Más allá de los indicadores UN-Habitat, hacia una agenda de nuevos indicadores urbanos.José Antonio Alvarez Lobato El Colegio Mexiquense, METROSUM, Observatorio Metropolitano de Toluca En un mundo cada vez más globalizado, las ciudades se han convertido irremediablemente en puntos de concentración de la actividad económica: inversiones, producción, comercio, servicios, consumo. En la ciudad se toman las decisiones que afectan a millones de personas. Las ciudades contemporáneas son el motor del desarrollo económico y social de los países y sus regiones. El acelerado proceso de urbanización característico de las ciudades mexicanas, trae consigo fuertes problemas sociales, como un intenso crecimiento demográfico, altos niveles de pobreza, tráfico y congestión, y deterioro ambiental, sólo por mencionar algunos. Si bien la urbanización no es algo nuevo, es un proceso que se viene dando desde el establecimiento de los primeros asentamientos humanos, quizás sí lo sea en cuanto a su magnitud, forma, estructura y velocidad de cambio, lo cual crea verdaderos retos para el desarrollo de las ciudades, sus administraciones y sus habitantes. Tener información confiable y oportuna sobre la dinámica de diversos fenómenos que inciden en la ciudad se ha convertido en un asunto de interés público y privado para la toma de decisiones. 1. El sistema de indicadores de UN-Habitat UN-Habitat, el programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, ha sido una organización pionera en la construcción y recopilación de indicadores urbanos. Ya en 1991, tenía el programa de indicadores de vivienda y en 1993, amplió su interés a otros temas urbanos. En 1996 el Gobierno de México, junto con mucho otros gobiernos de países en desarrollo, firmó el documento conocido como la “Agenda Habitat”, producto de la Cumbre de las Ciudades convocada por la UN-Habitat, donde se acordó garantizar una vivienda adecuada para todos y lograr que los asentamientos humanos fueran más seguros, salubres, 1 habitables, equitativos, sostenibles y productivos (UN-Habitat 2003). Un año después, en 1997, UN-Habitat lanzó la iniciativa para la integración del Observatorio Urbano Global (GUO-Net), como una red mundial de información y fortalecimiento de capacidades locales que permitiera darle seguimiento a los avances de la “Agenda Habitat”. En 1999 la GUO Net alcanzó la cifra récord de 237 ciudades monitoreadas sistemáticamente. De acuerdo a López Moreno (2005) y a las estadísticas manejadas por UN-Habitat, (2004), actualmente (segundo semestre 2007) se contabilizan 110 observatorios urbanos locales y 24 observatorios urbanos nacionales. En el año 2000, nuestro país se adhirió a la “Declaración del Milenio”, siendo la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) el enlace del gobierno mexicano con UN-Habitat y la responsable de garantizar el cumplimiento de los compromisos contraídos, especialmente los relacionados con la llamada “Meta 11” de la Declaración del Milenio, que indica que para el año 2020 se deberán mejorar sustancialmente las condiciones de vida de por lo menos 100 millones de habitantes de asentamientos precarios (UN-Habitat 2003). En México, mediante un acuerdo formal celebrado en noviembre de 2003 entre la SEDESOL y UN-Habitat, nuestro país se comprometió a incorporarse a la red GUO-Net como uno de los elementos para la instrumentación de la Agenda Habitat para la superación de la pobreza urbana. Desde entonces la SEDESOL está promoviendo la conformación de una Red Nacional de Observatorios Urbanos Locales (Red OUL) que forme parte del Observatorio Urbano Global (GUO-Net) (SEDESOL, 2005). Actualmente, la Red OUL incluye 38 observatorios de las principales ciudades del país y 4 observatorios estatales (número que se incrementa día a día, SEDESOL 2007) con el objetivo de generar información clave para el análisis, monitoreo y toma de decisiones en materia de planeación urbana y desarrollo local (SEDESOL, 2005). El diseño de los observatorios de la Red OUL especifica tres componentes básicos: i. un sistema de indicadores estratégicos sobre la ciudad; ii. un sistema de información, que mantenga disponibles los indicadores de manera que puedan apoyar cotidianamente la toma de decisiones de política urbana; y, iii. un componente de gestión, que promueva a los observatorios como espacios plurales de análisis y reflexión sobre la ciudad, donde converjan activamente los diferentes sectores públicos, privados y sociales. 2 medido por Financiamiento para la vivienda distintas preguntas Desarrollo Social Probabilidad. incluye 42 indicadores (20 indicadores clave o principales. es decir. c) electricidad. medio ambiente. electricidad y posiblemente drenaje. y la mediana del ingreso doméstico mensual. Tierra altamente desarrollada: se refiere a los terrenos servidos al Relación precio de la tierra-ingreso menos con vialidades. desarrollo social. corrientes protegidas o agua de lluvia Proporción de la población con acceso a instalaciones sanitarias adecuadas Estructuras durables Hacinamiento Tenencia segura Acceso a agua segura Acceso a instalaciones sanitarias adecuadas Conexiones a servicios Porcentaje de ocupantes de viviendas conectadas a los siguientes servicios: a) agua entubada. de que un Mortalidad en menores de 5 años niño o niña nacidos en un año específico mueran antes de cumplir los cinco años Numero de homicidios reportados anualmente por sexo por cada 10.000 nacidos vivos. b) drenaje.000 Homicidios habitantes Hogares pobres encabezados por un Porcentaje de hogares encabezados por hombres situados por debajo de la línea hombre por debajo del nivel I de pobreza definida a nivel nacional o local Hogares pobres encabezados por Porcentaje de hogares encabezados por hombres situados por debajo de la línea una mujer por debajo del nivel I de pobreza definida a nivel nacional o local Hogares pobres encabezados por un Porcentaje de hogares encabezados por hombres situados por debajo de la línea hombre por debajo del nivel II de pobreza definida a nivel nacional o local Hogares pobres encabezados por Porcentaje de hogares encabezados por hombres situados por debajo de la línea una mujer por debajo del nivel II de pobreza definida a nivel nacional o local Hogares pobres encabezados por un Porcentaje de hogares encabezados por hombres situados por debajo de la línea hombre por debajo del nivel III de pobreza definida a nivel nacional o local Hogares pobres encabezados por una Porcentaje de hogares encabezados por hombres situados por debajo de la línea mujer por debajo del nivel III de pobreza definida a nivel nacional o local Porcentaje de la población. construidas en áreas sin riesgos y con una estructura permanente y lo suficientemente adecuada como para proteger a sus habitantes de inclemencias del tiempo tales como la lluvia. el calor. toma pública. pozos protegidos. de 15 o más años de edad que puede leer y Tasa de alfabetismo Masculino escribir. el frío y la humedad Proporción de ocupantes de viviendas con más de tres personas por habitación Nivel al que la tenencia segura esta garantizada para ocupantes de viviendas e individuos medido por preguntas sobre el marco legal relativo al desalojo Proporción de la población que usa cualquiera de las siguientes formas de suministro de agua para beber: Agua entubada. por sexo. en temas como vivienda. adaptada por SEDESOL para el contexto mexicano. desarrollada y en breña. y es capaz de comprender un enunciado simple y corto sobre una 3 . d) teléfono La razón entre la mediana del precio de la vivienda y la mediana del ingreso anual Relación precio de la vivienda-ingreso doméstico La razón entre la mediana de la renta anual de una vivienda y la mediana del Relación renta de la vivienda-ingreso ingreso anual doméstico Porcentaje de viviendas que cumple con el reglamento de construcción y la Vivienda autorizada normatividad urbana (nomenclatura y normas de ordenamiento) Desalojos de familias encabezadas Número de desalojos de familias encabezadas por mujeres en el último año por mujeres Desalojos de familias encabezadas Número de desalojos de familias encabezadas por hombres en el último año por hombres Relación entre la mediana del precio de un metro cuadrado de tierra altamente desarrollada.La metodología UN-Habitat. expresada como una tasa por cada 1. desarrollo económico y gobernancia (Cuadro 1): Cuadro 1 Indicadores UN-Habitat/Sedesol Vivienda Proporción de ocupantes de viviendas consideradas durables. Tierra en breza: se refiere a los terrenos sin servicios o no contemplados en los planes de desarrollo urbano El derecho a la vivienda adecuada en la Constitución o Legislación Nacional para Derecho a vivienda adecuada todos los ciudadanos Nivel de desarrollo del sistema de financiamiento a la vivienda. Tierra desarrollada: se refiere a los terrenos servidos solamente con vialidades. 13 indicadores extensivos y 9 listas de datos cualitativos). agua. secundario y terciario en escuelas públicas y privadas Porcentaje de hombres y mujeres matriculados en los niveles de enseñanza primario. secundario y terciario en escuelas públicas y privadas Proporción de mujeres electas o nominadas para formar parte del gabinete local Políticas existentes y nivel de aplicación para combatir la violencia urbana Proporción de mujeres que tiene una posición de liderazgo en las autoridades locales Manejo del ambiente Tasa de crecimiento medio anual de la población en las áreas urbanas nacionales durante los últimos cinco años Tasa de crecimiento medio anual de la población en las áreas urbanas nacionales durante los últimos cinco años Tasa de crecimiento medio anual de la población en las áreas urbanas nacionales durante los últimos cinco años Planeación urbana para responder a las necesidades de la población Mediana del precio pagado por 1. por sexo. secundario y terciario en escuelas públicas y privadas Porcentaje de hombres y mujeres matriculados en los niveles de enseñanza primario. g) sometidos a otro tratamiento Porcentaje de desechos sólidos: a) dispuestos en rellenos sanitarios. secundario y terciario en escuelas públicas y privadas Porcentaje de hombres y mujeres matriculados en los niveles de enseñanza primario. requerido por un viaje hacia o desde el lugar de trabajo.000 viviendas) 4 . c) dispuestos en tiradero a cielo abierto. e) reciclados.000 litros de agua. b) incinerados y quemados a cielo abierto. e) reciclados. c) dispuestos en tiradero a cielo abierto. secundario y terciario en escuelas públicas y privadas Porcentaje de hombres y mujeres matriculados en los niveles de enseñanza primario. b) incinerados y quemados a cielo abierto. g) sometidos a otro tratamiento Porcentaje de desechos sólidos: a) dispuestos en rellenos sanitarios. secundario y terciario en escuelas públicas y privadas Porcentaje de hombres y mujeres matriculados en los niveles de enseñanza primario. secundario y terciario en escuelas públicas y privadas Porcentaje de hombres y mujeres matriculados en los niveles de enseñanza primario.Tasa de alfabetismo Femenino Prevalencia del VIH Porcentaje de población femenina matriculada en educación preescolar Porcentaje de población masculina matriculada en educación preescolar Porcentaje de población femenina matriculada en educación primaria Porcentaje de población masculina matriculada en educación primaria Porcentaje de población femenina matriculada en educación secundaria Porcentaje de población masculina matriculada en educación secundaria Porcentaje de población femenina matriculada en educación media superior Porcentaje de población masculina matriculada en educación media superior Porcentaje de población femenina matriculada en educación superior Porcentaje de población masculina matriculada en educación superior Mujeres en el gabinete local Violencia urbana Inclusión de género Tasa de crecimiento medio anual de la población total Tasa de crecimiento medio anual de la población masculina Tasa de crecimiento medio anual de la población femenina Asentamientos planeados Precio del agua Aguas residuales tratadas Porcentaje de residuos sólidos dispuestos en relleno sanitario diariamente Porcentaje de residuos sólidos incinerado o quemado a cielo abierto diariamente Porcentaje de residuos sólidos dispuesto en tiraderos a cielo abierto diariamente Porcentaje de residuos sólidos reciclados diariamente Porcentaje de residuos sólidos sometidos a otro tratamiento diariamente Tiempo de traslado Consumo de agua Recolección regular de desechos sólidos Viviendas en lugares de riesgo situación cotidiana Porcentaje de la población. g) sometidos a otro tratamiento Tiempo promedio en minutos. en la época del año en que el agua es más cara Porcentaje del agua residual que es sometida a alguna forma de tratamiento (primario. y es capaz de comprender un enunciado simple y corto sobre una situación cotidiana Porcentaje de mujeres embarazadas con edades entre los 15 y los 49 años cuyas muestras de sangre resultaron positivas en una prueba de VIH Porcentaje de hombres y mujeres matriculados en los niveles de enseñanza primario. secundario y terciario en escuelas públicas y privadas Porcentaje de hombres y mujeres matriculados en los niveles de enseñanza primario. e) reciclados. g) sometidos a otro tratamiento Porcentaje de desechos sólidos: a) dispuestos en rellenos sanitarios. g) sometidos a otro tratamiento Porcentaje de desechos sólidos: a) dispuestos en rellenos sanitarios. secundario y terciario en escuelas públicas y privadas Porcentaje de hombres y mujeres matriculados en los niveles de enseñanza primario. de 15 o más años de edad que puede leer y escribir. b) incinerados y quemados a cielo abierto. b) incinerados y quemados a cielo abierto. c) dispuestos en tiradero a cielo abierto. e) reciclados. c) dispuestos en tiradero a cielo abierto. Este indicador es el promedio del tiempo registrado en todos los modos de transporte disponibles Consumo promedio de agua en litros por día por persona para todos los usos domésticos (se excluye el uso industrial) Proporción de hogares que disponen del servicio de recolección de residuos sólidos semanalmente Proporción de viviendas construidas en sitios con riesgos (por cada 100. e) reciclados. b) incinerados y quemados a cielo abierto. secundario y terciario) Porcentaje de desechos sólidos: a) dispuestos en rellenos sanitarios. c) dispuestos en tiradero a cielo abierto. secundario y terciario en escuelas públicas y privadas Porcentaje de hombres y mujeres matriculados en los niveles de enseñanza primario. etc.000 habitantes Nivel del proceso de descentralización Nivel de participación ciudadana en la planeación y ejecución de acciones de desarrollo urbano Nivel de transparencia y rendición de cuentas de los gobiernos locales Ingresos de gobiernos locales Porcentaje de electores votantes femeninos Porcentaje de electores votantes masculinos Asociaciones de ciudadanos Descentralización Participación ciudadana Transparencia y rendición de cuentas Los indicadores UN-Habitat. sin duda. SEDESOL tuvo que adaptarlos al contexto nacional.) Porcentaje de viajes efectuados en autobús Porcentaje de viajes efectuados en microbús Porcentaje de viajes efectuados en motocicleta Porcentaje de viajes efectuados en bicicleta Instrumentos para la prevención y mitigación de desastres Planes ambientales locales Empelo informal Producto bruto de la ciudad Desempleo Porcentaje de viajes al trabajo realizados en: automóvil privado Porcentaje de viajes al trabajo realizados en: tren. Pero la virtud de la metodología propuesta a los miembros de la Red OUL. por cada 10. tranvía o similares (metro. por ejemplo) han construido observatorios urbanos con sus propias visiones y metodologías. Sin embargo no está exento de retos: el conjunto de indicadores y las metodologías de estimación que elaboró UN-Habitat son un planteamiento genérico orientado a países con características y prioridades diferentes a las de México.) autobús o microbús Porcentaje de viajes al trabajo realizados en: autobús Porcentaje de viajes al trabajo realizados en: microbús Porcentaje de viajes al trabajo realizados en: motocicleta Porcentaje de viajes al trabajo realizados en: bicicleta Nivel que la prevención de desastres esta garantizado y existencia de instrumentos de mitigación disponibles y en operación Nivel de cumplimiento y ejecución de los planes ambientales locales Desarrollo económico Porcentaje de la población empleada. tranvía o similares (metro. incluyendo ONG. es poder comparar a las diversas ciudades del país en un contexto internacional. un punto de referencia obligado para todos aquellos interesados en construir observatorios urbanos. como una fracción de la fuerza laboral formal Gobernancia Total de ingresos anuales de los gobiernos locales provenientes de todas las fuentes. hombres y mujeres. por habitante promediado en los últimos tres años Porcentaje de población adulta por sexo que votó en las últimas elecciones locales Porcentaje de población adulta por sexo que votó en las últimas elecciones locales Número de organizaciones sin fines lucrativos. hombres y mujeres.Porcentaje de viajes efectuados en automóvil particular Porcentaje de viajes efectuados en tren. etc. el objetivo está claro (monitorear los esfuerzos para el abatimiento de la pobreza urbana) y los consensos y los compromisos establecidos. varias ciudades del mundo e incluso del país (el caso de la ciudad de México. cuya actividad es parte del sector informal Producto total de la ciudad según se define en los procedimientos contables nacionales Proporción promedio de desempleados. tren ligero. ha sido. pero sin perder su comparabilidad 5 . tren ligero. no son los únicos sistemas de indicadores urbanos. organizaciones políticas o sociales registradas o establecidos en la ciudad. tanto de capital como recurrentes. Newton (2001) define tres tipos de indicadores que se pueden utilizar para la medición de políticas: Indicadores de desempeño que miden aspectos de la operación de organizaciones sectores y ciudades y miden qué tan bien cumplen sus propósitos los diferentes actores o programas. Pero en realidad. Ciertamente puede ser una cifra (generalmente tasas o razones) pero que permite hacer comparaciones en tiempo y espacio además de las implicaciones que pueden tener en términos normativos y de política. pero que requiere continuarse y acercarse a las especificidades de cada ciudad y región. y de acciones de política y sus resultados (Newton. 2001). de normas sociales que constituyen progreso. En cualquier caso el indicador representa una información compleja que no puede ser medida directamente y es diferente a la recolección de datos o al ejercicio estadístico (aunque requiere de ellos). en términos más conceptuales. tarea nada fácil. ¿Qué es un indicador urbano? Un indicador se puede definir como una cifra representativa de la situación de algo en un momento determinado. se puede decir que cada indicador es un pequeño modelo que implica elementos de causa-efecto. pero si nos referimos a su raíz etimológica significa señalar.internacional. Indicadores temáticos. Más allá del indicador se encuentra el índice que combina indicadores para dar una medida de un fenómeno completo. violencia contra mujeres. que dirigen la atención sobre la medición de asuntos de particular interés (discapacidad. contaminación del aire) 6 . lo que da una idea más clara de apuntar hacia un estado deseable. 2. El indicador como modelo simplifica un objeto complejo en unos cuantos números que pueden ser fácilmente entendidos por los tomadores de decisiones y el ciudadano. Los indicadores del Banco Mundial y de GUO-Net caben en esta categoría. Tratan de ver los fenómenos de manera integral y plural entre los diferentes actores preocupados por el desarrollo urbano. claramente definible. reproducible. Tienen su raíz en preocupaciones gubernamentales (o comunitarias) de temas particulares y están cercanamente relacionadas con el establecimiento de políticas públicas y estrategias urbanas. y con el progreso hacia esas metas. 2001): Basados en política. con significado para el tomador de decisiones pero con fundamentos teóricos (Jurlina y Kordej 2006). Generalmente son multidimensionales. por el contrario. entendible y práctico. Tienen que ver con la definición de metas sociales. Agenda 21 y agendas de desarrollo sustentable. Basados en temas. involucrando diferentes aspectos de un mismo fenómeno. Esto es. Estas tres perspectivas metodológicas no son excluyentes y. Comienzan con un modelo simple. suelen seguir este enfoque. cada uno de ellos debe tener ciertas caraterísticas básicas como ser exhaustivo. Basados en el enfoque sistémico. y en el cual se manifiestan diferentes vínculos y causalidades. pero explícito de la ciudad y su sistema de soporte. dentro del cual operan los diferentes actores.Indicadores de necesidades que miden las carencias de grupos objetivo y que tienen como propósito la disposición de recursos para revertir esas carencias (por ejemplo pobreza) Generalmente hay tres aproximaciones para la construcción de indicadores urbanos (Hall. Establecen temas o conceptos amplios más que metas de políticas específicas y no están directamente relacionadas con estrategias. Los indicadores del reporte del estado del medioambiente de Naciones Unidas (UNDP) son un ejemplo de este tipo de aproximación. debe estar inscrito en un marco conceptual que se asocie firmemente al objeto que se desea 7 . no ambiguo. se pueden combinar de una manera coherente para lograr sistemas de indicadores más poderosos y útiles Independientemente de los tipos y enfoques con que se construya un sistema de indicadores urbanos. Indicadores de la OCDE. factible en cuanto a su costo e información para su construcción (Mondragón. etc.monitorear. ¿con qué perspectiva urbana han sido desarrollados?. generando lo que hemos definido como “infohastío”. o bien éstos deben ser formulados con sólidas bases conceptuales y metodológicas que garanticen su objetividad. ¿cuál es su ámbito? ¿cuál es el contexto político y organizacional dentro del cual fueron desarrollados?. política. buscando consensos y estableciendo problemas y prioridades de común acuerdo. ¿son significativos?. ¿son relevantes para el desarrollo de la ciudad o la región?. Aún existe el debate sobre proceso de formulación de indicadores urbanos. pero los ejemplos en el país son numerosos. comparable con otras regiones o administraciones. donde los observatorios acogidos en instituciones académicas suelen ser más críticos sobre aspectos metodológicos en algunos indicadores ya preestablecidos.. uno con propósitos de transparencia y rendición de cuentas (accountability) que otro sobre desarrollo sustentable. por ejemplo en la Red OUL. Esta proliferación de sistemas de indicadores en prácticamente cada sector de la vida nacional. uno desarrollado por expertos a otro desarrollado por servidores públicos. medioambiental. Los Observatorios Urbanos Locales tipo Un-Habitat-SEDESOL son sólo un caso. relevante y oportuno para la aplicación de políticas. debe ser específico. exacto en cuanto a su aplicación metodológica. En los últimos años. estabilidad y credibilidad. Esto es claro. 2002). claro y de fácil comprensión para los actores involucrados. etc. parece existir un deseo insaciable por establecer observatorios y desarrollar indicadores. disponible para un período de tiempo amplio. vinculado con los fenómenos sobre los que se pretende actuar. si éstos deben ser desarrollados con la participación amplia de todos los actores. ¿para qué se usan?. Una manera de caracterizar a los indicadores es respondiendo a preguntas claves como por ejemplo ¿para quién son los indicadores?. en nuestro país. económica. de tal manera que su nombre sea suficiente para entender si se trata de un valor absoluto o relativo. explícito. uno con propósitos de diálogo entre sectores que otro para comparar ciudades. ¿son útiles para tomar decisiones de política? En este sentido no es lo mismo un sistema de indicadores para un ámbito metropolitano que uno municipal. ¿se vinculan claramente con el objetivo o meta para el que fueron diseñados?. toda dependencia gubernamental desea construir su propio sistema con información social. 8 . etc. tasa. La recolección de datos por parte de las dependencias locales no es sistemática a lo largo del tiempo.” Paradójicamente. La calidad. presenta problemas mayores a una escala urbana. provocando una ‘censura’ por exceso. contar con datos de instituciones como INEGI o CONAPO garantizan de alguna manera la recolección y sistematización de información a escala nacional útil para construir indicadores locales y a largo plazo. ONGs. El problema se agrava a escala metropolitana donde la información generada por distintas administraciones municipales para una misma variable. pero con metodologías diferentes. hartazgo de los proveedores de la información. adolece de problemas metodológicos y está sujeta a los vaivenes de las cortas administraciones locales. pues contar con proveedoras de datos de calidad. De cualquier manera la frase atribuible a Peter Newton. tiempo y recursos para saber apenas. sin embargo para periodos intercensales o para construir indicadores con variables que requieran un alto nivel de especificidad para una ciudad en particular. no es fácilmente accesible. el proceso de selección y priorización. esta aparente sobre-oferta de información. lo que genera confusión. la intensidad de un fenómeno o la gravedad de un problema. antes de poder construir un sistema de indicadores de calidad. a menudo manejan indicadores urbanos similares. qué parte de la información es realmente útil para los propósitos del trabajo.patrocinados por gobiernos de los tres niveles. instituciones académicas y diversas asociaciones civiles. se convierte en sí en una actividad relevante que exige de estudios. la falta de fuentes confiables de información parece una constante. Sin duda. Esto ocurre cuando existe mucha información sobre un fenómeno. Los buenos indicadores urbanos no son piezas de información abstracta. a nivel México. y evaluar los 9 . no es comparable. Son datos de la realidad que sintetizan información clave para hacer comprensibles diversas situaciones y tendencias de las ciudades. en estos casos. Se requiere. fundaciones privadas y organizaciones públicas. proveniente de diversas fuentes –no siempre coincidentes y en ocasiones contradictorias-. sistematización y continuidad de los datos disponibles y generados a nivel local impiden la construcción de indicadores más robustos. Permiten medir. de que “no se puede medir adecuadamente lo que no se entiende y no se puede mejorar lo que no se mide” sigue siendo válido hoy. duplicidad de esfuerzos y en no pocas ocasiones manipulación política de la información. de manera cualitativa o cuantitativa. pérdida de credibilidad. Iracheta (2005) lo define bien al decir que “existe sobre-oferta de información. se asocian a problemas importantes de la metrópoli permiten capturar con mayor claridad la realidad de la ciudad. 2002). Los indicadores urbanos facilitan valorar las estrategias en curso en función de la posibilidad de alcanzar objetivos previstos. Los indicadores adicionales que en el seno de metrosum se consideran clave para ciudades con las características de la ZMT. Por lo tanto. se seleccionaron porque: i. el desarrollo urbano ha sido caótico y desigual en diversas zonas de la ciudad. ii. 2007). y está generando enormes problemas de congestión. entre otros. De 1990 a 2005. El Observatorio Metropolitano de Toluca. (INEGI.avances hacia determinados objetivos y metas. y permitir a los tomadores de decisiones reaccionar con oportunidad para reforzar o corregir las estrategias y acciones de política urbana y desarrollo local (Auclair. Este incremento demográfico se ha visto acompañado por un vertiginoso crecimiento de las actividades económicas urbanas que está transformando radicalmente a la ciudad. de pobreza urbana. metrosum. de mezcla inadecuada de usos del suelo. Chávez y Garrocho. así como anticipar riesgos y aprovechar oportunidades tanto para la ciudad en su conjunto. Hacia una propuesta de nuevos indicadores La Zona Metropolitana de Toluca (ZMT) es una de las más importantes y de más rápido crecimiento del país. los buenos indicadores urbanos deben ofrecer información clave que posibilite medir impactos. 53. y que ya se empiezan a discutir con otros observatorios urbanos locales y en diversos sectores académicos y gubernamentales (Álvarez. como para los diferentes elementos que la componen (Galster et al. 3. 2000). creció en 564 mil habitantes. 2005). comparar a la ciudad consigo misma a lo largo del tiempo o con otras ciudades (con las que incluso puede estar en competencia directa).9% en sólo 15 años. de segregación socio-espacial y de inflación inmobiliaria. Pero simultáneamente. ha propuesto añadir una serie de indicadores en temas que pueden ser transcendentes para el desarrollo futuro de una metrópoli como Toluca.. esto es. 10 . Comprender su situación e imaginar su evolución probable requiere de indicadores más específicos que los que establecen UN-Habitat y SEDESOL. de contaminación. identificar prioridades. 2004. Evolución de los salarios iii.iii. Competitividad ii. Nuestra propuesta de indicadores adicionales se presenta a continuación dividida en cuatro áreas temáticas (Cuadro 2) Módulo I: Lo económico i. empleos y oportunidades de desarrollo (Sobrino. la competitividad se relaciona directamente. procesos y variables metropolitanas. ofrecen posibilidades de explorar relaciones de causalidad entre diversas políticas.Inflación metropolitana Modulo I Lo económico Módulo II Lo social iv. y h) la fuerza de la economía digital (Ruíz Durán. 2005. iv. Calidad de los servicios públicos puntuales 11 . 1999). Urban Studies. d). Competitividad. 2005). f). et al. g). Accesibilidad a servicios sociales clave v. 2004). En términos generales. con ocho factores clave: a) el esfuerzo de recaudación fiscal de los gobiernos locales. Las ciudades no funcionan en el vacío sino que compiten agresivamente con otras ciudades por atraer inversiones. Servicios públicos de salud para la población de la tercera edad vi.. 2003. b). Cuadro 2 Propuesta de Indicadores i. el esfuerzo en materia de financiamiento bancario para apoyar la transformación local. son directamente vinculables con la formulación de políticas y la instrumentación de acciones estratégicas (Frausto. la capacidad de desarrollo empresarial. el nivel de conectividad. al menos. y v. Transporte público vii. c) la capacidad de producción local. 1997. facilitan realizar evaluaciones ex-ante y ex-post de las políticas metropolitanas de desarrollo local. e) la construcción de bases para la investigación. la calidad del capital humano. mujeres y personas de la tercera edad Modulo III Lo medioambiental xiv. 1999. Inflación metropolitana Es ampliamente aceptada la influencia de la inflación espacialmente diferenciada en el desarrollo de las ciudades (Garza y Rivera. 2003). Desigualdad xi. Cabrero. 2004. xx.viii. xix. xviii. et al. además de que juega un papel central en la relación entre el ingreso y el gasto de la población en la ZMT. ciencia y tecnología xii. Crecimiento y expansión Densidad de población Regeneración urbana Imagen y diseño urbano Las ciudades mexicanas como la ZMT deberían contar con datos sobre estos ocho factores clave y construir una medida de competitividad que permitiera observar su evolución y hacer comparaciones interurbanas. Contaminación del agua y del suelo Consumo de energía Reservas territoriales.Educación. áreas verdes y deportivas Modulo IV Lo metropolitano xvii. 1994. Acceso a Internet y a nuevas tecnologías de información y comunicación xiii. ii... et al.Segregación metropolitana x. xvi. Ruiz Chiappeto. iii. Este indicador podría concentrarse en los bienes y servicios de una canasta básica. xv. Evolución de los salarios La evolución de los salarios resulta clave para estimar los ingresos monetarios de la población y es un indicador básico de bienestar urbano (Freije. que permitiera monitorear la inflación de los bienes y servicios más importantes para la población de menores recursos. 2004). Justicia distributiva ix. Violencia contra niños. Esto se podría calcular monitoreando la evolución de los salarios que otorgan empleadores clave en la ZMT. Islas-Camargo y Cortez. Sería deseable que este indicador pudiera calcularse periódicamente para diferentes partes de la ZMT con el fin de 12 . la accesibilidad de la población de escasos recursos en edad de trabajar a los empleos. a centros de recreación o a servicios de trámites gubernamentales fundamentales. sino darle un cambio de enfoque que incorpore verdaderamente la variable espacial. 2005). el hecho de que éste sea uno 13 . Pero también la accesibilidad a centros de abasto. Para lograr una ciudad más justa y equitativa sería importante monitorear la accesibilidad de diferentes grupos de población objetivo. Cuando la ciudad crece a una velocidad tan acelerada como la ZMT. En otras palabras. la accesibilidad de los mayores de 65 años a los servicios de salud o la de las madres (especialmente las que son jefas de familia) a guarderías. Knox y Pinch. iv. distribución de servicios públicos. 2004). los costos de acceso cambian con la misma rapidez.analizar las diferencias intra-metropolitanas y su impacto en la calidad de vida de la población Módulo II: Lo social El módulo de indicadores sociales no sólo requiere reforzarse en diversos temas. Por ejemplo. afectando sobre todo a la población de menores recursos. 2000). En la ZMT ya se han aplicado recientemente diversos métodos para evaluar la accesibilidad de servicios privados y públicos (Garrocho. violencia contra los más vulnerables. Accesibilidad a servicios sociales clave Uno de los componentes más importantes del costo de recibir servicios públicos y algunos servicios privados es el costo de acceso (McLafferty. segregación. y acceso a nuevas tecnologías. b). v. Es indudable que una ciudad que ofrece servicios accesibles ofrece mejor calidad de vida a su población. entre otros. así como los resultados obtenidos. Garrocho y Campos. se necesita generar indicadores socioespaciales sobre accesibilidad a servicios clave. Servicios públicos de salud para población de la tercera edad La justificación de tratar a este indicador de manera especial tiene tres argumentos centrales: a) el acelerado proceso de envejecimiento de la población tanto a escala nacional (Alba. desigualdad. Chávez y Álvarez. justicia distributiva. y viceversa. a áreas verdes. 2006) y metrosum está incorporando estos métodos de medición. la accesibilidad de los niños y jóvenes más pobres a los servicios educativos. a servicios que les son fundamentales. 1982. 2003. como de la ZMT (Garrocho y Campos. 2005). su distribución socioespacial (para estimar su accesibilidad y utilización) y su nivel de calidad (para valorar su eficacia). Sería deseable que metrosum incluyera la evaluación que hacen los usuarios de los servicios que reciben. vii. 2005). que la utilización de los servicios de salud por parte de la población de la tercera edad. desde alumbrado hasta limpieza. sino la calidad del transporte: de las unidades. vi.. tenga un fuerte componente socioespacial (Meade y Earickson. comodidad y eficiencia. c). especialmente. que contar con servicios públicos cuya calidad satisface las expectativas de los usuarios (García. Justicia distributiva Una de las principales funciones de los gobiernos locales es la distribución socioespacial de los recursos públicos. cuáles son las zonas más o menos favorecidas y por qué. En la ZMT ya se han realizado estudios de este tipo por algunos de los investigadores participantes en la construcción de metrosum y los resultados están siendo incorporados a su base de datos (Sánchez. Ya existen ejemplos de evaluación de estos aspectos en la ZMT realizados por algunos de los participantes en la construcción de metrosum y se están integrando a la base de datos del observatorio (Garrocho. por mencionar algunos. 1995. Garrocho y Campos. Desde seguridad hasta educación y salud.. catastro o notarías.de los servicios públicos básicos para la población más vulnerable a la enfermedad y en mayor y casi permanente necesidad (Tuirán. cuál es la lógica que fundamenta la distribución 14 . 2003). Transporte público En materia de transporte no sólo importa la longitud de los viajes o su costo en términos económicos y de tiempo. en la ZMT es necesario monitorear permanentemente la dotación de servicios (si es suficiente o no). del diseño de rutas. de sus niveles de seguridad. desde servicios judiciales hasta los del registro público. viii. Calidad de los servicios públicos puntuales Es muy diferente contar oficialmente con la provisión de un servicio público. 2006a. 2004). Esta distribución debe ser justa y se realiza. 1999). vialidades y transporte. 2005. Por esto. 2006b). et al. 1995. Baldwin et al. entre otros aspectos (Hensher. y. Sería importante conocer cómo los gobiernos locales distribuyen socioespacialmente los recursos públicos. 2005). principalmente. mediante acciones de inversión y política pública que inevitablemente tienen un componente espacial (Sobrino y Garrocho. socioespacial de los recursos públicos y cuáles son las alternativas para lograr una distribución más justa de los recursos (Werna. ix. Adicionalmente. 2006). La geografía urbana ofrece diversas técnicas para medir la justicia distributiva. entre los diferentes grupos sociales de la ciudad por los recursos y oportunidades colectivas (Massey y Eggers. modernas salas de cine “vip”. Por ejemplo. DPU. Segregación metropolitana Las ciudades contemporáneas. 2002. suntuosas zonas residenciales. La ZMT empieza a adoptar un perfil segregado que no se ha monitoreado puntualmente y que requiere acciones de política para desalentarlo. 2005). que no expresan otra cosa que las divisiones existentes en la sociedad (Solis. exclusivos clubes deportivos. como los mayores de 65 años. el de disimilaridad o la Curva de Lorenz (Goodall. algunos grupos de población. como la ZMT. 2000. que frecuentemente cuenta con ingresos superiores al promedio de la población residente. 2003). La ZMT se está fragmentando y se hace progresivamente más desigual. El rápido crecimiento de la ZMT se debe fundamentalmente a las intensas corrientes de inmigración de población. López Moreno. 2004). x. favorecen la segregación socioespacial y la fragmentación urbana. 2001). los espacios públicos tradicionales como la alameda o el centro histórico empiezan a perder importancia como sitios de convivencia colectiva y se ven sustituidos por modernos centros comerciales de difícil acceso para los grupos de población que no disponen de auto-transporte privado (Medina. 1990. Desigualdad La segregación socioespacial va de la mano de la desigualdad social y expresa el resultado de una competencia (es decir. 2002. que coexisten en perfecta separación con las zonas pobres de la ciudad. entre otros. En este contexto. Los indicadores clave propuestos en la metodología de UN-Habitat/SEDESOL se orientan a evaluar de manera agregada el desempeño de las ciudades y a facilitar comparaciones interurbanas. de conflictos). pero no 15 . empiezan a ser confinados a ciertas partes de la ciudad (Garrocho y Campos. Solís. 2005). Rodríguez y Arriagiada. en la ZMT desde hace tiempo han surgido numerosos fraccionamientos cerrados y algunos de gran tamaño. desde indicadores de accesibilidad y utilización hasta índices como el de Gini. Esto ha motivado el surgimiento de servicios que eran impensables hace apenas 20 años: lujosos y enormes centros comerciales. franquicias de todo tipo orientadas a grupos de población de altos ingresos. el índice de graduación por nivel educativo. o los apoyos a la investigación. 2004. 2004. 2002). Educación. la dotación. la proporción de egresados por tipo de carrera. Aguirre.permiten tener una visión detallada de las diferentes partes de la ciudad ni hacer comparaciones intraurbanas. como la tasa de permanencia en el sistema de educación de hombres y mujeres. Zermeño. Pero no sólo los estudiantes requieren de la Internet. mujeres y personas de la tercera edad Los indicadores de violencia deberían desglosarse para permitir evaluar la violencia contra los grupos más vulnerables de la sociedad (Del Olmo. Sin embargo. 2004). la productividad científica de los centros especializados localizados en la ZMT y su vinculación con los sectores productivos. Monárrez. xii. la cultura y las artes. las unidades productivas y de servicios (especialmente las micro. Acceso a la Internet y a nuevas tecnologías de información y comunicación Hasta hace unos años el acceso a la Internet se asociaba a grandes organizaciones privadas o públicas. pertinencia y calidad de la educación que se ofrece en la zona metropolitana. Violencia contra niños. Sin embargo. pequeñas y medianas empresas) también lo requieren para ser más competitivas en el mundo global. 2002). Existe suficiente evidencia de que el acceso de estas unidades productivas a la Internet incide directamente en la competitividad metropolitana (Ruiz Durán. El punto es que el costo del transporte a los llamados cibercafés y la renta del servicio pueden representar un porcentaje elevado del ingreso de las familias de más escasos recursos y que la carencia de servicio de Internet en la escuela o en la casa limita la capacidad de aprendizaje de los alumnos (Garrocho y Brambila. 2004. ciencia y tecnología Ya es un lugar común hablar del siglo XXI como el siglo de la sociedad del conocimiento. Todos estos son temas clave que definen la calidad del capital humano y el futuro metropolitano (Bazdresch. actualmente la Internet es un servicio básico para los estudiantes de todos los niveles educativos. xi. dado que la realización de muchas de sus tareas escolares requiere necesariamente de la Internet. En los medios 16 . Las diferencias intra-ciudad son necesarias para identificar los diversos niveles de pobreza y prosperidad que coexisten en la ciudad (Auclair. la concentración de científicos. Particularmente aspectos más refinados. 2006). 2004). xiii. en la ZMT no está ampliamente disponible el perfil educativo de la población. por mencionar algunos aspectos. Torres. 2000. pero no tenemos datos certeros de su magnitud ni de su evolución en la ZMT. 2002). como parece. especialmente de gasolina. su precio y el consumo.de comunicación de México se ha instalado de manera primigenia la violencia contra mujeres en algunas ciudades del país (el ejemplo por excelencia es Ciudad Juárez). Por otro lado. Garrocho y Campos. aunque se presume que son importantes (CNA. Consumo de energía Si. Contaminación del agua y del suelo UN-Habitat/SEDESOL consideran en su metodología de indicadores la cantidad de agua disponible para los habitantes de la ciudad. la ZMT tiene una característica muy especial: una parte importante del suelo metropolitano (que aún no está cuantificada) se dedica a la agricultura. lo que impactará también en los niveles de contaminación del aire de las diferentes partes de la ciudad. Adicionalmente. los nuevos estilos de vida. Módulo III: Lo medioambiental Los problemas medioambientales son particularmente preocupantes en la ZMT y en otras ciudades con características similares. xv. eventualmente las economías de aglomeración empezarán a verse superadas por los costos de congestión (Jenks y Dempsey. el comportamiento económico de la ZMT es similar al de otras ciudades de su misma escala. se desconocen los niveles de contaminación en agua y suelo en la ZMT. En el conciente colectivo se sabe que en todas partes existe la violencia contra los grupos más débiles de la sociedad. pero no la calidad del agua que consume la población. que al 17 . sin embargo no se puede ver el desarrollo de una ciudad sin tener un conjunto de indicadores de este tema. lo que impacta en el costo y en la eficiencia de la utilización del recurso. 2005. Pero además. xiv. también están conduciendo a consumos más elevados de electricidad. 2007a y 2007b). Esto va a implicar no sólo mayores tiempos de transporte (que es un indicador ya considerado parcialmente por UN-Habitat/SEDESOL). sino mayores consumos de energía per cápita. la metodología UN-Habitat/SEDESOL no propone indicadores suficientes que respondan a la necesidad apremiante de este tipo de ciudades de monitorear la calidad del medioambiente quizás en razón de que existen observatorios particulares sobre cuestiones ambientales. pero no se sabe con certeza si la violencia contra mujeres en la ZMT es similar o no a la que ocurre en esa o en otras ciudades ni cómo está evolucionando. No obstante. salud.igual que los de gasolina. Densidad de población El tamaño y la tasa de crecimiento de la población son importantes para entender la dinámica de las ciudades. Adicionalmente. 2003). Módulo IV: Lo metropolitano El crecimiento tan acelerado de la ZMT ha implicado la ocupación de suelo no apto para las actividades urbanas. xvii. incidir en el mercado del suelo y prever las necesidades de vialidades a escala metropolitana y regional. son numerosas las áreas de la ZMT que no logran regenerarse al menos con la misma velocidad con la que se deterioran (García Coll. 2000. lo que está generando importantes costos económicos para construir infraestructura de remediación y elevados costos sociales en términos de bienestar y exposición al riesgo de la población. la disponibilidad de infraestructura y equipamiento y la disponibilidad de agua. SEMARNAP. 2002. xviii. Esto debería orientar la adquisición de reservas territoriales y derechos de vía que permitieran orientar el desarrollo metropolitano. Alejandre. pero igualmente importante es conocer la densidad de población para planear mejor la distribución espacial de servicios públicos puntuales (educación. áreas verdes y deportivas La ZMT podría ser un ejemplo paradigmático de carencia de áreas verdes en México. 2003). Un indicador experimental que se está adicionando a metrosum es el porcentaje de población metropolitana que se localiza en áreas no aptas para el desarrollo urbano. Una vez definidas las áreas no aptas. son desconocidos para los planificadores de las ciudades mexicanas (GEM. 2003). Esto implica tener claros los tipos de suelo. Un indicador que se ha propuesto para estimar esto es el porcentaje del área total de la ZMT destinada a plazas parques. 18 . las condiciones de vulnerabilidad a riesgos naturales. Reservas territoriales. 1997) xvi. entre otras consideraciones (García Coll. Crecimiento y expansión Los administradores de una zona metropolitana de tan rápido crecimiento y expansión como la del Valle Toluca requieren información oportuna que les permita orientar su crecimiento hacia las zonas más aptas. el indicador se podría calcular relativamente rápido con el apoyo de herramientas en ambiente SIG. jardines y áreas deportivas de uso público (García Coll. Regeneración urbana Amplias áreas de la ZMT registran graves problemas de deterioro. en la ZMT la población mayor de 65 años tiende a aglomerarse en el centro histórico de la ciudad. para dar respuestas adecuadas de políticas públicas focalizadas. mientras que la población menor de 65 años se localiza de manera dispersa en la periferia de la zona metropolitana. Por ejemplo. el centro histórico de Toluca. pero un indicador muy grueso para monitorear esto podría ser la inversión en mejoramiento de la imagen urbana de la ciudad (GEM.entre otros) y de red (transporte y vialidades principalmente) Es sabido que densidades de población demasiado bajas elevan los costos de ofrecer infraestructura y alargan los viajes en la ciudad. sería útil conocer la densidad de grupos particulares de población. Conclusiones Las ciudades mexicanas. La más importante es la ciudad típica de Metepec y. Imagen y diseño urbano En la ZMT existen algunas zonas muy focalizadas de atracción turística. Adicionalmente. pero también que densidades de población demasiado altas generan altos costos de congestión e impactan negativamente la calidad de vida de los residentes (O´Sullivan. particularmente afectadas por el graffiti. 2006). xix. 2003). 2003). particularmente en el centro histórico del municipio de Toluca (García Coll. 2003. donde el principal deterioro se da en los segundos pisos de las construcciones más antiguas. las respuestas de planeación en uno y otro caso deberán ser diferentes (Garrocho y Campos. xx. Hasta el momento nadie tiene información de calidad sobre este proceso de deterioro en los diversos barrios de la ZMT. 2006). Evidentemente. en un lejano segundo lugar. en ejes comerciales de uso intensivo del suelo y en zonas diversas. García Coll. La imagen y el diseño urbano de estas partes de la ZMT deberían preservarse a toda costa porque constituyen el escaso capital urbanístico de la ciudad. complementando los indicadores del combate a la 19 . requieren de incorporar nuevos indicadores urbanos que permitan monitorear las características particulares de la ciudad y las instrumentaciones de políticas públicas y estrategias. como Toluca. Existen pocos estudios al respecto. Tania y Garrocho. Es necesario contar con datos primarios de calidad. no se debe perder de vista la idea de medir tendencias. El Colegio Mexiquense. recopilados por las propias instancias locales. propuestas y desafíos” en Economía Sociedad y Terriorio.Antonio. México. Álvarez. “Ciencia y tecnología para la competitividad y el crecimiento”. 20 . La tentación de desarrollar indicadores originales es grande. debido a su generalidad. periodicidad y solidez metodológica. pero no se debe perder de vista lo que otros han hecho. Construir indicadores conseguidos a través de censos y encuestas nacionales. Universidad Politécnica. pp. 7. José . que permitan construir indicadores específicos y mantenerlos a lo largo del tiempo. vol. pp 157-214. en Carlos Garrocho y Antonio Loyola. ya sea a través de las propuestas de expertos con sólidas bases científicas o después de procesos de consulta y consensos locales. basura sale” sigue siendo válido. y a escalas intraurbanas.pobreza urbana y abordando otros temas y políticas que son relevantes para el desarrollo futuro de la ciudad. pueden enriquecerse con información concreta y confiable de fuentes distintas. Carlos. de ser simples. y comparables con otras ciudades y regiones. Chávez. la divulgación y transparencia metodológica y conceptual pueden ayudar a construir mejores indicadores urbanos. La disponibilidad de buenos datos sigue siendo fundamental para construir buenos indicadores.. núm 25. no tiene caso tener un buen modelo de indicador si la información para construirlo es mala o no se encuentra. 129-142. la máxima sistémica de que “si basura entra. si bien son de gran utilidad. Independientemente de la estrategia que se siga para la construcción de indicadores urbanos. entendibles. San Luis Potosí Visión 2025. el intercambio de ideas. Bibliografía Aguirre. (2007) “El observatorio Metropolitano de Toluca: lecciones. En todo caso el diálogo. México. En ciertos casos puede ser mejor adoptar una posición metodológica existente y “ceder” frente a lo que se considera mejoras prácticas de diseño de indicadores que generar una crisis de credibilidad frente a una competencia de indicadores similares de observatorios distintos. Guillermo (2004). Isela Orihuela (2003). Thomas Ihl. “Obstáculos y propuestas para la innovación”. 83-91. Identifying robust. Carlos (1995). 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