Abrúcio - Finanças Públicas, Accountibility

Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www.foxitsoftware.com For evaluation only.Finanças públicas, democracia e accountability Artigo da professora titular de economia da FEA-USP e FGV-SP, Maria Rita Loureiro e Fernando Luiz Abrucio, professor da FGV-SP e PUC-SP. As finanças públicas e as políticas governamentais são analisadas através do accountability. Introdução Com o crescimento da democracia no mundo atual, abarcando 120 dos 192 países filiados à ONU (FREEDOM HOUSE, 1999), a resolução dos problemas da sociedade contemporânea depende cada vez mais da qualidade das instituições democráticas. Isto vale para toda gama de questões, inclusive as econômicas, que não se limitam ao universo técnico das decisões, pois elas são influenciadas fortemente pelo arcabouço político existente. Dentro deste, ganha importância a temática da accountability democrática ou responsabilização política, definida aqui como a construção de mecanismos institucionais pelos quais os governantes são constrangidos a responder, ininterruptamente, por seus atos ou omissões perante os governados. Normalmente a literatura sobre accountability trata do controle dos atos dos governantes em relação ao programa de governo, à corrupção ou à preservação de direitos fundamentais dos cidadãos. Mais recentemente, este tema tem sido analisado em sua intersecção com a reforma do Estado, tentando observar como o aperfeiçoamento das instituições estatais pode contemplar, ao mesmo tempo, a melhoria do desempenho dos programas governamentais e sua maior transparência e responsabilização do Poder público frente à sociedade. As políticas econômicas e as finanças públicas raramente são analisadas pelo ângulo da accountability. Esta lacuna é ainda mais grave porque se manifesta já no momento da formação dos economistas, uma vez que a variável democrática é pouco ou quase nada discutida nos cursos existentes. O pior é que, como mostraremos adiante, há um conjunto importante de autores na Economia que vêem a democracia como um obstáculo à boa decisão econômica. Trata-se de um equívoco tanto empírico como normativo. Em relação ao primeiro, constata-se que desde a segunda metade do século XX os países mais desenvolvidos têm nas instituições democráticas um dos principais alicerces de seu sucesso. Do ponto de vista normativo, é preciso que os economistas em formação tenham em mente que a racionalidade econômica não é a única presente nos indivíduos, nem necessariamente a principal. Outras orientações éticas e liberdades básicas do homem são fundamentais à boa vida social, como realçaram pensadores clássicos da economia, como Stuart Mill e Marx, e também contemporâneos, como Amartya Sem, ganhador do prêmio Nobel. Ademais, desprovida de “valores extramercado”, a economia de mercado não se sustentaria no longo prazo, como bem percebeu Robert Kuttner: “Em certo sentido, é o mercado que tira vantagem dos valores extramercado que tornam nossa sociedade de mercado suportável, temperando o oportunismo incansável recomendado pelo modelo de mercado. Normas de civilidade são um bem público. Sem elas, o mundo degeneraria numa sociedade de suspeita mútua permanente [...] Em vez de um mundo comercial relativamente prazeroso, precisaríamos nos manter em guarda permanente contra achaques. As falências proliferariam. Os bancos teriam que cobrar juros mais altos para compensar o oportunismo generalizado. Garantias explícitas teriam que ser formuladas para cada transação [...] O aperto de mãos se tornaria inútil” (KUTTNER, 1998: 99). Mais especificamente no campo das Finanças Públicas, é fundamental formar economistas que conheçam a complexidade do Estado moderno em sua face vinculada à accountability democrática. 1 Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www.foxitsoftware.com For evaluation only. Não é possível entender as decisões de política econômica, a elaboração do Orçamento Público, a definição do sistema tributário, para ficar em três tópicos básicos, sem entender o inter-relacionamento que têm com o sistema político democrático. Pela importância do tema, portanto, o presente capítulo propõe-se a discutir o relacionamento entre finanças públicas e democracia. Para tanto, discutimos inicialmente como a literatura econômica construiu ao longo do tempo uma visão baseada na tensão – senão na dicotomia – entre democracia e eficiência econômica, concepção que está sendo hoje rediscutida neste campo científico. Na segunda parte, passamos para a análise do conceito de responsabilização democrática ou accountability, suas formas de realização e possíveis impactos sobre as finanças públicas. Centramos o foco, na terceira parte, na relação entre os instrumentos de accountability do sistema político brasileiro e a área de finanças públicas, recorrendo sempre que possível a comparações com outros países. Nas considerações finais, apontamos os desafios analíticos trazidos por esta discussão, bem como as dificuldades de efetivação dos mecanismos de accountability no Brasil. I. Democracia e eficiência econômica: o governo de técnicos e seus impactos para a accountability A análise dos instrumentos institucionais de accountability na área de finanças públicas supõe uma discussão prévia das relações entre economia e política em uma ordem democrática. Em boa medida, o debate econômico tem muitas vezes visto a eficiência decisória, de um lado, e a democracia, de outro, como objetivos opostos ou mesmo excludentes. Nesta concepção, predomina a escolha por arranjos institucionais que isentam os técnicos de prestação de contas relativas às decisões tomadas, o que acaba por enfraquecer o controle da sociedade sobre o Estado. Refletir sobre este tema requer a revisão da concepção que os economistas ou outros atores encarregados da gestão macroeconômica têm da política e de suas relações com a economia. Esta visão dominante fundamenta não só o processo de formulação e implementação das políticas econômicas, mas também o próprio desenho institucional de suas agências, bem e os instrumentos de prestação de contas de seus gestores. A atividade política costuma ser vista pelos que tomam decisões macroeconômicas como fonte de ineficiência, na medida em que os governantes podem ser corruptos ou, em um regime democrático, facilmente pressionados a atender às demandas de seu eleitorado. Assim, predomina entre muitos deles a idéia de que o melhor é separar estas duas atividades. Tal visão é partilhada por autores de diferentes – e mesmo conflitantes – abordagens teóricas, como Schumpeter e Keynes, de um lado e, de outro, os neoliberais e mais especificamente os teóricos conservadores do Public Choice (Escolha Pública). Dois dos maiores economistas do século XX, Schumpeter e Keynes acreditavam que os políticos deveriam deixar nas mãos de burocratas ou especialistas certas decisões técnicas, como as relativas a problemas macroeconômicos. Afirmando a superioridade da razão técnica sobre a lógica política, eles viam os políticos como atores que se comportam, diferentemente dos técnicos, sempre de forma irresponsável ou descomprometida com o futuro, na medida em que se orientam pela dinâmica eleitoral, podendo se comprometer com demandas imediatas ou populistas. Um biógrafo de Keynes, por exemplo, indica que diante de indagações de funcionários do Tesouro inglês sobre como controlar ou restringir decisões de gastos públicos no contexto de rompimento do padrão-ouro, o grande economista teria respondido: “Confiemos na inteligência responsável dos técnicos" (SKEDELSKI, 1977). Nesta perspectiva seria desejável a completa a autonomia ou insulamento dos técnicos em relação ao sistema político (SCHUMPETER, 1971; BELLUZZO, 1993). 2 ao contrário da visão tecnocrática de Schumpeter e de Keynes. no fenômeno denominado por Fernando Henrique Cardoso (1974) de “anéis burocráticos”: o enfraquecimento do Congresso. 1981). levando ao incremento da corrupção e do mau uso dos recursos públicos. por sua vez. Na realidade. Os políticos no mundo atual têm de tomar posições e decidir sobre temas e assuntos técnicos cada vez mais especializados. Itália. Tal constatação põe em cheque a separação entre política e administração. alijando os políticos de tais temas. sobretudo. Mas. ser hábeis negociadores. evitar duas falácias. este problema: “por mais de cem anos. como demonstrou uma ampla pesquisa sobre as relações entre políticos e burocratas em seis importantes democracias ocidentais. PUTNAM & ROCKMAN.Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www. os adeptos da teoria da Escolha Pública. Robert Behn (1998) conseguiu resumir. toda a ação estatal. Falta responder a uma pergunta (que nem é colocada pelo Public Choice): a que tipo de accountability deve o mercado ser submetido? A discussão da temática de accountability democrática supõe a rejeição da idéia de que política e economia tenham lógicas necessariamente incompatíveis. com a subordinação da política à racionalidade econômica. mais o Poder Público tem condições de corrigir e melhorar as políticas públicas. mas sim através de mecanismos de mercado (BUCHANAN. É preciso. conseqüentemente. Por razões diversas. a despolitização das decisões sobre matérias macroeconômicas não deveria ocorrer através de sua transferência para as mãos da burocracia. de forma contundente. tais como capacidade de negociação e articulação de interesses. o que se tem constatado nas democracias contemporâneas é a emergência de policymakers que ampliam a qualidade de suas decisões na medida em que aliam competência técnica com habilidades ou virtudes políticas. da capacidade da população fiscalizar o Poder Público. 1987. 3 . mas igualmente articular idéias. Um bom exemplo disso foi verificado no Brasil durante o regime militar. melhores resultados produziriam. Esta ilusão foi construída por diferentes autores e escolas de pensamento no século XX. desconfiam dos burocratas. França. das oposições e. ROWLEY e TOLLISON. Para autores como Buchanan. Isto se repete em vários países autoritários ou com instituições democráticas frágeis. interesses e. E ainda que a única saída para este conflito inevitável seja a separação das duas esferas. como também busca reduzir ou mesmo eliminar os controles democráticos sobre as decisões públicas. quanto mais protegidos da sociedade ou dos políticos. sob pena de não responder devidamente às demandas da população e. perder seus eleitores. neste sentido. Os técnicos teriam todas as respostas e. Por outro lado. A desconfiança abarca. A primeira é a tecnocrática. tidos sempre como autointeressados e maximizadores de seus recursos de poder. estivemos mantendo a ficção de que funcionários públicos (burocratas ou técnicos) não fazem política”. como propunham Keynes e Schumpeter. resultou na criação de relações diretas e sem nenhuma transparência entre grupos de interesse econômico e os Ministérios. também os portadores do credo neoliberal propõem a despolitização das decisões governamentais. O fato é que atualmente a qualidade das decisões em assuntos públicos supõe tanto a “burocratização da política” como a “politização da burocracia”. que supõe não só a reserva dos assuntos técnicos à burocracia.com For evaluation only. apud BELLUZZO. devem conhecê-los com relativa profundidade.foxitsoftware. os burocratas mais eficientes têm não só que dominar os assuntos técnicos. Por isso. Pressupõe também negar que a política seja irremediavelmente uma prática geradora de ineficiência e que os políticos sejam atores que sempre tomam decisões contrárias à racionalidade técnica. por conseguinte. O insulamento dos burocratas tende mais a potencializar a criação de redes sociais não controláveis e espúrias. 1993). Alemanha. numa espiral negativa que impede o desenvolvimento e mantém a miséria. então. O que a experiência da administração pública no plano internacional revela é exatamente o contrário: quanto maior o controle efetuado pelos cidadãos. como Estados Unidos. Inglaterra. Holanda e Suécia (ABERBACH. com For evaluation only. por fim. os autores indicam que a capacidade de elaborar e implementar programas de reforma pôde ser aumentada (e não diminuída) nos casos em que o ramo Executivo teve um poder menos concentrado. ou seja. corrigindo erros de cálculo que. a perspectiva da accountability democrática supõe a conciliação. os melhores resultados. em termos de qualidade do processo decisório e seus impactos no bom desempenho governamental. tanto do ponto de vista analítico quanto do ponto de vista normativo. Trata-se de enxergar a política democrática como mero resultado do jogo eleitoral. Isto encorajou. o regime democrático depende da criação de regras que protejam direitos os quais não podem ser facilmente alterados pelos governantes de ocasião. Com maior alcance empírico. mostrado que a coerência das decisões e a estabilidade das políticas públicas podem ser aumentadas e não reduzidas.foxitsoftware. e estabelecer limites legais intertemporais à ação dos representantes da população – no caso das Finanças Públicas. mas depende fundamentalmente da qualidade do debate. só apareceriam no momento da implementação e. Além disso. os formuladores a pensar vários passos à frente nos jogos estratégicos da política de reforma. e a consociativa. As confusões quanto ao sentido da democracia expressam-se. ampliaram a capacidade de obter informações críticas. que exigem um quorum mais qualificado de apoio parlamentar para modificar. ocorreram geralmente nas nações perfiladas ao modelo consociativo. O processo de formação das opiniões. é recorrente em vários países o expediente de fixar parâmetros de restrição orçamentária que devem ser respeitados pelos governantes do momento. Tendo que debater e negociar suas propostas com outros atores. ou seja. quando foi mais constrangido a prestar contas de suas decisões às diversas forças políticas no Parlamento e na sociedade organizada. procura-se evitar a “tirania da maioria”. em que o poder está mais fragmentado. também deve ser um espaço para reforçar valores vinculados ao aprendizado democrático frente às decisões dos governantes. Neste sentido. Primeiro porque o processo de disputa eleitoral não se resume à soma de preferências. por exemplo. o trabalho de Lipjhart (1999) analisou 36 países e os dividiu em dois tipos de democracia: a majoritária. Estudos recentes têm. nas várias arenas em que ele ocorre – escola. portanto. empresa. a partir de estudos sobre reforma de Estado e dos efeitos das boas práticas governamentais no crescimento econômico. entre as exigências da eficiência e os imperativos da democracia. em que o poder está mais concentrado. ao contrário. o aperfeiçoamento da discussão das principais políticas públicas e o maior equilíbrio entre as candidaturas em competição – para que o dinheiro ou o monopólio da comunicação não determine a escolha dos eleitores. família –. Em suma. Examinando as bases institucionais das políticas adotadas no Leste Europeu no pós-socialismo. Isso ocorreu especialmente devido à influência de adeptos 4 . Com isso. Suas conclusões indicaram que não há comprovação de que a forma majoritária – a que recebe menos veto e decide de forma mais rápida – seja de qualidade superior. é importante fortalecer as regras que favoreçam a disseminação da informação. Ao invés disso. ainda. como o saber convencional imagina – e os economistas e os editorialistas de jornal não cansam de repetir. como se pensa geralmente. princípios constitucionais. na ausência deste processo. Este aspecto é basilar para o regime democrático.Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www. mas não o esgota. os policymakers melhoraram a compreensão dos problemas. Há uma outra falácia perigosa que ronda as relações entre Economia e Democracia. com menor possibilidade de correção. numa visão segundo a qual o importante é tomar decisões rápidas baseadas na vontade de quem está no poder. Um bom exemplo dessa argumentação está no trabalho de Stark & Brustz (1998). em função da existência de estruturas institucionais que requerem amplas negociações e debate entre os diferentes atores políticos envolvidos com tais decisões ou políticas. Cabe indicar aqui que a temática da accountability ganhou força dentro da ciência econômica só muito recentemente. mas igualmente pelos futuros eleitos. em particular. de teorias neo-institucionalistas nos organismos internacionais.). Na Economia. conseqüentemente. ou seja. o Banco Mundial em um de seus últimos relatórios. o sistema de informações etc. Nessa visão. a tendência à “colonização” 5 . os institucionalistas apontam a existência de custos para se obter informações. o indivíduo é concebido como um ser racional e que pauta sua conduta pela maximização de seu interesse ou utilidade. como o Banco Mundial (SCHNEIDER e DONER. enfatiza o papel das regras legais que garantem o cumprimento e a credibilidade dos contratos. Portanto. a chamada Nova Economia Institucional pode estar contribuindo para a construção de um novo padrão de relação entre a Economia e a Política e. reduzindo ou eliminando os problemas de corrupção e clientelismo que afetam o desenvolvimento econômico. para medir os atributos ou qualidades das mercadorias ou então para proteger direitos e garantir o cumprimento dos contratos. Weber.foxitsoftware. Diferentemente dos economistas clássicos e neoclássicos que consideram apenas os custos de produção. Assim.). é interessante chamar atenção para o fato de que. reduzem a incerteza e os custos de transação. Aliás. a problemática de accountability democrática emerge neste contexto da chamada segunda geração de reformas do Estado.com For evaluation only. como já há muito indicaram os autores clássicos (Marx. 2000). pelo menos em parte. que as instituições têm um papel decisivo na vida econômica e política. Antes de passar para a análise do conceito de accountability democrática e de suas formas de realização. Influenciado por tais idéias. na esteira de críticas provenientes de outras disciplinas como a Sociologia Econômica e a Historia. Polanyi etc. ao reconhecer o peso das instituições na vida econômica. Revertendo. e enfatiza o peso das instituições. Douglass North. Tais elementos não só melhoram a qualidade dos governos. o principal teórico do neo-institucionalismo na Economia. têm desempenhado papel de relevo neste processo de formação de consenso em torno da idéia de que para se alcançar o desenvolvimento econômico não basta canalizar capitais para investimentos em economias emergentes. Ele reafirma. das regras formais e informais que. buscando entender o desempenho econômico de diferentes países através da história. a ênfase no papel das instituições representa uma revisão importante (mesmo que sem ruptura) do paradigma neoclássico dominante na disciplina. custos de transação é um conceito-chave na teoria institucionalista. mas são igualmente fundamentais para se alcançar a estabilidade macroeconômica e o crescimento. os organismos internacionais e o Banco Mundial. e mais ainda. examinando seus impactos sobre o desempenho econômico (NORTH. suas escolhas e estratégias e os resultados das políticas governamentais. afirma que o comportamento humano é mais complexo do que imagina a visão neoclássica. a transparência das decisões governamentais. O neo-institucionalismo é uma nova corrente teórica que tem crescido muito nos últimos anos. nas Ciências Sociais em geral e. a predicabilidade do processo legal. 1996) [1]. na Economia e na Ciência Política. São necessárias reformas institucionais que reduzam a ineficiência na alocação de recursos por parte dos governos e possibilitem maior controle dos governantes. Questionando a idéia de que o homo economicus seja dotado de informação completa e de racionalidade perfeita. mesmo não sendo eficientes economicamente. que se possa definir a ação dos agentes econômicos apenas de deduções lógicas derivadas de modelos abstrato-formais. afetando a ação dos indivíduos. a grande contribuição destes teóricos é lançar o olhar para as dimensões não econômicas (tais como o aparato legal. Assim. para uma nova visão da política por parte dos economistas. que objetiva tornar os governos não só mais eficientes no provimento de suas políticas públicas. reconhecendo a conexão teórica de boas práticas de governança. mais particularmente. intitulado Institutions Matter. começam a considerar o papel do contexto institucional.1990). Assim. mas também mais responsivos às demandas dos eleitores (HAGGARD. a realização de princípios democráticos e melhores resultados econômicos e sociais.Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www. vários economistas. foxitsoftware. a fim de se garantir os direitos dos indivíduos e da coletividade que não podem simplesmente ser alterados pelo governo de ocasião. Sua consecução depende da utilização de instrumentos institucionais e da existência de condições mais gerais (sociais. formas de democracia semi-direta (como plebiscitos) ou ainda pela utilização do controle social – exemplificado pelos conselhos de usuários de serviços públicos –. A estes ideais democráticos correspondem às formas que no mundo contemporâneo. que se torna a principal fonte da soberania. Dessa maneira. visam garantir a accountability. em todos os países democráticos. tanto individuais como coletivos. O quadro da página seguinte resume o modelo de accountability democrática aqui adotado. responsabilizando-se perante ele. II. Democracia e Accountability Embora haja muita controvérsia quanto à definição de democracia (SARTORI. pelas quais o poder governamental é limitado em seu escopo de atuação. a terceira forma de accountability democrática relaciona-se à criação de regras estatais intertemporais. aos valores culturais e à história dos países. E. pelos atos ou omissões cometidos no exercício do poder. mostrando que as atores econômicos estão inseridos em contextos sociais e políticoinstitucionais que afetam decisivamente suas formas de ver o mundo e construir suas estratégias de atuação. e. Por fim. 1994). Primeiro: o governo deve emanar da vontade popular. ela pode ser sinteticamente entendida pela busca de três ideais. na qual os cidadãos controlam de forma ascendente os governantes. garantidor da soberania popular. o neo-institucionalismo segue o caminho já apontado pela Sociologia Econômica. terceiro: o Estado deve ser regido por regras que delimitem seu campo de atuação em prol da defesa de direitos básicos dos cidadãos. tomado apenas como maximizador do auto-interesse. a responsabilização política ininterrupta do Poder Público em relação à sociedade.) capazes de dar um alicerce estrutural à democracia e a suas formas de responsabilização política. Ao contrário. atualmente uma das principais referências do assunto na literatura de Ciência Política. A classificação acima adotada não tem divergências de fundo com aquela construída por Guillermo O’Donnell (1998).Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www. olha a ação dos indivíduos ampliada pela lente de outras dimensões societárias. ou seja. em especial a partir da segunda metade do século XX. políticas. os vinculados à accountability horizontal. Segundo este autor. a análise institucionalista suaviza a estilização do comportamento humano (seja ele econômico ou político). culturais etc. mediante o voto em representantes. A primeira delas é o processo eleitoral. à maneira dos teóricos da Public Choice. que se efetivam mediante a fiscalização mútua entre os Poderes (checks and balances) ou por meio de outras agências governamentais que monitoram o Poder público. os relacionados à accountability vertical. tomados como princípios orientadores. Estas três formas contemporâneas de accountability existem. a responsabilização democrática procura aliar dois mecanismos: de um lado.com For evaluation only. A segunda é o controle institucional durante os mandatos. como os Tribunais de Contas brasileiros. que fornece os mecanismos de fiscalização contínua dos representantes eleitos e da alta burocracia com responsabilidade decisória. associadas às normas institucionais. da Ciência Política pela Economia. de outro. Segundo: os governantes devem prestar contas ao povo. com maior ou menor grau de sucesso. 6 . Controle Controle Judicial (controle da Institucional constitucionalidade.Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www. audiências públicas etc. de votar e ser votado Sistema eleitoral e partidário Processo Eleitoral Debates e formas de disseminação da Pluralismo de idéias (crenças ideológicas e religiosas) informação Regras de Financiamento de Campanhas Imprensa livre e possibilidade de se Justiça eleitoral obter diversidade de informações Independência e controle mútuo entre os Poderes Controle Parlamentar (controles mútuos entre os Poderes. ações civis durante o Mandato públicas.Accountability Democrática Formas de Accountability Instrumentos Condições Direitos políticos básicos de associação.foxitsoftware.).com For evaluation only. Quadro I . plebiscito.) Garantias de direitos básicos pela Constituição (cláusulas pétreas) Segurança contratual individual e coletiva Limitação legal do poder dos administradores públicos Acesso prioritário aos cargos administrativos por concursos ou equivalentes Mecanismos de restrição orçamentária Defesa de direitos intergeracionais 7 Transparência e fidedignidade das informações públicas Burocracia regida pelo princípio do mérito (meritocracia) Predomínio do império da lei Existência de mecanismos institucionalizados que garantam a participação e o controle da sociedade sobre o Poder Público Criação de instâncias que busquem o maior compartilhamento possível das decisões (“consensualismo”) Regras estatais Intertemporais . fiscalização orçamentária e de desempenho das agências governamentais. garantia dos direitos fundamentais etc. argüição e aprovação de altos dirigentes públicos. Orçamento participativo etc. CPI.) Controle AdministrativoProcedimental (Tribunal de Contas e/ou Auditoria Financeira) Controle do Desempenho dos Programas Governamentais Controle Social (Conselho de usuários dos serviços públicos. com estas informações. A democratização do Poder público deve ir além do voto. os quais não poderão ser impedidos de participar da eleição. além de assegurar a transparência dos gastos eleitorais. Sem contradizer tal divisão. prestar contas de seus atos aos cidadãos. pois assim se evita a situação enunciada por Rousseau. Acredita-se. Stokes. o modelo proposto aqui enfatiza outra maneira de observar o processo de responsabilização democrática. De forma mais precisa. Vale repetir a célebre pergunta 8 . O processo eleitoral depende também da criação de regras que tornem mais fidedigna a relação entre representantes e representados. é fortemente condicionado pela transparência e visibilidade dos atos do Poder público. É preciso. é preciso que sejam asseguradas condições básicas para a sua realização: liberdade de expressão e de reunião. mais particularmente para o propósito deste capítulo. instrumentos e condições garantidoras da accountability democrática no campo das políticas públicas e. que esta nova classificação é mais útil para a presente argumentação do que a elaborada por Guillermo O’Donnell. quando não preconceituosa. tolerância entre opiniões divergentes – à exceção daquelas que se coloquem contra os princípios da democracia –. o uso de mecanismos para estimular a disseminação das informações e do debate sobre as alternativas colocadas à população. Aqui está a limitação mais importante do processo eleitoral: sua incapacidade de garantir o controle por completo dos governantes. No entanto. Manin 1999). controle institucional durante o mandato e regras estatais intertemporais – que diferem entre si na medida em que cada uma delas busca fundamentalmente um dos objetivos básicos do ideal democrático. a fim de que o cidadão possa se informar sobre os interesses vinculados aos partidos e candidatos e. os burocratas. bastante simplista. A accountability é classificada em três formas – processo eleitoral. em referência irônica à Inglaterra de sua época (século XVIII): o povo inglês só é soberano no momento da votação.foxitsoftware. a teoria política praticamente ignora o estudo da articulação das formas. o processo eleitoral é o ponto de partida de qualquer governo democrático. Como forma de accountability. na área de finanças públicas. desse modo. As eleições não contêm nenhum instrumento que obrigue os políticos a cumprir suas promessas de campanha. é possível dizer que devem ser controlados também os ocupantes de cargos públicos nãoeleitos.Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www. o objetivo é concretizar. e a avaliação do seu desempenho só pode ser feita de forma retrospectiva nas votações seguintes (Przeworski. fundamental para garantir uma representação a mais justa possível da vontade do eleitorado. Do outro lado do problema. de tempos em tempos.com For evaluation only. Duas razões motivaram esta distinção. A primeira e principal foi deixar mais claro aos economistas em formação quais são os princípios orientadores do regime democrático e suas múltiplas características. o princípio de soberania popular e o controle dos governantes. a um só tempo. o bom desempenho democrático não é assegurado apenas pelo sufrágio popular. Primeiro. na medida em que o eixo do regime democrático está no controle dos governantes pelos cidadãos. pois os eleitos precisam. destacam-se a escolha do sistema eleitoral. Dentre estes. no intuito de criticar a visão padrão que a Economia tem da democracia. que vai além da eleição para abrigar o mandato dos eleitos. assim. no dia seguinte passa a ser escravo. Desse modo. Por meio das eleições. disponibilidade de informações ao conjunto do eleitorado e garantia do próprio direito de voto a todos os cidadãos. é preciso constituir instrumentos de fiscalização e participação dos cidadãos nas decisões da coletividade durante o mandato dos eleitos. efetuar suas escolhas e controlar os eleitos. o estabelecimento de regras de financiamento de campanha que evitem o abuso do poder econômico e delimitem uma situação de relativa igualdade entre os concorrentes. a existência de uma justiça independente que preserve a lisura do pleito. que crescentemente adquirem importância na definição dos rumos das ações estatais. Todas as decisões governamentais devem ser conhecidas pelo povo soberano. O exercício do controle estendido no tempo. constituir adequados instrumentos de accountability para a realização do sufrágio popular. Seu objetivo maior é garantir que os governantes e altos funcionários públicos atuem segundo o império da lei. O objetivo é verificar se o Poder público efetuou as despesas da maneira como fora determinado pelo Orçamento e pelas normas legais mais gerais. três exemplos podem ser citados: os checks and balances exercidos pelos outros dois Poderes. não há possibilidade de os atores políticos e sociais ativarem os mecanismos de responsabilização. Para além das possíveis penalidades que os cidadãos possam via a impor aos ocupantes de cargos públicos. tais como os limites para endividamento e a vinculação orçamentária a determinadas áreas. A accountability durante o mandato pode ser realizada. necessita-se de uma classe política que.foxitsoftware. como já foi feito em alguns países. e também há casos nos quais. é preciso que ele contenha um conjunto de capacidades institucionais. a criação de agências de fiscalização da atividade administrativa do Judiciário. Os instrumentos de accountability durante o mandato podem ser divididos em cinco tipos. baseada numa cultura cívica democrática. além de acompanhar e avaliar os procedimentos. ao passo que o Ministério Público pode acionar o Estado para que determinadas regras legais sejam cumpridas. A utilização de mecanismos de controles dos resultados da administração pública é uma das maiores novidades em termos de accountability democrática. dê valor à atividade fiscalizatória do parlamento. Para que o Parlamento tenha sucesso na utilização destes instrumentos. sobretudo. por agências independentes organizadas e financiadas pela sociedade civil e. O primeiro deles é o controle parlamentar. por burocratas. é preciso também examinar os aspectos substantivos que envolvem a eficiência e a efetividade das políticas públicas. Os controles judiciais constituem uma outra maneira de fiscalizar ininterruptamente o Poder público. e precisam passar por formas de controle político. A elas deve se acrescentar algo que muitas vezes é negligenciado pela Magistratura e promotores públicos: os atores judiciais são formados. A independência funcional e a existência de uma burocracia meritocrática são condições essenciais para o bom exercício dessa função no sistema de accountability. a corrupção. à autonomia financeira e à qualidade de seu corpo técnico. da instauração de comissões de inquérito para averiguar possíveis equívocos em políticas públicas e/ou atos de improbidade administrativa. exercido pelo Legislativo sobre o Executivo. os governantes eleitos e os burocratas serão avaliados substantivamente pelo cumprimento das metas propostas.Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www. Nesta nova modalidade. Normalmente. No uso deste instrumento de responsabilização. ainda. no mais das vezes. O ponto central dessa fiscalização é a probidade. Isto pode ser feito por órgãos do próprio governo – contanto que tenham autonomia para fazê-lo –. pelas instituições que tradicionalmente têm realizado o controle administrativo-financeiro. tendo como finalidade não permitir o mau uso dos recursos públicos e. no que se refere às competências legais. do filósofo Norberto Bobbio: “Como o governo poderia ser controlado se se mantivesse escondido?" (BOBBIO. pelo controle administrativo-financeiro das ações estatais. porém. Além disso. ainda. Trata-se de responsabilizar o Poder público conforme o desempenho dos programas governamentais. e sim o quê se procura fiscalizar. o preenchimento dos postos é feito pelo voto popular. em determinados níveis da carreira. o mais importante é que este 9 . Neste sentido. tribunais analisam a legalidade das normas produzidas pelo Legislativo e pelo Executivo. O novo aqui nem tanto são os atores que fiscalizam.com For evaluation only. relevantes e oportunas. A transparência das ações governamentais não esgota a busca da accountability durante os mandatos. da participação na nomeação de integrantes da alta burocracia. 1992: 87). que têm um papel estratégico na nomeação e sabatina de juízes das Cortes superiores. Para tanto. é um requisito fundamental para a efetivação de seus instrumentos institucionais. por meio de fiscalização orçamentária. pois sem informações confiáveis. este tipo de fiscalização é feito por Auditorias Independentes ou Tribunais de Contas. Trata-se de separar o domínio do Estado – é o horizonte de longo prazo da coletividade – do de governo e suas injunções conjunturais. no entanto. instituições que viabilizem a fiscalização. Em boa medida. com algumas citações de exemplos e parâmetros internacionais. Com a definição dos principais conceitos e formas de realização da accountability democrática. existem as normas que garantem a continuidade e impessoalidade do Estado. em primeiro plano. Cabe destacar. são estas normas que asseguram a limitação do poder dos governantes escolhidos por uma maioria de ocasião. ele depende. os instrumentos de controle da sociedade durante os mandatos. fica toda uma legislação que define percentuais de recursos ou metas para as políticas públicas. A qualidade da administração pública é um pressuposto fundamental para o sucesso deste instrumento de responsabilização. Na verdade. isto é. sem. neste caso. Outra condição para o êxito desse mecanismo é a transparência governamental. bem como o respeito ao império da lei e aos direitos dos cidadãos. Neste último ponto. por fim. mas sem a qual. peçachave para a accountability de maneira geral. de processos orçamentários participativos e da parceria com organizações não governamentais na provisão de serviços públicos. instrumento de accountability democrática orienta-se por diretrizes mais claras que melhoram o debate e. como o princípio de seleção burocrática pelo mérito e a definição do poder discricionário da administração pública e seus limites. contradizer ou se contrapor aos mecanismos clássicos de responsabilização. O controle social é uma forma de accountability vertical que não se esgota na eleição. são as clausulas pétreas.). como fica evidente na temática ambiental. o governo de ocasião tem maior poder de alterar tais normas. analisaremos agora este tema sob a ótica das finanças públicas na experiência brasileira. Num nível em que a flexibilidade de mudança é bem maior.Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www. uma vez que a desestruturação das contas públicas torna quase impossível o cumprimento das promessas de campanha. a qual não pode impor a mudança de todas as regras da sociedade independentemente da vontade dos demais. o pacto constitucional. Há. 10 . mas igualmente como aprendizado cívico. de conselhos consultivos e/ou deliberativos no campo das diversas políticas públicas (saúde. atuando ininterruptamente.com For evaluation only. além dos meios que operacionalizam a preservação de direitos. etc. garantindo assim direitos básicos inalienáveis e a melhor resolução das questões que podem afetar as próximas gerações (aspectos intergeracionais). das mesmas condições que garantem a qualidade da democracia representativa: informação e debate entre os cidadãos. porém aqui ela é a própria essência do controle de resultados. educação. enfraquecendo a qualidade da democracia. não há minimamente como auferir o desempenho do Poder público. Para tanto. o Quadro II sintetiza os instrumentos da responsabilização política que são utilizados no Brasil no plano das finanças públicas. regras que incentivem o pluralismo e coíbam o privilégio de alguns grupos frente à maioria desorganizada. Num segundo nível. Eles funcionam por meio de mecanismos de consulta popular (como o plebiscito). O seu exercício depende da criação de regras intertemporais que protejam os direitos básicos dos indivíduos e da coletividade. aqueles direitos que garantem a própria existência da sociedade e do jogo democrático – no Brasil. Ainda neste patamar. servem não só como forma de controle. desse modo.foxitsoftware. Neste ponto entra um elemento pouco citado na literatura sobre a accountability democrática. como dito anteriormente. Obviamente que o é para todos. é preciso colocar os instrumentos que garantem a viabilidade orçamentária para existência e funcionamento do aparato estatal. em linhas gerais. É claro que estas regras estatais intertemporais têm graus diferenciados de importância e perenidade. da figura do Ombudsman – quando este tem autonomia funcional efetiva perante os governantes –. com impactos no ordenamento das finanças públicas. analisaremos os limites e possibilidades dos instrumentos disponíveis para a accountability dos governantes com relação à gestão das contas públicas. o que reforça nosso argumento de que a gestão fiscal responsável relaciona-se fortemente com o desenvolvimento e reforço das práticas democráticas. Dentre as mudanças mais significativas desencadeadas pelo regime democrático. aspecto aperfeiçoado com o estabelecimento das metas inflacionárias em 1999. recorreremos sempre que possível a comparações com outros países. LDO e LOA) Tribunais de Contas Auditorias Financeiras Internas (Secretaria de Controle Interno e Corregedoria Geral da União) Orçamento Participativo Regras de restrição orçamentária e de responsabilidade fiscal Limites de endividamento público Metas Inflacionárias III. Instrumentos de accountability nas finanças públicas e a experiência brasileira O Brasil tem uma história democrática relativamente curta e recente. órgão centralizador da gestão fiscal no país. a promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). o controle mais rigoroso do endividamento público por meio de resoluções do Senado. Quadro II . mas foi a partir da redemocratização.Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www. cabe destacar: o fechamento da conta-movimento do Banco do Brasil. a unificação do Orçamento público. publicização e accountability horizontal do Orçamento (processo de elaboração do PPA.Accountability e Finanças Públicas no Brasil FORMAS DE ACCOUNTABILITY INSTRUMENTOS Financiamento de campanhas eleitorais Processo Eleitoral Controle Institucional Mandato durante Comissões Parlamentares de Inquérito o Regras de discussão. A seguir. Como já indicado.com For evaluation only. a montagem do SIAFI (Sistema Integrado de Administração Financeira). extinguindo o chamado Orçamento monetário e. em meados da década de 1980. por fim. com a Constituição de 1988. embora a análise se refira ao caso brasileiro. 2004). É importante ressaltar que todas estas mudanças foram impulsionadas pela redemocratização do país. que representou um marco na gestão fiscal do país ao instituir normas mais efetivas de restrição orçamentária (LOUREIRO E ABRUCIO. 11 Regras estatais Intertemporais . no Ministério da Fazenda. que organizou e tornou mais transparente o fluxo dos recursos públicos federais. reunindo as contas do Tesouro. a criação da Secretaria Nacional do Tesouro (STN). que os princípios e instrumentos de accountability começaram a ser melhor desenvolvidos no país. Seu primeiro experimento se deu entre 1946-64.foxitsoftware. o acordo de refinanciamento das dívidas subnacionais e. das estatais e da Previdência. o maior sucesso no controle inflacionário a partir do Plano Real. em primeiro lugar. 2000). pela liberdade de exprimir apoio a uma força ou causa política. cuja existência pode até ser justificada do ponto de vista democrático. ao que se soma a necessidade de se ter uma justiça eleitoral independente e eficaz em termos de fiscalização e responsabilização do sistema político. 1. Os efeitos deste processo são perceptíveis em vários países do mundo e podem ser devastadores: vão desde o abandono da política por parte daqueles que rejeitam tais práticas. A primeira é montar um enorme aparato de marketing político. Este processo de encarecimento extremado das campanhas eleitorais e de dependência dos políticos em relação ao dinheiro é um incentivo ao acesso privilegiado dos financiadores às arenas decisórias e. Para tanto. tais como existem na Alemanha (NASSMACHER.foxitsoftware. reduzindo as suspeitas sobre a sua atuação. 12 . além de poderem financiar campanhas de forma mais transparente para a opinião pública. Este processo deve ocorrer ao longo da campanha e não só ao final. possibilita o avanço das práticas de corrupção. É preciso utilizar os avanços da Internet para publicizar as informações. O estabelecimento de um teto para as contribuições também é uma resposta interessante. no caso de pessoas físicas. porque é o Orçamento o instrumento pelo qual as promessas de campanha podem ser cumpridas. Cresce significativamente o número de países que adotam financiamentos predominantemente públicos das campanhas. consegue-se fixar um parâmetro aos apoiadores privados. cultivando e bajulando seus doadores. ajudando-os no momento de decidir em quem votar. quase sempre perigosas para a imagem institucional das empresas. criar regras ou constrangimentos institucionais que procuram neutralizar os efeitos negativos do financiamento de campanhas. Por isso. é preciso vincular o repasse de recursos privados a partidos e não a candidatos. desse modo. incluindo aí as contribuições de pessoas físicas e jurídicas a partidos e/ou candidatos. para seus acionistas e consumidores. e aí entra a segunda estratégia. Numa sociedade de massas. O financiamento predominantemente público não impede por completo a existência de corrupção nas campanhas. com exigências rigorosas de prestação de contas. mais fragmentado e que em boa parte se mobiliza politicamente apenas no momento eleitoral. pela criação de restrições ou de formas mais estritas de controle das doações privadas. A influência desmesurada do poder financeiro tem crescido nas democracias de massa. passam pela frustração. seria impossível fazer a política sem as estratégias de marketing político. Ele constitui o primeiro passo na definição do padrão dos gastos públicos e das prioridades dos governantes. duas outras medidas são essenciais para garantir a accountability do financiamento: o aumento da transparência e controle dos gastos eleitorais. os políticos gastam a maior parte de seu tempo arrecadando dinheiro. os partidos e seus candidatos têm de levar em conta duas estratégias. o que constitui um avanço em relação à publicação das contas apenas depois da eleição. diz respeito à transparência das despesas eleitorais.com For evaluation only. a maioria das democracias ocidentais tem procurado. como ponto de partida. Começando pelo segundo aspecto. de uma forma ou de outra. que o utilizariam inclusive para não serem chantageados pelos candidatos. desencantamento ou mesmo cinismo dos eleitores. Seria um mecanismo de accountability que ajudaria os eleitores a conhecer mais profundamente os seus candidatos. Por esta razão. Financiamento de Campanhas Eleitorais Na análise dos instrumentos de accountability democrática é fundamental considerar. Por meio dele. Com a necessidade de se alcançar um público cada vez maior. Isto passa. que custa muito caro. contudo. o processo de financiamento das campanhas eleitorais.Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www. e nem necessariamente leva à extinção das doações privadas. A medida mais importante. bem como a criação de medidas que limitem o abuso dos apoios privados. o que em tese reduziria o peso do poder econômico e permitiria a todos apresentar suas alternativas de políticas públicas. entretanto. 2003: 366). a propaganda eleitoral gratuita tem um formato hoje que pouco favorece o debate. os quais normalmente repassam muito dinheiro. Por esta razão. Para ambos os casos. também ocorre em outros países. O Brasil teve pelo menos três avanços no terreno do financiamento da campanha e da accountability aí envolvida. pela primeira vez em nossa história. desde 1993 todos os candidatos são obrigados a fazer. Numa situação como esta. Por fim. questão vinculada ao expressivo peso dos líderes locais (governadores e prefeitos. David Samuels. as eleições brasileiras perfilam-se entre as mais caras do mundo (FLEISCHER. que reduziria a possibilidade de falsificação dos dados por meio de um pacto silencioso entre as mais importantes forças políticas. A saída aqui seria fortalecer mais a vinculação entre os candidatos e seus partidos. 2003: 381). em troca. Primeiro. Isto porque a adoção desta proposta levaria à maior centralização das decisões sobre a distribuição dos recursos na cúpula partidária. elevou as despesas com rádio e TV de tal modo que apenas os partidos com bastante dinheiro podem utilizar com êxito o HEG. 2000:79). a solução passa pela definição de tetos de contribuição e pela restrição à doação privada. as contribuições tendem a se concentrar em poucos doadores. porque sempre haverá alguma empresa ou pessoa física disposta a doar recursos. com exceção do Senado). Cria-se. exatamente num país marcado pela maior fragilidade organizatória dos partidos e descentralização de comando. A despeito de ter melhorado a prestação de contas das campanhas para os cargos executivos. reduzindo a possibilidade de os mais pobres – a maioria da população – influenciar o processo político (SAMUELS.Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www. Dois obstáculos permanecem no caminho da maior transparência das contas de campanha. e mesmo o uso do Horário Eleitoral Gratuito (HEG). a manutenção de algum tipo de contribuição privada é importante. deputado estadual e federal. uma declaração detalhada das contribuições de campanha (SAMUELS. mostra que. A inclusão destas exceções às contribuições privadas não resolve por completo os dilemas do financiamento predominantemente público de campanha. o financiamento público de campanha aparece como o principal remédio. de maneira que nos últimos anos aconteceram. Soma-se a isso o fato de que. principalmente entre as grandes legendas. normalmente estabelece-se. é possível argumentar que os indivíduos podem querer doar recursos para partidos ou causas vinculadas à defesa de valores mais amplos. uma situação de “oligopólio do financiamento”. Ademais. mesmo que por “debaixo dos panos”. cassações de mandato vinculadas ao abuso do poder econômico. As diversas denúncias de corrupção vinculada ao financiamento de campanha revelam. No entanto. Em primeiro lugar. O primeiro foi a consolidação do Horário Eleitoral Gratuito (HEG). instrumento que torna mais justa a competição entre os candidatos. na pesquisa mais completa sobre o assunto. uma “espécie de ‘acordo de apoio mútuo entre cavalheiros. do ponto de vista realista. que é um avanço dado que em parte eqüaliza as condições de disputa. assim. incentivando mais a venda dos candidatos do que a apresentação e discussão das alternativas aos problemas coletivos. principalmente) na 13 . como o processo só se dá ao final. caberia adotar o acompanhamento das despesas eleitorais durante a campanha. que só ocorreria nos momentos não eleitorais e diretamente às siglas partidárias.foxitsoftware. ao final da eleição. em geral. possa ter as suas próprias contas aprovadas” (FLEISCHER. do ponto de vista democrático. onde cada partido ratifica a lisura da contabilidade dos outros partidos para que. que há ainda muitos problemas na sistemática adotada pelo Brasil – algo que. uma vez que suas campanhas são extremamente individualizadas no Brasil e é difícil ter uma estrutura institucional que dê conta dessa fiscalização – afinal. claramente vinculada à desigualdade de renda no país. são milhares de postulantes a vereador. O segundo elemento positivo é o reforço do papel dos Tribunais Eleitorais e das leis de moralização das campanhas. O primeiro se refere à enorme dificuldade de se controlar os gastos eleitorais dos candidatos a cargos proporcionais (postos legislativos. Além disso. aliás.com For evaluation only. 2000). como o processo de elaboração do Orçamento e a definição das licitações públicas. os reduzirá. se o governo recolherá mais impostos da sociedade ou se. ou em políticas sociais.com For evaluation only. uma clara identificação da responsabilidade dos políticos eleitos. tem de ser feito com cuidado para não fortalecer uma oligarquia dentro dos partidos. seu principal documento de políticas públicas. Trata-se de prolongar a accountability para além do voto. como a solução para os males do seu sistema político. assim. como o dos Estados Unidos. Por meio de negociações ou enfrentamentos entre os membros do partido do Presidente e a oposição. é preciso combinar o reforço dos partidos com a criação de mecanismos que delimitem e controlem o poder das cúpulas partidárias. para se optar pelo financiamento majoritariamente público das campanhas. até mesmo as contribuições privadas vão mudar de natureza. decidem-se. constitui um momento político crucial e exprime de forma explícita o compartilhamento do poder entre Legislativo e Executivo (WILDAVSKY. Pode-se indagar. Os congressistas enviam sinais à administração pública em função das demandas que eles captam de seus eleitores e os burocratas respondem a eles. da atuação dos Tribunais de Contas e das Comissões Parlamentares de Inquérito. é na disputa orçamentária no Congresso norte-americano que se define como os recursos públicos serão distribuídos. Esses mecanismos favorecem. 14 . 2. definição dos rumos partidários. de modo a evitar a criação de uma oligarquia política pouco transparente e financiada quase que exclusivamente por dinheiro público. presidente ou congressistas de diferentes partidos. permitindo a devida responsabilização dos governantes etc. nas decisões orçamentárias os problemas centrais de uma ordem democrática como representação e accountability estão presentes. Mediante sanções ex post. se distribuição da receita fiscal na peça orçamentária contempla os grupos políticos segundo sua correspondente representação na sociedade.Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www. o orçamento nos Estados Unidos é um poderoso mecanismo que dispõe o Legislativo para controlar a burocracia governamental. Mesmo podendo sofrer veto por parte do presidente da república. por exemplo. analisaremos a seguir os limites e avanços de controle estendido do Poder público no Brasil. envolvendo corte de recursos para as agências que não seguem as preferências da maioria dos membros de suas comissões ou subcomissões. por exemplo.é fundamental atrair mais pessoas para a vida interna dos partidos. devem necessariamente ser postas em prática pelo Executivo e sua administração. beneficiando certos grupos em detrimento de outros. sobretudo. se as receitas serão alocadas prioritariamente em armamentos e gastos militares. ou seja. Alguns autores consideram que a política orçamentária em sistemas políticos. Mais do que isso. Na verdade. se as decisões relativas à sua elaboração. as decisões orçamentárias tomadas pelos congressistas dos EUA têm caráter obrigatório. aprovação e implementação são transparentes. É importante aperfeiçoar instituições que atuam. 1994). Por isso. tantas vezes propugnado no Brasil. A melhora do financiamento das campanhas não se esgota em medidas que atingem o período eleitoral. decidindo como gastar os recursos extraídos da sociedade e como distribuí-los entre diferentes grupos sociais. por meio do processo orçamentário. se a maioria dos cidadãos tiver incentivos para participar das organizações partidárias. produzindo mudanças nas políticas que conduzem (DAN WOOD e WATERMAN. Portanto. Além disso. 1964).foxitsoftware. conforme seu peso ou força política. da criação de regras intertemporais para ordenar os gastos públicos. pelas decisões tomadas. ao contrário. no momento do mandato. O fortalecimento das siglas partidárias. permitindo ao eleitor aprová-las ou reprová-las nas eleições seguintes. Processo orçamentário e prestação de contas por parte do Poder Executivo O Orçamento é um instrumento fundamental de governo. o Congresso pode direcionar a atuação da burocracia. Através dele os governantes selecionam prioridades. Com este intuito e com ênfase no tema das finanças públicas. Na verdade. além da experiência do Orçamento Participativo (OP). Até recentemente. que permitiu o acompanhamento de forma mais clara das receitas e gastos reais dos governos. O quadro a seguir resume as recomendações da OCDE em prol da transparência orçamentária. do poder decisório nas mãos do Executivo. as decisões políticas sobre o gasto público. etc. vários fatores contribuíram para a alteração de tal situação. Essa situação distanciava-se muito do padrão recomendado pela OCDE para a transparência do Orçamento. por iniciativa do poder Executivo devem se estabelecidas. pelo menos três meses (OCDE. reforçou o Poder Legislativo. os mecanismos de responsabilização dos governantes no Brasil através do Orçamento são bem mais limitados. Além disso. o prazo que dispõe o congresso brasileiro é bem mais amplo do que o mínimo indicado pelas recomendações da OCDE. De um lado. o processo orçamentário no Brasil era uma peça de ficção. ou seja. Ou seja. abarcando todas as receitas e despesas do governo. iniciado ainda nos anos 80. no qual o Legislativo não tem mais do que sessenta dias para a discussão orçamentária. Informações comparativas sobre receitas e despesas no último ano e previsão atualizada para o ano corrente devem ser fornecidas para cada programa. 2002:272). porque. Todavia. 3. havia outros orçamentos não contabilizados nas contas públicas. nos últimos tempos.foxitsoftware. de forma mais efetiva. além do Plano Plurianual (PPA). a nova carta indica que. mensais. São vários os relatórios orçamentários previstos: além dos Orçamentos prévios. que deve ter um caráter abrangente. permitindo avanços no processo de transformação do Orçamento em um instrumento que exprime. tais como o da seguridade social. 2. mediante o simples adiamento dos prazos de pagamentos de funcionários. Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e ainda Leis Orçamentárias Anuais (LOA). O PPA é um instrumento de planejamento no qual são apresentados. de modo que os necessários trade-offs entre diferentes opções de políticas possam ser avaliados claramente pela população (OCDE. ou seja. o projeto da LDO é encaminhado para discussão e aprovação no Congresso no primeiro semestre do ano que antecede o Orçamento. Ele deve ser iniciado no segundo ano do mandato presidencial e encerrado ao final do primeiro ano do mandato do próximo presidente eleito. fornecedores. 2002:272). os objetivos e metas para os programas de governo. medida tecnicamente importante. a partir de 1994. Este prazo é relativamente grande se comparado a outros países como o Chile. O Orçamento deve incluir uma perspectiva de médio prazo. de quatro em quatro anos. Ela não só introduziu o processo de planejamento no ciclo orçamentário. no momento de sua execução. Por sua vez. mas. que informam o estado geral das finanças governamentais no período imediatamente anterior a 15 .com For evaluation only. as receitas dos governos. O Orçamento e os documentos a ele relacionados deve ser detalhados relativamente a cada programa de receita e despesa discriminada para cada unidade administrativa. A Constituição de 1988 trouxe inegável avanço na estrutura institucional que organiza o processo orçamentário brasileiro. não podendo o Legislativo entrar em recesso sem aprová-lo. bem como as despesas classificadas por unidade administrativa. anuais e de longo prazo. sugerem-se também os relatórios pré-eleitorais. além do Orçamento fiscal propriamente dito. RECOMENDAÇÕES DA OCDE PARA A TRANSPARÊNCIA ORÇAMENTÁRIA 1. o Executivo deve enviá-lo até oito meses e meio antes do término do exercício fiscal (em torno do dia 15 de abril de cada ano). devido à pouca transparência do processo e à concentração. Em comparação com os Estados Unidos. de forma artificial e sem controle. sobretudo. De outro.Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www. porque a elevada inflação tornava irrealista qualquer cálculo das contas públicas e servia inclusive para aumentar. na prática. e outras importantes mudanças institucionais trazidas pela Constituição democrática foram igualmente decisivos. o processo de unificação de todos os Orçamentos da União. o das estatais etc. Além da redução das altas taxas de inflação. Em seu artigo 165. bem como ativos e passivos financeiros e não financeiros do governo. uma eleição.Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www. 2003). Finalmente. pelas duas casas do Congresso Nacional. cabe destacar: · A limitação do número de emendas apresentadas por cada parlamentar individualmente (antes elas podiam chegar a milhares). 4. por meio de uma Comissão Mista de Orçamento (CMO). procurou limitar o espaço de competição individual entre os parlamentares. Em outras palavras. às exigências de maior racionalização do processo orçamentário e de sua adequação às necessidades de ajuste nas contas públicas. o Ministério das Finanças deve promover ativamente a compreensão do processo orçamentário pelos cidadãos e organizações da sociedade civil. conhecida pelo nome de “anões do orçamento”. o Congresso foi accountable ante a sociedade. · A instituição de audiências públicas. · As exigências de reuniões de bancada. Um sistema dinâmico de controles financeiros internos. 5. as obrigações derivadas do pagamento de inativos e responsabilidades contingentes que dependem de eventos futuros. gerando novas normas orçamentárias que incentivam a cooperação de seus membros na consecução de objetivos coletivos mais amplos. Estas emendas só poderão ser aprovadas se forem compatíveis com o Plano Plurianual e com a LDO e se indicarem os recursos necessários para atendê-las. É também função da CMO receber as emendas do Congresso à peça orçamentária encaminhada pelo Executivo. 6. que constatou inúmeras irregularidades na sistemática de apresentação de emendas no Congresso. Um resumo das políticas de prestação de contas relevantes deve acompanhar todos os relatórios. Dentre as mudanças. para evitar o controle dos recursos públicos por determinados indivíduos ou grupos etc (SOUZA. 8. Além da auditoria de órgão superior especializado.foxitsoftware. o estabelecimento de prioridade para as emendas de bancadas (que exigem a assinatura de três quartos dos parlamentares de um estado) sobre as individuais. Os projetos referentes ao PPA.2003). estimulando formas mais cooperativas de decisão entre eles (SOUZA. como resultado do trabalho de uma Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI). No início dos anos 90 foram introduzidas importantes modificações no processo orçamentário. Devem ser divulgadas igualmente as hipóteses econômicas subjacentes ao Orçamento. frente à grande repercussão da CPI na imprensa. LDO e LOA são apreciados em conjunto. composta por 84 parlamentares. que poderão ou não ocorrer. · O incentivo à rotatividade dos membros do CMO. · A fixação de valor máximo para cada uma. 7. Deve-se destacar que tais mudanças resultaram da reação do próprio Congresso que.com For evaluation only. · A criação de relatorias com o objetivo de descentralizar o processo decisório antes concentrado em poucos dirigentes da CMO. deve-se dar ao poder legislativo a oportunidade e os recursos para examinar efetivamente qualquer relatório fiscal. sendo 21 senadores e 63 deputados federais. 16 . incluindo o método contábil utilizado e informar quaisquer desvios a partir das práticas contábeis. incluindo auditorias para assegurar a integridade das informações contidas nos relatórios orçamentários e a declaração de responsabilidade do ministro das Finanças e de funcionários graduados responsáveis. antecipando assim futuras ações judiciais por problemas ambientais (O ESTADO de SAO PAULO. o plano foi organizado a partir de eixos nacionais de integração e desenvolvimento. emitidos pelos tribunais de contas. é preciso levar em conta os limites ou imperfeições do processo orçamentário brasileiro como instrumento de accountability. Todavia. 2002:173). indicado pelo baixo número de emendas apresentadas nessa etapa. Conforme texto constitucional. representa enorme insulamento de decisões centrais de políticas públicas nas mãos da burocracia. na medida em que ao invés de ser apresentado em torno de objetivos a serem atingidos. mais recentemente se observa a emergência de algumas práticas que apontam para maior transparência e accountability no processo orçamentário brasileiro. o próprio processo de planejamento orçamentário fica comprometido. revelando uma enorme distância entre as regras e a realidade efetiva do jogo político no Orçamento. ao longo de mais de cinqüenta anos. 1999). Como decorrência destas características. O PPA para 2000/2003 inovou nos procedimentos de planejamento. através do controle mútuo entre os Poderes. há indicações que o Congresso não lhe tem atribuído à devida importância política. democrático ou ditatorial (SPECK. é praticamente nula. Por fim. a capacidade do Poder Legislativo de tomar decisões no processo orçamentário e impô-las ao Executivo é limitada e está sujeita a negociações (às vezes individuais) para a liberação das emendas aprovadas. através de relatórios de mais de duas mil organizações da sociedade civil. Como o Orçamento tem caráter apenas autorizativo e não impõe obrigatoriedade de executar as verbas aprovadas pelo Legislativo. como ocorre nos Estados Unidos. foram positivos. mas igualmente o monitoramento do gasto público em cada um deles (SPECK. saúde. Além disso. Também sua capacidade de controle da burocracia via Orçamento. o PPA de 2004 a 2007 foi elaborado levando-se em conta a consulta à sociedade civil. ou seja. Não obstante. limitando consideravelmente a responsabilização do Poder público. permitindo não só o aperfeiçoamento do processo. outras simplesmente arquivadas. reunindo programas de cada área específica (educação. Por sua vez. no qual o Executivo elabora a proposta orçamentária. algumas sendo avaliadas somente depois de oito ou dez anos. o qual pode não atingir o limite total autorizado pelo Congresso. com base em relatório e pareceres efetuados pelo Tribunal de Contas da União. 15/8/2003:B5).Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www. 3. aprovando soberanamente o Orçamento a ser finalmente executado pelo governo. etc. o Congresso delibera sobre ela. cabe ao Executivo tomar decisões sobre o momento de liberação das verbas e inclusive o percentual a ser executado. Mesmo que os avanços institucionais trazidos pela Constituição de 1988 e os aperfeiçoamentos mais recentes no processo de apresentação de emendas sejam importantes. certamente permite questionar a eficácia deste instrumento de accountability. A uniformidade destes pareceres para doze diferentes governantes. todos os pareceres relativos às contas do Presidente de República. O contigenciamento dos recursos orçamentários.com For evaluation only. produzidos sob a coordenação do Secretário Geral da Presidência da República. desde que o processo de prestação de contas começou a ser efetuado. Mecanismos de restrição orçamentária e accountability 17 . como instrumento efetivo de fiscalização do Executivo. é revelador do esvaziamento destas funções (GOMES. 2000:61-63).) e relacionados ao Orçamento anual. inclui-se o exame das contas do governo que são também apreciadas pela CMO. não recebendo parecer algum. Em primeiro lugar. O pouco interesse dos parlamentares na apreciação do PPA e da LDO. em 1934. As contas dos presidentes da República passam anos sem julgamento pelo Congresso. cabe fazer referência ao processo de prestação de contas pela Presidência da República. dentre as atribuições do Poder Legislativo. e ainda à consulta ao Ministério Público e a autoridades ambientais para os projetos de infra-estrutura. independentemente do regime vigente. permitido pelo caráter autorizativo da peça aprovada pelos congressistas.foxitsoftware. c) Definição de metas fiscais anuais e a exigência de apresentação de relatórios trimestrais de acompanhamento. e ainda na aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) (LOUREIRO. Constata-se. Todos estes mecanismos estão atrelados a dois tipos de punição: um de cunho administrativo. e mais importante. mas. com retirada de direitos políticos ou do governante do próprio cargo. proibição de socorro financeiro entre os níveis de governo. como o Conselho de Gestão Fiscal – a ser ainda constituído. uma vez que tornou mais transparente e responsiva a decisão de um governo em relação aos demais. além disso. Permitiu. deve-se ressaltar que a maior responsabilização entre os entes federativos foi uma conquista em prol do melhor desempenho econômico. b) Reafirmação dos limites mais rígidos para o endividamento público estabelecidos pelo Senado Federal. eliminando assim a distorção existente anteriormente. d) Estabelecimento de mecanismos de controle das finanças públicas em anos eleitorais. limitar a dívida pública a níveis prudentes. estabelecer uma administração prudente dos riscos fiscais e oferecer amplo acesso das informações sobre as contas públicas à sociedade. Na discussão dos problemas de accountability das finanças públicas no Brasil.foxitsoftware. O principal mecanismo de enforcement não é o judicial. a LRF tem como principais pontos: a) Limitação de gastos com pessoal. a LRF visa prevenir déficits imoderados e reiterados. a obrigatoriedade de apresentação de relatórios periódicos e impor sanções a quem não cumprir as regras. cujo objetivo é punir no âmbito político. mas sim a retenção de transferências constitucionais e a proibição de obtenção de empréstimos e de convênios com o Governo Federal. Representou igualmente um avanço da democracia. Grande destaque deve ser atribuído a esta última. pressões sociais muitos fortes. Foram criados também outros mecanismos de transparência. sobretudo porque apontou para um novo padrão de responsabilização mútua entre a União e os governos subnacionais. estabelecendo não somente o quanto pode ser gasto por cada nível de governo em relação à receita líquida. Tais modificações nasceram de um processo político que envolveu. 2004). houve ampla negociação entre os diferentes atores envolvidos. LOUREIRO & ABRUCIO. 2004). primeiro. e outro de natureza político-jurídica. preservar o patrimônio líquido. limitar o gasto público continuado. já mencionada. 18 . procurando também estabelecer penas cíveis e criminais aos que desrespeitarem a LRF. especialmente nos governos estaduais. assim.o percentual equivalente a cada um dos Poderes. reduzir a chamada “tragédia dos comuns” que pode caracterizar as relações intergovernamentais em uma federação (LOUREIRO & ABRUCIO. reduzindo o risco moral entre agentes públicos e destes com os privados. no processo de negociação dos débitos dos governos subnacionais. Examinando a LRF à luz da problemática de accountability democrática. e) Por fim. dos títulos precatórios e da “máfia dos fiscais”) e. por exemplo. por exemplo. pois evita o endividamento perverso que ocorria antes. considerada um marco importante no federalismo fiscal no país. é necessário destacar as diversas mudanças institucionais que criaram restrições ou limites mais efetivos ao Orçamento e ao endividamento público. limitando a ação do governante quando não cumprir adequadamente as regras. presentes nas CPIs que analisaram escândalos ocorridos na década de 1990 (a dos “anões do Orçamento”. 2001. indicando que o não cumprimento será punido igualmente com mais rigor. essa dinâmica na forma como o Senado debateu e decidiu a limitação do endividamento e a regulamentação da emissão de títulos públicos. como se destacou na imprensa. não apenas porque objetivou melhorar a gestão fiscal de todos os níveis de governo.e aí está a sua novidade . Promulgada em maio de 2000. Em síntese. ao estabelecer.Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www.com For evaluation only. mas também . crê que só uma lei geral que ultrapassa mandatos e governos. que esse mecanismo básico de accountability federativo está mais preocupado em controlar passo a passo os governos subnacionais do que em discutir regularmente a gestão fiscal do país com os atores envolvidos. mais precisamente no artigo 67. Na ausência dessa regulamentação. Do ponto de vista histórico. os quais avaliariam e discutiriam a implementação da Lei. há o perigo de que o objetivo de transparência contido explicitamente na Lei acabe por funcionar como instrumento de controle do Governo Federal sobre os governos subnacionais mais do que como uma real prestação de contas por parte dos representantes eleitos ao Legislativo e aos cidadãos. O que está em jogo aqui é a relação sempre necessária de equilíbrio entre governo e Estado. O temor da equipe econômica vincula-se à possibilidade de retorno do antigo modelo federativo. A primeira é de caráter administrativo.projeto de Lei 3744/2000 -. O funcionamento do Conselho de Gestão Fiscal depende de uma lei que o regulamente. a sociedade civil e os representantes dos Poderes. Ressalte-se. Reproduz-se aqui a desconfiança na política. Em resumo. mas também deve haver um espaço para negociações e mudanças que exprimam a dinâmica democrática do voto. com duas orientações básicas. que centraliza o processo de controle. podendo até propor a modificação da legislação. 19 . no terreno das finanças públicas. constituindo-se num fórum que reuniria os diversos atores federativos. Nesta vertente. como ocorre no exemplo australiano. em sua acepção mais ampla. É bem verdade que o Executivo Federal enviou proposta neste sentido ao Congresso . Praticamente todos os países dispõem hoje de órgãos de controle financeiro do Estado. supõe-se ser necessário atar as mãos dos políticos através de regras técnicas perfeitas para se alcançar o bom resultado econômico. mas também está claro que não houve vontade política para que essa legislação avançasse em sua tramitação. tornando-os independentes do Poder Executivo (SPECK. 2002: 192-194). uma forma de sepultar a política. marcado pela irresponsabilidade predatória dos governantes subnacionais. vista como ameaça certa à eficiência. A história de irresponsabilidade fiscal do país e o peso do clientelismo são razões que não podem ser negligenciadas.. enquanto noutros há Auditorias Independentes. O que explica a posição adotada pelo Governo Federal é o predomínio de uma visão em que a variável democrática da negociação e do controle é percebida como algo que pode afetar negativamente os resultados da política fiscal. Não obstante. A accountability democrática ganharia mais força se a LRF colocasse em funcionamento o mecanismo do Conselho de Gestão Fiscal previsto em seu arcabouço jurídico. seria uma arena na qual os principais agentes negociariam ajustes no processo e compartilhariam decisões.foxitsoftware. coloca-se em questão o direito à mudança das políticas governamentais. da maneira como está definida a Lei de Responsabilidade Fiscal. 4. privilegiam-se suas atividades fiscalizatórias. Trata-se de uma concepção fiscalista que. Tal modelo tem reforçado a concentração do poder nas mãos da burocracia do Executivo federal. Tribunais de Contas Um instrumento fundamental de accountability na área das finanças públicas é representado pelos Tribunais de Contas. que vem editando normas gerais de consolidação das contas públicas (VIGNOLI et alii. A segunda orientação que dá origem a estes órgãos pode ser encontrada nos princípios liberais de limitação deste poder. todo o poder foi concentrado na Secretaria do Tesouro Nacional (STN). caso julguem necessário. em alguns casos vinculados à própria estrutura estatal. tais órgãos se difundiram principalmente a partir do século XVIII. geralmente deslegitimando os reclamos dos outros entes federativos. Deste modo. porém. pode garantir o equilíbrio fiscal. Seu principal objetivo seria harmonizar e coordenar os entes da Federação. buscando controlar os recursos públicos para evitar desperdícios ou desvios. de tal modo que é preciso sim ter regras estáveis no essencial. Portanto. no fundo.com For evaluation only. Em suma.Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www. Procurou-se. evitar os critérios de conveniência política ou politização excessiva do órgão. como ocorre em muitos outros países. já que o Executivo tem forte influência nas decisões do Legislativo (SPECK. aumentou suas atribuições. Seu objetivo principal é realizar o controle financeiro e patrimonial do governo. liquidar as contas das administrações e assessorar o Congresso no julgamento das contas do governo. neutralizando a fiscalização institucional e até utilizando os Tribunais de Contas para controlar os prefeitos do interior que discordem da linha política hegemônica no plano estadual (ABRUCIO. 2002). como o poder de afastar administradores de seus cargos. Desse modo. Há. garantindo a independência dos membros e desvinculando o corpo diretivo da competição política. SPECK. ela reduziu os poderes do Executivo e ampliou as prerrogativas do Legislativo. Outro conjunto de mudanças trazidas pela constituição democrática refere-se ao processo de nomeação dos membros dos tribunais de contas. estendeu os critérios de controle. não existe tal exigência. Além disso. desde a era republicana. compartilhada pelo Executivo e Legislativo. pois vários governadores conseguiram politizar os TCs. concedendo-lhe poder de punição de irregularidades. e. em todos os níveis da federação. o poder do Presidente da República em cancelar vetos do Tribunal de Contas da União. além do Tribunal de Contas da União (TCU). Inicialmente era órgão independente. mediante a aprovação do Senado ou pelo conselho federal. herdados da ditadura militar. de outro. 34 tribunais estaduais e municipais que avaliam os governos subnacionais. o que foi reiterado na Constituição de 1988. 1998: 140-143). Mais recentemente. Há ainda uma terceira função que está ganhando importância: o acompanhamento dos gastos públicos para avaliar a qualidade e os resultados dos programas (BARZELAY. durante o período autoritário regido pela Constituição de 1937. através destas regras. a despeito das mudanças constitucionais trazidas pela carta de 1988 e da ampliação do âmbito de atuação dos Tribunais de Contas. a efetividade destes órgãos como instrumento de 20 . que cerceavam as ações do TCU. 2000). estendendo suas atividades investigativas e ainda concedendo-lhe atribuições preventivas.com For evaluation only. em relação aos outros seis membros indicados pelo Congresso Nacional. de seqüestrar bens. o Presidente da República só escolhe três dos nove membros do TCU. sendo que na lista tríplice que ele envia para confirmação pelo Congresso Nacional. escolhendo ou determinando a escolha na Assembléia Legislativa de seus correligionários. Todavia. estimular.Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www. 2002: 77 e 240). 2002:238). legitimidade e economicidade da avaliação. pelo menos em parte. conforme as leis orçamentárias. Mas há indicações que esta transferência de poder não deixou marcas profundas. Com a Constituição de 1946. A idéia subjacente à prática de nomeação dos membros do TCU. de definir responsabilidade sobre irregularidades etc. Até 1988. Assim. passa a ser órgão auxiliar do Legislativo. 2000: 196. Na verdade. ultrapassando o âmbito estritamente financeiro e contábil. avaliação segundo critérios de custos e benefícios econômicos (SPECK. tendo como principais funções: fiscalizar a execução financeira. a nova Carta retirou. e durante todo o período de vida republicana no Brasil. dois nomes devem ser necessariamente de profissionais do Tribunal de Contas. a LRF ampliou ainda mais as atividades dos TCs que passaram também a fiscalizar o cumprimento das metas fiscais e os limites de gastos com pessoal nos três níveis de governo. a presença de membros com alguma qualificação técnica. o Tribunal de Contas tem status constitucional. ou intermediário entre os Poderes. A Carta democrática de 1988 produziu modificação importante neste processo: além de manter a vitaliciedade dos membros e o caráter de decisões colegiadas. assim. além de eliminar os traços autoritários. A Constituição de 1998. por exemplo. no exercício de suas funções de fiscalização do Executivo. de um lado. os membros do TCU sempre foram escolhidos pelo Presidente da República. para incorporar também os critérios de legalidade. em princípio. garantindo sua independência. Situação pior ocorre boa parte dos estados. aumentou as atribuições deste órgão e incluiu novos critérios de controle. ou seja. seria. No Brasil.foxitsoftware. pois acaba funcionando como aposentadoria para políticos. podendo chegar à punição dos infratores ou. e a CPI do Orçamento. 5.com For evaluation only. havendo limites a estas atividades de investigação para evitar possível paralisia da função legislativa do parlamento. ou por ambas em conjunto. membros integrantes do Judiciário. o aumento da transparência e da accountability do Poder público. do Legislativo e de organizações da sociedade civil manifestaram um duplo sentimento. O sucesso de uma CPI deve ser avaliado pela consecução de dois objetivos. As Comissões Parlamentares de Inquérito podem ser formadas em qualquer uma das duas Casas legislativas. Primeiro. A Constituição de 1988 deu poderes às CPIs equivalentes ao das autoridades judiciárias e determinou que seus relatórios sejam encaminhados ao Ministério Público para julgamento de responsabilidade civil ou penal dos envolvidos. reveladora do fenômeno dos “anões do orçamento”. de modo que eles devem ser aperfeiçoados – e não extintos – para realizar a contento suas funções (ARANTES. constatando-se uma forte influência de indicações políticas. daí derivando a proposição de reformas que levem a novas maneiras de gerir a coisa pública. acaba gerando laços de dependência entre os parlamentares e o governo de ocasião. mantendo o sentido que Getúlio Vargas atribuía a esta instituição: “um armário onde se arquivam os amigos”. mudando a distribuição do poder político. um segundo ponto ressaltado foi o da enorme importância do trabalho dos TCs. 21 . O poder decisivo na liberação das verbas e na distribuição de cargos. as CPIs constituem instrumento institucional de que dispõe o Legislativo brasileiro para exercer suas funções de fiscalização do Executivo e de outros organismos estatais. fiscalização e responsabilização política tem sido bastante questionada. do Ministério Público. reforçando a vigilância sobre a classe política. Também são importantes os efeitos institucionais e políticos que podem dela decorrer. À semelhança do que ocorre em outras democracias presidencialistas. Elas são colegiados temporários. exige-se o apoio de pelo menos um terço dos membros da Câmara ou do Senado. reduzindo assim a capacidade dos legisladores exercerem a accountability horizontal necessária sobre o Poder público. 2003). É neste contexto que os critérios de provimento dos membros dos Tribunais de Contas são colocados na berlinda. Eles se relacionam estruturalmente à natureza das relações entre Executivo e Legislativo no sistema político brasileiro. Também a vitaliciedade destes cargos não significa garantia de dedicação. Neste sentido. Para sua formação. como a sinalização de que há problemas institucionais ou nas práticas políticas. instalada no Senado em 1996. a grande maioria avaliou que as indicações dos Conselheiros são eminentemente políticas e que isso atrapalha o funcionamento da instituição. com o objetivo de investigar denúncias ou suspeitas de comportamento irregular do ponto de vista administrativo ou ético. Primeiro. num país em que parte importante da alta burocracia não é profissionalizada. Em sondagem de opinião sobre os Tribunais de Contas subnacionais. ao menos. Porém. As Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) As Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) assumiram várias funções na historia democrática mais recente do Brasil. Isto revela um caminho de reformas institucionais que precisa ser trilhado para aumentar a accountability das finanças públicas no Brasil.Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www.foxitsoftware. Isto pode ser explicado por vários fatores. compostos por membros individuais do Congresso. eficiência e moralidade pública por parte dos nomeados. ABRUCIO & TEIXEIRA. há dois casos exemplares de Comissões Parlamentares de Inquérito que acabaram funcionando como instrumento de accountability dos governantes na área das finanças públicas: a CPI dos Precatórios. entre as quais a accountability dos governantes no campo das finanças públicas. hoje este processo está mais disciplinado. Tão importante quanto isso é a utilização dessa forma de controle parlamentar para sinalizar falhas do sistema político e das instituições estatais. além da possibilidade de apresentação de emendas coletivas. 6. até o momento. à punição dos envolvidos na emissão irregular de títulos públicos. O mais conhecido no Brasil é o chamado Orçamento Participativo (OP). mas é importante ressaltar que a experiência brasileira vem sendo reconhecida pelo mundo e elogiada por organismos internacionais. e continuou em outras ocasiões. Em tese. apontando para a criação de novas regras legais que procuram evitar a repetição dos problemas no futuro. que tinha se iniciado no impeachment do presidente Collor. os congressistas chegavam a apresentar dezenas de milhares de emendas e. O que certamente melhorou a qualidade da disputa política em torno do Orçamento e permitiu maior accountability dos eleitores sobre seus representantes. A simples adoção do OP não garante a consecução de seus objetivos. na cidade de Porto Alegre. normalmente no plano local de governo. embora não tenha levado. Implantado pela primeira vez em 1989. Em julho de 1998. É neste sentido que as Comissões Parlamentares de Inquérito constituem hoje o melhor mecanismo de accountability horizontal existente no Brasil. redundando numa maior consciência crítica quanto à importância da responsabilidade fiscal. gerando clientelismo e/ou corrupção. por meio do qual a população participa da discussão e deliberação sobre a distribuição dos recursos públicos durante o mandato dos governantes. Sua maior qualidade tem sido colocar em questão dois problemas característicos do modo tradicional de se fazer política no Brasil: a falta de transparência e o entrelaçamento entre o Poder público e máfias locais. Antes dela. Segundo o trabalho de Brian Wampler (2004). de bancadas partidárias e regionais. havendo limites para os pleitos individuais. Outros países usam mecanismos semelhantes. quanto mais o OP for 22 . Isto impulsionou um processo de aprendizado da sociedade brasileira. tal ocorreu na CPI do Banestado. ela resultou. como a CPI da Máfia dos Fiscais em São Paulo. na crítica à maneira como os governantes lidavam com o dinheiro público. As CPIs. outras forças políticas também vêm implantando o OP. baseado na comparação de várias experiências brasileiras. particularmente o Partido dos Trabalhadores (PT). têm sido um instrumento de prestação de contas do Legislativo à sociedade. graças aos trabalhos daquela Comissão Parlamentar de Inquérito. Além da punição política (com a cassação de mandato) e de responsabilização criminal de vários parlamentares envolvidos. o OP fortalece a conexão entre o aperfeiçoamento da democracia local e o bom uso dos recursos públicos. foi sancionada a lei no 9496/97 que estabeleceu critérios rígidos para que a União refinanciasse a dívida pública mobiliária dos Estados e do Distrito Federal.Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www. vinculados tanto à falta de transparência e ao abuso de seu poder legal. Os principais articuladores deste mecanismo foram partidos de esquerda. 2004: 7). em primeiro lugar. No caso da CPI dos Precatórios. ao atacar estes dois males. o Senado baixou a Resolução no 78/98.foxitsoftware. bastante rigorosa com relação ao limites do endividamento público e que se tornou um marco de referência para as demais normas sobre o assunto (LOUREIRO E ABRUCIO. Assim. em resumo. 2004). contudo. Soma-se a isso a sua influência na produção de regras cada vez mais restritivas para o controle do endividamento público no país. não necessariamente através da punição de envolvidos nas irregularidades constatadas.com For evaluation only. em setembro de 1997. O Orçamento Participativo (OP) Instrumentos de controle social também podem ser utilizados como forma de accountability vertical das finanças públicas. este instrumento é utilizado hoje por algo em torno de 250 municípios brasileiros (WAMPLER. a CPI dos “anões do orçamento” permitiu um importante aperfeiçoamento institucional no processo de proposição de emendas na lei orçamentária. o que não significa dizer que estejam livres de problemas. a qualidade democrática do OP depende de dois fatores: da existência ou do incentivo à participação de uma pluralidade de atores sociais. maiores as chances de sucesso. Esta coincidência pode derivar de processos de cooptação ou da criação de um relacionamento entre Estado e sociedade que privilegia os setores mais próximos do partido governante. Considerações Finais Os estudos sobre a accountability no terreno econômico e nas finanças públicas ainda não ganharam a dimensão necessária. a respeito de quanto pagam de impostos e com qual finalidade. do governo para a sociedade (CLAD. incentivando os cidadãos a participar do controle contínuo dos governantes. 23 . os cidadãos ou. cabe ressaltar que o OP tem um enorme potencial de ativação da accountability vertical dos governantes. com efeitos negativos para a ativação da accountability vertical. mais especificamente. Algumas experiências de OP. com relação aos gastos públicos. Trata-se da forte associação entre a agenda do governo e as demandas dos grupos sociais mais importantes no processo de elaboração do OP. Do ponto de vista normativo. o sistema democrático em si. esta perspectiva procura estimular a necessidade de seu aperfeiçoamento e inovação institucional. ademais. Por isso. Em vez de reforçar o papel dos cidadãos para além das eleições. No entanto. com regras claras de participação e transparência. e da capacidade de os cidadãos apresentarem e aprovarem idéias que não sejam exatamente as prioridades do Executivo. 2000). De modo que é preciso estabelecer complementaridade entre ambas as esferas. esta forma de participação “direta” poderá tornar mais clara a relação entre tributação e representação. como toda criação humana. Decerto que os vereadores não querem perder o seu poder e. além de reduzir a possibilidade de a sociedade influir autonomamente no trâmite decisório. na qual a organização dos interesses se faz de cima para baixo.com For evaluation only. ao contrário. e não uma oposição. porém. aspecto fulcral da democratização das finanças públicas. em particular de controle das contas públicas. Seu papel não se esgota na possibilidade de alterar a distribuição dos recursos públicos. o resultado aqui pode ser aumentar o poder de vocalização somente de grupos com maior capacidade de organização e/ou mais vinculados ao Executivo. matriz das formas clientelísticas tradicionais na América Latina. De todo modo.foxitsoftware. Um passo maior será dado quando os atores participantes do OP além de interiorizarem noções de responsabilidade fiscal. sua conseqüência é diminuir a amplitude do debate sobre as alternativas de políticas. por tal razão. ou aos setores hegemônicos que comandam o processo decisório do OP. têm criado uma polarização equivocada entre esta forma de “participação direta” da população e o caráter representativo do Legislativo local. Além disso. ainda de acordo com o trabalho desse mesmo autor. é importante que ele se transforme em política que efetivamente altere a alocação de gastos. IV. Quando segue esta linha. os grupos mais ativos e seus delegados eleitos que participam do OP não representam o conjunto do eleitorado. Desse modo. muitas vezes resistem à implantação do OP para manterem suas formas tradicionais de fazer política. Ele pode ajudar a construir nova mentalidade nos cidadãos. formalizado/institucionalizado. qualquer esforço neste sentido deve levar em conta que todos os sistemas políticos apresentam deficiências no funcionamento de seus mecanismos. orientada pelos ideais básicos da democracia. incorporarem uma consciência tributária. o OP não rompe com a perspectiva Estado-cêntrica. a qual só interessa ou aos parlamentares de perfil mais clientelista. Mesmo com estes problemas. O êxito destas experiências.Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www. pois eles são sempre imperfeitos. Isso não invalida. baseada no realismo orçamentário (o que dá para ser feito com os recursos existentes) e na definição mais clara de prioridades. tem por vezes se relacionado a um outro fator. podendo levar a conclusões falsas sobre a trajetória democrática brasileira recente. alijando parcela significativa da população do processo decisório que define o OP. A crítica ao regime autoritário e ao tipo de Estado por ele consolidado. Ao invés disso. considerando os limites ou deficiências dos sistemas de responsabilização em qualquer ordem democrática. 2000). os quais desmistificam as visões preconceituosas sobre a relação entre política e economia. isto não só cria problemas para o exercício do controle dos representantes pelos representados (accountability vertical). sem sofrer o impacto de mecanismos de responsabilização mais efetivos. garantindo concomitantemente condições para a maior eficiência técnica e controle democrático. uma forma parcial de se analisar a questão. Somou-se a isso 24 . foi importante fator que impulsionou o debate e gerou um considerável processo de reordenamento das finanças públicas do país. aqui efetuada. os governadores e os prefeitos exercem. Mesmo no avanço representado pelo Orçamento participativo. de forma muito mais acentuada nos níveis subnacionais. sobre as indicações dos conselheiros dos Tribunais de Contas. em termos de racionalização das contas e de criação de uma burocracia de mérito para a área. como também favorece a dispersão do financiamento de campanha. tornando mais difícil estabelecer a conexão entre a ação dos legisladores e governantes e os interesses de seus apoiadores financeiros. Assim. que executa e contingencia as despesas de forma insulada dentro do Ministério da Fazenda. no mais das vezes. Como argumentado anteriormente. o Parlamento brasileiro precisa avançar bastante nas atividades vinculadas às finanças públicas. no momento da disputa pelo voto da população. 3) A importante influência que o Presidente da República. como um valor (ou meta-valor) que deve guiar os governos democráticos: a prestação de contas dos governantes aos governados (CLAD. ressaltou-se a realização de importantes avanços. está relacionada. relativa à área de finanças públicas. é preciso notar que os atuais instrumentos de participação semi-direta tendem a privilegiar. A concentração de poder no Executivo resulta da baixa institucionalização do Poder Legislativo em sua função fiscalizatória. A análise. A fragilidade dos mecanismos de representação e participação social. por sua vez. não poderia deixar de caminhar na mesma direção. com a existência de um sistema eleitoral que favorece. a problemática da accountability deve ser pensada mais com uma idéia reguladora. no entanto. A despeito dos esforços de contratação e capacitação de técnicos. bem como do maior uso de seus instrumentos institucionais de controle. reduzindo a independência daqueles que deveriam fiscalizar os governantes. b) a existência de fragilidades nos mecanismos de representação e participação da sociedade. um alto grau de individualismo entre os políticos em detrimento da ação mais partidarizada. indicando as deficiências e avanços da experiência brasileira. 4) A capacidade que o Poder Executivo tem de obstruir processos de controle congressual por meio da distribuição de cargos e verbas. deve-se destacar que a concentração de poder no Executivo deriva dos seguintes fatores: 1) O Orçamento público brasileiro aprovado pelo Legislativo tem caráter apenas autorizativo. a inclusão dos grupos mais ligados ao governo de ocasião e/ou aqueles com maior poder de vocalização de suas preferências. 2) O poderio da Secretaria do Tesouro Nacional. primeiramente. A caracterização meramente negativa do processo de accountability das finanças públicas brasileiras é. Foram constatados dois grandes obstáculos à melhor responsabilização do Poder público: a) a excessiva concentração de poder nas mãos do Executivo. por meio da bancada governista.com For evaluation only.Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www. o que dá uma enorme margem de liberdade para os governos efetuarem seus gastos.foxitsoftware. Em relação ao primeiro problema. O resultado desse processo foi a melhoria da qualidade das informações do setor público. 1998: 39). ao se estudar tanto as CPIs vinculadas às finanças públicas e a ação dos Tribunais de contas. Nesta linha. a discussão teórica de accountability começou a se aperfeiçoar no Brasil e no mundo. pressões sociais e contrapesos institucionais. Além do mais. Em outras palavras. o OP revela um potencial enorme de ativação da cidadania em busca do controle das contas públicas. começa-se a cobrar dos governantes não apenas por sua conduta ética frente às leis. Os exemplos do limite de endividamento dos governos subnacionais e da LRF corroboram esta tese. Mais recentemente. O Brasil ainda 25 .com For evaluation only. implica reavaliar o próprio o funcionamento dos mecanismos de responsabilização. hoje utilizado por vários partidos que governam municípios por todo o país. mas igualmente pela eficiência e efetividade das políticas públicas. fechando assim as portas das atividades que antes não eram controladas pela população. E incorporam uma pluralidade de atores e mecanismos variados. tema que precisa deixar de ser hermético para o eleitor médio. Estes operam de forma estendida no tempo (no período eleitoral e durante o mandato).Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www. a relação entre taxação e representação. Foram criadas. 2002). que necessita cada vez mais responder à população. de modo que é possível dizer que se originaram principalmente do aprofundamento dos mecanismos de responsabilização. que instalaram formas de Auditoria de Desempenho da Administração Pública. O primeiro é o aumento da transparência democrática do Poder Público. o mais conhecido e importante mecanismo é o Orçamento Participativo. por exemplo. envolvendo ao mesmo tempo e de forma complementar os instrumentos de controle vertical e horizontal[2]. Considerar que a democracia presidencialista brasileira funciona também por intermédio de processos de negociação. uma série de ações para aumentar a transparência do Orçamento público. de uma estrutura de enforcement mais forte para garantir a responsabilidade fiscal. o auto-constrangimento do Executivo. Os mecanismos de accountability horizontal sofrem geralmente a crítica de que não conseguem efetivar completamente a responsabilização dos representantes dado que as punições não são implementadas ao final. e não do insulamento burocrático. com destaque aqui para o estabelecimento de critérios mais rígidos de endividamento público e. ou então a distribuição dos gastos públicos entre as classes e grupos sociais. Trilhar esta nova accountability no terreno das finanças públicas já é uma realidade em diversos países. Em parte. A despeito de suas limitações. sobretudo. Ambas as medidas tiveram sua aprovação vinculada à pressão social e à negociação política. estes mecanismos têm estabelecido debates públicos – entre políticos e na sociedade – a partir dos quais muitas das regras vigentes vêm sendo mudadas. tais quais a criação do SIAFI e o incentivo à participação social na elaboração do PPA. como. A criação de instrumentos de participação social na elaboração e fiscalização do Orçamento público é mais um avanço que deve ser destacado. não obstante. dois efeitos positivos da accountability são constatados. em meio aos processos de reforma do Estado. por meio da LRF.foxitsoftware. O aprendizado em torno das questões das finanças públicas poderá levar os brasileiros a discutir melhor. uma vez que nasceram do aprendizado construído em boa medida em CPIs realizadas após escândalos financeiros ou políticos. ainda. por exemplo. que muitas vezes. esta análise recorrente na literatura está correta. por meio de instrumentos horizontais e verticais de responsabilização política (BARZELAY. os relativos à nova gestão pública buscam fiscalizar o Poder público por intermédio de instrumentos que avaliem o desempenho governamental (BEHN. A distinção entre antigos e novos sistemas de responsabilização dos governantes é um exemplo disso. regras estatais intertemporais que garantem a accountability democrática para além do princípio estrito da maioria eleitoral obtido pelo governo de ocasião. e não apenas pela mera concentração de poderes. O processo de responsabilização será cada vez mais efetivo se funcionar de forma multidimensional. nem chega a encaminhar projetos cujas sondagens ou barganhas prévias indicam a impossibilidade de aprovação pelos demais atores políticos com poder de veto. Enquanto os primeiros priorizavam apenas a confiança pública conforme a probidade dos governos. Para mudar este cenário. Fundação Getúlio Vargas. Rio BRESSER PEREIRA. In: Lua Nova.1(93). New York LOUREIRO. ROWLEY e TOLLISON (1987). Norberto. Adenauer. (2000). 26 . Basil Blackwell. n. A. superando um quadro de escassez de debates e incompreensão mútua. A Definição do Gasto Público: Aspectos Institucionais e a Disputa Política. 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