelo Presidente da República Nas primeiras. porém. que os bene cios da regulação suplantem os seus custos inerentes e. As não reguladoras. REGULAÇÃO 24 . a fundamentação das decisões. Tal trabalho é realizado a par r da elaboração pelas agências de um relatório de análise do impacto regulatório. que passou a receber relatórios e os próprios dirigentes das agências em suas comissões com o obje vo de tornar o controle polí co mais sistemá co. que têm sido desenvolvidas no campo da avaliação e da integração entre os órgãos. este órgão tem promovido a coordenação do trabalho regulador do Governo Federal por meio da formulação e disseminação de critérios balizadores da atuação das agências. em maior ou menor grau. chamadas de execu ve boards. consiste na análise de impacto regulatório com o obje vo de reconhecer a vidades regulatórias que estejam em desacordo com a polí ca geral do governo ou com a polí ca adotada para o setor em que a agência atua. o que lhe imputa operar com o estabelecimento de prioridades. garan do por medidas de universalismo de procedimentos como a correta instrução processual. dessa forma. Para saber mais! O OIRA possui atualmente pouco mais de 50 especialistas em economia. em sua relação com as indústrias por eles reguladas. como os direitos dos consumidores. terminou por gerar na década de 1960 a aplicação da chamada teoria da captura às agências reguladoras. O relatório deve apontar argumentos e evidências sobre o futuro regulamento que. O trabalho de revisão. incluindo-se também as polí cas setoriais que elas deviam alcançar. Essa par cipação necessariamente deveria ser transparente e orientada para os interesses sociais mais amplos. existe a hipótese de des tuição pelo Presidente. entre outras matérias. aquelas vinculadas à estrutura da administração pública do Poder Execu vo. que em termos gerais deve apoiar as decisões da agência para a adoção de um instrumento de regulação (normalmente uma regulamentação). Destaque-se que é previsto nas atribuições do OMB a função de revisão técnica. dotando o sistema regulatório como um todo de maior previsibilidade e estabilidade. com o intuito de melhorar o desempenho de cada organismo administra vo. seriam aquelas prestadoras de serviços sociais. A construção desse ambiente ins tucional proporcionou a incorporação de tais valores e comportamentos por grande parte das agências reguladoras dos EUA. De igual maneira. polí cas públicas. Podem-se classificar as agências norte-americanas segundo diferentes critérios. a eficiência do trabalho desses órgãos reguladores. ou seja. Para o outro critério. esta s ca e tecnologia da informação. O aspecto relacionado à conduta dos reguladores. Os princípios administra vos e técnicos indicados pelo OMB podem ser considerados importantes para propiciar uma harmonia entre as a vidades das agências. concedendo bene cios aos menos favorecidos. por outro. e em agências execu vas e agências independentes. Também empurrou as agências para um acompanhamento mais próximo do Congresso. a maioria deles funcionários de carreira trabalhando em tempo integral. e resolver conflitos entre a Administração Pública e os cidadãos. Além de cuidar da elaboração do orçamento geral do Governo. por um lado. o contraditório e ampla defesa das partes. aliada aos custos associados ao seu próprio trabalho e às regras impostas à conduta dos agentes foi uma preocupação constante. que os critérios u lizados sejam os mais adequados para a resolução daquele caso específico. ou mesmo entre os cidadãos. com a função de analisar toda a produção de impacto regulatório das agências federais dos EUA. criado em 1980. o ins tuto do devido processo legal nas agências. sendo os mais importantes os que as dividem em agências reguladoras e agências não reguladoras. revisão adstrita às agências reguladoras que não têm caráter independente. bem como da administração pública no seu conjunto. não impliquem um custo maior que a inação do regulador. Neste caso. A atuação do OMB na área regulatória se dá principalmente por meio do trabalho do Office of Informa on and Regulatory Affairs (OIRA). baseado na Execu ve Order 12866. normalmente elaborados sob a forma de regulamentos. de 1993 (e suas atualizações).Reforçou-se. que define as agências norte-americanas em execu vas e em independentes. Para saber mais! Todos esses desenvolvimentos ins tucionais relacionados à história da regulação nos EUA redundaram na pressão por maior par cipação de públicos diversificados na construção das decisões dos agentes reguladores. administra va e legal dos atos regulatórios. por seu turno. Belo Horizonte: Fórum. Ou seja. • 1933: Ins tuto do Açúcar e do Álcool. para criar a possibilidade de par cipação de setores interessados no processo de construção das decisões. o próprio Estado seria a causa do descontrole fiscal.). 2005. promove verdadeiras ondas reestruturantes. embasando seu entendimento em matérias de fato. Peter Kevin (orgs. Administração pública gerencial seria. • 1938: Ins tuto Nacional do Mate e Conselho Nacional do Petróleo. A par r do processo de state building da Era Vargas. As agências de regulação norte-americanas e sua transposição para os países da civil law. In: DI PIETRO. Para saber mais! No Brasil. 2004. Maria Sylvia Zanella (org. da redução nas taxas de crescimento econômico. podem ser encontrados em documentos do então Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (Mare). de. • documentação do processo decisório.Para saber mais! Principais caracterísƟcas do modelo das agências de regulação norte-americanas: • especificidade: obje vos de atuação relacionados a setores específicos da a vidade econômica. houve no País vários processos de reforma do Estado. Vale lembrar. em sen do amplo. O Plano apresenta ainda o obje vo de limitar a ação estatal a funções que lhes são próprias (Figura 1). • 1906: Convênio de Taubaté (regulação da produção interna do grão de café. de décadas em décadas. do aumento do desemprego e dos elevados índices de inflação. incrementar a capacidade de controle e coordenação das suas mais variadas a vidades. deve reger-se pela: • fundamentação das decisões adotadas. O primeiro formado pelos Poderes Legisla vo e Judiciário. por sua vez. compreendendo adicionalmente o sistema cons tucional-legal. O Plano propõe cinco conjuntos de medidas para a crise do Estado. responsáveis pelo planejamento e formulação das polí cas públicas). bem assim na produção acadêmica do ex-ministro Bresser Pereira. As reformas do Estado implementadas na década de 1990 seguem a trilha de certa cadência reformista no Brasil que. Rio de Janeiro: FGV. 1995. Fonte: CARVALHO. ed. • discricionariedade técnica: fundamentação das decisões em critérios técnicos. 264. flexível e eficiente. Estão incluídas nesse campo as funções rela vas ao “núcleo estratégico” e as funções ditas “exclusivas”. • 1931: Conselho Nacional do Café. As reformas buscaram. p. voltada para si própria e para o controle interno. Brasília. Ricardo Lemos Maia L. • 1939: Conselho Nacional de Águas e Energia Elétrica.23 foi apresentado pelo MARE como solução para a chamada “crise do Estado”. marcadas pelos amplos processos levados a cabo no País em 1938 e 1967. Luiz Carlos. Luiz Carlos e SPINK. Plano diretor da reforma do aparelho do Estado. pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidadãos. O obje vo geral dessa reforma administra va seria o de “transitar de uma administração pública burocrá ca para a gerencial”. e • neutralidade: postura não polí ca permeando sua atuação. ideólogo da reforma à frente daquele Ministério. e • pela informação da sociedade em geral. distanciando suas tomadas de decisões da influência dos grupos de pressão. Argumentos para a reforma do Estado no Brasil. 25 REGULAÇÃO . Ministério Público e Poder Execu vo (presidente da República. 2. que a atuação das agências reguladoras nos Estados Unidos. Aparelho do Estado significando a administração pública em sen do amplo. aperfeiçoar o arranjo ins tucional e o funcionamento do Estado brasileiro. a intervenção e regulação no mercado foram realizadas pelo Estado por meio dos conselhos e ins tutos criados mais intensamente a par r da década de 1930. a administração burocrá ca é lenta. conforme indicado pelo Administra ve Procedure Act. Para Bresser-Pereira. • 1934: Códigos de Águas e de Minas. ministros e seus assessores diretos. Da administração pública burocrá ca à gerencial. dentre as quais a reforma do aparelho do Estado. In: BRESSER PEREIRA. O reforço à governança do Estado seria realizado pela transição da administração pública burocrá ca para uma administração pública gerencial. Reforma do Estado e administração pública gerencial. Direito Regulatório: temas polêmicos. voltada para o atendimento do cidadão. cara.22 Documento orientador da reforma. a história da a vidade de regulação da economia confunde-se com a história de construção estatal no País. O segundo compreendendo as funções de regula22 23 BRESSER PEREIRA. com vistas a aumentar sua “governança”. administrando a distribuição de cotas aos estados produtores). mais especificamente para a reforma administra va da década de 1990. por outro lado. e Estado. Câmara da Reforma do Estado da Presidência da República. autorreferida. construir e organizar sua burocracia. visando ao equacionamento de problemas de ordem econômica e de sustentação polí ca do governo. BRASIL. ainda.). estas fora do alcance do controle judicial. Administração pública burocrá ca foi qualificada como eminentemente rígida e ineficiente. o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. REFORMA DO ESTADO DA DÉCADA DE 1990 E A CRIAÇÃO DAS AGÊNCIAS REGULADORAS NO BRASIL No Brasil. • 1944: Conselho Nacional de Polí ca Industrial e Comercial. p. em essência. Luiz Carlos. Ângela.. de seus procedimentos e decisões e de seus relatórios de a vidade. Balanço da reforma do Estado no Brasil: a nova gestão pública. BRESSER PEREIRA. obje vando a “definição de um padrão de marco para a criação ou reforma de agências reguladoras”. • ampla publicidade das normas per nentes ao ente regulador. REGULAÇÃO Para a implantação da administração pública gerencial seria necessária a ins tuição de agências execu vas e de agências reguladoras. em cujas competências incluem-se as funções de regulamentação e de fiscalização de produtos e serviços. Este é o caso das agências reguladoras. burocra zante e. do Conselho de Reforma de Estado) Princípios para enƟdades de fiscalização e regulação de serviços públicos • autonomia e independência decisória do ente regulador. Para dar cabo a tal proposta. • par cipação de usuários. o Governo Federal propôs dois modelos de agências autônomas. de um lado. cit. nas empresas prestadoras de serviços públicos e a vidades correlatas. 76. • celeridade processual e simplificação das relações man das entre o ente regulador e os consumidores. enquanto proposta. 26 . na forma que vier a ser regulada em lei. Na realidade. Embora o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado enfa ze a necessidade de regulação dos mercados. aos menores custos possíveis para os consumidores e usuários. as agências reguladoras surgem. 2002. uma recomendação aprovada pelo Conselho de Reforma do Estado (CRE). Agências execu vas e agências reguladoras – o processo de agencificação: pressupostos do modelo brasileiro e balanço da experiência. na prestação de serviços públicos. em 1996. Brasília: MP/SEGES. • prevenir o abuso do poder econômico por agentes prestadores de serviços públicos. as reguladoras e as execu vas. p. A par r de uma visão sobre um aparato regulatório “enorme. obsoleto. Da administração pública burocrá ca à gerencial. aos níveis indispensáveis à sua execução. fiscalização e fomento. • es mular o inves mento privado. 1995.mentação.25 Durante a reforma do Estado dos anos 1990. formas de propriedadee de administração. diagnos cou-se “a necessidade de estabelecimento de critérios gerais para a criação de en dades de fiscalização e regulação de serviços públicos”. • buscar a qualidade e segurança dos serviços públicos. Princípios para atuação dos entes reguladores (Recomendação de 31 de maio de 1996. op. • garan r os direitos dos consumidores e usuários dos serviços públicos. e empresas prestadoras de serviços públicos. Um dos principais documentos oficiais que contém a jus fica va para a criação das agências reguladoras é Construção do Marco Legal dos Entes Reguladores. • dirimir conflitos entre consumidores e usuários. consumidores e inves dores no processo de elaboração de normas regulamentares.24 Setores do Estado. o modelo de Agências Reguladoras não foi contemplado na sua elaboração. 24 25 SANTANA. chamadas genericamente de “agências autônomas”. Orçamento e Gestão. usuários e inves dores. em maio de 1996. ObjeƟvos da função regulatória • promover e garan r a compe vidade do respec vo mercado. ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas em lei. em audiências públicas. In: Ministério do Planejamento. • garan r a adequada remuneração dos inves mentos realizados nas empresas prestadoras de serviço e usuários. Fonte: Adaptado de Brasil. a recomendação propugna a “formulação de uma polí ca regulatória que dê consistência e coerência às propostas de governo”. intervencionista”. “As a vidades exclusivas de Estado deverão ser em princípio organizadas através do sistema de ‘agências autônomas’”. nacional e estrangeiro. 259. • limitação da intervenção do Estado. Luiz Carlos. as a vidades de prestação de serviços e de exploração da infraestrutura de transportes. WALD e MORAES. então. 27 . na medida em que temos agências atuando em setores econômicos específicos e regulando mercados setoriais (Quadro 3). integrando o Sistema Nacional Ana de Gerenciamento de Recursos Hídricos (art. “tanto em matéria de segurança e de procedimentos técnicos. do gás natural e dos biocombus veis (art. REGULAÇÃO 26 27 28 29 30 BRESSER PEREIRA. 141. Reforma do Estado para a cidadania: a reforma gerencial brasileira na perspec va internacional.27 As agências reguladoras deveriam. Além das atribuições administra vas. e proteger os inves dores privados do risco de expropriação administra va”. 226. as agências execu vas diferenciam-se das reguladoras porque são “entes públicos mais autônomos em relação ao governo.984/2000).228-1/2001). abrangendo desde o controle sobre a fixação de tarifas até as sanções de natureza disciplinar”. p. entendida como “a criação de uma agência para cada a vidade. a Polí ca Nacional de Recursos Hídricos. 151. Implementar. p. dos processos. ANS inclusive quanto às suas relações com prestadores e consumidores. 1999.097/2005). 82.427/1996). (ed. São Paulo/Brasília: Ed. 6º da Lei nº 9. 2º da Lei Anac nº 11. Lucia Helena e MOTTA. 20 da Lei nº 10. distribuição e comercialização de energia elétrica. aeroportos e de fronteiras (art..472/1997).28 Tais entes regulatórios têm atribuições administra vas relacionadas à “fiscalização dos serviços e ao cumprimento das condições ditadas pelos contratos de concessão. Arnoldo e MORAES. Idem. 2005.) Marcos regulatórios no Brasil: o que foi feito e o que falta fazer. não devendo. 36. também se pode falar em especialização das agências reguladoras. Revista de Informação LegislaƟva.478/1997.182/2005). por intermédio do controle sanitário da produção e da comercialização de produtos e serviços subme dos à vigilância sanitária. as polí cas formuladas pelo Conselho Nacional de Integração de Polí cas de Transporte e pelo Ministério dos Transportes. em conformidade Aneel com as polí cas e diretrizes do governo federal (art. às agências compete ampla gama de poderes regulamentares. a regulação sendo confiada a uma agência independente e as a vidades comerciais deixadas com estatais. Ancine Fomentar. ou a criação de um único órgão para a regulação e fiscalização dos serviços públicos concedidos”. 34/Enap. de caráter mais amplo e permanente. transmissão. há tendência pela especialização das agências. acesso a imóveis de terceiros e qualidade dos serviços prestados. A reforma regulatória teve como principal finalidade “atrair inves dores privados e dar-lhes meios e incen vos para operar eficientemente e expandir a capacidade de oferta”. 5º da MP nº 2. p. PINHEIRO. regular e fiscalizar a indústria cinematográfica e videofonográfica (art. WALD. apresentar um conjunto mínimo de caracterís cas ins tucionais que as permi ssem levar a cabo a reforma regulatória: “essas agências deveriam gozar de independência administra va e financeira e se orientar pelos obje vos de incen var o inves mento e a eficiência. jan. a. Ronaldo Seroa da./mar. estar subordinadas a prioridades e diretrizes de um governo específico”. n. por isso. a Presidência da República e os ministérios. medição e faturamento dos consumos. Implementar. Agências Reguladoras. op. ou seja. inclusive dos ambientes. Rio de Janeiro: IPEA. 3º da Lei nº 9. autonomia administra vo-financeira. destacando-se independência decisória.29 Em outros países. Apresentam-se. cit. ainda. Luiza Rangel de. e ANTT Regular ou supervisionar. a contratação e a fiscalização das a vidades econômicas integrantes da indústria do petróANP leo. Brasília. Agência As agências reguladoras surgem. bem como o controle de portos. em suas respec vas esferas de atuação. 152-3. ficando a polí ca com o ministério responsável pelo setor. segundo os princípios e diretrizes Antaq e estabelecidos nesta Lei. p. Anatel Regular as telecomunicações (art. Promover a defesa do interesse público na assistência suplementar à saúde. teriam como principal diferencial sua maior autonomia em relação ao núcleo do governo.. portanto. 2º da Lei nº 9. e estabilidade e mandato fixo dos dirigentes. controle e uso de medidores. ibidem. Promover a proteção da saúde da população. que deveriam ser priva zadas”. regulando as operadoras setoriais. Armando Castelar. 2002. contribuindo para o desenvolvimento das ações de saúde no País (art.961/2000). em defesa do cidadão. é preciso estabelecer a diferenciação entre as agências execu vas e as agências reguladoras. Promover a regulação.30 No Brasil. 8º da nº 9.782/1999). Regular e fiscalizar as a vidades de aviação civil e de infraestrutura aeronáu ca e aeroportuária (art. em sua esfera de atribuições. Reforma regulatória na infraestrutura brasileira: em que pé estamos? In: SALGADO. exercidas por terceiros (incisos I e II do art. transferir os ganhos de produ vidade para os consumidores. como instrumento para a atuação do Estado na regulação de mercados. como produto da reforma regulatória. Segundo Bresser Pereira. pois. Anvisa dos insumos e das tecnologias a eles relacionados. 8º da Lei nº 9. Tal propósito se daria basicamente por meio da separação da “concepção de polí ca das a vidades regulatórias e comerciais. FINALIDADE INSTITUCIONAL DAS AGÊNCIAS REGULADORAS FEDERAIS BRASILEIRAS Finalidade InsƟtucional Regular e fiscalizar a produção. uma vez que a elas compete cumprir polí cas de Estado.Ao se falar em agências autônomas. em suas respec vas esferas e atribuições. notadamente naqueles casos em que serviços públicos passaram a ser exercidos porque setores haviam sido priva zados. Essa maior autonomia é caracterizada por uma série de atributos.26 As reguladoras. ausência de vinculação hierárquica (subordinação) ao Ministério supervisor. 3º da Lei nº 9. quanto em matéria de aplicação de sanções”. com redação dada pela Lei nº 11.233/2001). “a implementação das primeiras agências ocorreu a par r de outubro de 1997 e o modelo observado para a Agência Nacional de Telecomunicações – Anatel e a Agência Nacional de Energia Elétrica – Aneel foi reproduzido para as demais agências”. são as que diferenciam as agências reguladoras do conjunto dos outros órgãos e ins tuições da Administração Pública. Nas palavras do autor. são encontradas em qualquer outra autarquia da Administração Pública brasileira. A nomeação dos dirigentes pelo Presidente da República. Aragão resume que as agências reguladoras são autarquias em regime especial. por se tratarem de autarquias “especiais”. em razão da pura e simples vontade do chefe do Poder Execu vo. ed. “a implementação das primeiras agências ocorreu a par r de outubro de 1997 e o modelo observado para a Agência Nacional de Telecomunicações – Anatel e a Agência Nacional de Energia Elétrica – Aneel foi reproduzido para as demais agências”. em detrimento das execu vas. a ausência de vinculação hierárquica (subordinação) ao Ministério supervisor. em maior ou menor grau. apesar de se enquadrarem como en dades da Administração Pública indireta. A ideia de um isomorfismo organizacional. MARTINS. portanto. Alexandre Santos de. Agências reguladoras e a evolução do direito administraƟvo econômico. Nesse sen do. Ângela. acompanhada de saba na pelo Senado. Brasília: MP. 2. vedada a exoneração ad nutum”. regras diferenciadas de licitação. p. In: ABRUCIO. Isso em função tanto de seus objetos de trabalho quanto da estrutura do mercado e do setor em que atuam. p. Humberto Falcão. Nas palavras de Melo. e a vedação para sua demissão ad nutum (imo vada) são. Nas palavras do autor: “Em síntese. bem como diferenças rela vas a sua configuração ins tucional. Podem-se considerar como caracterís cas marcantes das agências reguladoras a independência administra va. Entretanto. Orçamento e Gestão.31 ou seja. as agências reguladoras brasileiras seguem um mesmo modelo geral. Antaq. Trata-se dos casos da Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel). de provisão de quadros temporários etc.33 Apesar de diferenças marcadas pelo processo polí co de criação. com considerável autonomia em relação à Administração centralizada. Rio de Janeiro. Parece ter havido um “efeito carona” das agências de segunda e terceira gerações para emplacar um desenho ins tucional que lhes garan sse certo status diferenciado para sua cons tuição e atuação. Gerações das Agências Reguladoras Brasileiras Pode ser iden ficado um conjunto de agências reguladoras ditas de “primeira geração”. já se sinalizava a u lização do modelo de agência reguladora como estratégia de flexibilização (em busca do que se convencionou chamar jocosamente de ‘kit reguladoras’: mandato. autonomia financeira. Isso porque têm natureza peculiar. “incumbidas do exercício de funções regulatórias e dirigidas por colegiado cujos membros são nomeados por prazo determinado pelo Presidente da República. O Estado Numa Era de Reformas: Os Anos FHC – Parte 1. MELO. que explodiu na terceira geração de agências reguladoras (ANA. SEGES. SANTANA. 28 . PolíƟca regulatória: uma revisão da literatura. apontado para os mercados do setor da infraestrutura. Fernando Luiz & LOUREIRO. Ancine. que teria sido u lizado para a formatação de agências que não seriam consideradas picamente reguladoras. 2005. carreira própria. estrutura diferenciada de cargos comissionados. Isso implica que tais entes. dotadas de aspectos novos no ordenamento jurídico brasileiro. dispõem de maior independência em relação ao núcleo do governo. fala-se na literatura32 na consagração do chamado “kit reguladoras”.). In: Ministério do Planejamento. Essas caracterís cas podem. no caso brasileiro realizado a par r do desenho ins tucional da Aneel e da Anatel. e a estabilidade e mandato fixo dos dirigentes. a segunda geração de agências reguladoras representou a flexibilização do modelo de agências independentes. Agências execu vas e agências reguladoras – o processo de agencificação: pressupostos do modelo brasileiro e balanço da experiência. BIB. 8. ressalte-se que somente a úl ma caracterís ca pode configurar-se como dis n va das agências reguladoras. 2002. também é apontada por Melo. pois. criadas em 1996 e 1997. visto que as demais. Para saber mais! Para Mar ns. Santana34 ressalta que a criação de tais agências REGULAÇÃO 31 32 33 34 ARAGÃO. após prévia aprovação pelo Senado Federal. “Isomorfismo InsƟtucional” das Agências Reguladoras Brasileiras As caracterís cas especificamente rela vas ao mandato dos dirigentes. p. Maria Rita (org. 250. 2002. que devem passar por saba na no Senado Federal e contam com vedação para sua demissão ad nutum (imo vada). e atuantes em setores da infraestrutura.Desenho InsƟtucional das Agências Reguladoras Brasileiras As agências reguladoras brasileiras configuram-se como autarquias públicas federais de caráter especial. ANTT)”.). Reforma do estado e coordenação governamental: as trajetórias das polí cas de gestão pública na Era FHC. Marcus André. 275. fruto dos obje vos semelhantes da reforma regulatória. da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel). ter funcionado como um forte incen vo para a adesão ao modelo de agências reguladoras. os aspectos que possibilitam às agências reguladoras um possível status de novidades ins tucionais no Estado brasileiro. e da Agência Nacional do Petróleo (ANP). Rio de Janeiro: Forense. Balanço da reforma do Estado no Brasil: a nova gestão pública. Brasília: MP/SEGES. 2º semestre de 2000. “autonomia reforçada”. Aragão destaca que é mais adequado se falar em autonomia do ente regulador. Luiza Rangel de. p. e que não foi objeto de inclusão em nenhuma dita “geração”. Agências reguladoras e governança no Brasil. A constatação da necessidade de autonomia para as agências reguladoras ocorreu inicialmente na experiência norte-americana.141. (ed. já que as suas leis ins tuidoras fixam competências próprias e garan as para seu exercício de forma bem mais firme da que faz ordinariamente. Vale ressaltar. é fruto da independência financeira. 2005.35 Para saber mais! “Podemos afirmar.36.) Marcos regulatórios no Brasil: o que foi feito e o que falta fazer. nas palavras do autor. ou melhor.37 Esta separação entre o técnico e o polí co redundaria na atribuição de um status de órgãos de Estado às agências. 130. SALGADO. 137. Apesar disso. Lucia Helena e MOTTA. Thomas. As chamadas agências de “segunda geração” seriam aquelas criadas em 1999 e 2000. Lucia Helena e MOTTA.obje vou tanto o monitoramento da qualidade dos serviços bem como o cumprimento de metas definidas nos contratos com as respec vas operadoras (principalmente quanto à oferta dos serviços).36 A independência decisória das agências. em se tratando das agências reguladoras. em 25 de fevereiro de 1967. a tendência apresentada pelos órgãos reguladores de responderem aos interesses das empresas prestadoras de serviços públicos. OLIVEIRA. O quadro a seguir resume as caracterís cas envolvidas na origem das agências reguladoras criadas no País durante o processo de reforma do Estado da década de 1990. Também no seu caso não há relação com mercado monopolista. 35 36 37 38 39 ARAGÃO. e a Agência Nacional do Cinema (Ancine). Lucia Helena e MOTTA. mas ligadas a setores em que há caracterís cas compe vas no mercado: Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) e a Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS). As agências classificadas como de “terceira geração” são a Agência Nacional de Águas (ANA). Estas também não atuantes em setores de mercado monopolista e destacam-se pela grande heterogeneidade de objetos e naturezas. 163. que a independência dos reguladores pode se configurar como o insulamento deste corpo técnico frente ao setor regulado e ao próprio governo./mar. Ronaldo Seroa da. 169. p. (ed. In: SALGADO. como frequentemente ocorre com os ministérios e órgãos a eles subordinados”. Tais caracterís cas são importantes “para a adoção de soluções técnicas. Introdução. todas criadas no período de 2000 e 2001.) Marcos regulatórios no Brasil: o que foi feito e o que falta fazer. Fujiwara e Machado defendem que a agência reguladora ideal deveria ser dotada de independência.. e não polí cas. Lucia Helena e MOTTA.) Marcos regulatórios no Brasil: o que foi feito e o que falta fazer. Alexandre dos Santos. Fujiwara e Machado. entretanto. A par r de então foi desenvolvido o conceito de “captura”. WALD. sustentam Oliveira. n. Dessa forma. MACHADO. pois na qualidade de pessoas jurídicas de direito público configuram-se como autên cas autarquias. das polí cas públicas estabelecidas em lei. Alexandre dos Santos. é bem maior. Rio de Janeiro: IPEA. ainda que muitas vezes seja uma autonomia quase que apenas nominal. se comparada com a das demais. que todas as en dades da administração indireta possuem alguma autonomia. Independência das Agências Reguladoras Brasileiras Embora a qualificação das agências reguladoras como “independentes” tenha uso corrente. a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) e a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT). A experiência brasileira com agências reguladoras. também o pluralismo no colegiado estará assegurado”. que em geral o iden ficam com a ideia de controle. Rio de Janeiro: IPEA. 29 REGULAÇÃO . Eduardo Luiz. Oliveira. 2005. In: SALGADO. (ed. jan. e com a sucessão de vários presidentes da República ao longo do tempo. 189. A supervisão ministerial está prevista (e ainda em vigor) desde a edição do Decreto-Lei nº 200. 10. houve mais recentemente a criação da Agência Nacional de Aviação Civil (Anac). Rio de Janeiro: IPEA. Agências reguladoras e governança no Brasil. Arnoldo e MORAES. o termo “supervisão” não agrada aos dirigentes das agências. encontrando-se invariavelmente vinculadas a algum ministério ou secretaria. Salgado & Mo a lembram que “a origem da ideia de que a regulação econômica deve ser exercida por agências com autonomia técnica e decisória reside na preocupação com o problema da captura”. 2005. Tal autonomia reforçada visa “propiciar a persecução estável. In: SALGADO. Idem.) Marcos regulatórios no Brasil: o que foi feito e o que falta fazer. dessa maneira. quanto o estabelecimento de preços referenciais e tarifas. 2005. ou seja. p.38 Wald & Moraes39 ressaltam que as agências reguladoras são subme das ao poder de supervisão e tutela do Poder Execu vo. “exigindo uma mudança da cultura de centralização administra va que prevalece no país desde os gabinetes do Império”. p. Ronaldo Seroa da. In: SALGADO. já durante o primeiro mandato do presidente Lula. estrutural e funcional. criando um quase-mercado em ambientes de mercados monopolistas. mais técnica possível. p. (ed. p. Gesner. Ronaldo Seroa da. Rio de Janeiro: IPEA. “a independência permite insular as instâncias de decisão técnica das pressões polí cas de toda ordem”.” ARAGÃO. Mas temos uma espécie de en dade da administração indireta – as agências reguladoras – cuja autonomia. Ronaldo Seroa da. Revista de Informação Legisla va. FUJIWARA. considerando seu exercício como um rompimento da autonomia das agências. Por fim. Agências Reguladoras. os autores concluem que. a. 1999. Brasília. Lucia Helena e MOTTA. Ronaldo Seroa da. segundo Gómez-Ibañez. e Fiani. José A. Segundo os autores. Maria Sylvia Zanella Di Pietro41) ou “agenciamento” (Edson Nunes42). O que é comum à indústria de infraestrutura é elas envolverem redes (indústrias de redes) que distribuem produtos ou serviços em um espaço geográfico. especialmente se considerados como externalidades nega vas para os consumidores. envolvendo um princípio de organização espacial e territorial. “Agencificação” (Luiz Alberto dos Santos40. ANS) e terceira (ANA. Anatel e ANP). as indústrias de rede são um caso especial de monopólio natural. 2. Luiz Alberto dos. é possível ainda se falar em pos de agências. duração do mandato. 2. ou também denominadas de agências execu vas. ausência de subordinação. ouvidoria. as que executam as polí cas e diretrizes de determinado governo. autonomia financeira. Gerações de agências: primeira (Aneel. Normalmente. Forte incen vo para a adesão ao modelo de agências reguladoras. a razão mais importante para jus ficar a regulação da infraestrutura é que esses setores tendem a formar monopólios. pela existência de economias de escala. e não no subsolo. As a vidades ligadas à energia elétrica e às telecomunicações também são normalmente incluídas. O envolvimento do Estado na regulação de setores de infraestrutura se dá. Brasília: DIAP. and discre on. 36. 36. 30 . US: Havard University Press. Antaq. Maio de 1996: Construção do Marco Legal dos Entes Reguladores (CRE). consultas e audiências públicas. Os setores da infraestrutura têm sido considerados pela literatura como os que mais demandariam a criação e atuação de agências reguladoras independentes. Estas estariam relacionadas à regulação econômica no setor de infraestrutura enquanto as demais seriam responsáveis pela regulação social. iluminação pública promove segurança). notadamente nos priva zados. Atuação do Estado na regulação de mercados. ed. quarentena. e Anac. como as encanações de água e esgoto. NUNES. SALGADO. Segundo Salgado43. em geral. cit. p. Paper submeƟdo ao II Seminário Internacional sobre Agências Reguladoras de Serviços Públicos. Vedação para demissão ad nutum. O quarto poder: gênese. bene cios são estendidos para grandes populações (saneamento e água tratada promovem saúde pública. definição do presidente da agência. Brasília: Ins tuto Hélio Beltrão. ampl. 404142 Agências Reguladoras Brasileiras: Setores de Infraestrutura e Sociais Além das diferenças entre agências execu vas e reguladoras. mimeo. relação com órgãos de defesa da concorrência. Edson. isomorfismo organizacional.). Entretanto. Regula ng infrastructure: monopoly. • Desenhos ins tucionais diversos: contrato de gestão. ou inerentes à tecnologia da indústria. 25 de Setembro de 2001. Autarquias públicas federais de caráter especial: replicação em estados e municípios. conforme sua orientação e campo de atuação. p. Inspiração no direito norte-americano. Estas podem ser fixadas pelo governo.possibilidades no âmbito da reforma do Aparelho do Estado. Gómez-Ibañez44 explica que o termo infraestrutura significa em baixo da estrutura e. Maria Sylvia Zanella. Independência administra va. 2004. Agencificação. rev. Direito Regulatório: temas polêmicos. são as agências de Estado que comportam simultaneamente tanto aspectos regulatórios quanto programá cos.. pela necessidade de contratos de longo prazo que es pulem a necessidade de inves mentos duráveis e imóveis. Mandato após saba na no Senado Federal. ou mesmo os que estão na super cie. principalmente em face das seguintes razões: há elevado custo para estabelecer as redes de infraestrutura. De outro lado. ou o chamado “kit reguladoras” (Mar ns). GÓMEZ-IBAÑEZ. Marca do desenho ins tucional: mandato estável dos dirigentes. Maria Sylvia Zanella (org. segunda (Anvisa. Para saber mais! Indústrias de Rede Conforme ensinam Pinto Jr. os serviços e equipamentos oferecidos por indústrias de infraestrutura são chamados de u lidades públicas (public u li es). Origem no processo de reforma do Estado da década de 1990 no Brasil. Limites da função reguladora das agências diante do princípio da legalidade.Criação das agências reguladoras no Brasil • • • • • • • • • • • • • • • • Quinze anos de agências reguladoras no Brasil: maior inovação ins tucional no Estado nas úl mas décadas. Contratualização e Controle Social . 2006. • Efeito carona. já comentadas. A natureza monopolís ca da infraestrutura decorre de fatores associados à inexistência de subs tutos perfeitos ou a barreiras de entrada. são agências de governo. Publicização. contracts. mesmo que elas frequentemente sejam fornecidas por linhas estendidas em postes e torres. REGULAÇÃO 40 41 42 43 44 SANTOS. 2003. In: DI PIETRO. as indústrias de rede exploram a mul plicidade de relações transacionais entre os agentes econômicos situados em diferentes nós da rede. pode evitar problemas ambientais e de segurança. setores que atuam na infraestrutura envolvem serviços e equipamentos que se encontram embaixo do solo. e na maioria dos casos as redes são intensivas em capital e os inves mentos duráveis e imóveis. recondução. DI PIETRO. Novembro de 1995: Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Belo Horizonte: Fórum. Independência e autonomia: “autonomia reforçada” (Aragão). ANTT e Ancine). invesmentos em infraestrutura promovem crescimento econômico e sua distribuição pode combater a iniquidade. Agências autônomas  agências execu vas  agências reguladoras. 2000. p. como ruas e estradas. perspec va e controle das agências reguladoras. op. contexto. Em primeiro lugar.. À medida que as agências vão se deparando com situações irregulares. ficando essa mo vação sujeita a controle judicial. o fato de essas redes envolverem conexão direta com os consumidores gera um poder de mercado significa vo para as empresas que administram essas redes. Maria Sylvia Zanella (org. porque decidem casos concretos. Limites da função reguladora das agências diante do princípio da legalidade. Economia industrial: fundamentos teóricos e prá cas no Brasil. quais sejam: • a existência de externalidades. As indústrias de redes eram tradicionalmente consideradas como monopólios naturais. as agências têm que se manifestar sobre as sugestões dos interessados e têm que mo var todas as suas normas. Fonte: PINTO Jr. São dois aspectos fundamentais da regulação: estabilidade e flexibilidade. As indústrias de rede são marcadas por três elementos que contribuem para a formação de um modo de organização industrial par cular. alínea a. Além disso. Di Pietro45 discute os limites dessa competência à luz do princípio da legalidade. Esse é um po de direito que pode ser baixado pelas agências brasileiras. transportes. 515-43. • a importância das economias de escala. chama a atenção para os sen dos da palavra regulação: de um lado. rev. inciso VI. quanto ao conteúdo. In: DI PIETRO. indelegável a não ser na hipótese do ar go 84. Rio de Janeiro: Elsevier. e com as quais ele pode se comunicar. baixado para dar fiel cumprimento à lei. desde que resulte de negociação. pois aí é que está o que há de mais pico na função reguladora: ela vai organizando determinado setor que lhe está afeto. da Cons tuição. há a possibilidade de não se alcançar uma expansão eficiente da rede. Por úl mo. Belo Horizonte: Fórum. Outra dis nção a ser feita é quanto a dois pos de atos norma vos: os atos norma vos propriamente ditos. geram rendas extraordinárias. mas que. David & e HASENCLEVER. são verdadeiros atos administra vos. E sempre se deve ter presente a ideia de que a lei não pode deixar flexibilidade (ou discricionariedade) para as agências baixarem normas em matéria de reserva de lei. p. que prejudicam o serviço público e seus usuários e que geram conflitos. In: KUPFER. Agências Reguladoras: Competência NormaƟva e Princípio da Legalidade Em importante ar go sobre a competência das agências reguladoras no direito brasileiro. de con nuidade. pode ser baixado pelas agências. 2002. que ditam regras de conduta futuras. telecomunicações. como um po diferente de direito. Mas deve colocar-se em nível hierárquico inferior às normas estatais. negociado. Maria Sylvia Zanella. inclusive aos regulamentos baixados pelo Chefe do Poder Execu vo. em termos de relação custo-bene cio. Direito Regulatório: temas polêmicos. naquilo que elas permitem certa margem de flexibilidade ou de discricionariedade. gás. associado com as vantagens derivadas de sua localização. inclusive demonstrando a sua razoabilidade. A grande dificuldade no direito brasileiro é que se adaptou o modelo das agências norte-americanas. e os atos norma vos de efeitos concretos. mais flexível. 45 DI PIETRO. Helder Queiroz & FIANI. E o procedimento é mais rigoroso quando possa afetar direitos dos cidadãos.). constui competência priva va do Chefe do Poder Execu vo. ou seja. formalmente. sob pena de ilegalidade. de consenso. 31 REGULAÇÃO . Para esse po de ato também não há óbice de ordem jurídica. que os poucos instrumentos de par cipação previstos nas leis ins tuidoras das agências sejam postos em prá ca. exatamente porque resulta de negociação com os interessados. é fácil compreender por que as indústrias voltadas para a provisão de infraestrutura econômica (eletricidade. elas vão baixando atos norma vos para decidir esses casos concretos. ed. com a consequente elevação de custos e perda de bem-estar. acabam por completar o conjunto de argumentos favoráveis à regulação. • a ar culação em torno da infraestrutura propriamente dita – a infraestrutura de base que comporta os serviços de transporte/transmissão do fluxo do produto – dos diferentes pos de serviços finais e do serviço de coordenação da rede. que é o que dá legi midade às normas por elas baixadas. Como acontece em todos os casos de externalidades. O bene cio de um consumidor que dispõe de uma linha telefônica depende diretamente do número de pessoas que estão conectadas. Essa necessidade de garan r um nível adequado de interconexão pode demandar a regulação do setor.). os atos que. que afetam a concorrência. trata-se de um problema de falha de mercado: como não há forma de um consumidor remunerar outro pelo bene cio da adesão desse segundo à rede. mas não se adotou o procedimento de par cipação. com caráter de generalidade e abstração. ampl. Lia (Orgs. Como novo po de direito. Regulação Econômica. de outro. com pesadas barreiras à entrada e à saída que jus ficaram a presença a va do Estado na regulação dessas a vidades. como sinônimo de regulamentação e. água e saneamento básico) são caracterizadas como indústrias de rede. o que. É preciso. 2. Lá. As indústrias de rede possuem como caracterís ca dis n va o fato de gerarem as externalidades de rede: o bene cio de um usuário depende do número de usuários ligados à rede. com a vidades que quebram o equilíbrio do mercado. 2004.A par r desta definição. à semelhança da lei. Considerado o regulamento como ato estatal. apresentam-se como atos norma vos. nos Estados Unidos. unilateralmente imposto. É um po de direito a que falta a caracterís ca da imposição unilateral de regras de conduta. de perenidade) e adaptando as normas às situações concretas. sujeito a mudanças para adaptação às alterações ocorridas no objeto regulado. de um procedimento a ser necessariamente observado pelas agências para elaboração de seus regulamentos. para suprir tal deficiência. respeitando o que resulta das normas superiores (e que garantem o aspecto de estabilidade. de par cipação dos interessados. Ronaldo. o fato de que essas redes em geral apresentam economias de escala demanda regulação da entrada para se evitar duplicação ineficiente de infraestrutura. Daí a previsão. ano 37. portanto. portanto. O que as agências não podem fazer. tanto a estrutura como o funcionamento dessas indústrias assumem formas bem dis ntas daquele modelo. Assim. essa concorrência. sendo também passível de revogação por lei ulterior. da melhor maneira possível. sem o qual não existe Estado de Direito. ele não tem o condão de revogar lei anteriormente vigente. o que dificulta o controle da burocracia. o Banco Central. Trata-se. dos termos dos atos expedidos pelas agências reguladoras. Modelos de Regulação Durante as úl mas décadas. 5º. Durante esse tempo. por grande parte dos cidadãos. Isso porque a tarefa de regular. Destaquem-se aqui duas observações. interpretar ou explicitar conceitos indeterminados. porque falta o indispensável fundamento cons tucional. decidida da forma mais próxima e negociada possível com os atores sociais a serem afetados pela produção norma va consequente. em face de avocarem-se a legi midade derivada do seu conhecimento especializado na matéria que lhes é afeta no ato regulamentador. em sua maior parte. nasceram regulamentações especiais des nadas a setores específicos da sociedade ou a determinadas naturezas jurídicas – exemplos clássicos são os ramos do Direito do Trabalho e do Direito Civil. Principalmente. é também importante ressaltar uma limitação para os reguladores. em grande medida relacionada à regulamentação técnica. geralmente o legislador fixa. pois ela está diretamente relacionada ao exercício das funções da burocracia./dez. do mesmo modo que sempre se reconheceu a inúmeros órgãos e en dades administra vas no direito brasileiro (como o Conselho Monetário Nacional. obrigações. Conselho Nacional de Educação e tantos outros) de. Trata-se de conceitos que se inserem na ideia de especialização das agências. n° 148. mediante as chamadas leis-quadro. e obje vamente. casos em que há expressa previsão em lei da delegificação ou deslegalização. os parâmetros gerais. Na maior parte delas. Assim. Mas tal especialização jurídica não era suficiente para dar conta da complexidade das sociedades. conforme ensina Di Pietro. atuam. na incapacidade do Poder Legisla vo de produzir um ordenamento monocêntrico uniforme. especialmente de natureza técnica. e à natureza do trabalho do agente regulador. consoante decorre do art. Em setores nos quais existe par cular complexidade técnica e frequente evolução tecnológica de seus objetos. 46 REGULAÇÃO ARAGÃO. é baixar regras de conduta. é importante ressaltar a possibilidade que se reconhece às agências. em par cular. de 2000.Como úl mo aspecto. cresceu prodigiosamente a literatura sobre regulação. e menos ainda exaus va. analisando. admite-se que alguns segmentos são potencialmente compe vos. as indústrias de infraestrutura conheceram uma verdadeira revolução quanto à sua estrutura e funcionamento. da Cons tuição. por muitos dos órgãos e en dades da Administração Pública do Estado contemporâneo. Em segundo lugar. criar direitos e obrigações. É daí que surgem na Administração Pública órgãos e en dades com poder norma vo para regulamentar a vidades específicas. por meio de atos norma vos. Dessa necessidade de preenchimento da vagueza norma va é que se re ra o fundamento do poder regulamentador dos órgãos ou en dades não pertencentes ao Poder Legisla vo. quando então o órgão regulamentador poderia expedir regulamentos que inovassem no ordenamento jurídico dentro do marco jurídico dado pela lei originária. assim. das ins tuições que conformam o ambiente no qual o agente está imerso. força de lei. Vistas an gamente como um exemplo de monopólios naturais. A especialização da regulamentação de matérias específicas pelos órgãos e en dades setoriais da Administração Pública encontra origem. que degradou o grau para a norma zação daquela matéria. como de resto. não podem as agências baixar normas que afetem os direitos individuais. sendo necessária ainda a especialização das fontes do Direito e dos órgãos emanadores desses regulamentos. da matéria cujas lacunas deverão ser preenchidas pela autoridade do órgão regulamentador especializado. segundo Aragão46. Abordar o tema da discricionariedade é importante para essa discussão. das normas formais consubstanciadas em leis e regulamentos em vigor. Alexandre Santos de. a discussão tem se centrado em como promover. Esse óbice cons tui-se no mínimo indispensável para preservar o princípio da legalidade e o princípio da segurança jurídica. não apresentando o regulamento. A primeira está relacionada à possibilidade do exercício da discricionariedade pela burocracia. Isto a par r do conhecimento da realidade setorial no tempo e da maneira mais par cular quanto possível. penalidades. À exceção. A discricionariedade está relacionada à margem de escolha pelo agente público entre uma mul plicidade de alterna vas possíveis na execução de suas tarefas. não tratando de forma completa. porém sem inovar na ordem jurídica. Assim. as limitações da regulação por custo de serviço (a única então existente). Desta feita. impondo deveres. ou mesmo outorgando bene cios sem previsão em lei. em geral. na regulamentação técnica de matérias afetas à sua área de abrangência da regulação econômica e social. eram estruturadas na forma de monopólios ver calmente integrados regulados pelo chamado modelo de “custo de serviço”. os quais progressivamente têm ganhado autonomia e independência nessa tarefa. con dos em leis e regulamentos. unilateralmente. em geral. out. inciso XI. subs tuindo-se ao legislador. p. e demais leis superiores. As agências reguladoras. capaz de abranger todas as a vidades e atores sociais de maneira indis nta e comum. O poder normaƟvo das agências reguladoras independentes e o Estado democráƟco de Direito. Não se pode deixar de lembrar que a proteção dos direitos individuais frente ao Estado cons tuiu a própria razão de ser da construção do princípio da legalidade. exigindo definição mais precisa. en dades da Administração Indireta do Estado brasileiro. Hoje. encontra vasto campo para o exercício da discricionariedade na formulação de normas a tulo de regulamentação de matérias eminentemente técnicas sob a responsabilidade das agências reguladoras. Revista de Informação Legisla va. informadas de maneira mais ou menos “abertas” pelos ditames dos critérios a que o seu comportamento está subme do – subje vamente. Brasília. Esta limitação está relacionada à impossibilidade de o poder regulamentador. 275-99. Também. afetando direitos individuais. de matéria de reserva de lei. a já comentada tendência à especialização das agências reguladoras compromete o entendimento. inovando na ordem jurídica. cabendo a ele somente detalhar ou especificar as disposições constantes em ato hierarquicamente superior. 32 . que é recompensada em função do seu sucesso em a ngir as metas estabelecidas pelo regulador. enquanto o critério de eficiência econômica é um input no processo de definição de preços. • Muito do processo de reforma das úl masdécadas envolveu a passagem de uma regulação imposi va. Armando Castelar & SADDI.Mesmo nos segmentos que permanecem avaliados como sendo monopólios naturais (em par cular quando há operação de redes sicas). o que gera incen vos para as empresas superes mar os seus custos ou mesmo incorrer em custos que não são necessários para manter os seus proveitos permi dos. 35-66. Rio de Janeiro: Elsevier. p. Fixação Direta de Preços A forma mais invasiva de regulação é a fixação direta de preços por parte de uma en dade estatal. “custo contábil”. são elas: • Comando e controle: o regulador define cada detalhe das ações que a empresa deve tomar. depois. • Por incen vos: delegam-se várias etapas do processo decisório para a empresa. 33 REGULAÇÃO . • Rea va: primeiro a empresa regulada propõe ou executa certa ação e. Para saber mais! As Diferentes Técnicas para Desenhar a Regulação Há pelo menos seis técnicas diferentes de regulação. fixa-se a taxa de remuneração do capital inves do e as tarifas são calculadas de modo a sa sfazer essa taxa. Este método tem sido cri cado pela literatura. Tradicionalmente. procedimentos u lizados para desenhar e impor as regras que definem a regulação. e diminuição de incen vos para a redução de custos. Fonte: PINHEIRO. pelo que a assimetria de informação pode ser manipulada a favor do agente. Regulação pelo Custo de Serviço (cost of service) A formação de preços é central para a tarefa da regulação. de. resultando numa série de consequências e de ineficiências que não eram as desejadas. já que a empresa consegue transferir custos para os consumidores. a literatura iden fica uma série de problemas associados a esta forma de regulação. ou seja. esta a vidade é desempenhada num determinado contexto polí co e social. logo poderá perseguir os seus obje vos de forma contrária ao previsto pelo “principal”. como a dificuldade de na determinação de custos da empresa regulada. usualmente em função de um critério predefinido. Entretanto. “custo histórico” ou “taxa de retorno fixa”. para um nível de consumo previsto. Econômica. par cularmente pela regulação de “preço teto”. desde que os proveitos que daí advenham não sejam superiores a uma taxa “justa” de remuneração definida pela en dade reguladora. p. v3. • Delegada: o poder de regular é delegado para os agentes regulados. no entanto. Direito. estrutura de custos e de mercado face ao “principal”. limitando. Apesar do obje vo estatal atuar em subs tuição do mercado e definir o preço do bem ou serviço. para outra mais informa va e parcial e menos intervencionista. 253-91. mas premia as empresas que apresentam maiores custos operacionais. pois concentra as questões sobre o excedente e sua distribuição. O método da taxa de retorno permite à empresa cobrir seus custos de operação e de capital. A principal restrição contra este po de abordagem é que ela não gera incen vos para economia de custos e melhorias na eficiência. H.47 Neste procedimento. existem outros obje vos sociais e polí cos que podem fazer com que a en dade reguladora defina um preço que não esteja em linha com a eficiência econômica das estruturas reguladas. João Lizardo R. Existem hoje muitas contribuições sobre esquemas de regulação incen vada. sobretudo devido à falta de obje vos claros (e em alguns casos à presença de obje vos contraditórios) apresentados pela en dade reguladora. 6 . Este método proporciona à empresa maior autonomia na sua gestão. e a empresa pode estabelecer os seus preços livremente.Regulação dos Serviços Públicos. permi ndo melhor compreensão das forças e fraquezas das diversas alterna vas. Outra crí ca a este método diz respeito ao problema do principal-agent. Jairo. o seu comportamento monopolista. 2005. 47 ARAÚJO . a natureza dessas regras e se o regulador toma e impõe a todas as decisões ou dá um grau de liberdade significa vo para a en dade regulada. Modelos de formação de preços na regulação de monopólios. n. Este problema tem duas dimensões: a empresa regulada (agente) está sujeita a mo vações dis ntas face ao governo (principal). o agente possui substancialmente mais informação sobre os seus clientes. A conclusão a rar deste problema é que o resultado da regulação pode ser muito diferente do esperado pelo Estado. Assim. assim como o retorno de capital. A regulação por cost of service divide-se essencialmente em duas categorias: fixação direta de preços e remuneração de a vos (rate of return regula on). o regulador a aprova ou não. em segundo lugar. • Proa va: o regulador especifica de antemão quais ações são permi das e quais estão proibidas. a maioria passou a ser regulada por esquemas chamados de “regulação por incen vos”. abrangente e de comando e controle. Regulação por Taxa de Retorno (Rate Of Return RegulaƟon) A regulação por taxa de retorno estabelece o nível de remuneração permi do. 1. junho 2001. • Potencial: nenhuma restrição é imposta a menos que o desempenho da empresa seja considerado insa sfatório. Cap. o método mais comum adotado pelas en dades reguladoras para o controle de preços é a regulação pelo “custo de serviço”. economia e mercados. A ideia é diminuir o risco moral e a seleção adversa. também chamada “compe ção por padrões” (yards ck compe on). Teoricamente. a questão essencial para a regulação foi: sabendo que a firma conhece mais que o regulador suas próprias condições de operação e planejamento. a realidade é um pouco mais complicada que este raciocínio. com certa tolerância. também. Por outro lado. o regulador precisaria apenas ter acesso aos preços pra cados. a revisão leva a prolongadas negociações. Regulação do Preço Teto (price cap) Na sua forma mais elementar. Em primeiro lugar. Entretanto. seja por ganhos de eficiência. Esta terá. • regulação da qualidade. esta forma de regulação é um contrato entre empresa regulada e a en dade reguladora. o processo de revisão tem conflitos potenciais e reais: muito mais que na regulação por custo de serviço. este esquema exige significa vamente menos informação para o regulador do que os métodos tradicionais. mais ou menos arbitrariamente. Isto exige que níveis de qualidade sejam bem definidos e monitorados. A revisão incorpora a inflação e um fator exprimindo metas plurianuais de ganho de produ vidade fixadas pelo regulador. o regulador não tem conhecimento e controle pleno das a vidades da firma regulada. baseado nas empresas mais eficientes. Então. o que dará à firma uma liberdade de modificar preços rela vos dentro da cesta. o que em princípio pode reduzir ganhos extraordinários. para aplicar a fórmula básica. em que são estabelecidos os preços máximos que a empresa regulada aplica ao seu mercado num determinado período de tempo. REGULAÇÃO 34 . O fator X deve permi r ainda que a poupança de custos seja par lhada com os consumidores. poderá ser apropriada pela concessionária. o preço pode evoluir de acordo com um índice de preços exógeno e com um fator X calculado previamente pelo regulador. A forma como os preços evoluem é determinada previamente. Em segundo lugar. Em casos onde há assimetria de informações. o que não ocorre com os esquemas tradicionais. Dado um preço contratado e as metas de produ vidade fixadas para os próximos anos (até a próxima revisão). Este fator pretende refle r o potencial de redução de custos de determinada empresa. o regulador tem acesso aos balanços anuais das diversas concessionárias e fixa preços para o ano seguinte. Com efeito. na qual podem-se iden ficar. existem diversas alterna vas para a aplicação da fórmula. Estudos mostram que esse esquema tende a prejudicar a qualidade do bem ou serviço. seja por progresso tecnológico. o preço contratado resulta de um processo de licitação com estudos prévios e concorrência entre vários candidatos. não levados em conta pelo índice de inflação. yards ck compe on). ou que a regulação do preço seja combinada com outros esquemas. pois. um fator representando choques específicos à indústria. que mecanismos se poderia desenhar para levar a firma a um comportamento (próximo do) desejado pelos reguladores. para que se requeira menos informação para o regulador do que os esquemas de custo de serviço? O reconhecimento da importância dos impactos da assimetria de informação para a a vidade regulatória levou a estudos sobre a regulação com incen vos. que são de domínio público. o contrato de concessão fixa um preço e uma fórmula para reajustes periódicos (geralmente anuais) durante o período de concessão (mais precisamente. que se reduzem a duas no fim de contas: aplicar a fórmula para cada produto. e realizar estudos sobre ganhos potenciais de produ vidade. Por exemplo. • regulação por padrão de comparação (yards ck regula on. Aqui. a redução real de custos pela empresa. descontado do referido fator X. O preço máximo para cada ano cresce então de acordo com o índice de preços. Frequentemente. então. ainda. Na regulação do preço teto. já que deverá ser calculado de forma a refle r os ganhos de produ vidade que excedem os esperados para a economia como um todo e alterações esperadas nos preços dos inputs da empresa regulada que diferem da esperada evolução de preços da economia em geral. sem produzir efeitos adversos na empresa para que esta a nja as tais poupanças. haverá aumento do custo da regulação. Nesse po. Pode incluir. três vertentes: • regulação do preço (price cap). a regulação do preço tem seus próprios efeitos colaterais. Nesses casos. a empresa pode explorar o maior conhecimento de suas próprias caracterís cas para obter vantagens. já que as próprias empresas fornecem dados com os quais julgar as outras. A resolução de conflitos aumenta os custos e exige mais informação. Ademais. não necessariamente inferiores à dos esquemas tradicionais de regulação. não tão diversa daquela requerida pelos esquemas tradicionais. Isto leva a custos razoavelmente elevados. ou aplicá-la a uma cesta de bens ou serviços. mais informações específicas sobre choques externos. a definição de metas sobre possíveis ganhos de produ vidade exige conhecimentos mais aprofundados: é necessário acompanhar o desempenho da firma regulada de modo bem mais próximo que o simples esquema teórico pareceria indicar. se a indústria produz múl plos bens ou serviços. A resolução deste problema iniciou-se com a tomada em consideração no processo regulatório da assimetria de informação. Regulação por Comparação (yardsƟck regulaƟon) Outro esquema regulatório que pretende incen var a redução de custos e preços é a “regulação por padrão de comparação” (yards ck regula on).Regulação por IncenƟvos As desvantagens resultantes da tradicional regulação por “custo de serviço” conduziu ao desenvolvimento de sistemas de regulação que criem incen vos à melhoria da eficiência produ va. entre revisões efetuadas a intervalos de vários anos). embora nem sempre. reduzindo assim o custo da assimetria de informação e pari passu o custo da regulação. O conjunto de soluções apresentadas a esta questão é conhecido como “regulação com incen vos”. incen vos a reduzir custos. em relação às metas fixadas. visando regulação da qualidade. permi ndo às empresas guardar parte dos seus ganhos. Em resumo. neste caso. sob alguns aspectos. Seleção adversa Designa o uso de informação especializada. Outro exemplo de comportamento de risco moral vem do sistema financeiro. quando um inves dor vai comprar uma ação e não sabe se a empresa é de alto ou baixo risco. quando se contrata um profissional de serviços. Isto pode ser encontrado em associação com regulação do preço teto. melhorias de qualidade dariam recompensa financeira à firma). ou ainda regras para a segurança de trabalhadores. Entretanto. induzindo queda de qualidade na indústria regulada. excesso de pessoal ou gastos desnecessários. Ou quando o regulador precisa definir a tarifa de um serviço público e não sabe qual o custo da empresa para fornecer o serviço. mantendo ao mesmo tempo es mulos à eficiência? Em princípio. é di cil avaliar ex-ante se a qualidade dos serviços será tão boa quanto se poderia esperar.Este esquema supõe que não haja colusão entre as firmas (o que enseja a necessidade de medidas eficazes contra colusão). mantendo os demais incen vos à eficiência. Regulação da Qualidade Sob o nome de “regulação da qualidade” encontram-se esquemas que buscam garan r a qualidade dos bens ou serviços (expressa em indicadores observáveis pelo regulador) através de exigências ou de incen vos. como juiz e fiscalizador para garan r esses direitos. podem pra car uma gestão temerária. Já no mercado de seguros o problema do risco moral significa que o comprador do seguro não tomará os cuidados necessários para evitar acidentes ou roubo. a existência de assimetrias de poder ou de informação entre as partes contratantes. por exemplo. consequentemente. para contrarrestar o viés potencial desta úl ma contra a qualidade. Ocorre quando uma das partes em uma transação tem menos informação do que a outra sobre as condições em que essa troca se realiza. ou classificação de medicamentos com respeito a seus efeitos colaterais. No contexto das indústrias de infraestrutura. quando a lei determina que o concessionário público pra que a modicidade tarifária. A definição de padrões mínimos. Outros casos ocorrem com a exigência de equipamentos de segurança para automóveis. as tarifas. por não terem de arcar com todas as consequências de uma eventual inadimplência. mecanismos que induzam firmas reguladas a prover bens ou serviços com padrões aceitáveis de qualidade. Quando um banco quebrado sabe que será salvo pelo governo com a injeção de recursos públicos. A jus fica va da regulação seria. Tradicionalmente. padrões mínimos abaixo desses níveis elevariam a qualidade através da expulsão de firmas incompetentes e melhoria da qualidade das firmas competentes. Podem citar-se ainda padrões de mensuração para evitar fraude em peso de mercadorias. permanece o desafio de conciliar incen vos à eficiência econômica e a melhoria de padrões de qualidade. as metas de ganhos de produ vidade poderiam estar inversamente ligadas à qualidade: acima de certo patamar de qualidade. à vida ou a outros direitos básicos. essa regulação se tem caracterizado pela exigência de padrões mínimos de produtos. mas não tão alto que afugente as firmas competentes. não é uma questão simples. subs tuindo-as por (ou complementando-as com) incen vos (ou seja. sobre alterna vas de ação. Por exemplo. Da mesma forma. Por exemplo. é di cil para o regulador avaliar se a empresa poderia estar se esforçando mais para baixar seus custos e. nos contratos regulatórios. definidos de maneira clara. e que suas estruturas de custos sejam comparáveis. sua importância tende a aumentar com a introdução da concorrência em setores até hoje caracterizados por monopólio regulado por custo de serviço. O nível desses padrões deve ser suficientemente alto para corresponder às expecta vas da sociedade (ou dos consumidores. como. ou a determinação de níveis máximos de emissão de determinados poluentes. mesmo em setores usualmente considerados compe vos. O caso mais claro se dá em aspectos ligados à saúde pública. ou seja. A ideia desta família de esquemas é compensar impactos nega vos da regulação do preço sobre a qualidade. as normas para conservação de alimentos. especialmente nas indústrias farmacêu cas e de alimentos: por exemplo. que não seriam adequadamente cobertos por contratos ou procedimentos judiciais normais: o Estado entra. seus administradores se comportam de forma imprudente. no entanto. não plenamente dominada pelo regulador. outra é reduzir o número de exigências de qualidade no contrato. o tema dos incen vos à qualidade leva à seguinte questão: como introduzir. há duas abordagens básicas: uma é incluir nos contratos exigências de padrões de qualidade. Por outro lado. as metas de produ vidade seriam menos duras. Padrões mínimos muito elevados podem ocasionar fuga de firmas de qualidade. Por exemplo. O risco moral ocorre quando uma das partes em uma transação não consegue observar o esforço que a outra parte faz ou fez para cumprir o seu papel no que ficou acertado entre elas. sem exigir o mesmo volume de informação da regulação por custo de serviço. para a ngir os obje vos da firma. a regulação da qualidade é um dos mais an gos campos da regulação. Para saber mais! Risco moral Dizemos que existe risco moral quando uma firma oculta ineficiências internas (produ vas). numa ó ca mais estreita). junto com externalidades como riscos à saúde. então. 35 REGULAÇÃO . ou de procedimentos norma zados para garan r qualidade e evitar fraudes. Para Radaelli e Francesco. e MASTRUZZI. a qualidade regulatória. períodos mais curtos reduzem o interesse de empresas na concessão e um compromisso de mais longo prazo torna-se. da simplificação e do acesso. embu dos no amplo processo polí co regulatório. World Bank Policy Research June 2008: World Bank. de custo-efe vidade. ambientais e sociais. RecommendaƟon of the council of the OECD on improving the quality of government regulaƟon. então. Indicators of Regulatory Quality. Alterna vamente. Kraay. considerada como uma das dimensões de governança. • minimizar os custos e as distorções de mercado. qualidade regulatória é definida por meio dos critérios de desempenho. que inclui diminuir burocracias para os negócios. as ideias são convergentes. Nos úl mos 25 anos. Paris: OECD. 2008. O tema da reforma regulatória no contexto internacional encontra referências importantes nos estudos e recomendações da OCDE. promover o funcionamento dos mercados e melhorar o entendimento público sobre as leis. Reforma Regulatória: Governança e Qualidade Regulatória Embora a noção de qualidade regulatória seja complexa. ao menor custo social e econômico e de maneira mais clara e simples possível. Deste modo. D. Para a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OECD)50. poucas reformas do setor público em países da OCDE receberam mais atenção do que aquelas realizadas na estrutura da regulação e na gestão regulatória. Recomendações para a Reforma Regulatória A necessidade de desenvolvimento da qualidade regulatória tem ganhado cada vez mais destaque nas reformas regulatórias levadas a cabo pelos governos. Governance MaƩers VII: Governance Indicators for 1996-2007. Em outras palavras. • produzir bene cios que jus fiquem os custos. delimita metas em termos de governança e é neutra ao escopo e ao tamanho da intervenção pública. e Mastruzz49. ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT (OECD). seus princípios oferecem uma perspec va acerca da qualidade que ultrapassa a simples noção de eficiência. C. eliminar regras individuais contraditórias ou que dupliquem uma a outra.48 a definição de qualidade regulatória se dá em termos de “enraizamento”. Por outro lado. Hoje. tornar as polí cas mais baseadas em evidência. tal como ocorre com outras polí cas governamentais centrais. deve-se considerar regulação de qualidade aquela que efe vamente a nge seus obje vos. Sendo assim. Esses programas são focados no sistema de gerenciamento regulatório e em assegurar a qualidade das novas regras existentes. Assim.51 De acordo com essa recomendação. Paris: OECD. • promover inovação por meio de uma abordagem de incen vos de mercado e baseada em obje vos. para Kaufmann. Dado um obje vo polí co qualquer. 1995. M. a qualidade de um sistema regulatório depende diretamente de como as regras são formuladas e concebidas. Dessa forma. e onde estes são reduzidos ao menor nível possível. A OECD define reforma regulatória como as mudanças que tenham como obje vo melhorar a qualidade regulatória. 36 . KRAAY. de maneira integrada e sistemá ca. períodos mais curtos pareceriam aumentar incen vos e reduzir impactos de contratos incompletos. A. Os países membros da OCDE têm sido encorajados pela organização a promoverem reformas em seus sistemas regulatórios. é a habilidade do governo em formular e implementar regulações e polí cas sólidas que permitam desenvolver o setor privado. As regulações devem buscar. M. e FRANCESCO. Em 1995. aparentemente. A medida de qualidade regulatória relaciona-se à extensão da avaliação do impacto regulatório. KAUFMANN. DG Enterprise at DBER: 2004. bem como das já existentes regulações. por exemplo. O conceito possui uma dimensão norma va. 48 49 50 51 REGULAÇÃO RADAELLI. F. Uma reforma regulatória pode. a boa regulação deve: • servir claramente aos obje vos polí cos iden ficados. é compa vel com diferentes agendas polí cas. polí ca fiscal ou monetária. ser considerada como a alteração da estrutura regulatória tendo por fim a melhoria da sua qualidade. considerando a distribuição dos efeitos econômicos. concentra-se e baseia-se dinamicamente na opinião de que assegurar a qualidade da estrutura regulatória é uma função permanente de governo. Polí ca regulatória. o conselho de ministros da OECD adotou uma recomendação com obje vo de auxiliar seus países membros a a ngir uma regulação de alta qualidade. como. ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT (OECD). em que os bene cios excedem os custos. Ainda que as definições sejam dis ntas. Por este mo vo. • ter uma base empírica e legal consistente. todos os 30 países da OCDE têm programas de gerenciamento regulatório. ou até a reconfiguração de todo o regime regulatório e suas ins tuições. Tornar o sistema regulatório mais eficiente é um complexo e abrangente processo. Isso significa que os governos estão adotando papéis proa vos na implementação de sistemas de garan a de qualidade regulatória. The OECD Report on Regulatory Reform: Synthesis. podendo figurar desde a revisão de uma determinada regulação. há indica vos que tais esquemas podem ser mais interessantes como instrumentos a serem u lizados na transição de um monopólio para a plena concorrência. 1997. da consulta. a qualidade da regulação reside em a ngir esse obje vo envolvendo ao máximo os agentes. sendo efe va em a ngir esses obje vos. a melhora do processo de criação da regulação.De qualquer modo. o custo da regulação incen vada cresce ao longo do tempo e se aproxima do custo da regulação tradicional. e da qualidade legal das regulações e das demais formalidades governamentais relacionadas. necessário. o maior impacto da regulação incen vada se daria nos períodos iniciais de contratos de concessão. • eliminar barreiras regulatórias desnecessárias ao comércio e ao inves mento. o alcance. • atentar à qualidade da transparência regulatória com respeito às regulações que poderão ter impacto em outros países. fortalecendo a eficiência econômica e a compe vidade. na medida do possível. Assim. com os princípios de concorrência. A ferramenta seria ú l para auxiliar a decisão polí ca no que se refere à qualidade regulatória. onde necessário.• ser clara. • avaliar os impactos e analisar as regulações sistema camente para garan r que elas cumpram com seus obje vos planejados de modo eficiente e efe vo. e o mandato abrangente do Comitê de Polí ca Regulatória. de comércio e de promoção de inves mentos. 2005. avaliar e revisar as regulações. O Checklist Referencial para Decisão Regulatória. ao dispor o processo decisório de forma mais ordenada e previsível. os inves mentos ou outros aspectos das relações internacionais. guiando os países membros a uma melhor qualidade regulatória. comentários adicionais. as ins tuições reguladoras encarregadas da implementação e os processos regulatórios sejam transparentes e não discriminatórios. • garan r que as regulações. ainda. a fim de aperfeiçoar a tomada de decisões. 37 REGULAÇÃO . em 2012. flexibilidade e transparência ao processo regulatório. programas de reforma regulatória que estabeleçam obje vos claros e estrutura necessária à implementação. 1997. Em 1997. implementar. que a sua cobertura deve ser ampliada em função de experiências mais recentes. atendendo à solicitação de 1995 de seu Conselho de Ministros. a OECD publicou um novo relatório52. e eliminá-las exceto onde há clara evidência de que são a melhor maneira de atender aos interesses públicos. ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT (OECD). compreensível e acessível aos usuários? 9) Todas as partes interessadas veram a oportunidade de apresentar suas posições? 10) Como ocorrerá o cumprimento da regulação? Fonte: ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT (OECD) Recommenda on of the council of the OECD on improving the quality of government regula on. foi decidido pela Conferência Internacional da OCDE sobre Polí ca Regulatória. • formular regulações econômicas em todos os setores para es mular a concorrência e a eficiência. presente no item I da recomendação aos países membros da OECD. • iden ficar ligações importantes com outros obje vos polí cos e desenvolver polí cas para alcançar esses obje vos de modo a apoiar a reforma. em nível polí co amplo. reforçando a abertura de mercado e a concorrência. desde que sejam prá cas e em conformidade com os princípios legais e com as tradições de governo. Apesar da Recomendação de 1995 e os Princípios de 2005 con nuarem sendo relevantes. a nível domés co e internacional. • desenvolver sistemas administra vos e gerenciais. e reduzindo os custos da regulação. em todos os níveis de governo. em 28-29 de outubro de 2012. ins tuindo amplas diretrizes para reforma regulatória. em um ambiente econômico e social complexo e variável. 1995. contém questões que seriam aplicadas a todos os níveis polí cos quando da aplicação de uma regulação. o Comitê de Polí ca Regulatória da OCDE atualizou suas diretrizes e publicou o documento Recommenda on of the Council on Regulatory Policy and Governance (Recomendação do Conselho sobre Polí ca Regulatória e Governança). sendo somente aprimoradas as notas explanatórias e recomendações subordinadas a cada princípio. simples e prá ca para os usuários. os princípios con dos no Checklist Referencial para Decisão Regulatória. por meio das seguintes etapas: • examinar a qualidade e desempenho dos processos polí cos e administra vos para desenvolver. como guia. consistente. De acordo com esse relatório. ou afetar o comércio internacional. OECD Guiding principles for regulatory quality and performance. A essência desses princípios foi man da na publicação53 de 2005. a efe vidade e o cumprimento da polí ca de concorrência. Os princípios presentes no guia de 2005 são: • adotar. iden ficar as regulações ultrapassadas ou desnecessárias e tornar as ações governamentais mais transparentes. conter padrões explícitos e mensuráveis de qualidade regulatória e promover um con nuo aperfeiçoamento da capacidade regulatória. O documento recomenda. por meio de con nua liberalização e aumento da consolidação e melhor integração de abertura de mercado por meio do processo regulatório. O relatório indica sete princípios de qualidade regulatória. Paris: OECD. • integrar os princípios de eficiência. Paris: OECD. 52 53 ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT (OECD). The OECD Report on Regulatory Reform: Synthesis. • analisar e fortalecer. Paris: OECD. consistente com outras polí cas e regulações e compa vel. Para saber mais! Checklist para Decisão Regulatória 1) O problema está corretamente definido? 2) A ação do governo é jus ficada? 3) A regulação é a melhor ação governamental a ser adotada? 4) Há base legal para a regulatória? 5) Qual o nível de governo para essa intervenção regulatória? 6) Os bene cios jus ficam os custos? 7) Os efeitos distribu vos através da sociedade são transparentes? 8) A regulação é clara. a polí ca regulatória de resultados possui três componentes básicos e mutuamente dependentes: deve ser adotada no mais alto nível polí co. a adoção de medidas efe vas para garan r qualidade e transparência das regulações. u lizando. A nova Recomendação amplia os instrumentos existentes da OCDE sobre a reforma e gestão regulatória adotada desde 1995. 4. efe vos e consistentes. seus possíveis efeitos sobre as partes que estejam fora da sua jurisdição. apoiar e implementar a polí ca regulatória. Os reguladores devem avaliar os efeitos da regulação e devem elaborar estratégias para implementação responsiva e enforcement. sociais e ambientais jus fiquem os custos. Juntos. 2. econômicos e ambientais. da análise e da avaliação apoiada por ins tuições adequadas. A Recomendação apresenta a Polí ca de Regulação e Governança como uma a vidade de governo como um todo. 5. e. os instrumentos e as ins tuições reguladoras. Sociedades necessitam de polí cas regulatórias e ins tuições também para lidar com a interconexão de setores e economias. para que o público possa contribuir para o processo de preparação de propostas regulatórias e para a qualidade da análise técnica. 6. 11. Respeitar os princípios de um governo aberto. Isto inclui a oferta de canais efe vos (incluindo on-line). com vistas a dar respostas atualizadas para os desafios da polí ca regulatória. Assegurar a efe vidade dos sistemas de revisão da legalidade e imparcialidade processual das regulações. justos e claros servem também como uma condição básica sine qua non para lidar efe vamente com os desafios ambientais e de equidade em uma sociedade.org/gov/regulatory-policy/2012recommenda on. Todas as polí cas regulatórias racionais devem ser idealizadas para maximizar a eficácia e a efe vidade da legislação e de sua regulamentação. 12. incluindo considerações de custos e bene cios. seus custos jus ficados.htm. a avaliação de riscos. agências reguladoras e agências de concorrência. os efeitos distribu vos sejam considerados e os bene cios líquidos maximizados. imparcial e consistente. e almejem os obje vos pretendidos. Assumir o compromisso no mais alto nível polí co com uma polí ca explícita de qualidade regulatória para o governo como um todo. bem como das autoridades públicas responsáveis pela aplicação das regulações. Os governos devem assegurar que regulações sejam compreensíveis e claras e que as partes possam facilmente compreender seus direitos e obrigações. da consulta e da cooperação ao longo do ciclo da polí ca pública. A crise financeira internacional de 2008 reforçou a necessidade e destacou a importância de um arcabouço regulatório que funcione bem para mercados transparentes e eficientes com os incen vos corretos. Para saber mais! Recomendação do Conselho sobre PolíƟca Regulatória e Governança Comitê de PolíƟca Regulatória da OCDE (2012) 1. Dessa forma. se a regulação for usada. bem como das decisões tomadas pelos órgãos competentes na aplicação de sanções regulatórias. para promover a coerência entre as abordagens regulatórias e evitar a duplicação ou conflito de normas. Iden ficar claramente os obje vos da polí ca. incluindo transparência e par cipação no processo regulatório para garan r que a regulação sirva ao interesse público e para que seja informado das necessidades legí mas dos interessados e das partes afetadas pela regulação. prá cas de consulta pública e revisões de regulações existentes funcionam na prá ca. A recomendação abrange polí cas. nacional e subnacional do governo. Ela enfa za a importância da coordenação. 38 . integrada dentro do ciclo da polí ca de desenho regulatório. 8. arcabouços regulatórios transparentes.oecd. a fim de proporcionar maior confiança de que as decisões regulatórias sejam tomadas de maneira obje va. 3. promover a qualidade regulatória. A polí ca deve ter obje vos claros e estruturas para a implementação que assegurem que. de comunicação. Integrar a Avaliação do Impacto Regulatório (AIR) desde os estágios iniciais do processo de polí cas para a formulação de novas propostas de regulação. Esses relatórios devem incluir informações sobre como instrumentos regulatórios. gestão de riscos e estratégias de comunicação de risco para a concepção e implementação das regulações para garan r que a regulação seja direcionada e efe va. Promover sempre que necessário a coerência regulatória através de mecanismos de coordenação entre os níveis supranacional. da execução. 10. assim. Fomentar o desenvolvimento da capacidade de gestão e desempenho regulatório nos níveis subnacionais de governo. dos programas de reforma. Considerar outros meios de regulação e iden ficar os trade offs das diferentes abordagens analisadas para escolher a melhor alterna va. e avaliar se a regulação é necessária e como ela pode ser mais efe va e eficiente na consecução desses obje vos. Ela concentra-se em maior medida na necessidade de avaliação de risco e na coordenação da regulação entre níveis de governo e na organização das agências regulatórias do que fizeram instrumentos anteriores da OCDE. das ferramentas e das ins tuições que apoiam o uso de regulações eficientes e efe vas para alcançar obje vos sociais. os bene cios econômicos. gestão e governança regulatória como instrumentos de governo como um todo que podem e devem ser aplicadas pelos ministérios setoriais. Publicar regularmente relatórios sobre o desempenho da polí ca regulatória. Conduzir programas sistemá cos de revisão do estoque regulatório em relação a obje vos que sejam claramente definidos pela polí ca. tais como a Análise de Impacto Regulatório (AIR). Garan r que os cidadãos e as empresas tenham acesso a estes sistemas de revisão a um custo razoável e recebam as decisões tempes vamente. Considerar no desenvolvimento de medidas regulatórias. 9. Desenvolver uma polí ca consistente capaz de abranger o papel e as funções das agências reguladoras. 7. Estabelecer mecanismos e ins tuições para supervisionar a vamente os procedimentos da polí ca regulatória e seus obje vos. quando apropriado. REGULAÇÃO Instrumentos de Boas PráƟcas Regulatórias O Programa de Polí ca Regulatória da OCDE inclui três elementos essenciais: as medidas. Iden ficar questões regulatórias transversais em todos os níveis do governo. para assegurar que as regulações estejam atualizadas. sem conflito de interesse ou influência indevida. Aplicar conforme apropriado. Fonte: h p://www. todos os padrões internacionais relevantes e as estruturas de cooperação na mesma área e. os princípios expressos na Recomendação dão aos países as bases para uma avaliação compreensiva do desempenho das polí cas. • execução (enforcement). ao mesmo tempo. Um escasso entendimento dos problemas em questão ou dos efeitos indiretos da ação governamental pode debilitar os incen vos regulatórios e resultar em falha regulatória. de forma complementar. e as consultas públicas e os mecanismos de responsabilização. A AIR é uma ferramenta regulatória que examina e avalia os prováveis bene cios. Ela oferece aos tomadores de decisão dados empíricos valiosos e uma estrutura abrangente na qual eles podem avaliar suas opções e as consequências que suas decisões podem ter. metas. • é necessária a intervenção governamental?. a consideração de alterna vas à regulação. custos e efeitos das regulações novas ou alteradas. • proporcionar maior controle social. Para saber mais! ObjeƟvos da AIR: • mensurar. • envolver partes interessadas em processos sistemá cos de consulta. enquanto um bom número adicional de países recorrem a esse instrumento em circunstâncias determinadas. 39 REGULAÇÃO 19 74 19 75 19 76 19 77 19 78 19 79 19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 . • especificar obje vos. A AIR é u lizada para definir problemas e garan r que a ação governamental seja jus ficada e apropriada. Número de países-membros da OCDE que adotaram a AIR 30 25 20 15 RIA adoption 10 5 0 Number of countries Fonte: OCDE. A transparência e a responsabilização devem cons tuir-se como obje vos e. • apoiar decisões polí cas com base em critérios claros. • avaliar custos e bene cios de cada alterna va. • Comunicar maior racionalidade às escolhas regulatórias. meios pelos quais se assegura o êxito das polí cas regulatórias. • tornar o processo regulatório mais transparente e responsável. • iden ficar alterna vas. devem basear-se em enfoques que levem em conta tais elementos. resultados esperados . mas ambos os instrumentos têm sido entendidos rapidamente nos úl mos anos. o impacto de propostas regulatórias sobre o bem-estar social ou sobre segmentos da população.Assim. por meio de análise econômica. Para saber mais! Etapas da AIR: • iden ficar o problema. Em geral. Análise de Impacto Regulatório Entre os instrumentos mais empregados para melhorar a eficiência e a efe vidade dos sistemas regulatórios estão a análise de impacto regulatório. • consulta Pública. • avaliação. Aproximadamente metade dos governos dos países membros da OCDE incluem as análises de impacto regulatório em seus programas regulatórios. a u lização das análises de impacto regulatório e das alterna vas à regulação é um fenômeno mais recente nos países da OCDE. 2005. • regulação clássica (comando e controle). porém. ainda que a maioria necessite de mais experiência na matéria. Para saber mais! Evolução das recomendações sobre AIR na OCDE • 1995: a Recomendação do Conselho da OCDE sobre a Melhoria da Qualidade da Regulação do Governo enfa zou a função da AIR para assegurar. em virtude de o crescimento ser produzido a par r de um nível ainda bastante baixo. então. o contexto atual revela que. estão conseguindo influir na legislação por meio da u lização sistemá ca da iden ficação dos custos e bene cios como marco fundamental para analisar as decisões sobre regulação. integrar a AIR com os processos de elaboração de polí cas. e entre estes e os cidadãos. iniciando o quando antes. é a prévia reação do público sobre determinada proposta. • regulação econômica. Para saber mais! Iden ficação das alterna vas para solução do problema (todas as opções viáveis): • não intervenção (fazer nada ou fazer o mínimo). • autorregulação. No caso das consultas públicas e dos mecanismos de responsabilização. Os procedimentos de consulta. além de aumentar a sua efe vidade por meio da iden ficação de fatores associados a sua implementação que fogem ao conhecimento dos reguladores. revisão e reforma de regulações”. Ela defende que tal par cipação confere legi midade ao processo. (Guiding Principles for Regulatory Quality and Performance) recomenda que a AIR seja conduzida de maneira oportuna. alocar responsabilidade para os elementos do programa AIR. O desenho de uma regulação de alta qualidade não poderá melhorar o bem-estar da população se não for garan da a eficácia de sua aplicação. o que prevê a elaboração de um desenho regulatório sofis cado e estratégias de aplicação de elevada qualidade. que as opções regulatórias mais eficientes e eficazes sejam as escolhidas. estão ocorrendo mudanças substanciais na sua configuração e aplicação. Por outro lado. • 2012: a Recomendação do Conselho sobre Polí ca Regulatória e Governança (Recommenda on of the Council on Regulatory Policy and Governance) aponta para a necessidade de a AIR ser realizada nos estágios iniciais do processo de formulação da proposta regulatória. estão se abrindo a todos os grupos da sociedade e estão sendo u lizados cada vez mais como meios de se obter uma informação obje va para sustentar as análises de impacto regulatório. desenvolver e implementar estratégias de coleta de dados. aplicar a AIR nas regulações existentes como também nas novas. comunicar os resultados. o que funciona como importante termômetro daquelas medidas para a tomada de decisão dos reguladores. tendo em conta que estão des nados a cumprir obje vos novos e a responder a comunidades cada vez mais exigentes. • informação e educação. Para saber mais! PráƟcas válidas e tendências da AIR nos países da OCDE: • • • • • • • • • • maximizar o comprome mento polí co para a AIR. u lizar um método analí co consistente.O alcance e a sofis cação das análises de impacto regulatório têm crescido e. obje var inicia vas da AIR. especialmente entre os agentes econômicos. flexível. • 2005: os Princípios Orientadores para a Qualidade e Desempenho Regulatório. Consultas também apontam ou ressaltam contradições entre os diferentes atores envolvidos na aplicação da regulação. embora a maioria dos países membros da OCDE conte com uma vasta história de u lização desses instrumentos. ainda que seus padrões obje vos não sejam elevados. • 1997: o Relatório sobre Reforma Regulatória recomenda aos governos “incorporar a análise de impacto regulatório no desenvolvimento. • corregulação. todos os países membros da OCDE têm admi do que recorrem. sistema camente. O principal bene cio. em par cular. cada vez com maior frequência. É essencial garan r a adequação da regulação. ParƟcipação da Sociedade: Consultas Públicas A OCDE valoriza e es mula a par cipação da sociedade no processo de construção das decisões e regulamentos necessários à regulação. treinar os reguladores. a um amplo leque de alterna vas às formas tradicionais de regulação. clara e transparente. envolver o público intensivamente. REGULAÇÃO 40 . ou não têm a devida atenção durante a formulação das propostas que vão à consulta pública. e. Regulações incluem leis. Isso implica em uma abordagem integrada na implantação de polí cas. em especial. é mencionada uma consequente questão cultural de desrespeito na regulação pra cada pelo Estado. Esse aspecto é imprescindível. Contudo. Paris: OCDE. com implicações para a estrutura ins tucional. Depois de longo período de intervenção do Estado. Preocupa-se com a concepção e implementação da regulação. ferramentas e ins tuições de regulação. voltados para uma economia com base no mercado. como consequência. entretanto. que são denominadas de regulação direta. GOVERNANÇA REGULATÓRIA Uma das preocupações centrais para a OCDE está relacionada à base de sustentação polí ca para as reformas regulatórias implementadas nos seus países membros. Este úl mo gera regulações produzidas em excesso. ou. normas formais e informais e regras subordinadas emi das em todos os níveis de governo. frequentemente enfrentam enormes obstáculos para mobilizar os poderes. que não podem contar com efe vo monitoramento ou capacidade de enforcement. durante a úl ma década do século XX. assim. considerada uma alterna va sobrevalorizada. para instaurar uma polí ca regulatória e manter o impulso da reforma é necessário que exista ampla base a favor da reforma. os ministérios têm perdido alguns de seus quadros de pessoal. Para saber mais! Regulação e Governança: a visão da OCDE Para a OCDE. e uma espécie de “furor regulatório” dos governos. tem a necessidade de fortalecer os fundamentos ins tucionais. Recomendação do Conselho sobre PolíƟca Regulatória e Governança. Fonte: OCDE. esse debate entra em nova fase. bem como assegura o seu cumprimento. diversas agências reguladoras foram estabelecidas. Além disso. os quais têm assumido responsabilidades em matéria de supervisão de setores econômicos de elevada importância. que terminam por não ser bem conhecidas pelos agentes econômicos e menos ainda pelos cidadãos. dessa forma. é necessário. Com mais dez anos de experiência ins tucional. Seu desenvolvimento supõe que. os recursos e as competências adequadas para aplicar a polí ca regulatória. aí. As polí cas regulatórias formuladas ao longo do processo de reforma regulatória devem. referindo-se ao conjunto diversificado de instrumentos pelos quais os governos estabelecem requisitos para empresas e cidadãos. desnecessárias. empresarial ou de qualquer outro po de interesses. Comitê de Polí ca Regulatória. 2012. qualquer reforma tem repercussões nega vas para certos grupos da sociedade e deve-se supor que estes farão oposição a ela. que haja um ambiente polí co favorável à aplicação de marcos regulatórios claramente definidos. incluindo-se. A falta de consenso sobre um desenho ins tucional também tem do implicações significa vas para a percepção do risco 41 REGULAÇÃO . a situação atual é híbrida. se preocupar com as resistências apontadas pelos agentes econômicos. U lizando o conceito de “governança regulatória”. Contudo. critérios injustos para a sua formulação. tendo em conta que. de numerosos corpos de regulação independentes do governo. Formar uma base que esteja a favor da reforma exige que se exponham claramente tanto os bene cios que serão a ngidos como os riscos de não empreendê-la. estando em linha com obje vos básicos de polí cas públicas. Além disso. Mais importante que a criação de organismos centrais de supervisão é a proliferação. que são inefe vas. um ponto essencial para aproveitar as vantagens que poderiam ser extraídas desses organismos independentes é garan r que existam poucos mecanismos de responsabilização adequados e uma coerência polí ca sa sfatória com o conjunto das estruturas e ins tuições governamentais. Novamente. a Organização destaca que a eficiência das polí cas regulatórias levadas a cabo pelas ins tuições responsáveis por sua implementação necessita do apoio explícito dos governos para definir os obje vos e a importância da regulação da economia na atualidade. Nesse contexto. Na maioria dos países da OCDE. Promoção da Qualidade Regulatória no Brasil O Brasil alcançou um elevado patamar de desenvolvimento econômico. existem organismos de supervisão da regulação que. regulação é definida de forma ampla. inevitavelmente. além de normas expedidas por órgãos não governamentais ou autorregulados aos quais os governos tenham delegado poderes regulatórios. o país experimentou uma mudança em direção à liberalização e priva zação no início dos anos 1990. Para que as agências reguladoras possam atuar de forma consistente. é necessário estar livre de qualquer po de interferência polí ca ou administra va. como os serviços públicos e os financeiros. para responder devidamente aos obje vos da regulação. abordando o contexto mais abrangente da qualidade da regulação. Uma Governança regulatória efe va maximiza a influência da polí ca regulatória na formulação de regras que terão impacto posi vo na economia e na sociedade.Organismos de Supervisão da Regulação A natureza e as funções dos organismos de supervisão da regulação são elementos ins tucionais essenciais para determinar os resultados de uma polí ca regulatória. os instrumentos adequados para elevar a sua efe vidade. Tais resistências ou falta de adesão são frequentemente resultados da má formulação ou má aplicação das polí cas regulatórias e relacionam-se com custos elevados para o seu cumprimento. o que redunda no descrédito das agências reguladoras. Isso muda o foco em direção a um contexto mais amplo da qualidade da regulação em uma moderna economia. A discussão sobre a definição da promoção da qualidade regulatória no Brasil foi determinada. principalmente. Enquanto grande parte do foco do debate polí co ainda está nas agências. Mas no caso brasileiro. Se essa foi uma constante no debate polí co. A escolha correta do equilíbrio entre independência e responsabilização ao mesmo tempo em que se delegam competências regulatórias reflete as escolhas estratégicas de polí ca públicas. existem estruturas rela vamente organizadas para preparar os atos regulatórios. É necessário que haja uma estratégia sistemá ca. REGULAÇÃO 42 . hoje em dia as questões referentes ao desenho ins tucional estão recebendo mais atenção. Esse sistema pretende garan r a qualidade das novas e das existentes regulações. Emprega um conjunto diferente de instrumentos regulatórios (econômicos. com responsabilidades explícitas em nível polí co e administra vo. O Brasil ainda precisa melhorar sua capacidade de regular com qualidade e aumentar a transparência e responsabilização para uma efe va governança pública. Se. mas também as específicas dos estados. O baixo nível de par cipação social pode ser comparado à dificuldade de representação da sociedade civil. tarefa delegada às agências reguladoras. Outras questões incluem a conformidade nas relações com o Judiciário. e a execução dessa mesma polí ca. especialmente em anos recentes durante o processo de desregulamentação e de priva zação. e envolver ins tuições específicas. é a chave para assegurar um crescimento econômico sustentável e fornecer uma estrutura transparente para os cidadãos e agentes do setor privado. Com referência às agências. Portanto. por outro. dando menor atenção à necessidade de integrar uma abordagem de qualidade regulatória do governo como um todo. obje vos claros que atendam às necessidades dos inves dores e dos consumidores e menos interferência polí ca. especialmente focalizadas no projeto ins tucional de agências reguladoras. na qual boa parte do debate nacional tem se concentrado até o momento.regulatório. refle ndo as tendências dos países da OCDE. Isso está relacionado com todas as regulações – não apenas as estabelecidas em nível federal. além de uma significa va ausência de coerência polí ca. O obje vo é melhorar o sistema jurídico do país como um todo e seus diferentes instrumentos. junto com a necessidade de estabelecer uma polí ca regulatória ampla de governo. Se o Brasil ainda precisa pôr fim à diferença em relação aos países da OCDE. Algumas delas estavam ligadas à questão de formulação da polí ca para o setor. Desafios da Regulação no Brasil A ampla agenda da reforma regulatória internacional trata como os governos podem implementar um sistema compreensivo de gestão regulatória. uma perspec va mais abrangente sobre as polí cas tem surgido. O estabelecimento da autonomia das agências. a necessidade de preparar capacidades regulatórias dentro da administração a médio e longo prazo. por um lado. tem sido acompanhado de muitas discussões e contradições. e seus diversos instrumentos. A discussão sobre um processo padronizado de preparação de novas normas regulatórias que incluam a avaliação do impacto das mesmas está começando a acontecer. A consulta pública poderia ser aproveitada mais plenamente. o primeiro desafio do Brasil tem sido operar como organismos autônomos dentro do ambiente polí co a fim de prover confiança e transparência para o setor privado e para a sociedade civil. de forma a assegurar o crescimento econômico sustentável e fornecer uma estrutura clara para a par cipação dos cidadãos e do setor empresarial privado. as reformas vão além do desenho ins tucional das agências reguladoras. Aprimorar o sistema jurídico do país como um todo. ainda. há uma necessidade de assegurar que as agências sejam “colocadas para funcionar”. no entanto. com uma estrutura de análise da regulação que assegure transparência. e que poderia dar suporte ao estabelecimento de uma unidade responsável pela supervisão da reforma regulatória. têm cumprido sua missão desde que foram criadas. Em geral. pois os mecanismos de coordenação entre o governo federal e os estados. A questão da escolha das melhores opções ins tucionais para a governança regulatória em uma economia com base no mercado permanece aberta. com recursos e pessoal estáveis. o Brasil necessita fazer o uso sistemá co de diferentes ferramentas de qualidade regulatória. tanto da quan dade quanto da qualidade da regulação atualmente em vigor. Existe. que deveria ser de responsabilidade dos ministérios supervisores. por interesses em questões setoriais. com mecanismos informais de consulta e alguns procedimentos de controle de qualidade. que são cruciais para o Brasil. A maioria dos debates foi concentrada no projeto das agências reguladoras. o procedimento de consulta pública con nua sendo um desafio. garan r a par cipação efe va dos cidadãos. A reforma regulatória até agora apresentou baixos resultados. Simplificar a estrutura jurídica exige um trabalho intensivo de aperfeiçoamento. o diálogo entre importantes ins tuições no núcleo do governo e as agências reguladoras permaneceu muito limitado. Os debates sobre um novo projeto de lei para as agências realizados no Congresso refletem a variedade de pontos de vista no país. Mesmo ao assegurar o acesso por meios eletrônicos. Há também a necessidade de fazer com que a voz dos consumidores seja efe vamente ouvida. as agências têm operado sem independência do governo. par cipação social e eficiência econômica. sociais e administra vos) pelo qual os governos fazem exigências a empresas e cidadãos. no contexto de um debate de polí cas públicas mais amplas. as questões regulatórias dos diferentes níveis de governo merecem atenção especial. Enquanto o principal foco inicial era a priva zação e o equilíbrio do orçamento público. cumprindo a missão para qual foram originalmente criadas. assim como esforços adicionais de simplificação administra va. definição clara de papéis e responsabilidades entre os níveis do governo e as capacidades de qualidade regulatória em níveis subnacionais têm um impacto direto na atra vidade e na performance econômica das regiões. e do Ministério do Planejamento. Mesmo que instrumentos de consolidação tenham sido introduzidos para reduzir o número de leis existentes. bem como realizar o acompanhamento e a avaliação da implementação e dos resultados dessas polí cas. do Ministério de Jus ça e do Conselho Administra vo para Defesa Econômica (Cade). a capacidade de atrair inves mentos e os efeitos potenciais sobre consumidores e usuários. embora sejam u lizados procedimentos formais para preparar novas leis. dentre outros. dentro da administração. deverá mobilizar as diferentes ins tuições. bem como da formulação das propostas concretas a serem executadas pelas unidades responsáveis pela regulação. acompanhamento e avaliação de assuntos regulatórios Programa de Fortalecimento da Capacidade InsƟtucional para Gestão em Regulação (PRO-REG) A par r de 2007. o ambiente de negócios. e apoio aos mecanismos para o exercício do controle social. Ele também deverá fornecer suporte técnico a diferentes unidades relacionadas com a implementação e o estabelecimento de um modelo da excelência para a gestão regulatória. a Casa Civil. O componente “melhoria da coordenação e do alinhamento estratégico entre polí cas setoriais e o processo regulatório” visa a promover a coordenação e o alinhamento entre as polí cas públicas setoriais e os processos de regulação. do Ministério da Fazenda. Um dos aspectos controversos do recente processo de análise polí ca é o estabelecimento de uma unidade de coordenação. O PRO-REG tem. apoiando-se a criação de instâncias ins tucionais para a coordenação de ações no âmbito do governo federal. transparência e desempenho de agências reguladoras. o intercâmbio de informações e a retroalimentação das decisões que afetam a qualidade regulatória. transparência e desempenho das agências reguladoras. Para saber mais! Os obje vos do PRO-REG são: • reforçar o sistema regulatório para facilitar o exercício de todas funções por todos os atores. a proposta é ajudar a implementar o sistema regulatório e a coordenação entre as ins tuições que par cipam do processo regulatório. O PRO-REG. pelo estabelecimento das prioridades do programa. • melhorar a coordenação e visões estratégicas entre polí cas setoriais e o processo regulatório. par cipação e monitoramento da sociedade civil e em reforçar a qualidade da regulação dos mercados. dos ministérios supervisores dessas agências. A fim de implementar o PRO-REG. Orçamento e Gestão. e • desenvolver e melhorar mecanismos para a responsabilização social e transparência durante o processo regulatório. duas instâncias foram criadas: um Comitê Gestor – CGP e um Comitê Consul vo – CCP. fortalecimento da autonomia. do Legisla vo e do Judiciário para par cipar das reuniões. O coordenador do comitê poderá convidar representantes de ins tuições públicas e privadas. eficaz e com maior responsabilização são desafios que exigem um verdadeiro esforço. A acessibilidade a leis e normas para cidadãos foi aprimorada com portais eletrônicos. Este programa foi desenvolvido com o apoio do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). em trabalho conjunto com os Ministérios da Fazenda e do Planejamento. é responsável pela definição das diretrizes estratégicas do PRO-REG. bem como melhorar o nível técnico das ações empreendidas. As leis no Brasil não são preparadas necessariamente conforme os mecanismos de controle de qualidade. O comitê poderá estabelecer temporariamente grupos de trabalho específicos ou comissões para tratar de propostas concretas. a estrutura jurídica permanece incerta e complexa. composto por representantes da Casa Civil. O Programa visa a introdução de novos mecanismos para a responsabilização. A reforma regulatória também se refere a melhorar processos regulatórios bem como torná-los melhor estruturados. • reforçar as capacidades para formular e analisar polí cas públicas em setores regulados. pela coordenação com as diferentes ins tuições envolvidas na fase de implementação e pela apresentação de relatórios dos avanços alcançados. preparando suas reuniões e acompanhando a execução das medidas adotadas. O componente “fortalecimento da capacidade de formulação e análise de polí cas” diz respeito ao fortalecimento da capacidade dos ministérios em formular polí cas públicas que afetem os setores em que as agências reguladoras atuam. O PRO-REG estrutura-se em quatro componentes: fortalecimento da capacidade de formulação e análise de polí cas. o impacto sobre a concorrência e a compe vidade. que são envolvidas no processo regulatório. Orçamento e da Gestão. o obje vo de estabelecer um organismo de supervisão da qualidade regulatória e a introdução de uma Análise do Impacto Regulatório (AIR) como uma ferramenta polí ca de apoio ao processo de tomada de decisão.Mesmo que a discussão sobre questões regulatórias se concentre principalmente nas agências reguladoras. apoio e consultoria ao Comitê Gestor. Da mesma forma. O programa é responsável pela coordenação e promoção de análises e pesquisas. O Comitê Gestor. • reforçar a autonomia. levando em consideração as variáveis que condicionam o funcionamento dos mercados. melhoria da coordenação e do alinhamento estratégico entre polí cas setoriais e o processo regulatório. por intermédio das ações do comitê gestor e do comitê consul vo. é necessária segurança jurídica para aumentar a conformidade e reduzir o envolvimento do Poder Judiciário. Simplificar e tornar o processo mais transparente. 43 REGULAÇÃO . Já o Comitê Consul vo é composto por representantes das agências reguladoras. elaborou e propôs o Programa de Fortalecimento da Capacidade Ins tucional para Gestão em Regulação (PRO-REG). O Comitê Consul vo é responsável por levar adiante propostas para aprimorar o PRO-REG e providenciar assistência. coordenados pela Casa Civil da Presidência da República. discussões recentes têm destacado a necessidade de promover capacidade de regulação dentro da administração a médio e longo prazo. A Subchefia de Análise e Acompanhamento de Polí cas Governamentais da Casa Civil será responsável pelo apoio técnico e administra vo ao PRO-REG. prevenirem ou remediarem danos sociais. de um sistema de convocação e seleção de diretores e gerência superior das agências. deve levar em conta que essa intervenção estatal na economia não se efe va pela par cipação direta na a vidade econômica (como agente). como para melhorar o monitoramento e a capacidade de análise desses atores sobre o processo. a normalização. nos quais não apenas há ação predatória de grandes empresas. autorização e licença. a regulação econômica. como a presença de economias de escala e de rendimentos decrescentes. desenvolvimento e implementação: de um programa de capacitação em AIR. mas se concre za mediante condicionamento. entretanto. de relações causais e da determinação social das doenças. na medida em que o campo avança na sua ins tucionalização em todo o mundo. na formação do preço. A despeito da feição mais moderna da vigilância sanitária. sob diversos modos de produção. mesmo que seja o do senso comum. e promover a redistribuição da renda. decorrentes dos riscos gerados no processo de produção e consumo de determinados bens: são os casos do setor saúde e do meio ambiente. o Estado interfere nas condições de entrada e saída do setor. essa intervenção do Estado na economia tem como função. As a vidades próprias do campo da vigilância sanitária têm sido consideradas como das mais an gas da saúde pública. O conceito de vigilância sanitária. pode ser concebida como toda forma de intervenção do Estado na economia. Saúde e Vigilância Sanitária Inicialmente. diagnós co de capacidades ins tucionais dos Serviços de Proteção ao Consumidor (Procon) para atender às demandas dos usuários. a u lização individual promove consequências além daquelas esperadas ou previstas pelo consumidor. não é novidade que as ações relacionadas ao controle sanitário têm origem desde épocas remotas quando. tal como a capacitação e assistência técnica às agências reguladoras para a facilitação do controle social. gerando-se ora bene cios para os consumidores (externalidades posi vas) e ora custos para os demais membros da sociedade (externalidades nega vas) – ou seja. regular desequilíbrios do mercado. A polí ca an truste trata do controle do abuso do poder econômico por parte de empresas em ambiente de concorrência imperfeita que geram grandes prejuízos para o consumidor e demais setores produ vos. é importante que se apresente as caracterís cas do campo da vigilância sanitária associada a uma noção sobre o conceito de regulação. e • o conceito de “externalidades”. Isso pode ser mais diretamente enxergado quando o Estado exerce as a vidades de regulamentação e norma zação. convencionado de regulação não econômica. risco. No úl mo caso. e a regulação não econômica. A regulação econômica propriamente dita atua em situações picas de monopólio natural. O “apoio aos mecanismos para o exercício do controle social”. claramente se enquadram de maneira coerente com essas a vidades regulatórias estatais. controle. e são desempenhadas mesmo antes de se ter maior clareza sobre a existência de fatores e ológicos. avaliação. tenta-se regular o exercício da medicina. Nesses casos. tanto públicas quanto governamentais. apresenta “falhas de mercado”. REGULAÇÃO 44 . monitoramento. dar-se-á tanto para facilitar o acesso das organizações da sociedade civil. Uma definição mais discriminante. geralmente inclui um ou mais dos termos proteção. sobre os bens e serviços voltados para os cuidados de saúde. No setor saúde. o Estado intervém nas relações de produção com vistas a se reduzirem. o ambiente devem ser também considerados. mas também caracterís cas estruturais de determinados setores que impõem limites à concorrência. no âmbito das a vidades regulatórias. ou seja. em três grandes temas: a polí ca an truste. e de um programa de capacitação em processos administra vos e gestão por resultados dirigidos aos funcionários das agências. ao longo do tempo e cada vez mais. orientado a en dades e organizações de defesa do consumidor. de uma campanha de comunicação ins tucional de educação em regulação. quando o mercado se afasta do modelo de concorrência perfeita. imposição de sanções e penalidades. fomentar e estabilizar o crescimento econômico. definição de tarifas. São obje vos desse componente o desenho e implementação de um programa de capacitação em questões básicas de regulação. basicamente. • o caráter imprevisível da necessidade de cuidados de saúde. e promover o desenvolvimento econômico das empresas com vista a maximizar a u lidade cole va. Entretanto. consumidores e usuários ao processo regulatório. bem como a definição e aplicação de metodologias para a prevenção de irregularidades nos processos regulatórios. a inspeção. São projetos deste componente o desenho. as principais caracterís cas responsáveis pelas “falhas de mercado” são: • a “assimetria de informação”. fiscalização. o meio ambiente e produtos objeto de trocas comerciais. A a vidade de regulação estatal. transparência e desempenho das agências reguladoras” é fortalecer a autonomia das agências reguladoras federais. que corresponde a custos sociais da produção que não se refletem integralmente nos preços. do desempenho das agências e da sua autonomia administra va. fiscalização e controle. permissão. A Economia da Regulação subdivide-se. contribuir para a melhoria de seu desempenho e promover a implantação de instrumentos que apoiem a melhoria da qualidade da regulação. Regulação. em sua caracterização mais precisa e contemporânea. coordenação e disciplina da a vidade econômica privada. classicamente. Do ponto de vista da Economia da Regulação. As funções picamente desempenhadas pelos órgãos de vigilância sanitária. em sen do amplo.Além de apoiar a obtenção e formalização de consensos e acordos em torno dos resultados esperados pelas polí cas setoriais. os produtos. outros termos tais como a preservação. os danos. entre os diferentes atores. assistência técnica à gestão de informação do Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor. saúde. na quan dade e qualidade da produção. para o entendimento do papel e do desenho ins tucional da agência reguladora do setor de vigilância sanitária. como alimentos ou fármacos. O obje vo do componente “fortalecimento da autonomia. os serviços. quer se queira ou não. diminuir ou prevenir riscos à saúde e de intervir nos problemas sanitários decorrentes do meio ambiente. também confere especial atenção à matéria e dispõe que vigilância sanitária é “um conjunto de ações capaz de eliminar. condicionando-as aos interesses cole vos e às imposições estabelecidas na Lei”. pois atua sobre riscos associados a produtos. da produção ao consumo”. além de outras atribuições. ed. e que em cada lugar é in mamente relacionada com a divisão internacional do trabalho e ao consequente grau de desenvolvimento tecnológico da produção. nos termos da lei: I – controlar e fiscalizar procedimentos.56 Por sua vez. Idem. 2001. VI – fiscalizar e inspecionar alimentos.. tal como a conhecemos hoje. 2001. das quais compete à vigilância sanitária a execução de várias com primazia. Vigilância sanitária: proteção e defesa da saúde. Lucchese 57 sugere que a vigilância sanitária. da produção e circulação de bens e da prestação de serviços de interesse da saúde”. São Paulo: Sobravime.Ediná Costa54 lembra que documentos an gos como o Código de Hamurabi. a Lei nº 8. III – ordenar a formação de recursos humanos na área de saúde. nele compreendido o do trabalho. IV – par cipar da formulação da polí ca e da execução das ações de saneamento básico. No contexto brasileiro. o Código de Manu e o An go Testamento contêm normas sobre a saúde. guarda e u lização de substâncias e produtos psicoavos. obriga os par culares a “submeterem-se aos preceitos jurídico-administra vos limitantes das liberdades individuais. II – executar as ações de vigilância sanitária e epidemiológica. produtos e substâncias de interesse para a saúde e par cipar da produção de medicamentos. 200. LUCCHESE. hemoderivados e outros insumos. cargas e pessoas perpassa todas as prá cas médico-sanitárias. se relacionem com a saúde. Idem. a vigilância sanitária cons tui-se [.080/1990 (Lei Orgânica da Saúde). Globalização e regulação sanitária: os rumos da vigilância sanitária no Brasil. Assim. a organização e atuação das ins tuições responsáveis pela vigilância sanitária assumem diversas conformações. direta ou indiretamente. Para saber mais! ConsƟtuição Federal: destaques das ações relacionadas ao trabalho da vigilância sanitária Art. bem como as de saúde do trabalhador. compondo-se de um conjunto de saberes e prá cas que visam interferir nas relações sociais produção-consumo para prevenir.55 Isso decorre. pois o exercício do poder de polícia. A definição corrente de vigilância sanitária no Brasil é eminentemente legal. 200 do Capítulo da Seguridade Social. com a circulação internacional de transportes. A vigilância sanitária interfere. obrigando a administração pública a realizá-lo. Além do reconhecimento da vigilância sanitária como uma das mais an gas prá cas da saúde pública. definido pelas leis que representam a vontade geral da própria sociedade. insumos e serviços relacionados com a saúde. ainda. no moderno Estado de Direito. que a vigilância sanitária abrange “o controle de bens de consumo que. Tese (Doutorado em Saúde Pública). Desta forma. ibidem. Escola Nacional de Saúde pública. em função dos valores culturais. diminuir ou eliminar riscos e danos à saúde relacionados com objetos historicamente definidos como de interesse da saúde e tendo como obje vo a crescente qualidade de vida. da promoção à proteção. ibidem. Ao sistema único de saúde compete. E. Fundação Oswaldo Cruz. 45 REGULAÇÃO . 2004. pois nas primeiras décadas do século XX. as ações e serviços de vigilância sanitária são historicamente inerentes ao papel atribuído ao Estado de zelar pela saúde da população.] como um subsetor específico da Saúde Pública. tóxicos e radioa vos. A. Geraldo. transporte. polí cos e econômicos caracterís cos de cada país ou região. 54 55 56 57 COSTA. bem como bebidas e águas para consumo humano. concre zado na produção norma va e na fiscalização sanitária. Aponta. cujo objeto é a proteção e defesa da saúde individual e cole va. ainda. com o ambiente e o ambiente de trabalho. que a forma como a vigilância sanitária se apresenta tem relação direta com o grau de desenvolvimento. imunobiológicos. na vida de todos os seres humanos do planeta. compreendidas todas as etapas e processos. Posteriormente.080. VIII – colaborar na proteção do meio ambiente. que dispõe sobre a organização do SUS. da supremacia do interesse público sobre o privado. A vigilância sanitária recebeu tratamento direto na Cons tuição. incluindo até mesmo sanções para o caso de descumprimento. e “o controle da prestação de serviços que se relacionam direta ou indiretamente com a saúde”. Seção Saúde. 2. a vigilância sanitária pode ainda ser encarada hodiernamente como ação de caráter preven vo. principalmente nos países mais desenvolvidos. recuperação e reabilitação da saúde. diminuir ou prevenir riscos”) à intervenção nos ambientes. Rio de Janeiro: FIOCRUZ. sendo dispostas várias de suas ações no art. processos e estabelecimentos para garan r saúde e qualidade de vida. VII – par cipar do controle e fiscalização da produção. ao enumerar as atribuições do Sistema Único de Saúde. é “filha da revolução industrial”.. A Lei estabelece. V – incrementar em sua área de atuação o desenvolvimento cien fico e tecnológico. confere a esse campo de atuação da saúde um caráter abrangente que vai do controle do risco (“eliminar. uso e consumo de tecnologias. foram estabelecidas leis que criaram órgãos e mecanismos para sua implementação a fim de controlar a produção e a comercialização de bens e serviços com potencial risco à saúde pública. O conceito legal de vigilância sanitária con do na Lei n° 8. compreendido o controle de seu teor nutricional. equipamentos. com reforços no úl mo período. dos insumos e das tecnologias a eles relacionados. Esses foram os casos do acidente com o Césio 137. de laboratórios de saúde pública. o saneamento básico e o trabalho. De outro lado. quando se no ciava a circulação de grande volume de medicamentos falsificados no país058. De um lado. o Estado deve estabelecer as condições que assegurem o acesso universal e igualitário às ações e aos serviços para a promoção. serviu de base para a conformação do SNVS e criação da Anvisa que ocupou o lugar da an ga Secretaria Nacional de Vigilância Sanitária do Ministério da Saúde. função de mediação entre produtores e consumidores. é necessário conhecer ampla e previamente a realidade social e sanitária na qual esses produtos e serviços se inserem.080/1990. do início do século XX. Desempenha. Nesse contexto. as primeiras ações de vigilância sanitária. Ao final do século XX. que definia a ins tuição do Sistema Nacional de Vigilância Sanitária (SNVS). a Anvisa surgiu com a finalidade ins tucional de promover a proteção da saúde da população. relacionadas ao controle de portos. metade deles distribuídos por todo o território nacional em portos. Para saber mais! A missão da Anvisa “Promover e proteger a saúde da população e intervir nos riscos decorrentes da produção e do uso de produtos e serviços sujeitos à vigilância sanitária. bens e serviços por ela regulados pode causar graves efeitos à saúde da população.Agência Nacional de Vigilância Sanitária: CaracterísƟcas InsƟtucionais e Papel Regulador No Brasil. a magnitude do trabalho da Anvisa é resultado da abrangência dos objetos e processos regulados por sua atuação. intrinsecamente ligadas à defesa dos direitos do consumidor. 2000. que conta com uma série de ações de ampliação de espaços ins tucionais e promoção da transparência. cosmé cos. Uma singularidade que caracteriza a atuação da Anvisa é o fato de a regulação no campo da vigilância sanitária ser exercida não em setor específico da economia. órgãos e ações de vigilância foram se reforçando com o processo de urbanização e industrialização. Durante o século passado. Relatório final da Comissão Parlamentar de Inquérito desƟnada a InvesƟgar os Reajustes de Preços e a Falsificação de Medicamentos. entretanto. em 1808. produtos tóxicos − com destaque para os agrotóxicos. Materiais Hospitalares e Insumos de Laboratórios. a sociedade brasileira conviveu com vários casos no ciados de problemas relacionados a produtos ou serviços sujeitos a vigilância sanitária. nunca implementada. para a melhoria da qualidade de vida da população brasileira”. da propaganda de produtos de interesse à saúde. em 1996. Nas úl mas décadas daquele século já se falava na cons tuição de um sistema nacional de vigilância sanitária. Processo Regulatório da Anvisa REGULAÇÃO Ao longo dos seus 13 anos de existência. Brasília: Câmara dos Deputados. Além da coordenação do Sistema Nacional de Vigilância Sanitária. Controla também os ambientes. e a própria u lização do termo datam. Lei nº 8. outros tecidos. os alimentos. foi editada a Portaria GM/MS n° 1. sangue. os processos. produtos médicos e kits diagnós cos. células e órgãos. aeroportos e fronteiras. Em 1994. uma vez que trabalha para garan r que produtos e serviços sejam de qualidade e não coloquem em risco o bem-estar do cidadão e a saúde pública. os produtos para saúde − equipamentos. entre outros. saneantes. portanto. para proteger os interesses da saúde pública nacional. tendo como fatores determinantes e condicionantes a alimentação. mas em todos os setores relacionados a produtos e serviços que podem afetar a saúde da população brasileira. bem como fazer o controle de portos. 46 . Criada há pouco mais de dez anos. aeroportos e postos de fronteira para realizar o controle de entrada e saída de produtos e pessoas. os insumos e as tecnologias a eles relacionados e realiza o monitoramento de preços de medicamentos. dos processos. Com o agravamento da crise de legi midade da vigilância sanitária durante a década de 1990. tendo em vista que o uso de produtos. tanto sico quanto mental e social. A Cons tuição Federal de 1988 e a Lei Orgânica da Saúde. A portaria. CPI dos Medicamentos. desde a sua criação. à Anvisa cabe a regulação de serviços de saúde e de produtos de interesse à saúde. a moradia. A Agência Nacional de Vigilância Sanitária pode ser considerada a maior das agências reguladoras do Brasil. aeroportos e fronteiras. São exemplos dos produtos regulados − e processos a eles relacionados − pela Anvisa os medicamentos. o meio ambiente. em ação coordenada com os estados. a ampla par cipação da sociedade no processo regulatório certamente tem sido uma das maiores e mais constantes preocupações da Anvisa. por intermédio do controle sanitário da produção e da comercialização de produtos e serviços e dos ambientes. consagram a saúde como direito de todos e dever do Estado. 58 BRASIL.565/1994. Dessa forma. pelo quan ta vo de sua força de trabalho: cerca de três mil servidores. assim. As a vidades da Agência devem ser. remontam à chegada da Corte Portuguesa. de acordo com os princípios do Sistema Único de Saúde. as mortes de pacientes renais crônicos pela u lização de água contaminada por uma unidade de diálise em Caruaru. os municípios e o Distrito Federal. e do controle de portos. Outra singularidade da Anvisa é sua atuação tanto na regulação econômica do mercado quanto na regulação sanitária. as discussões sobre a necessidade da formação de um sistema nacional de vigilância sanitária foram retomadas. no ano de 1987. a saúde é entendida como conceito associado à qualidade de vida do indivíduo e ao seu bem-estar. Além disso. e produtos derivados do tabaco. Também é responsável pela análise e anuência prévia nos processos de concessão de patentes para produtos e processos farmacêu cos pelo Ins tuto Nacional da Propriedade Industrial − INPI. que deve exercê-lo por meio da formulação e da execução de polí cas econômicas e sociais que visem à redução de riscos de doenças e de outros agravos. a proteção e a recuperação da saúde. em Goiânia. A conformação de serviços mais sistemá cos de vigilância sanitária. do controle e da transparência. Todos esses instrumentos e mecanismos são apresentados no quadro a seguir. Além dos instrumentos e mecanismos já citados. por sua vez. o contrato de gestão. e são bastante característicos das agências reguladoras. ainda. mas apresentando uma tendência de queda acentuada nos últimos anos. a Anvisa realiza. a critério da Diretoria Colegiada. além de aumentar a efetividade por meio da identificação de fatores associados à implementação das regras. ainda. não tem sido uma prática comum ao longo da existência da Anvisa. Na Anvisa. 47 REGULAÇÃO . outros exemplos de fortalecimento da transparência e participação social da Agência são o controle social do SUS. com grande quantidade de publicações durante quatro anos – entre 2002 e 2005 – quando superou a casa das trezentas normas. com possibilidade de estabilização. ainda que conformado num arranjo de iniciativas não compulsórias e com desenho incipiente. consultas públicas e audiências públicas para colher subsídios às suas propostas de regulação. Com o objetivo de ampliar a participação da sociedade. as audiências têm sido promovidas para aprofundar o debate de aspectos de mais intenso conflito nas propostas que foram objeto de consulta e receberam contribuições de diferentes setores da sociedade. as câmaras técnicas. contempla uma Ouvidoria independente e um Conselho Consultivo. As consultas públicas da Anvisa têm o objetivo de receber críticas. próximo a uma centena. 1999-2012 Como mostra o gráfico. o relatório de gestão. Situação diferente é a do número de resoluções da diretoria colegiada (RDC). Resoluções da Diretoria Colegiada (RDC) e Instruções Normativas (IN). Sempre associadas à realização de consultas públicas. as propostas de atos normativos da Anvisa podem ser submetidas à consulta pública. dessa forma. aprovada pela lei de criação. ser utilizados para se obter informação mais abrangente e objetiva para sustentar as análises de impacto regulatório. desde a criação da Anvisa. organismos de assessoramento temático à Diretoria Colegiada em assuntos estratégicos que requeiram um maior aprofundamento de discussão dos temas afetos a cada uma delas. o relatório anual de atividades. o controle exercido pelo Poder Legislativo. O gráfico a seguir apresenta a evolução da publicação.A participação social é buscada na Anvisa por meio de diversos espaços e mecanismos. mas há uma tendência recente de aumento da sua frequência. essas últimas editadas para detalhar aspectos previstos nas RDCs. órgão colegiado de acompanhamento da gestão da Anvisa. sugestões e contribuições de todos os interessados da sociedade para aprimorar o processo de tomada de decisão da agência. de consultas públicas (CP) a cada ano. Evidencia-se. as consultas públicas têm sido uma estratégia largamente utilizada pela diretoria para colher mais informações e permitir que a sociedade opine sobre suas propostas de regulamentos. Os procedimentos de consulta podem. a central de atendimento telefônico e eletrônico e o amplo acesso a informações no sítio da internet. Resoluções da Diretoria Colegiada (RDC) e Instruções Normativas (IN). que tem variado bastante ano a ano. A ampliação da participação social por meio de consultas e audiências públicas visa a conferir legitimidade ao processo regulatório. a partir de sua deliberação. Também funcionam como estruturas colegiadas as câmaras setoriais. A realização de audiências públicas. As consultas e audiências públicas são mecanismos que têm ganhado cada vez mais força e legitimidade. a Anvisa tem publicado um número relativamente estável. Segundo prevê o decreto que regulamenta a lei de criação da Anvisa. do número de Consultas Públicas (CP). Anvisa: Consultas Públicas (CP). A estrutura básica da agência. que fogem ao conhecimento dos reguladores ou não têm a devida atenção durante a formulação das propostas que vão à consulta pública. um direcionamento das ações da Anvisa para a ampliação da participação. e ao Ministério Público. Controle Social do SUS Contrato de gestão Relatório de gestão Relatório anual de aƟvidades Par cipação em audiências públicas sobre diversos temas afetos à vigilância sanitária e às atribuições da agência. Controle pelo Poder LegislaƟvo Ainda. desde a criação da Anvisa. e apreciar e emi r parecer sobre os relatórios anuais elaborados pela Anvisa.Instrumentos e mecanismos de transparência e parƟcipação social da Anvisa Forma Descrição Fazem parte do controle social do SUS as conferências de saúde. o Poder Legisla vo solicita a prestação de contas por meio dos cons tucionais requerimentos de informações. quase sempre para discu r entendimentos e tendências da ciência e tecnologia dos produtos regulados pela agência nas áreas de cosmé cos. a par r de solicitação do ministro da Saúde. Ouvidoria Conselho ConsulƟvo Câmaras Técnicas REGULAÇÃO Câmaras Setoriais 48 . Inves do em mandato de dois anos. Tem sido apresentado. parâmetros para a sua administração interna. com o obje vo de avaliar a situação de saúde e propor as diretrizes para a formulação da polí ca de saúde. o ouvidor da agência deve coordenar o trabalho formulação e encaminhamento de denúncias e queixas aos órgãos competentes. a vidades de registro. a pedido da própria Anvisa. apresenta anualmente. bem como os resultados da gestão orçamentária e financeira. pelo Presidente da República. apresenta em linguagem coloquial um resumo das principais ações realizadas pela agência durante o ano anterior. rede de laboratórios de saúde pública. aprovados em Plenário na Câmara e Senado. às quais têm entre suas prerroga vas acompanhar e deliberar sobre matérias rela vas à saúde. Des nado essencialmente aos órgãos de controle. sejam gerais ou temá cas. opinar sobre as propostas de polí cas governamentais na área de atuação da agência. em várias comissões da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. fitoterápicos. ao Conselho Consul vo e ao Ministério da Saúde. detalhamento de contas e demais aspectos administra vo-financeiros. As dez câmaras setoriais temá cas contam em média com 30 representações de ins tuições de abrangência nacional. com o obje vo de auxiliar no processo decisório da Diretoria Colegiada da Anvisa. especialmente à própria Diretoria Colegiada da agência. devendo apresentá-lo à Diretoria Colegiada. auxiliando no esclarecimento. para par cipação em debates em parlamentos subnacionais. além de um crescente número de pedidos de par cipação. defesa do consumidor e comunidade cien fica) para tratar de temas estratégicos. estabelecendo. no sen do de promover a melhoria da gestão. relatório com apreciações crí cas sobre a atuação da agência. medicamentos. do Senado Federal. os resultados alcançados pela administração da agência relacionados às metas e ao indicadores definidos para o período anterior. que devem atuar na formulação de estratégias e no controle da execução da polí ca de saúde. e os conselhos de saúde. bem como à Procuradoria e à Corregedoria. inspeção. fiscalização e regulamentação. Compostas por representantes da comunidade cien fica. Aponta uma avaliação do desempenho ins tucional com base nos dos programas e instrumentos de planejamento do governo federal. em reunião de audiência pública na Comissão de Seguridade Social e Família. ou quando julgar oportuno. apresenta uma caracterização quanto às principais informações de natureza e perfil da agência. O descumprimento injus ficado do contrato de gestão pode ensejar a exoneração do diretor-presidente da agência. da Câmara dos Deputados. A agência deve seguir as deliberações das conferências de saúde. do setor produ vo e da sociedade civil (comunidade cien fica e defesa do consumidor) para requerer informações e propor diretrizes e recomendações à Diretoria Colegiada da agência. sendo constantes os temas relacionados à qualidade de segurança de produtos. A Anvisa compõe comissões assessoras e par cipa das reuniões do plenário do Conselho. tratam essencialmente dos aspectos específicos dos trabalhos das áreas técnicas da Anvisa. produtos para a saúde. quando é convidada a se pronunciar. e na Comissão de Assuntos Sociais. ainda. alimentos e saneantes. fiscalização e controle realizados pelo Conselho Nacional de Saúde. É o instrumento pelo qual a agência e o ministério supervisor pactuam as metas e indicadores para a avaliação da atuação administra va e do desempenho da agência. Desde 2006. Órgão colegiado composto por treze membros indicados pelos órgãos e en dades de governo. en dades do setor produ vo e da sociedade civil (profissionais. e está sujeita ao acompanhamento. dos órgãos de governo. atendidos em parte. e produzir semestralmente. No que diz respeito à regulamentação. Nas reuniões públicas são deliberados os casos relacionados a Reunião pública da Diretoria resolver pendências entre agentes econômicos e entre estes e consumidores e usuários Colegiada de bens e serviços compreendidos na área de atuação da Agência. prevê a oportunidade de trocar experiências com um conjunto de en dades civis de defesa do consumidor. requisitos. Carlos Eduardo Resende. A Anvisa foi a primeira en dade da Administração Pública Federa a lançar sua Carta de Serviços ao Cidadão. a Anvisa ainda tem uma produção norma va desordenada e fragmentada. informações sobre suas contas (como a execução do orçada internet mento. para con nuação da promoção da par cipação dos consumidores. devendo cada Diretor expor o seu voto. a Agenda Regulatória da Anvisa é construída de forma par cipa va. prazo máximo e forma de prestação do serviço e de comunicação. REGULAÇÃO 49 . ao mesmo tempo. dificuldade técnica de elaboração de atos norma vos pela ausência de padrões e sistema zação do processo de regulamentação. Têm como obje vo receber crí cas. In: PROENÇA. 2011. Melhoria da regulação no Brasil: o papel da par cipação e do controle social. Por um número po 0800. e sinalizando para a sociedade qual a direção das próximas ações da agência. convênios e contratos realizados). a reduzir as assimetria de informação entre os afetados pelas decisões. licitações. colhendo subsídios às suas propostas de regulação e conferindo legi midade ao processo regulatório. As partes do processo poderão requerer sustentação oral.informações sobre produtos sujeitos a vigilância sanitária (cosmé cos. de 11 de agosto de 2009. ser u lizados para se obter informação mais abrangente e obje va para sustentar as análises de impacto regulatório. Tais instrumentos podem. alimentos. Elaborada pela primeira vez em 2009.932. todo cidadão interessado poderá realizar denúncias. concedendo à sociedade a oportunidade de opinar e contribuir na definição da pauta de decisões estratégicas. base e fundamento da ação sanitária para todo o território nacional. e as decisões tomadas pela agência por meio da consulta às pautas e atas das reuniões da diretoria colegiada. Ela traz informações em relação a cada um dos serviços prestados. Carta de Serviços ao Cidadão os profissionais de saúde e o setor regulado. com recebimento de sugestões da sociedade através de en dades Agenda regulatória nacionais do setor produ vo e da defesa do consumidor. intensa judicialização da ação regulatória e consequente instabilidade regulatória. Ainda. Outras parcerias. obter Central de atendimento telefô.). Com mais de 80 mil páginas. Ao permi r o acompanhamento pela sociedade do processo de tomada de decisões estratégicas da Agência. sugestões e contribuições de todos os interessados da sociedade para aprimorar o processo de tomada de decisão da agência. Transparência e par cipação social no processo regulatório da Anvisa:fortalecimento dos consumidores na regulação sanitária. Pedro Ivo Sebba. as principais etapas para processamento do serviço. gastos com passagens e diárias. com prejuízos para a sociedade e para o próprio Sistema Nacional de Vigilância Sanitária − SNVS. como úl ma instância administra va. ainda. O “Projeto de Fortalecimento da Capacidade Técnica de Par cipação Social das En dades Civis de Defesa do Consumidor na Regulação”. Brasília: Presidência da República. entre outros. o governo. entre outros serviços. podendo Parcerias para promoção da capacitá-los em matérias normalmente consideradas de di cil entendimento. e com o Departamento Intersindical de Esta s ca e Estudos Socioeconômicos (Dieese) e todas as Centrais Sindicais do Brasil. a qualificar a instrução técnica para fundamentar e respaldar as decisões. visam o aumento da efe vidade das normas editadas pela Anvisa Consultas e Audiências Públicas por meio da iden ficação de fatores associados à implementação das regras que fogem ao conhecimento dos reguladores ou não têm a devida atenção durante a formulação das propostas que são objeto de contribuições. documentos e informações necessárias para acessar o serviço. foram realizadas com o Fórum Nacional de En dades Civis de Defesa do Consumidor (FNECDC). Além disso. Jadir Dias e PRADO.É uma lista de temas prioritários para a Anvisa regulamentar no próximo período. para a ampliação e fortalecimento da par cipação dos trabalhadores na regulação sanitária. ter acesso a orientações aos viajantes e conferir o andamento de nico e eletrônico processos. recebendo um retorno da cidadania sobre sua visão da regulação da Anvisa e. medicamentos etc. prevista no Decreto Presidencial nº 6. A pauta das reuniões é divulgada antecipadamente e as votações são abertas. a agenda dos dirigentes. realizado em parceria com o Ins tuto Brasileiro de Defesa do Consumidor (Idec). o sí o da Anvisa concentra grande número de informações técnicas e de interesse geral sobre os objetos de trabalho da Anvisa. é importante apontar os problemas ainda enfrentados. Fonte: RAMALHO. julgamento de recursos. Programa de Boas PráƟcas Regulatórias da Anvisa Embora se possa considerar que a regulação sanitária e econômica da Anvisa se desenvolveu de forma notória ao longo dos 13 anos de sua existência. e a dar completude do direito ao contraditório. favoreparƟcipação social cendo suas contribuições futuras em processos de consulta pública. mais recentes. as reuniões públicas se des nam a ins tuir previsibilidade e estabilidade das regras e a promover a transparência do processo decisório da Anvisa. A Carta conta com 99 compromissos da Anvisa perante o cidadão. e aprovação de súmulas acerca da interpretação da Agência quanto à legislação de vigilância sanitária para orientação e aplicação em casos análogos. além dos relatórios Acesso a informações no síƟo de gestão e de a vidades. a saber: edição de normas sobre matéria de competência da Agência. Ela oferece aos tomadores de decisão dados empíricos valiosos e uma estrutura abrangente na qual eles podem avaliar suas opções e as consequências que suas decisões podem ter”. consolidação e revisão de atos norma vos. É uma inicia va também inovadora da Anvisa. significa para a Anvisa um conjunto estratégico de temas considerados prioritários para regulamentar em um determinado período. já disseminada para a maioria das outras agências reguladoras federais. perpassa todo o processo de formulação. a necessidade de se aprimorar a instrução do processo decisório da Anvisa e o fortalecimento dos mecanismos de par cipação e transparência. e. es mar se os bene cios previstos jus ficam os custos. Os temas da Agenda não são de regulamentação obrigatória. As principais conclusões que a AIR pode trazer para a Anvisa são: ajustar os obje vos de uma proposta. segundo a qual a AIR é uma “ferramenta regulatória que examina e avalia os prováveis bene cios. do início da elaboração de cada uma das propostas. inclusive aqueles de urgência. as propostas elaboradas. inclusive os que subsidiaram a elaboração das propostas que são publicadas como consulta pública. do Ministério da Saúde. iden ficar e avaliar alterna vas para se a ngir determinado obje vo. análise de impacto regulatório. revisão e a consolidação da Legislação Sanitária. Para saber mais! Estratégias do Programa de Boas PráƟcas Regulatórias da Anvisa: • • • • • • edição do Guia de Boas Prá cas Regulatórias. A Agenda Regulatória. e fortalecimento da par cipação social nesse processo regulatório. Ele trata de todo o processo de regulamentação no âmbito da agência e inclui a AIR como uma etapa que. potencializar a efe vidade dos regulamentos e reduzir os encargos regulatórios. no âmbito do Projeto de Fortalecimento da Capacidade Técnica para a Par cipação Social na Regulação. Destaca-se. incluindo toda a regulamentação da Anvisa. A Anvisa editou a Agenda Regulatória em 2009. por sua vez. tem um conjunto grande e diverso de mecanismos e instrumentos. O Guia de Boas Prá cas da Anvisa está disponível na internet para consulta. Ainda. A mais ampla e melhor divulgação dos materiais.Há. a Anvisa. Além disso. e iden ficar os grupos que serão beneficiados ou afetados de maneira mais intensa pelo novo regulamento. que o próprio objeto da saúde demanda. a parceria com o Ins tuto de Defesa do Consumidor (IDEC). a padronização dos documentos. Isso para promover a previsibilidade – sinalização sob a direção da regulação da Anvisa pelos próximos anos – . consulta e decisão final sobre as propostas. Fazem parte do Programa da Anvisa a vidades que vão desde o mapeamento e a simplificação do macroprocesso de regulamentação. no entanto. de melhoria da coordenação. Esse Programa tem como referências fundamentais o PRO-REG. formação e qualificação para essa atuação regulatória com excelência pela agência. à implantação e à implementação do Programa de Boas REGULAÇÃO 50 . No item Boas Prá cas Regulatórias. por exemplo. pela primeira vez. e. modelos e formulários a serem u lizados encontra-se em fase de incorporação à ro na e à cultura organizacionais. como já mencionado. verificar o impacto dessas propostas do ponto de vista econômico e social. Há macrotemas. No que diz respeito à par cipação social. O referido Programa de Boas Prá cas Regulatórias da Anvisa configura-se como um conjunto de medidas para o aperfeiçoamento das a vidades da agência relacionadas à regulamentação. Os focos do projeto foram. ainda. promover a integração ins tucional e melhorar a perspec va de implantação dos regulamentos. é uma necessidade para facilitar o acesso e a par cipação da sociedade nos temas discu dos. o que vai redundar na ampliação da credibilidade do sistema regulatório no âmbito da saúde. o aprimoramento dos procedimentos de consulta e audiência pública e o fortalecimento de alguns canais de par cipação. a transparência e a governança. o problema mais imediato a ser superado pela Anvisa está relacionado à coordenação da produção norma va da Agência. com respeito aos itens previstos na Agenda Regulatória. O processo se inicia internamente com a definição pública. O Programa de Boas Prá cas Regulatórias da Anvisa tem o obje vo de modernizar e qualificar a gestão dessa produção norma va. e de fortalecimento da transparência e do controle social. pela Diretoria. como. como o Conselho Consul vo e as câmaras setoriais da Anvisa. O acompanhamento da Agenda Regulatória pode ser feito no site da Anvisa. A Anvisa é a única agência que possui uma unidade organizacional exclusivamente responsável por coordenar e executar o trabalho relacionado às boas prá cas regulatórias. dentro deles. A Anvisa assume a definição de AIR dada pela OCDE. no caso. no âmbito setorial. mas a Anvisa busca priorizá-los na sua regulamentação. iden ficar exper se e antecipar o impacto potencial das propostas. consolidação e divulgação das consultas. Isso faz com que a Anvisa tenha a di cil tarefa de conciliar os seus obje vos originais de proteção à saúde com obje vos de promoção do desenvolvimento econômico e social do Brasil. De todas as questões apontadas. no úl mo período. Suas diretrizes são de fortalecimento da capacidade ins tucional para gestão em regulação. Está disponível para toda a sociedade. no campo da polí ca regulatória do Governo Federal. para que a Anvisa tenha uma margem de discricionariedade de edição dos seus atos. até as ações rela vas à compilação. custos e efeitos das regulações novas ou alteradas. e criar mecanismos de acompanhamento e avaliação da qualidade da regulação produzida. e connuou elaborando nos anos seguintes. No âmbito da Anvisa. na verdade. a AIR na Anvisa tem como obje vos: informar e subsidiar o processo de tomada de decisão da alta direção da Anvisa. alimentos. a Polí ca de Saúde. Uma importante caracterís ca da Agenda é não ser exaus va. publicação de uma Agenda Regulatória. da qualidade e da efe vidade dessa produção de regulamentos. pode-se conhecer todo o programa de regulamentação e acompanhar a evolução da regulamentação da Anvisa. principalmente. e até mesmo ambiental. esses problemas são objeto do Programa de Boas Prá cas Regulatórias que propõe a sistema zação. As agências reguladoras têm o poder de orientar e de conciliar. • orientar tecnicamente as unidades da estrutura organizacional da Anvisa na implantação e no cumprimento de boas prá cas regulatórias para elaboração e revisão de atos norma vos. atuando as agências execu vas na regulação de a vidade econômica e as agências reguladoras no controle e fiscalização de serviço público. (FCC/TRT 1ª Região/Juiz do Trabalho/2012) A respeito das agências reguladoras e agências execu vas. As agências reguladoras são órgãos da administração indireta que exercem unicamente o pico poder de polícia. exceto: a) poder norma vo técnico. 3. a proposta vai a consulta pública. os dirigentes das agências reguladoras nem das agências execu vas. é correto afirmar que a) as agências reguladoras adquirem autonomia a par r de qualificação ob da em face de contrato de gestão celebrado com o respec vo Ministério supervisor. Podem-se ensejar. Sendo aprovada. c) não vinculação à Administração Direta. criadas por lei. 7. sugestões rela vas a novas consultas a outras partes interessadas.Prá cas Regulatórias. garan ndo maior grau de autonomia administra va e orçamentária que o conferido às demais autarquias. setores específicos que são afetados naquele processo. • assessorar a Diretoria Colegiada perante o Conselho Consul vo e Câmaras Setoriais da Anvisa. mas não de sancionar. c) ambas possuem regime especial. 51 REGULAÇÃO (Cespe/Anac/Analista Administra vo/2012) Julgue os itens a seguir. livremente. impondo limitações administra vas de fiscalização e de repressão previstas em lei. c) As agências reguladoras e as agências execu vas possuem o mesmo grau de autonomia com relação ao Poder Execu vo Central. 5. estabelecido na lei ins tuidora. A respeito da administração direta e indireta. incluindo a AIR. b) A autonomia das agências execu vas e reguladoras advém do contrato de gestão celebrado com a Administração Pública. e) as agências reguladoras possuem regime jurídico especial. (Isae1/AL-AM/Procurador/2011) Tendo por base as semelhanças e diferenças das agências execu vas e das agências reguladoras. d) O Chefe do Poder Execu vo não pode exonerar. O processo de AIR. com autonomia ampliada a par r de decreto governamental. orçamentária e financeira. enquanto os dirigentes das agências execu vas podem. fixado na lei ins tuidora. ainda. As agências reguladoras têm autonomia financeira e orçamentária. • coordenar a elaboração da Agenda Regulatória e os procedimentos de AIR para instruir e subsidiar o processo de tomada de decisão em assuntos norma vos. a) A autonomia das agências execu vas advém da lei. referentes às agências reguladoras. 6. ao passo que a das agências reguladoras decorre dos termos do contrato de gestão celebrado com a Administração Pública. aquela proposta volta à análise da área responsável. (Funcab/PC-RJ/Delegado de Polícia/2012) São caracterís cas das Agências Reguladoras. assinale a afirma va correta. competência exclusiva do Poder Judiciário. Para saber mais! Atribuições do Núcleo de Regulação e Boas PráƟcas Regulatórias da Anvisa: • subsidiar a Diretoria Colegiada para o fortalecimento da governança regulatória e da par cipação social no processo de elaboração e revisão de atos norma vos da Anvisa. b) as agências execu vas caracterizam-se como autarquias de regime especial. uma agência reguladora. em face da apresentação de plano para melhoria de eficiência e redução de custos. que é levado ao conhecimento da Diretoria Colegiada para a decisão sobre a consulta pública. recebem-se as contribuições e aquele processo. assim como receita própria. julgue o item que se segue. • promover a integração ins tucional com demais órgãos públicos e en dades da sociedade civil para o fortalecimento da governança regulatória e da par cipação social na regulação. d) as agências execu vas são empresas públicas ou fundações. se inicia com a etapa de elaboração de um relatório de AIR simplificado. 4. 2. (Cespe/Anac/Técnico Administra vo/2012) A Anac. d) independência administra va. com autonomia administra va. e) autonomia econômico-financeira. para a revisão do relatório com a inclusão de informações sobre as propostas recebidas no âmbito da consulta pública. e acompanhar as a vidades do CNS e demais instâncias de par cipação e controle social do SUS. b) autonomia decisória. . recebe essa qualificação por força de contrato de gestão celebrado com órgão da administração a que se subordina. e) Os dirigentes das agências reguladoras não podem ser exonerados ad nutum pelo Chefe do Poder Execu vo. em fase anterior à consulta pública. EXERCÍCIOS 1. para melhoria da eficiência e redução de custos. seguem modelos já estabelecidos em diversos países. julgue o item que se segue. c) A função primordial das agências reguladoras e das agências execu vas consiste no exercício do controle sobre par culares prestadores de serviços públicos. tanto que seus dirigentes têm mandato por prazo determinado. d) as agências reguladoras têm natureza de autarquias especiais e integram a administração federal direta. em decisões insusce veis de revisão pelo Poder Judiciário. por ser agência reguladora integrante da administração indireta. Além das agências reguladoras federais. após aprovação pelo Senado Federal. 9. d) a exoneração sumária de seus dirigentes. não podendo ser exonerados. d) A qualificação de autarquia ou fundação como agência execu va dar-se-á por ato do presidente da República. c) autonomia decisória. e. a) a contratação de servidores não concursados para atribuições efe vas. 11. exerce o poder regulamentar com maior vigor. A ANP regula a indústria do petróleo. criadas no Brasil no final dos anos 1990 do século passado. pela qual os membros de sua Diretoria são nomeados pelo Presidente da República. Com a transferência total ou parcial da execução ao setor privado surgiram as agências reguladoras. é correto afirmar: a) podem as agências reguladoras definir polí cas públicas e executá-las nos diversos setores regulados. assinale a opção correta. b) autonomia legiferante. decorrente da inicia va reservada para projetos de lei que impliquem afetação de direito dos agentes econômicos ou de consumidores e usuários de bens e serviços da indústria do petróleo. por isso. não estão sujeitas ao controle interno do Poder Execu vo. as agências execu vas não dispõem de autonomia de gestão. e) independência polí ca. podem exis r. A Anatel e a Agência Nacional do Petróleo são as únicas agências reguladoras que têm fundamento na própria Constuição Federal. (Copeve/Prefeitura de Penedo – AL/Procurador Municipal/2010) O Poder norma vo técnico das agências reguladoras. e) a vinculação financeira a órgãos da administração direta. além do mais. do gás natural. Gás Natural e Biocombus veis (ANP) é en dade integrante da Administração Federal Indireta. 16. os diretores são nomeados pelo Presidente da República. não se sujeitam a subordinação hierárquica. para mandato de quatro anos. 10. Essas agências são autarquias de regime especial e gozam de independência em relação aos poderes da República. 13. REGULAÇÃO 52 . somente podendo ser des tuídos por decisão judicial transitada em julgado. b) Apenas a Anatel e a ANP são previstas cons tucionalmente e. a Anatel é subordinada financeiramente ao Ministério das Comunicações. As agências reguladoras independentes. a possibilidade de edição de normas gerais de caráter técnico formalizadas em atos administra vos e regulamentares. Toda agência reguladora está vinculada a algum ministério. decorrente da previsão legal de diversas fontes de receitas próprias da autarquia e por ela administradas. (Cespe/TRF 5ª Região/Juiz/2011) É caracterís ca da natureza de autarquia especial conferida à Agência Nacional de Energia Elétrica. A Anatel. prerroga vas que as demais agências reguladoras não possuem. em decorrência de delegação prevista na respec va lei. no Brasil. decorrente da competência para julgar conflitos entre os agentes econômicos regulados e entre tais agentes e consumidores e usuários de bens e serviços do petróleo. de acordo com a sua área de atuação. (Cespe/Anatel/Analista Administra vo/Contabilidade/2009) Com referência à estrutura da administração pública. como os Estados Unidos da América e países europeus. Todas as agências reguladoras federais são autarquias e cada uma está vinculada a um ministério específico. 12. não coincidentes. (Cespe/TRF 3ª Região/Juiz Federal/2011) Considerando a a vidade regulatória da administração pública e o regime jurídico das agências reguladoras e execu vas. c) o mandato variável de seus dirigentes. 17. como corolário de sua autonomia econômico-financeira. a) As relações de trabalho nas agências reguladoras são regidas pela CLT e geridas por um conselho diretor cujos membros são escolhidos pelo presidente da República e por ele nomeados. d) independência econômico-financeira.(Cespe/Anatel/Analista Administra vo/2012) Julgue os itens a seguir. (Cesgranrio/Petrobras/Advogado/2011) A Agência Nacional do Petróleo. seus derivados e de biocombus veis. c) independência setorial. ou seja. podendo inovar na ordem jurídica com a edição de atos norma vos primários e regulamentos autônomos. a) desregulamentação. b) a independência administra va. tendo em vista sua discricionariedade técnica. subme da ao regime autárquico especial. c) a independência quanto à a vidade de regulação é rela vizada. os mecanismos de revisão e os respec vos parâmetros são de competência das agências reguladoras. A caracterís ca do regime autárquico especial a que a ANP está subme da é o(a) a) poder norma vo técnico. agências reguladoras estaduais e municipais. (UEG/PC-GO/Delegado de Polícia/2008) Pela inadequação do modelo tradicional da centralização administra va. tendo seus dirigentes mandato fixo e estabilidade. 15. dispõem de independência administra va e autonomia financeira. após aprovação do Congresso Nacional. e) deslegalização. 18. de que dependente financeiramente: por exemplo. e) Diferentemente das agências reguladoras. é representação do fenômeno conhecido como d) densificação norma va. b) a definição da polí ca tarifária. b) ausência de controle do Tribunal de Contas da União. houve a ex nção total ou parcial do monopólio estatal de alguns serviços públicos e de outras a vidades. 8. 14. agência reguladora criada pelo Estado brasileiro. Sobre esse tema. ainda que tenha como caracterís ca a inexistência de subordinação hierárquica face ao poder central. d) discricionariedade técnica. de livre nomeação e exoneração pelo Presidente da República. de modo absoluto. a vidades que o Estado exercia indevidamente e sem controle. Julgue o próximo item rela vo à organização dos poderes. após arguição pública. caracterizadas como sociedades de economia mista. 28. c) aqui. caracterizadas como autarquias de regime especial. caracterizadas como fundações. II – Os dirigentes das agências reguladoras federais. pelo Senado Federal. (Cespe/Anatel/Analista Administra vo/Administração/2009) Sobre regulação e agências reguladoras. adoção do regime cele sta para os servidores. na opinião da doutrina majoritária. d) são. e) vitaliciedade dos dirigentes. 53 REGULAÇÃO . b) II. d) I e II. b) órgãos da Administração direta. III – Nos limites da deslegalização operada pelas leis específicas que criam agências reguladoras. sendo um deles o seu presidente. I – As agências reguladoras federais são criadas por meio de decreto autônomo do Presidente da República. criadas para regular e fiscalizar os serviços prestados por empresas privadas que atuam na prestação de serviços. é correto afirmar: a) Integram a administração direta. 30. inexistência de controle polí co pelo Legisla vo. 22. (Cespe/Anatel/Analista Administra vo/2009) Acerca das agências reguladoras. (EJEF/TJ-MG/Juiz/2006) As agências reguladoras: a) não se submetem. (Cespe/Antaq/Especialista em Regulação/Engenharia Civil/2009) Os diretores das agências reguladoras serão escolhidos pelo presidente da República. b) Integram a administração indireta. por meio de voto secreto. cada vez mais autonomia. contempladas nas figuras das independent agencies e independent regulatory agencies. julgue os itens seguintes. entre outros. O regime jurídico aplicável aos servidores das agências reguladoras atualmente é o do emprego público. e) I e III. 29. tal como nos Estados Unidos. tendem a assumir. editam normas. são nomeados para exercício de cargo em comissão. julgue os itens subsequentes. O mandato dos conselheiros e dos diretores das agências reguladoras terá o prazo fixado na lei de criação de cada agência. no Brasil. e) en dades privadas. b) devem adaptar-se ao sistema jurídico brasileiro. regulado pela Consolidação das Leis do Trabalho. par cipação popular na elaboração dos atos regulatórios. segundo a doutrina que prevalece no Brasil. 24. têm natureza jurídica de a) autarquias sob regime especial. implantação de mecanismos de autonomia de gestão econômico-financeira. mas essa escolha deve ser aprovada. atribuição de poder de polícia. previsão de mandato de seus dirigentes. resolvem disputas entre empresas e regulam o mercado.19. O Plano Nacional de Desesta zação nha como obje vo estratégico. (MPE-PR/Promotor de Jus ça/2011) Rela vamente às agências reguladoras. transferindo para a inicia va privada. c) Integram a administração direta. não submissão das a vidades-meio ao controle pelo Tribunal de Contas. en dades que. o diretor-geral ou diretor-presidente. aplicam sanções. d) Integram a administração indireta. de maneira a equilibrar as finanças do governo federal. que em suas essências seriam públicos. É correto apenas o que se afirma em a) I. tais en dades exercem poder norma vo e emitem normas genéricas e abstratas a serem observadas no âmbito do segmento objeto da regulação. 23. As agências reguladoras têm origem no regime norte-americano. daí se falar hoje em “deslegalização”. c) III. dado o caráter de autarquia especial conferido às agências. discricionariedade técnica. fiscalizam. caracterizadas como empresas públicas. por ausência de previsão cons tucional. 26. 25. à legislação formal. por meio da priva zação. principalmente quanto ao controle de legalidade dos seus atos. sendo vedado aos estados e ao Distrito Federal criar suas próprias agências estaduais quando se tratar de serviço público. par cipação do Legisla vo na escolha dos dirigentes. de forma autônoma e independente. d) órgãos do Tribunal de Contas da União. b) existência da “quarentena”. 20. previsão de mandato dos dirigentes. o de aumentar o déficit público. por um conselho diretor ou diretoria composta por conselheiros ou diretores. (Cesgranrio/EPE/Advogado/2010) A respeito do regime jurídico aplicável às agências reguladoras. As agências reguladoras serão dirigidas em regime de colegiado. e) Seus servidores sujeitam-se ao regime de trabalho da Consolidação das Leis do Trabalho. As agências reguladoras têm caráter nacional. 21. observada a necessária autonomia administra va e financeira que confere a elas independência frente ao Poder Execu vo respec vo. c) atribuição de poder norma vo. (FCC/TRT 19ª Região/Analista Judiciário/Área Judiciária/Execução de Mandados/2008) As agências reguladoras. (FCC/PGE-SP/Procurador de Estado/2002) São caracterís cas das agências reguladoras criadas no direito brasileiro: a) proibição de cumprimento de “quarentena”. des nadas à regulação econômica ou social. c) empresas públicas. 27. considere as asservas abaixo. ins tuição de mecanismos de autonomia de gestão administra va e patrimonial. (FCC/TRT 3ª Região/Analista Judiciário/Área Judiciária/2009) A doutrina aponta entre as principais caracterís cas das agências reguladoras no ordenamento jurídico brasileiro a) a desvinculação das normas cons tucionais aplicáveis aos entes da Administração Pública. (FGV/Sefaz-RJ/Fiscal de Rendas/2010) Com relação às agências reguladoras. fixado na lei que a ins tui.” In: BRASIL. afastada. d) se somente as afirma vas I e III es verem corretas. 127 p. d) Os dirigentes das agências reguladoras são livremente escolhidos e nomeados pelo Presidente da República. (Cespe/TRE-BA/Técnico Judiciário/Área Administra va/2010) Acerca da organização administra va e dos conceitos rela vos à administração direta e indireta. Gás Natural e Biocombus veis (ANP) são: a) fundações públicas. Brasília: MARE. b) empresas públicas. garan ndo maior grau de autonomia administra va e orçamentária que o conferido às demais autarquias. 34. a possibilidade de exoneração ad nutum. analise as afirma vas a seguir. nos termos da lei. não sendo admi da exoneração ad nutum destes. (Cespe/Antaq/Analista Administra vo/2009) Julgue o próximo item rela vo à organização do poderes. por isso. são classificadas como en dades do terceiro setor. (Esaf/ANA/Analista Administra vo/Comum a todos/2009) “No setor de a vidades exclusivas de Estado. com menor grau de autonomia administra va em relação às demais autarquias. a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) e a Agência Nacional do Petróleo. c) se somente as afirma vas I e II es verem corretas. exceto a) Podem exercer pico poder de polícia. 54 . b) a personalidade de direito privado e a autonomia administra va e orçamentária. (Uespi/PC-PI/Delegado/2009) A Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa). b) se somente a afirma va II es ver correta. d) a especialidade. REGULAÇÃO 38. e) o regime jurídico especial. a neutralidade. Caderno 15. O Poder Judiciário não pode anular ato de nomeação dos diretores das agências reguladoras. II – É juridicamente viável a cobrança de taxa – a taxa de fiscalização – pelas agências reguladoras para des nação específica. deverão ser introduzidas as Agências como novo modelo ins tucional. e) Seus dirigentes são nomeados para mandato fixo. o que confere às agências maior grau de autonomia e independência. controlar as a vidades que cons tuem objeto de concessão ou permissão de serviço público ou de a vidade econômica monopolizada do Estado. e) autarquias especiais. 37. p. em regra. Cadernos MARE da reforma do estado. da focalização da sa sfação do usuário e do controle de custos. b) Podem. 18-19. Os avanços da reforma na administração pública: 1995-1998. c) sociedades de economia mista. julgue o item que se segue. conforme previsão legal. impondo de limitações administra vas. 1998. 35. (MPE-MG/Promotor de Jus ça/2010) São caracterís cas das agências reguladoras existentes no ordenamento jurídico pátrio. na forma de Agências Execu vas e Agências Reguladoras. assinale a opção que não apresenta uma caracterís ca verídica destes entes. fiscalização e repressão. e) O mandato dos dirigentes das agências reguladoras é fixo.31. c) a personalidade de direito público. b) As agências reguladoras são pessoas jurídicas de direito público que exercem suas funções sob o regime de autarquias especiais. I – As agências reguladoras integram o aparelho burocrá co do Estado como autarquias sob regime especial. III – O Banco Central não pode ser considerado agência reguladora por carecer de independência decisória. d) órgãos da administração direta. 33. e) se todas as afirma vas es verem corretas. do controle por resultados. c) As agências reguladoras possuem autonomia financeira. resgatando a sua autonomia administra va e assimilando novos instrumentos e mecanismos de gestão voltados para a assimilação em profundidade da administração gerencial. As agências reguladoras são en dades que compõem a administração indireta e. que permite a elas regulamentar as matérias de sua competência. Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. por meio da introdução da avaliação de desempenho. que revitalizarão as autarquias e fundações. já que suas decisões condicionam-se aos atos norma vos emanados pelo Conselho Monetário Nacional. 32. 36. (Cesgranrio/Petrobras/Advogado/2005) Tratando-se de agências reguladoras. Assinale: a) se somente a afirma va I es ver correta. d) Subs tuem o poder execu vo com relação às funções que o poder concedente exerce nos contratos de concessão ou permissão de serviços públicos. a independência e a competência legisla va exclusiva para disciplinar a prestação do serviço público ou a vidade econômica sob sua fiscalização. a) As agências reguladoras possuem poder norma vo. c) Seus servidores são admi dos segundo o regime de trabalho cele sta. C 12. E 43. In: Direito das telecomunicações: estrutura ins tucional regulatória e infra-estrutura das telecomunicações no Brasil. portanto. foi contratado. muito menos em regime especial. a Anatel submete-se apenas aos aspectos de controle ins tucional e administra vo. a atuação e o funcionamento da Anatel são subme dos ao princípio da reserva legal. E 16. Considerando o texto acima como referência inicial. 43. aprovados pelo Senado Federal e com mandato fixo. c 23. as relações de trabalho das agências reguladoras são regidas pela Consolidação das Leis de Trabalho – CLT. da sociedade civil. e 4. as leis especiais que ins tuíram cada uma delas acabaram por conferi-las as mais diversas naturezas: empresas públicas. julgue os itens que se seguem. 42. E 13. E 29. GABARITO 1. Márcio Iório Aranha. em regra. b 55 REGULAÇÃO . embora esse tenha sido o lugar-comum até hoje. em regime de emprego público. d 20. C 10. A esse ex-diretor não se aplica nenhum impedimento para prestação de qualquer po de serviço a empresa integrante do setor regulado pela agência. C 42. logo após a exoneração. essas ins tuições possuem competência para dirimir conflitos de interesses que envolvam a administração pública. (Cespe/Anatel/Analista Administra vo/2006) A noção de agência reguladora. E 5. b 25. ao princípio da especialidade e ao princípio do controle. b 22. e 18. a 21. Agência reguladora e espaço público: sua funcionalidade como espaço de exercício da virtude polí ca. c 3. como espaço que encarne uma facção de interessados – daí o fenômeno conhecido por captura do órgão regulador. com força de coisa julgada. como substancialidade imediata do espírito. E 8. um diretor da Anatel foi exonerado a pedido e. sociedades de economia mista. (Esaf/ANA/Analista Administra vo/Administração/2009) Sobre as Agências Reguladoras. receitas próprias e dirigentes escolhidos pelo chefe do Poder Execu vo. Com base na situação hipoté ca acima. assinale a opção correta. b) exclusivamente administra va. pode apresentar-se em uma roupagem de viés corpora vo totalizante. b 19. E 36. nos termos da lei que dispõe sobre a gestão de recursos humanos das agências reguladoras. 41. as agências reguladoras surgiram no Brasil com a finalidade primeira de regular e controlar os serviços públicos que passaram a ser prestados pela inicia va privada na década de 1990. é correto afirmar que integram a: a) Administração Direta e são obrigadas a adotar a forma de autarquia. e 32. do Congresso. Quanto a este úl mo. para prestar consultoria a uma empresa ligada ao setor de telecomunicações. 40. A criação. c) Administração Indireta e são obrigadas a adotar a forma de autarquia. d 35. d 14. Se houver algum po de impedimento à prestação desse serviço. estão. (Esaf/CGU/Analista de Finanças e Controle/Tecnologia da Informação/2006) Pelo sistema cons tucional brasileiro. E 28. e. c) A independência decisória conferida às agências reguladoras no Brasil trouxe o conceito de jurisdição administrava ao ordenamento jurídico brasileiro.Quanto às caracterís cas das agências reguladoras federais no ordenamento jurídico brasileiro. ou pode firmar-se na posição a ela designada de espaço de suspensão de par cularidades do governo. a formação de quadro próprio de servidores. como ins tuição resultante da progressiva reconformação da existência polí ca em torno de um setor específico. e 40. não são obrigadas a adotar a forma de autarquia. (Cespe/Anatel/Analista Administra vo/2006) Três meses após ter tomado posse para cumprir o seu mandato. d) Administração Indireta e são obrigadas a adotar a forma de autarquia em regime especial. o de advocacia administra va. e 33. a) Como integrantes da administração pública federal direta. e 37. E 30. b) Sem uma legislação que discipline as caracterís cas gerais das agências reguladoras brasileiras. d) Entre as garan as asseguradas a fim de conceder às agências reguladoras maior autonomia e independência. das empresas. dos usuários. acerca da disciplina cons tucional e legal da administração pública. C 41. C 9. 2005 (com adaptações). c 34. E 6. C 31. Brasília: JR Gráfica. b) Administração Direta e são obrigadas a adotar a forma de autarquia em regime especial. E 11. e) Enquanto en dades da administração pública federal indireta. C 7. e) legisla va. a categoria das agências reguladoras apresenta competência de natureza: a) legisla va e administra va. administra va e jurisdicional. C 24. julgue o item subsequente. e) Administração Indireta e. autarquias e fundações. c) exclusivamente legisla va. e 2. o crime come do pelo ex-diretor é. d) administra va e jurisdicional. 39. c 15. d 39. u lizando-se um termo de Hegel. em razão de sua experiência no setor. E 38. em que há a contaminação do espaço público pelos interesses par culares de quaisquer dos par cipes como fins – . C 26. C 27. de maneira que. em nome de uma persona des nada a ser parte de um projeto maior de coexistência de interesses par culares. d 17. em seu âmbito de atuação.