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GESTÃO PÚBLICADidatismo e Conhecimento 1 GESTÃO PÚBLICA Prof. Evilin Magalhães. Administração UNESP Campus Tupã. Membro do grupo de pesquisas REAP- Rede de Educação Ambiental da Alta Paulista (Projeto de Ex- tensão). Professora do módulo de Informática e inglês na UNATI- Universidade para Terceira Idade. Autora e co-autora de artigos e resumos expandidos em revistas qualifcadas e anais de eventos, notadamente na área a administração e engenharia ambiental. Ex Consultora Empreender Jr. Consultoria Empresarial e Agronegó- cios - UNESP Tupã. 1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: PRINCÍPIOS, COMPETÊNCIAS, SERVIDORES PÚBLICOS, ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA. ÓRGÃOS COLEGIADOS. Organização da administração Pública De acordo com o Decreto-lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967, pode- se verifcar que o Poder Executivo é exercido pelo presidente da República, auxiliado pelos Ministros de Estado. O presidente da República e os Ministros de Estado exercem as atribuições de sua competência constitucional, legal e regulamentar com o auxílio dos órgãos que compõem a Administração Federal. Com a nova redação dada pelo Decreto-lei n.900/69, respeita- da a competência constitucional do Poder Legislativo estabelecida no art. 46, II e IV, da Constituição, o Poder Executivo regulará a estruturação, as atribuições e o funcionamento do órgão da Admi- nistração Federal. A Administração Federal compreende: à Administração Direta A Administração Direta se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Minis- térios. à Administração Indireta A administração Indireta compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: à Autarquias Autarquias- o serviço autônomo, criado por Lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e fnanceira descentralizada. à Empresas Públicas Empresas públicas- a entidade dotada de personalidade jurídi- ca de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criada por lei para a exploração de atividade econômica que o Governo seja levado a execer por força de contingência ou de conveniência administrativa, podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito. à Sociedade de economia mista Sociedade de economia mista- a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou à entidade da Administração Indireta. Nesse caso, quando a atividade for submetida a regime de monopólio estatal, a maioria caberá apenas à União, em caráter permanente. à Fundações públicas Fundações públicas- a entidade dotada de personalidade jurídi- ca de direito privado, sem fns lucrativos, criada em virtude de au- torização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes. Essas entidades adquirem personalidade jurídica com a inscrição da escritura pública de sua constituição no Registro Civil de Pessoas Jurídicas, não se lhes aplicando as demais disposições do Código Civil concernentes às fundações (incluída pela Lei n.7.596/87). Ressalta-se que as entidades compreendidas na Administração Indireta vinculam-se ao Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade. Princípios fundamentais da Administração Pública O Decreto-lei n.200, de 25 de fevereiro de 1967, destaco, ainda, que as atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios fundamentais: - planejamento; - coordenação; - descentralização; - delegação de competência; - controle. Planejamento A ação governamental obedece a um planejamento que vise a promover o desenvolvimento econômico–social do país e a seguran- ça nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, e compreende a elaboração e atualização dos seguintes instrumentos básicos: - plano geral de governo; - programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual; - orçamento- programa anual; - programação fnanceira de desembolso. Didatismo e Conhecimento 2 GESTÃO PÚBLICA Coordenação As atividades da administração Federal e, especialmente, a execução dos planos e programas de governo serão objeto de permanente coordenação. Essa coordenação será exercida em todos os níveis da administração, mediante a atuação das chefas individuais, a realização sistemática de reuniões com a participação das chefas subordinadas e a instituição e o funcionamento de comissões de co- ordenação em cada nível administrativo. No nível superior da Administração Federal, a coordenação será assegurada por meio de reuniões do Ministério, reuniões de Ministros de Estado responsáveis por áreas afns, atribuição de in- cumbência coordenadora a um dos Ministros de Estado, funcionamento das Secretarias Gerais e coordenação central dos sistemas de atividades auxiliares. Quando submetidos ao Presidente da República, os assuntos deverão ter sido previamente coordenados com todos os setores ne- les interessados, inclusive com respeito aos aspectos administrativos pertinentes, por meio de consultas e entendimentos, de modo que sempre compreendam soluções integradas e que se harmonizem com a política geral e setorial do Governo. Idêntico procedimento será adotado nos demais níveis da Administração Federal, antes da submissão dos assuntos à decisão da autoridade competente. Os órgãos que operam na mesma área geográfca serão submetidos à coordenação com o objetivo de assegurar a programação e execução integrada dos serviços federais. Com os órgãos estaduais e municipais que exerçam atividades idênticas, os órgãos federais buscarão com eles coordenar-se, para evitar dispersão de esforços e de investimentos na mesma área ge- ográfca. ⇒ Descentralização A execução das atividades da Administração Federal deve ser amplamente descentralizada. A descentralização deve ser posta em prática em três planos principais: - dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se claramente o nível de direção do de execução; - da Administração Federal para a das unidades federadas, quando estiverem devidamente aparelhadas e mediante convênio; - da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos ou concessões. Em cada órgão da Administração Federal, os serviços que com- põem a estrutura central de direção devem permanecer liberados das rotinas de execução e das tarefas de mera formalização de atos administrativos, para que possam concentrar-se nas atividades de planejamento, supervisão, coordenação e controle. A Administração casuística, assim entendida a decisão de casos individuais, compete, em princípio, no nível de execução, especialmente aos serviços de natureza local, que estão em contato com os fatos e com o público. Compete à estrutura central de direção o estabelecimento das normas, critérios, programas e princípios, que os serviços responsáveis pela execução são obrigados a respeitar na solução dos casos individuais e no desempenho de suas atribuições. Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coor- denação, supervisão e controle e com o objetivo desimpedir o crescimento desmesurado da máquina administrativa, a Administração procurará desobrigar-se da realização material de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possível, à execução indireta, mediante contrato, desde que exista, na área, iniciativa privada sufcientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos de execução. A aplicação desse critério está condicionada, em qualquer caso, aos ditames do interesse público e às conveniências da segurança nacional. ⇒ Delegação de Competência A delegação de competência deve ser utilizada como instrumento de descentralização administrativa, com objetivo de assegurar maior rapidez e objetividade às decisões, situando-se na proxi- midade dos fatos, pessoas ou problemas a atender. É facultado ao Presidente da República, aos Ministros de Estado e, em geral, às autoridades da Administração Federal delegar competência para a prá- tica de atos administrativos, conforme se dispuser em regulamento. O ato de delegação deve indicar com precisão a autoridade de- legante, autoridade delegada e as atribuições objeto de delegação. ⇒ Controle O controle das atividades à Administração Federal deve exercer-se em todos os níveis e em todos os órgãos, compreendendo, particularmente: - o controle, pela chefa competente, da execução dos programas e da observância das normas que governam a atividade especí- fca do órgão controlado; - o controle, pelos órgãos próprios de cada sistema, da obser- vância das normas gerais que regulam o exercício das atividades auxiliares; - o controle da aplicação dos dinheiros públicos e da guarda dos bens da União pelos órgãos próprios do sistema de contabilidade e auditoria. O trabalho administrativo deve ser racionalizado mediante simplifcação de processos e supressão de controles que se eviden- ciarem como puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco. Princípios da Administração Pública A atividade administrativa, em qualquer dos poderes ou esferas, obedece aos princípios constitucionais expressos na norma fundamental do artigo 37 a 41 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, que assim dispõe em seu caput: “Art. 37. A adminis- tração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e efciência e, também, ao seguinte”. A constituição da República, criticada por boa parte da doutrina em virtude do engessamento provocado na administração púbica, notadamente no que diz respeito à indireta (que na Constituição anterior gozava de mais autonomia, o que resultava em melhor desempenho), prestigiou o setor público com a introdução de um capítulo a ele destinado. Didatismo e Conhecimento 3 GESTÃO PÚBLICA Os princípios jurídicos orientam a interpretação e a aplicação de outras normas. São verdadeiras diretrizes do ordenamento jurídico, guias de interpretação, às quais a administração pública fca subordi- nada. Possuem um alto grau de generalidade e abstração, bem como um profundo conteúdo axiológico e valorativo. Assim, foram estabelecidos tais princípios ilustrados na fgura abaixo, conforme as modifcações feitas pela Emenda Constitucio- nal n.19, de 1998 formando a palavra de fácil memorização, LIM- PE: Figura ilustrativa. Esses princípios têm natureza meramente exemplifcativa, pos- to que representam apenas o mínimo que a Administração Pública deve perseguir quando do desempenho de suas atividades. Exem- plos de outros princípios: razoabilidade, motivação, segurança das relações jurídicas. Os princípios da Administração Pública são regras que surgem como parâmetros para a interpretação das demais normas jurídicas. Além das normas específcas para cada matéria ou setor, há precei- tos gerais que informam amplos campos de atuação. São os princí- pios do direito administrativo. Têm a função de oferecer coerência e harmonia para o ordenamento jurídico. Quando houver mais de uma norma, deve-se seguir aquela que mais se compatibiliza com a Constituição Federal, ou seja, deve ser feita uma interpretação conforme a Constituição. Os princípios da Administração abrangem a Administração Pública direta e indireta de quaisquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (art. 37 da CF/88). Outros princípios do direito administrativo decorrem classicamente de elaboração jurisprudencial e doutrinária. 1. Princípio da Legalidade Uma das decorrências da caracterização de um Estado como Estado de Direito encontra- se no princípio da legalidade que informa as atividades da Administração Pública. Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei (art. 5.º, II, da CF). O princípio da legalidade representa uma garantia para os administrados, pois qualquer ato da Administração Pública somente terá validade se respaldado em lei. Representa um limite para a atuação do Estado, visando à proteção do administrado em relação ao abuso de poder. Na sua concepção originária esse princípio vinculou-se à sepa- ração de poderes e ao conjunto de ideias que historicamente signif- caram oposição às práticas do período absolutista. No conjunto dos poderes do Estado traduzia a supremacia do poder legislativo em relação ao poder executivo; no âmbito das atu- ações, exprimia a supremacia da lei sobre os atos e medidas administrativa, Mediante a submissão da Administração à lei, o poder tornava-se objetivado; obedecer à Administração era o mesmo que obedecer à lei, não à vontade instável da autoridade. Daí um sentido de garantia, certeza jurídica e limitação do poder contido nessa con- cepção do princípio da legalidade administrativa. Tornaram-se clássicos os quatros signifcados arrolados pelo francês Eisenmann: a) a Administração pode realizar todos os atos e medidas que não sejam contrários à lei; b) a Administração só pode editar atos ou medidas que uma nora autoriza; c) somente são fxados por norma legislativa; d) a Administração só pode realizar atos ou medidas que a lei ordena fazer. O princípio em estudo apresenta um perfl diverso no campo do Direito Público e no campo do Direito Privado. No Direito Privado, tendo em vista o interesse privado, as partes poderão fazer tudo o que a lei não proíbe; no Direito Público, diferentemente, existe uma relação de subordinação perante a lei, ou seja, só se pode fazer o que a lei expressamente autorizar. Nesse caso, faz-se necessário o entendimento a respeito do ato vinculado e do ato discricionário, posto que no ato vinculado o administrador esteja estritamente vinculado ao que diz a lei e no ato discricionário o administrador possui certa margem de discriciona- riedade. Vejamos: a) No ato vinculado, o administrador não tem liberdade para decidir quanto à atuação. A lei previamente estabelece um único comportamento possível a ser tomado pelo administrador no fato concreto; não podendo haver juízo de valores, o administrador não poderá analisar a conveniência e a oportunidade do ato. b) O ato discricionário é aquele que, editado debaixo da lei, confere ao administrador a liberdade para fazer um juízo de conve- niência e oportunidade. A diferença entre o ato vinculado e o ato discricionário está no grau de liberdade conferido ao administrador. Tanto o ato vinculado quanto o ato discricionário só poderão ser reapreciados pelo Judiciário no tocante à sua legalidade, pois o judiciário não poderá intervir no juízo de valor e oportunidade da Administração Pública. Importante também destacar que o princípio da legalidade, no Direito Administrativo, apresenta algumas exceções: Exemplo: a) Medidas provisórias: são atos com força de lei que só podem ser editados em matéria de relevância e urgência. Dessa forma, o administrado só se submeterá ao previsto em medida provisória se elas forem editadas dentro dos parâmetros constitucionais, ou seja, se presentes os requisitos da relevância e da urgência; b) Estado de sítio e estado de defesa: são momentos de anormalidade institucional. Representam restrições ao princípio da legalidade porque são instituídos por um decreto presidencial que poderá obrigar a fazer ou deixar de fazer mesmo não sendo lei. Didatismo e Conhecimento 4 GESTÃO PÚBLICA 2. Princípio da Impessoalidade Signifca que a Administração Pública não poderá atuar discriminando pessoas de forma gratuita, a Administração Pública deve permanecer numa posição de neutralidade em relação às pessoas privadas. A atividade administrativa deve ser destinada a todos os administrados, sem discriminação nem favoritismo, constituindo assim um desdobramento do princípio geral da igualdade, art. 5.º, caput, CF. Ex.: Quando da contratação de serviços por meio de licitação, a Administração Pública deve estar estritamente vinculada ao edi- tal, as regras devem ser iguais para todos que queiram participar da licitação. Os aspectos apontados acima representam ângulo diversos do intuito essencial de impedir que fatores pessoais, subjetivos sejam os verdadeiros móveis e fns das atividades administrativas. Ou seja, a ideia de que a Administração tem que tratar a todos os administradores sem senão o próprio principio da legalidade ou isonomia. 3. Princípio da Moralidade Para confgurar o princípio da moralidade administrativa e operacionalizá-lo é necessário adotar o último entendimento. O princípio da moralidade é de difícil tradução verbal talvez por ser impossível de enquadrar em um ou dois vocábulos em um amplo leque de condutas e práticas desvirtuadas das verdadeiras fnalida- des da Administração Pública. Em geral, a percepção da imoralidade administrativa ocorre no enfoque contextual; ou melhor, ao se considerar o contexto em que a decisão foi ou será tomada. A decisão, de regra, destoa do contexto, e do conjunto de regras de conduta extraídas da disciplina geral norteadora da Administração. Exemplo: em momento de crise fnanceira, numa época de redução de mordomias, num período de agravamento de problemas sociais, confgure imoralidade efetuar gastos com aquisição de automóveis de luxo para “servir” autoridades, mesmo que tal aquisição revista- -se de legalidade. Outro é a previsão de sanções a governantes e agentes públicos por atos ou condutas de improbidade administrativa. A probidade, que há de caracterizar a conduta e os atos das autoridades e agentes públicos, aparecendo como dever, decorre do princípio da moralidade administrativa. Na linguagem comum, probidade equivale à honestidade, honradez, integridade de caráter, retidão. A improbidade administrativa tem um sentido forte de conduta que lese o erário público, que importe em enriquecimento ilícito ou proveito próprio ou de outrem no exercício de mandato, cargo, função, emprego pú- blico. A atividade da Administração Pública deve obedecer não só à lei, mas também à moral. A Lei n. 8.429/92, no seu art. 9.º, apresentou, em caráter exem- plifcativo, as hipóteses de atos de improbidade administrativa; esse artigo dispõe que todo aquele que objetivar algum tipo de vantagem patrimonial indevida, em razão de cargo, mandato, emprego ou fun- ção que exerce, estará praticando ato de improbidade administrativa. São exemplos: 1) Usar bens e equipamentos públicos com fnalidade particular; 2) Intermediar liberação de verbas; 3) Estabelecer contratação direta quando a lei manda licitar; 4) Vender bem público abaixo do valor de mercado; 5) Adquirir bens acima do valor de mercado (superfatura- mento). Os atos de improbidade podem ser combatidos através de instrumentos postos à disposição dos administrados, são eles; 1) Ação Popular, art. 5.º, LXXIII, da CF; e 2) Ação Civil Pública, Lei n. 7347/85, art. 1.º. 4. Princípio da Publicidade Ao discorrer sobre democracia e poder invisível, como o governo do poder público em público, atribuindo a este último vocábulo o sentido de manifesto visível. Numa democracia a visibilidade e a publicidade do poder são ingredientes básicos, posto que permitem um importante mecanismo de controle ‘ex parte populi’ da conduta dos governantes. Em democracia a publicidade é a regra básica do poder e o segredo, a exceção, o que signifca que é extremamente limitado o espaço dos segredos de Estado. A Constituição de 1988 alinha-se a essa tendência de publicidade ampla a reger as atividades da Administração, invertendo a regra do segredo e do oculto que predominava. O princípio da publicidade vigora para todos os setores e todos os âmbitos da atividade administrativa. É o dever atribuído à Administração, de dar total transparência a todos os atos que praticar, ou seja, como regra geral, nenhum ato administrativo pode ser sigiloso. A regra do princípio que veda o sigilo comporta algumas ex- ceções, como quando os atos e atividades estiverem relacionados com a segurança nacional ou quando o conteúdo da informação for resguardado por sigilo (art. 37, § 3.º, II, da CF/88). A publicidade, entretanto, só será admitida se tiver fm educa- tivo, informativo ou de orientação social, proibindo-se a promoção pessoal de autoridades ou de servidores públicos por meio de apare- cimento de nomes, símbolos e imagens. Exemplo: É proibido placas de inauguração de praças com o nome do prefeito. 5. Princípio da Efciência A Emenda Constitucional nº 19 trouxe para o texto constitucional o princípio da efciência, que obrigou a Administração Pública a aperfeiçoar os serviços e as atividades que presta, buscando otimi- zação de resultados e visando atender o interesse público com maior efciência. Para uma pessoa ingressar no serviço público, deve haver concurso público. A Constituição Federal de 1988 dispõe quais os títu- los e provas hábeis para o serviço público, a natureza e a complexidade do cargo. Para adquirir estabilidade, é necessária a efciência (nomeação por concurso, estágio probatório etc.). E para perder a condição de servidor, é necessária sentença judicial transitada em julgado, processo administrativo com ampla defesa e insufciência de desempenho. Há ainda outros princípios que a Administração Pública deve perseguir, dentre eles, podemos citar dois de grande importância; Didatismo e Conhecimento 5 GESTÃO PÚBLICA a) Princípio da Motivação: É o princípio mais importante, vis- to que sem a motivação não há o devido processo legal. No entanto, motivação, neste caso, nada tem haver com aquele estado de ânimo. Motivar signifca mencionar o dispositivo legal aplicável ao caso concreto, relacionar os fatos que concretamente levaram à aplicação daquele dispositivo legal. Todos os atos administrativos devem ser motivados para que o Judiciário possa controlar o mérito do ato administrativo quanto à sua legalidade. Para efetuar esse controle, devem-se observar os motivos dos atos administrativos. Hely Lopes Meirelles entende que o ato discricionário, editado sob a lei, confere ao administrador uma margem de liberdade para fazer um juízo de conveniência e oportunidade, não sendo ne- cessária a motivação, porém, se houver tal motivação, o ato deverá condicionar-se à referida motivação. O entendimento majoritário, no entanto, é de que, mesmo no ato discricionário, é necessária a motivação para que se saiba qual o caminho adotado. b) Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Particular: Sempre que houver necessidade de satisfazer um interesse público, em detrimento de um interesse particular, prevalece o interesse público. São as prerrogativas conferidas à Administração Pública, porque esta atua por conta dos interesses públicos. O administrador, para melhor se empenhar na busca do interesse público, possui direitos que asseguram uma maior amplitude e segurança em suas relações. No entanto, sempre que esses direitos forem utilizados para f- nalidade diversa do interesse público, o administrador será respon- sabilizado e surgirá o abuso de poder. ⇒ Princípios administrativos implícitos Diante de tais princípios tidos como expressamente constitucionais, decorrem outros, implícitos, de igual importância para a regu- lamentação das atividades públicas senão vejamos: – Princípio da Supremacia do Interesse Público: Tal Princípio, muito embora não se encontre expresso no enun- ciado do texto constitucional é de suma importância para a atividade administrativa, tendo em vista que, em decorrência do regime demo- crático adotado pelo Brasil, bem como o seu sistema representativo, temos que toda a atuação do Poder Público seja consubstanciada pelo interesse público e coletivo. Assim, para que o Estado possa atingir a fnalidade principal que lhe foi imposta pelo ordenamento jurídico, qual seja, o interesse público, é assegurado a administração pública uma série de prerrogativas, não existente no direito privado, para que se alcance a vontade comum da coletividade. Assim, a supremacia do interesse público deve se sobressair sobre os direitos particulares dos administrados, pois decorre deste princípio que, na hipótese de haver um confito entre o interesse público e os interesses de particulares, é evidente e lógico que a vontade comum e o interesse coletivo deve prevalecer, respeitados os princípios do devido processo legal, e do direito adquirido. - Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público: Em decorrência do princípio da indisponibilidade do interesse público são vedados ao administrador da coisa pública qualquer ato que implique em renúncia a direitos da administração, ou que de maneira injustifcada e excessiva onerem a sociedade. Dessa maneira, a administração pública deve ter sai ação controlada pelo povo, por meios de mecanismos criados pelo Estado para esta fnalidade, visto que o interesse público não pode ser dis- ponível. - Princípio da Autotutela: A Administração Pública pode corrigir de ofcio seus próprios atos, revogando os irregulares e ino- portunos e anulando os manifestamente ilegais, respeitado o direito adquirido e indenizando os prejudicados, cuja atuação tem a carac- terística de autocontrole de seus atos, verifcando o mérito do ato administrativo e ainda sua legalidade; - Princípio da Razoabilidade e Proporcionalidade: A Adminis- tração deve agir com bom senso, de modo razoável e proporcional; - Princípio da Continuidade: Os serviços públicos não podem parar, devendo manter-se sempre em funcionamento, dentro das formas e períodos próprios de sua regular prestação; - Princípio da Especialidade: Por tal principio aplica-se mais as autarquias, não podem elas ter outra função, além daquelas para as quais foram criadas. SERVIDORES PÚBLICOS Podemos considerar de forma geral que servidor público é todo aquele empregado de uma administração estatal. Sendo uma desig- nação geral, engloba todos aqueles que mantêm vínculos de trabalho com entidades governamentais, integrados em cargos ou empregos das entidades político-administrativas, bem como em suas respectivas autarquias e fundações de direito público, ou ainda, é uma def- nição a todo aquele que mantém um vínculo empregatício com o Es- tado, e seu pagamento provém da arrecadação pública de impostos, sendo sua atividade chamada de “Típica de Estado”, geralmente é originário de concurso público, pois é defensor do setor público, que é diferente da atividade do Político, detentor de um mandato públi- co, que está diretamente ligado ao Governo e não necessariamente ao Estado de Direito, sendo sua atribuição a defesa do Estado de Di- reito, principalmente contra a Corrupção Política ou Governamental de um eleito, que costuma destruir o Estado (Historicamente); um Estado corrompido demonstra geralmente que essa função, cargo ou serventia não funciona adequadamente. É o servidor público o agente público que está investido em cargo público, que é um conjunto de atribuições e responsabilidades conferidas pela lei. Os servidores públicos, são classifcados em: 1) Funcionário público; titularizam cargo e, portanto, estão submetidos ao regime estatutário. 2) Empregado público; titularizam emprego, sujeitos ao regime celetista. Ambos exigem concurso. 3) Contratados em caráter temporário; para determinado tempo, dispensa concurso público e cabe nas hipóteses de excepcio- nal interesse (art. 37, IX, da CF/88). ÓRGÃOS COLEGIADOS Os órgãos públicos integram a estrutura do Estado e das demais pessoas jurídicas, dotados de vontade e capazes de exercer direito e contrair obrigações para a consecução de seus fns institucionais. Didatismo e Conhecimento 6 GESTÃO PÚBLICA Para tanto os órgãos não são dotados de personalidade jurídica e nem possuem vontade própria. É o comum o entendimento de serem centro de competência, sob critério de hierarquia com relação de subordinação entre os órgãos. Inúmeras são as atividades administrativas, gerando assim uma vasta gama de órgãos para desempenhá-las. Os órgãos públicos podem ser classifcados de diversas maneiras, adotamos a visão que classifca os órgãos públicos enquanto escala hierárquica, com base em sua composição, ou segundo sua atuação funcional. Órgãos Colegiados: são aqueles que decidem pela manifes- tação de vários membros, de forma conjunta e por maioria, sem a prevalência da vontade do chefe, a vontade da maioria é imposta de forma legal, regimental ou estatutária. 2. NOVAS TENDÊNCIAS DA GESTÃO PÚBLICA: GOVERNANÇA, DEMOCRATIZAÇÃO E PARTICIPAÇÃO. Para a análise crítica dos modelos de gestão é necessário a ex- planação das três formas de Administração Pública. No plano administrativo, a administração pública burocrática surgiu no século passado conjuntamente com o Estado liberal, exatamente como uma forma de defender a coisa pública contra o pa- trimonialismo. Na medida, porém, que o Estado assumia a responsabilidade pela defesa dos direitos sociais e crescia em dimensão, os custos dessa defesa passaram a ser mais altos que os benefícios do controle. Por isso, neste século as práticas burocráticas vêm cedendo lugar a um novo tipo de administração: a administração gerencial. Assim, partindo-se de uma perspectiva histórica, verifca-se que a administração pública evoluiu através de três modelos básicos: a administração pública patrimonialista, a burocrática e a gerencial. Essas três formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas seja inteiramente abandonada. Administração Pública Patrimonialista: Nas sociedades anteriores ao advento do Capitalismo e da De- mocracia, o Estado aparecia como um ente “privatizado”, no sentido de que não havia uma distinção clara, por parte dos governantes, entre o patrimônio público e o seu próprio patrimônio privado. O Rei ou Monarca estabelecia seu domínio sobre o país de forma absoluta, não aceitando limites entre a res publica e a res prin- cipis. Ou seja, a “coisa pública” se confundia com o patrimônio particular dos governantes, pois não havia uma fronteira muito bem defnida entre ambas. Nessas condições, o aparelho do Estado funcionava como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, pos- suíam status de nobreza real. Os cargos eram considerados preben- das, ou seja, títulos passíveis de negociação, sujeitos à discriciona- riedade do governante. A corrupção e o nepotismo eram inerentes a esse tipo de admi- nistração. O foco não se encontrava no atendimento das necessidades coletivas mas, sobretudo, nos interesses particulares do soberano e de seus auxiliares. Este cenário muda no fnal do século XIX, no momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes. Merca- do e Sociedade Civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, a administração patrimonialista torna-se inacei- tável, pois não mais cabia um modelo de administração pública que privilegiava uns poucos em detrimento de muitos. As novas exigências de um mundo em transformação, com o desenvolvimento econômico que se seguia, trouxeram a necessidade de reformulação do modo de gestão do Estado. Administração Pública Burocrática: Surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Constituem princípios orientadores do seu desenvolvimen- to a profssionalização, a ideia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional legal. Os controles administrativos implantados visam evitar a cor- rupção e o nepotismo. A forma de controle é sempre a priori, ou seja, controle dos procedimentos, das rotinas que devem nortear a realização das tarefas. Parte-se de uma desconfança prévia nos administradores pú- blicos e nos cidadãos que a eles dirigem suas diversas demandas sociais. Por isso, são empregados controles rígidos dos processos como, por exemplo, na admissão de pessoal, nas compras e no atendimento aos cidadãos. Uma consequência disto é que os próprios controles se tornam o objetivo principal do funcionário. Dessa forma, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade. A principal qualidade da administração pública burocrática é o controle dos abusos contra o patrimônio público; o principal defeito, a inefciência, a incapacidade de voltar-se para o serviço aos cida- dãos vistos como “clientes”. Esse defeito, entretanto, não se revelou determinante na épo- ca do surgimento da administração pública burocrática porque os serviços do Estado eram muito reduzidos. O Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justiça, a garantir os contratos e a propriedade. O problema começou a se tornar mais evidente a partir da ampliação da participação do Estado na vida dos indivíduos. Valem aqui alguns comentários adicionais sobre o termo “Bu- rocracia”. Max Weber, importante cientista social, ocupou-se de inúmeros aspectos das sociedades humanas. Na década de 20, publicou estudos sobre o que ele chamou o tipo ideal de burocracia, ou seja, um esquema que procura sintetizar os pontos comuns à maioria das or- ganizações formais modernas, que ele contrastou com as sociedades primitivas e feudais. As organizações burocráticas seriam máquinas totalmente impessoais, que funcionam de acordo com regras que ele chamou de racionais – regras que dependem de lógica e não de interesses pessoais. Weber estudou e procurou descrever o alicerce formal-legal em que as organizações reais se assentam. Sua atenção estava dirigida para o processo de autoridade obediência (ou processo de domina- ção) que, no caso das organizações modernas, depende de leis. No modelo de Weber, as expressões “organização formal” e “organiza- ção burocrática” são sinônimas. “Dominação” ou autoridade, segundo Weber, é a probabilidade de haver obediência dentro de um grupo determinado. Há três tipos puros de autoridade ou dominação legítima (aquela que conta com o acordo dos dominados): Didatismo e Conhecimento 7 GESTÃO PÚBLICA Dominação de caráter carismático: Repousa na crença da santidade ou heroísmo de uma pessoa. A obediência é devida ao líder pela confança pessoal em sua re- velação, heroísmo ou exemplaridade, dentro do círculo em que se acredita em seu carisma. A atitude dos seguidores em relação ao dominador carismático é marcada pela devoção. Exemplos são líderes religiosos, sociais ou políticos, condutores de multidões de adeptos. O carisma está asso- ciado a um tipo de infuência que depende de qualidades pessoais. Dominação de caráter tradicional: Deriva da crença quotidiana na santidade das tradições que vi- goram desde tempos distantes e na legitimidade daqueles que são indicados por essa tradição para exercer a autoridade. A obediência é devida à pessoa do “senhor”, indicado pela tradição. A obediência dentro da família, dos feudos e das tribos é do tipo tradicional. Nos sistemas em que vigora a dominação tradicional, as pessoas têm autoridade não por causa de suas qualidades intrínsecas, como acontece no caso carismático, mas por causa das instituições tradicionais que representam. É o caso dos sacerdotes e das lideranças, no âmbito das instituições, como os partidos políti- cos e as corporações militares. Dominação de caráter racional: Decorre da legalidade de normas instituídas racionalmente e dos direitos de mando das pessoas a quem essas normas respon- sabilizam pelo exercício da autoridade. A autoridade, portanto, é a contrapartida da responsabilidade. No caso da autoridade legal, a obediência é devida às normas impessoais e objetivas, legalmente instituídas, e às pessoas por elas designadas, que agem dentro de uma jurisdição. A autoridade racional fundamenta-se em leis que estabelecem direitos e deveres para os integrantes de uma sociedade ou organização. Por isso, a autoridade que Weber chamou de racional é sinônimo de autoridade formal. Uma sociedade, organização ou grupo que depende de leis racionais tem estrutura do tipo legal-racional ou burocrática é uma burocracia. A autoridade legal-racional ou autoridade burocrática substituiu as fórmulas tradicionais e carismáticas nas quais se baseavam as an- tigas sociedades. A administração burocrática é a forma mais racional de exercer a dominação. A burocracia, ou organização burocráti- ca, possibilita o exercício da autoridade e a obtenção da obediência com precisão, continuidade, disciplina, rigor e confança. Portanto, todas as organizações formais são burocracias. A palavra burocracia identifca precisamente as organizações que se baseiam em regulamentos. A sociedade organizacional é, também, uma sociedade burocratizada. A burocracia é um estágio na evolu- ção das organizações. De acordo com Weber, as organizações formais modernas baseiam-se em leis, que as pessoas aceitam por acreditarem que são racionais, isto é, defnidas em função do interesse das próprias pessoas e não para satisfazer aos caprichos arbitrários de um dirigente. O tipo ideal de burocracia, formulado por Weber, apresenta três características principais que diferenciam estas organizações formais dos demais grupos sociais: • Formalidade: signifca que as organizações são constituídas com base em normas e regulamentos explícitos, chamadas leis, que estipulam os direitos e deveres dos participantes. • Impessoalidade: as relações entre as pessoas que integram as organizações burocráticas são governadas pelos cargos que elas ocupam e pelos direitos e deveres investidos nesses cargos. Assim, o que conta é o cargo e não a pessoa. A formalidade e a impessoalidade, combinadas, fazem a burocracia permanecer, a despeito das pessoas. • Profssionalismo: os cargos de uma burocracia oferecem a seus ocupantes uma carreira profssional e meios de vida. A partici- pação nas burocracias tem caráter ocupacional. Apesar das vantagens inerentes nessa forma de organização, as burocracias podem muitas vezes apresentar também uma série de disfunções, conforme a seguir: • Particularismo – Defender dentro da organização interesses de grupos internos, por motivos de convicção, amizade ou interesse material. • Satisfação de Interesses Pessoais – Defender interesses pessoais dentro da organização. • Excesso de Regras – Multiplicidade de regras e exigências para a obtenção de determinado serviço. • Hierarquia e individualismo – A hierarquia divide responsabilidades e atravanca o processo decisório. Realça vaidades e estimula disputas pelo poder. • Mecanicismo – Burocracias são sistemas de cargos limitados, que colocam pessoas em situações alienantes. Portanto, as burocracias apresentam dois grandes “problemas” ou difculdades: em primeiro lugar, certas disfunções, que as desca- racterizam e as desviam de seus objetivos; em segundo lugar, ainda que as burocracias não apresentassem distorções, sua estrutura rígi- da é adequada a certo tipo de ambiente externo, no qual não há grandes mudanças. A estrutura burocrática é, por natureza, conservadora, avessa a inovações; o principal é a estabilidade da organização. Mas, como vimos, as mudanças no ambiente externo determinam a necessidade de mudanças internas, e nesse ponto o paradigma burocrático torna-se superado. Administração Pública Gerencial: Surge na segunda metade do século XX, como resposta à ex- pansão das funções econômicas e sociais do Estado e ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas associados à adoção do modelo anterior. Torna-se essencial a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o cidadão como benefciário, resul- tando numa maior efciência da administração pública. A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da efciência e qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações. A administração pública gerencial constitui um avanço, e até certo ponto um rompimento com a administração pública burocráti- ca. Isso não signifca, entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva, embora fexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como: • A admissão segundo rígidos critérios de mérito (concurso pú- blico); • A existência de um sistema estruturado e universal de remune- ração (planos de carreira); • A avaliação constante de desempenho (dos funcionários e de suas equipes de trabalho); Didatismo e Conhecimento 8 GESTÃO PÚBLICA • O treinamento e a capacitação contínua do corpo funcional. A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados. A ri- gorosa profssionalização da administração pública continua sendo um princípio fundamental. Na administração pública gerencial a estratégia volta-se para: 1. A defnição precisa dos objetivos que o administrador públi- co deverá atingir sua unidade; 2. A garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e fnanceiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos contratados; 3. O controle ou cobrança posterior dos resultados. Adicionalmente, pratica-se a competição administrada no interior do próprio Estado, quando há a possibilidade de estabelecer concorrência entre unidades internas. No plano da estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis hierárquicos tornam-se essenciais. Em suma, afrma-se que a administração pública deve ser permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fns). A administração pública gerencial inspira-se na administração de empresas, mas não pode ser confundida com esta última. En- quanto a administração de empresas está voltada para o lucro privado, para a maximização dos interesses dos acionistas, esperando-se que, através do mercado, o interesse coletivo seja atendido, a admi- nistração pública gerencial está explícita e diretamente voltada para o interesse público. Neste último ponto, como em muitos outros (profssionalismo, impessoalidade), a administração pública gerencial não se diferen- cia da administração pública burocrática. Na burocracia pública clássica existe uma noção muito clara e forte do interesse público. A diferença, porém, está no entendimento do signifcado do interesse público, que não pode ser confundido com o interesse do próprio Es- tado. Para a administração pública burocrática, o interesse público é frequentemente identifcado com a afrmação do poder do Estado. A administração pública gerencial vê o cidadão como contribuinte de impostos e como uma espécie de “cliente” dos seus ser- viços. Os resultados da ação do Estado são considerados bons não porque os processos administrativos estão sob controle estão segu- ros, como quer a administração pública burocrática, mas porque as necessidades do cidadão-cliente estão sendo atendidas. O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios da confança e da descentralização da decisão, exige formas fexíveis de gestão, de estruturas, descentralização de funções, incentivos à criatividade. Contrapõe-se à ideologia do formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional. À avaliação sistemática, à recompensa pelo desempenho, e à capacitação permanente, que já eram características da boa administração burocrática, acrescentam- -se os princípios da orientação para o cidadão-cliente, do controle por resultados, e da competição administrada. O período recente que vem desde a década de 80 é caracteri- zado por urna série de transformações tanto na economia mundial como nas economias nacionais. De forma geral, essas modifcações estão relacionadas ao processo denominado globalização, que se manifesta em diferentes aspectos: comercial, produtivo, fnanceiro e institucional. Essa nova fase tem levado a profundas readaptações nas estruturas econômicas nacionais, com destaque para urna ampla valoriza- ção do “mercado”, urna preocupação crescente com a “competitividade” e urna menor participação do Estado, confgurando-se a volta do chamado liberalismo econômico. No pós-Segunda Guerra Mundial, o mundo viveu um período de rápido crescimento econômico, que persistiu até o inicio dos anos 70. Essa fase, chamada por alguns de “Idade de Ouro” do capitalismo, caracterizou-se por urna forte presença do Estado na economia, na qual o Estado teria, entre outras funções, garantir um elevado nível de emprego. Nos países desenvolvidos, criou-se urna ampla rede de proteção social - sistemas previdenciários, assistência social, seguro-desemprego, sistemas públicos de saúde etc. - que permitia a manuten- ção da renda e a demanda dos indivíduos, mesmo quando estes não estivessem gerando renda, o chamado Estado do Bem-Estar. Além disso, os gastos públicos foram de extrema importância para o desenvolvimento tecnológico e o aumento da produtividade. Nos anos 70, verifca-se a crise desse modelo de desenvolvimento. Há urna retração nos ganhos de produtividade, que impedia o crescimento contínuo de salários e lucros, levando a manifestações do confito distributivo. No fnal dos anos 70, começa a ganhar destaque o diagnóstico de que a crise econômica dos países centrais decorria de profundas inefciências associadas a imperfeições no funcionamento do Esta- do: excesso de intervenção do setor público, excesso de regulamen- tações, sindicatos etc. Assim, assistimos, no inicio dos anos 80, a um processo de des- mantelamento do Estado do Bem-Estar com a implantação de urna série de reformas pró-mercado, denotando o esgotamento da estraté- gia estatizante de intervenção do Estado, a qual se revestia de varias formas: o Estado do bem-estar social nos países desenvolvidos, a estratégia de substituição de importações no terceiro mundo e o esta- dismo nos países comunistas; e a superação da forma de administrar o Estado, isto é, a superação da administração pública burocrática, com a prevalência da administração pública gerencial. A administração pública gerencial representa urna grande con- vergência entre a administração pública e a privada. Ela constitui um avanço e, ate um certo ponto, um rompimento com a administração pública burocrática, mas isso não signifca, entretanto, que negue todos os seus princípios. A administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva, embora fexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais. Na administração pública gerencial, há urna busca para que haja: I. a defnição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade; II. a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e fnanceiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos contratados; e III. o controle ou cobrança a posteriori dos resultados. Em suma, afrma-se que a administração pública deve ser permeável à maior participação dos agentes privados e/ ou/ orga- nizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fns). A administração pública gerencial inspira-se na administração privada, mas não pode ser confundida com essa última. Didatismo e Conhecimento 9 GESTÃO PÚBLICA 1. Enquanto a receita das empresas depende dos pagamentos que os clientes fazem livremente na compra de seus produtos e ser- viços, a receita do Estado deriva de impostos, ou seja, de contribui- ções obrigatórias, sem contrapartida direta. 2. Enquanto o mercado controla a administração das empresas, a sociedade - por meio de políticos eleitos controla a administração pública. 3. Enquanto a administração de empresas está voltada para o lucro privado, para a maximização dos interesses dos acionistas, esperando-se que, por meio do mercado, o interesse coletivo seja atendido, a administração pública gerencial está explicita e diretamente voltada para o interesse público. “o governo não pode ser urna empresa, mas pode se tomar mais empresarial” O setor público não está numa situação em que as velhas ver- dades possam ser reafrmadas. É uma situação que requer o desenvolvimento de novos princípios. A administração pública deve en- frentar o desafo da inovação mais do que confar na imitação. A melhora da gerência pública não e só uma questão de pôr-se em dia com o que está ocorrendo na iniciativa privada: signifca também abrir novos caminhos. Os principais conceitos trabalhados do Plano Diretor da Refor- ma do Aparelho do Estado, elaborado em 1995, durante o governo Fernando Henrique Cardoso. Lá, constam os alicerces do modelo que começou a ser implementado com vistas à modernização da burocracia brasileira, implantada por Vagas na primeira metade do século XX. Tendo em vista as práticas patrimonialistas (rente- seeeking ou privatização do Estado- leia-se: usar a máquina administrativa com fns privados, escusos) correntes na cultura brasileira,Vargas optou pela adoção de um modelo que pautasse pelo controle minucioso das atividades do meio. Isso signifca que, para “colocar ordem na casa”, buscou referências no modelo idealizado por Weber, acredi- tando que a burocracia, dado seu caráter rígido e hierarquizado, poderia ordenar a máquina administrativa no país. Está, aí, o primeiro modelo estruturado de administração do Brasil. Para facilitar sua im- plementação, contou com o apoio do Departamento Administrativo do Setor Público (Dasp), extinto há pouco tempo sem, infelizmente, ter logrado êxito em sua missão (se a burocracia tivesse funcionado, em tese, as práticas patrimonialistas teriam sido suprimidas, o que parece não ter ocorrido). Nessa época, em virtude da desconfança total que havia no servidor público, o modelo burocrático revelava- -se como o mais adaptado. Com isso, Vargas almejava basicamente três coisas: criar uma estrutura administrativa organizada, uniforme; estabelecer uma politica de pessoal com base no mérito; e acabar com o nepotismo e corrupção existentes. Com o passar do tempo, percebeu-se que a burocracia, se exa- cerbada em suas características, revela- se um modelo pouco fexí- vel, inadequado em cenários dinâmicos, que exigem agilidade. A partir daí, é possível identifcar diversas tentativas de desburocrati- zar a máquina: a criação do Comitê de Simplifcação da Burocracia (Cosb), da Secretaria de Modernização da Reforma Administrativa (Semor), O Decreto- Lei n. 200/67, o Programa Nacional de Desbu- rocratização (PND) e ainda outros de menos vulto que, infelizmente, não tiveram o sucesso desejado. Até que, em 1995, com a edição do plano diretor, deu- se início à implantação do chamado modelo gerencial no Brasil. O modelo gerencial, em sua fase inicial, implica a administrar a res pública de forma semelhante ao setor privado, de forma efciente, com a utilização de ferramentas que consigam maximizar a riqueza do acionista ou a satisfação do usuário (considerando-se a realidade do serviço público). Nesse sentido, buscar-se-á a adoção de uma postura mais empresarial, empreendedora, aberta a novas ideias e voltada para o incremento na geração de receitas e maior controle dos gastos públicos. Esse modelo é mais bem entendido considerando o cenário em que foi concebido: no plano econômico, dada a crise do petróleo na década de 1970, esgotaram- se as con- dições que viabilizam a manutenção do Welfare State (Estado de Bem- estar social), no qual prevalecia o entendimento de que cabia ao Estado proporcionar uma gama enorme de serviços à população, respondendo esse por saúde, educação, habitação etc. A partir daí, começou a ser difundida a ideia de devolução ao setor privado daqueles serviços que o Poder Público não tem condições de prestar com efciência (privatizações), devendo o Estado desenvolver aqui- lo que lhe cabe, intrinsecamente, fazer (diplomacia, segurança, fs- calização etc.). O Estado mínimo volta a ganhar força, ou seja, o que propôs, na verdade, foi a quebra de um paradigma, a redefnição do que caberia efetivamente ao Estado fazer o que deveria ser delega- do ao setor privado. Como referência, é possível citar a obra Rein- ventando o governo, de Osborne e Gaebler, na qual são destacados princípios a serem observados na construção desse modelo, a saber: - Formação de parcerias; - Foco em resultados; - Visão estratégica; - Estado catalisador, em vez de remador; - Visão compartilhada; e - Busca da excelência. Assim, o modelo gerencial (puro, inicial) buscou responder com maior agilidade de efciência aos anseios da sociedade, insa- tisfeita com os serviços recebidos do setor público. Tal modelo, contudo, representou o início do Managerialism, que, atualmente, congrega duas correntes ainda: o Consumerism e o Public Service Orientation (PSO). Se tivermos em mente um continuum, é possível inferir que a administração gerencial evolui do Managerialism para o PSO, sem, contudo, ser possível afrmar que o PSO representa a versão fnal da administração gerencial. As principais diferenças podem ser percebidas no quadro a seguir, proposto por Fernando Luiz Abrúcio, no Caderno n.10 da Enap: Modelo gerencial puro Consumerism Public Service Orientation Economia/ efciência Efetividade/ qualidade Accountability/ equidade Taxpayers (contribuintes) Clientes/ consumidores Cidadãos A preocupação primeira do modelo gerencial, conforme o quadro informa, foi o incremento da efciência, tendo em vista as dis- funções do modelo burocrático. Didatismo e Conhecimento 10 GESTÃO PÚBLICA Nessa fase, o usuário do serviço público é visto tão somente como o fnanciador do sistema. No Consumerism, há o incremento na busca pela qualidade, decorrente da mudança do modo de ver o usuário do serviço, de mero contribuinte para cliente consumidor de serviços públicos. Nesse momento, há uma alteração no foco da organização: a burocracia, que normalmente é autorreferenciada, ou seja, voltada para si mesma, passa a observar com maior cuidado a razão de sua existência: a satisfação de seu consumidor. Com isso, será preciso conhece-lo por meio de pesquisas de opinião, entre outras coisas, e proporcionar um atendimento diferenciado com vistas ao atendimento de necessidades individualizadas. Na fase mais recente, o entendimento de que o do serviço deve ser visto como cliente- consumido-perdeu força, principalmente porque a ideia de consumidor poderia levar a um atendimento melhor para alguns e pior para outros, em um universo em quem todos têm os mesmos direitos. É possível perceber isso quando se considera que clientes mais bem organizados e estruturados teriam mais poder para pleitear mais ou melhores serviços, culminando em prejuízo para os menos estruturados. Por isso, nessa abordagem é preferível o uso do conceito de cidadão, que, em vez de buscar a sua satisfação, estaria voltando para a consecução do bem comum. Com isso, o que se busca é a equidade, ou seja, o tratamento igual a todos os que se encontram em situações equivalentes. Nessa diapasão, os cidadãos teriam, além de direitos, obriga- ções perante à sociedade, tais como a fscalização da res pública, vindo a cobrar, inclusive, que os maus gestores sejam responsabi- lizados (accountability) por atos praticados com inobservância da Legislação ou do interesse público. A fm de aprimorar seu aprendizado, a partir de agora, serão reproduzidos extratos do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Estado e sociedade formam, em uma democracia, um todo indi- visível: o Estado, cuja competência e limites de atuação estão defnidos precipuamente na Constituição. Deriva seu poder de legislar e de tributar a população, da legitimidade que lhe outorga a cidadania, via processo eleitoral. A sociedade, por seu turno, manifesta seus anseios e demandas por canais formais ou informais de contato com as autoridades constituídas. É pelo diálogo democrático entre o Es- tado e a sociedade que se defne as prioridades a que o Governo deve ater-se para a construção de um país mais próspero e justo. Nos últimos anos, assistiu-se em todo o mundo a um debate acalorado- ainda longe de concluído- sobre o papel que o Estado deve desempenhar na vida contemporânea e o grau de intervenção que deve ter na economia. No Brasil, o tema adquire relevância particular, tendo em vista o Estado , em razão do modelo de desenvolvimento adotado, desviou- se de suas funções precípuas para atuar com grande ênfase na esfera produtiva. Essa maciça interferência do Estado no Mercado acarretou distorções crescentes neste último, que passou a conviver com artifcialismos que se tornaram insusten- táveis na década de 1990. Sem dúvida, em um sistema capitalista, Estado e mercado, direta ou indiretamente, são as duas instituições centrais que operam na coordenação irregular, é inevitável que haja uma crise. Foi assim nos anos 1920 e 1930, em que claramente foi o mau funcionamento do mercado que trouxe em seu bojo uma crise econômica de grandes proporções. Já nos anos 1980, foi a crise do Estado que pôs em cheque o modelo econômico em vigência. É importante ressaltar que a redefnição do papel do Estado foi um tema de alcance universal nos anos 1990. No Brasil, essa ques- tão adquiriu importância decisiva, tendo em vista o peso da presen- ça do Estado na economia nacional. Tornou-se, consequentemente, inadiável equacionar a questão da reforma ou da reconstrução do Estado, que já não conseguia atender com efciência a sobrecarga de demandas a ele dirigidas, sobretudo na área social. A reforma do Estado não é, assim, um tema abstrato: ao contrário, é algo cobrado pela cidadania, que vê frustrada suas demandas e expectativas. A crise do Estado teve início nos anos 1970, mas só nos anos 1980 se tornou evidente. Paralelamente ao descontrole fscal, diversos países passaram a apresentar a redução nas taxas de crescimento econômico, aumento do desemprego e elevados índices de infação. Após várias tentativas de explicação, fcou claro, afnal, que a causa da desaceleração econômica nos países desenvolvidos e dos graves desequilíbrios na América latina e no Leste Europeu era a crise do Estado, que não soube processar de forma adequada a sobrecarga de demandas a ele dirigidas. A desordem econômica expres- sava agora a difculdade do Estado em continuar a administrar as crescentes expectativas em relação à política de bem- estar aplicada com relativo sucesso no pós- guerra. A Primeira Grande Guerra Mundial e a Grande Depressão foram o marco da crise do mercado e do Estado liberal. Surge em seu lugar um novo formato de Estado, que assume um papel decisivo na promoção do desenvolvimento econômico e social. A partir desse momento, o Estado passa a desempenhar um papel estratégico na coordenação da economia capitalista, promovendo poupança forçada, alavancando o desenvolvimento econômico, corrigindo s distorções do mercado e garantindo uma distribuição de renda mais igualitária. Não obstante, nos últimos 20 anos, esse modelo mostrou-se superado, vítima de distorções decorrentes da tendência observada em grupos de empresários e de funcionários, que buscam utilizar o Estado em seu próprio benefício, e vítima também da aceleração do desenvolvimento tecnológico e da globalização da economia mundial, que tornaram a competição entre as nações muito mais aguda. A crise do Estado defne-se então como: (1) uma crise fscal, caracterizada pela crescente perda do crédito por parte do Estado e pela poupança pública que se torna negativa; (2) o esgotamento da estratégia estatizante pela intervenção do Estado, a qual se reveste de várias formas: o Estado do bem- estar social nos países desenvolvidos, a estratégia de substituição de importações no terceiro mundo e o estatismo nos países comunistas; e (3) a superação da forma de administrar o Estado, isto é, a superação da administração pública burocrática. No Brasil, embora esteja presente desde os anos 1970, a crise do Estado somente se tornou clara a partir da segunda metade dos anos 1980. Suas manifestações mais evidentes são a própria crise fscal e o esgotamento da estratégia de substituição de importações, que se inserem em um contexto mais amplo de superação das formas de intervenção econômica e social do Estado. Adicionalmente, o aparelho do Estado concentra e centraliza funções, e se caracteriza pela rigidez dos procedimentos e pelo excesso de norma e regulamentos. A reação imediata à crise- ainda nos anos 1980, logo após a transição democrática- foi ignorá- la. Uma segunda resposta igualmente inadequada foi a neoliberal, caracterizada pela ideologia. Uma segunda resposta igualmente inadequada foi a neoliberal, caracterizada pela ideologia do Estado mínimo. Ambas revelaram-se irrealistas: a primeira porque subestimou tal desequilíbrio, e a segunda porque é utópica. Só em meados dos anos 1990 surgiu uma resposta consistente com o desafo de superação da crise: a ideia Didatismo e Conhecimento 11 GESTÃO PÚBLICA da reforma ou reconstrução do Estado, de forma que resgatasse sua autonomia fnanceira e sua capacidade de implementar políticas pú- blicas. Nesse sentido, são inadiáveis: (1) o ajustamento fscal dura- douro; (2) as reformas econômicas orientadas para o mercado, que, acompanhadas de uma política industrial e tecnológica, garantam a concorrência interna e criem as condições para o enfretamento da competição internacional; (3) a reforma da previdência social; (4) a inovação dos instrumentos de política social, proporcionando maior abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviços sociais; e (5) a reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua “governança”, ou seja, sua capacidade de implementar de forma efciente políticas públicas. Cabe aos ministérios da área econômica, particularmente aos da Fazenda e do Planejamento, proporem alternativas com vistas à solução da crise fscal. Aos ministérios setoriais compete rever as políticas públicas, em consonância com os novos princípios do desenvolvimento econômico e social. A atribuição do Ministério da Administração Federal e reforma do Estado é estabelecer as condi- ções para que o governo possa aumentar sua governança. Para isso, sua missão específca é a de orientar e instrumen- talizar a reforma do aparelho do estado, nos termos defnidos pela Presidência por meio desse Plano Diretor. Ø Estrutura organizacional do Estado: Três Poderes. Entende-se por aparelho do Estado a administração pública em sentido amplo, ou seja, a estrutura organizacional do estado, em seus três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) e três níveis (União, estados- membros e municípios). O aparelho do Estado é constituído pelo governo, isto é, pela cúpula dirigente nos três Pode- res, por um corpo de funcionários e pela força miliar. O Estado, por sua vez, é mais abrangente que o aparelho, porque compreende adicionalmente o sistema constitucional- legal, que regula a população nos limites de um território. O estado é a organização burocrática que tem o monopólio da violência legal, é o aparelho que tem o poder de legislar e tributar a população de um determinado território. Esses conceitos permitem distinguir a reforma do Estado do aparelho do Estado. A reforma do Estado é um projeto amplo que diz respeito às várias áreas do governo e, ainda, ao conjunto da sociedade brasileira, enquanto a reforma do aparelho do Estado tem um escopo mais restrito: está orientada para tornar a administração pública mais efciente e mais voltada para a cidadania. A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefnição do papel do Estado, que deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens e serviços, para fortalecer- se na função de promotor e instrumento de transferências de renda, que se torna necessário dada à existência de bens públicos e de economias externas, que limi- tam a capacidade de alocação de recursos do mercado. Para realizar essa função distribuidora ou realocadora, o Estado coleta impostos e os destina aos objetivos clássicos de garantia da ordem interna e da segurança externa, aos objetivos sociais de maior justiça ou igualdade e aos objetivos econômicos de estabilização e desenvolvimento. Para realizar estes dois últimos objetivos, que se tornaram centrais neste século, o Estado tendeu a assumir funções diretas de execução. As distorções e inefciências que daí resultaram deixaram claro, entretanto, que reformar o Estado signifca transferir para o setor privado as atividades que podem ser controladas pelo mercado. Daí a generalização dos processos de privatização de empresas estatais. Nesse plano, entretanto, salienta- se um outro processo tão importante quanto, e que, entretanto, não está tão claro: a descen- tralização para o setor público não estatal da execução de serviços que não envolvem o exercício do poder de Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado, como é o caso dos serviços de educação, saúde, cultura e pesquisa científca. Esse processo será chamado de “publicização”. Ø Governança e Governabilidade A reforma do Estado envolve múltiplos aspectos. O ajuste fscal devolve ao estado a capacidade de defnir e implementar políticas públicas. Pela liberalização comercial, o Estado abandona a estraté- gia protecionista da substituição de importações. O programa de pri- vatizações refete a conscientização da gravidade da crise fscal e da correlata limitação da capacidade do Estado de promover poupança forçada por meio das empresas estatais. Por esse programa, transfere-se para o setor privado a tarefa da produção que, em princípio, este realiza de forma mais efciente. Finalmente, por meio de um programa de publicização, transfere-se para o setor público não estatal a produção dos serviços competiti- vos ou não exclusivos de Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu fnanciamento e controle. Desse modo, o Estado reduz seu papel de executor ou prestador direto de serviços, mantendo-se, entretanto, no papel de regulador e provedor ou promotor destes, principalmente dos serviços sociais, como educação e saúde, que não essenciais para o desenvolvimento, na medida em que envolvem investimento em capital humano para a democracia, uma vez que promovem cidadãos; e para uma distribui- ção de renda mais justa, que o mercado é incapaz de garantir, dada a oferta muito superior à demanda de mão de obra não especializada. Como promotor desses serviços, o Estado continuará a subsidiá-los, buscando, ao mesmo tempo, o controle social direto e a participação da sociedade. Nessa nova perspectiva, busca-se o fortalecimento das funções de regulação e de coordenação do Estado, particularmente no nível federal, e a progressiva descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das funções executivas no campo da prestação de serviços sociais e de infraestrutura. Considerando essa tendência, pretende-se reforçar a governan- ça- a capacidade de governo do Estado- por meio de transição pro- gramada de um tipo de administração pública burocrática, rígida e inefciente, voltada para si própria e para o controle interno, para uma administração pública gerencial, fexível e efciente, voltada para o entendimento do cidadão. O governo brasileiro não carece de “governabilidade”, ou seja, de poder para governar, dada sua legitimidade democrática e o apoio com que conta na sociedade para governar, dada sua legitimidade democrática e o apoio com que conta na sociedade civil. Enfrenta, entretanto, um problema de governan- ça, na medida em que sua capacidade de implementar as políticas é limitada pela rigidez e inefciência da máquina administrativa. Ø Redes Organizacionais Tem-se implementado una moderna rede de comunicação de dados, a qual interligada, de forma segura e ágil, a administração pública, permitindo assim um compartilhamento adequado das in- formações contidas e, bancos dos diversos organismos do aparelho Didatismo e Conhecimento 12 GESTÃO PÚBLICA do Estado, bem como um serviço de comunicação (baseado em correios, formulários, agenda e “listas de discussão”, todos eletrôni- cos), a fm de repassar à sociedade em geral e aos próprios órgãos do governo a maior quantidade possível de informação, contribuindo para melhor transparência e maior efciência na condução dos ne- gócios do Estado. Inicialmente, utilizando a infraestrutura de comunicação de dados disponível em Brasília (Rede Metropolitana de Alta Veloci- dade- Remav, Rede de Pacotes- Renpac etc.), está sendo construída incrementalmente a Rede do Governo (estendendo-a posteriormente ao resto do país) com ênfase: § Na segurança para garantir a privacidade e inviolabilidade da comunicação; § Na padronização de procedimentos para diminuir custos e simplifcar o uso; e § No compartilhamento de informações para evitar desper- dícios. Enquanto não for tecnicamente possível a operação plena da rede, serão disponibilizados alguns blocos ou tipo de informações pela internet e interligados alguns órgãos em Brasília com serviços de comunicação eletrônica. Ø Sistemas de Gestão Pública Os sistemas administrativos voltados para a gestão pública abrangem áreas diversas: pessoal civil, serviços gerais, organização e modernização administrativa, informação e informática, planejamento e orçamento e controle interno. O objetivo desses sistemas é permitir a transparência na implementação das diversas ações do governo, possibilitando seu acompanhamento e avaliação, bem como a disponibilização das informações não privativas e não confdenciais para o governo como um todo e a sociedade. Para esse fm foram desenvolvidos ou encontram-se em desenvolvimento vários sistemas de informações, com graus variados de automação, dos quais se destacam o processamento do orçamento fscal e da seguridade social, o registro dos gastos efetuados pelo Tesouro Nacional (Siaf), a folha de pagamento e os dados cadastrais dos servidores civis e federais (Siape), o orçamento de investimentos (Sidor), o planejamento de ações do governo (Sisplan), a movi- mentação do cadastro de fornecedores, de preços e do catálogo de materiais e serviços (Siasg) e o fornecimento de informações sobre a organização governamental e suas macroatribuições (Siorg). Esses sistemas têm sido, independentemente das intenções de sua concepção inicial, voltados para as necessidades operacionais da administração pública, tornado secundárias ou inexistentes tanto as informações gerenciais quanto as de interesse público. Conse- quentemente, não têm exercido a função de instrumentos de apoio à tomada de decisão. É necessário um projeto que permita a interliga- ção e o redirecionamento estratégico dos diversos sistemas de infor- mações gerenciais quanto as de interesse público. Consequentemen- te, não têm exercido a função de instrumentos de apoio à tomada de decisão. É necessário um projeto que permita a interligação e o redirecionamento estratégico dos diversos sistemas de informação, de forma que incorpore os novos conceitos de gestão do aparelho do Estado. Além, de estabelecer padrões de integração e de suporte tecnológico adequados ao desenvolvimento de novos sistemas, mantendo e melhorando os atuais, é preciso buscar informações coletadas de forma coerente, sem duplicidade e processadas com segurança e efciência, que possuam um caráter gerencial e sejam disponibilizadas para toda a administração pública. Aumentando a confabilidade e diminuindo os custos desses sistemas, será possível torna-los acessíveis à sociedade, para que esta controle e julgue o desempenho da administração pública. Com isso, os sistemas também estarão articulados com os objetivos do Projeto Cidadão e da Rede de Governo, ao permitir que a disponibilidade dessas informações ocorra por vários meios (com ênfase em sistemas de fácil acesso, como a internet) alimentados permanente- mente pelos serviços e recursos da Rede do Governo. 3. INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO DE MÉDIO/LONGO PRAZOS NO ESTADO DE MINAS GERAIS: PLANO MINEIRO DE DESENVOLVIMENTO INTEGRADO (PMDI 2011/2030) E PLANO PLURIANUAL DE AÇÃO GOVERNAMENTAL - (PPAG 2012/2015). LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS E LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL. Peça de fundamental importância no planejamento do Estado e inovação constitucional de Minas Gerais, o Plano Mineiro de De- senvolvimento Integrado – PMDI – estabelece objetivos, estratégias e indicadores de longo prazo, para incentivar o desenvolvimento de Minas Gerais em todas as áreas da ação governamental, que serão operacionalizados por meio do Plano Plurianual de Ação Governa- mental – PPAG – e da Lei Orçamentária Anual – LOA. Sua principal função é defnir a visão de futuro e as diretrizes ou objetivos estratégicos do governo. Foi criado pela Lei nº 15.032, de 2004, e atualizado em 2007 (Lei nº 17.007, de 28/9/2007) e em 2012 (Lei nº 20.008 de 4/1/2012). A atualização do PMDI para o período de 2011 a 2030 baseia- -se nos pilares da gestão para a cidadania, do equilíbrio fscal e da busca pela qualidade e produtividade do gasto público. Para tanto, o Plano tem como eixo Estado Aberto e em Rede, que busca efeti- var as entregas de bens e serviços destinados à população por meio de uma gestão transversal, regionalizada e aberta à participação da sociedade civil. Foram identifcados 10 desafos a serem enfrentados pelo Go- verno do Estado ao longo dos 20 anos: reduzir a pobreza e as desi- gualdades; aumentar a empregabilidade e as possibilidades de rea- lização profssional; garantir o direito de morar dignamente e viver bem; desenvolver e diversifcar a economia mineira e estimular a inovação; viver mais e com mais saúde; transformar a sociedade pela educação e cultura; aumentar a segurança e a sensação de segurança; promover e garantir a utilização sustentável dos recursos ambientais; ampliar e modernizar a infra estrutura e os serviços públicos; assegurar os direitos fundamentais e fomentar a participação cidadã. Redes de Desenvolvimento Integrado Para se chegar à visão de futuro pretendida, qual seja, a de tornar Minas o melhor Estado para se viver, e superar os desafos identifcados, foram defnidas 11 redes de desenvolvimento integrado, Didatismo e Conhecimento 13 GESTÃO PÚBLICA em uma forma de governança integrada, matricial e transversal, que busca a cooperação entre governo e sociedade civil, com vistas a maior agregação de valor na implementação das políticas públicas. Para cada rede de desenvolvimento integrado há um conjunto de programas estruturadores, que se desdobram em projetos e processos estratégicos, delineados no PPAG 2012-2015. No PMDI 2011-2030 são apresentadas, em cada uma das redes, meta síntese, objetivos estratégicos, indicadores fnalísticos (indicadores e metas para 2015, 2022 e 2030) e estratégias prioritárias e complementares. As redes de desenvolvimento integrado são: § Atenção em Saúde; § Cidades; § Ciência, Tecnologia e Inovação; § Defesa e Segurança; § Desenvolvimento Econômico Sustentável; § Desenvolvimento Rural; § Desenvolvimento Social e Proteção; § Educação e Desenvolvimento Humano; § Governo Integrado, Efciente e Efcaz; § Identidade Mineira; § Infraestrutura. O Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) em vigor, para o período 2011-2030, está contido na lei que o atuali- zou, 20.008/12, de 4/1/2012, originada da proposta do governador transformada no Projeto de Lei (PL) 2.337/11, do governador, aprovado em 12/12/2011. A atualização proposta teve como pilar a gestão para a cidadania. A grande novidade, além do agrupamento dos projetos estruturadores em redes, foi a incorporação de quatro atributos à visão de futuro do plano: prosperidade, qualidade de vida, sustentabilidade e cidadania. Entre os objetivos do PMDI, a expansão social do mercado consumidor, a sustentabilidade do meio ambiente e o desenvolvimento tecnológico do Estado. Veja mais de- talhes da aprovação do projeto e das emendas acatadas » PRIORIDADE NA ÁREA SOCIAL Melhorar os indicadores sociais, investir em infraestrutura e se tornar “o melhor Estado para se viver” são os principais objetivos destacados do PMDI 2011-2030. Em audiência na Assembleia, em 7/11/11, a subsecretária de Estado de Gestão Estratégica Governamental, Adriane Ricieli, explicou os pontos principais do PMDI 2011-2030, que contém uma análise dos cenários do Estado para o futuro, os desafos a serem enfrentados nas próximas décadas e os objetivos estratégicos do governo de médio e longo prazo. Entre os desafos a serem superados, a redução da pobreza e da desigualdade, a diversifcação da economia e a utilização sustentável dos recursos naturais. Para concretizar os objetivos estabelecidos pelo Governo do Estado, o PMDI prevê ações distribuídas em 11 redes de desenvolvimento integrado, que agrupam 31 programas estruturadores, cada um com metas a serem alcançadas a cada ano. Na área de educação, por exemplo, a meta é aumentar a escolaridade média da população adulta dos 6,9 anos de estudo, em 2011, para 12 anos em 2030. Outra meta prevista para a educação é aumentar o percentual de alunos matriculados na rede pública que atingem o nível reco- mendável de leitura no Pisa, teste internacional aplicado nos países membros da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE). Em 2009, 30,7% dos estudantes mineiros atin- giram o nível recomendável de leitura. Para 2030, a meta é elevar esse percentual para 57%. Entre as estratégias previstas no PMDI para se alcançar esse objetivo, a qualifcação dos professores, a ca- pacitação gerencial dos diretores de escolas e parcerias com a iniciativa privada. Também é meta para 2030 a redução da mortalidade infantil, dos atuais 13,1 por mil para 5,5 por mil. Também estão previstas no PMDI a elevação da expectativa de vida da população, a redução dos índices de criminalidade, a erradicação da miséria e a universa- lização do acesso à rede de água tratada. Recursos - Para a concretização dos objetivos do PMDI, foram garantidos recursos da ordem de R$ 293 bilhões para os quatro primeiros anos, no âmbito do PPAG 2012-2015. Esses investimentos foram distribuídos entre os projetos estruturadores (R$ 26,8 bi- lhões), associados (R$ 57 bilhões) e especiais (R$ 209,2 bilhões). O subsecretário de Estado de Planejamento, Orçamento e Qualidade do Gasto, André Abreu Reis, também presente, chamou a atenção para o comprometimento da receita do Estado com o pagamento de sua dívida pública, que consomia, em 2011, cerca de R$ 4 bilhões por ano. Outro problema, na avaliação do subsecretário, era o engessamento das despesas do Tesouro Estadual. Segundo André Reis, 91% das despesas do Estado eram então obrigatórias e compreendiam o pagamento de pessoal e de sentenças judiciais, o serviço da dívida e as vinculações constitucionais, que determinavam a aplicação de recursos em saúde, educação, ciência e tecnologia. Para investir em áreas como infraestrutura, educação e meio ambiente, por exemplo, restavam os demais 9% de que o Estado podia dispor livremente. Mas essa não era a única razão para o défcit de investimentos do Estado. Conforme André Reis explicou, o Brasil, embora oitava maior economia mundial, ocupava em 2011 o 101º lugar no ranking que mede a renda per capita dos países. A carga tributária nacional, de 34,4%, estava então no patamar próximo dos países ricos. Mas como a renda per capita no Brasil era de 10.800 dólares em 2011, o resultado acabou sendo uma arrecadação per capita de 3.700 dó- lares, contra a média de 12 mil dólares dos países desenvolvidos. Até 2030, Minas Gerais quer melhorar seus indicadores sociais, investir em infraestrutura e se tornar “o melhor Estado para se viver”. Este é o objetivo do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI), que foi detalhado nesta segunda-feira (7/11/11) na Assembleia Legislativa de Minas Gerais, durante a audiência pú- blica convocada para discutir também o Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG). A subsecretária de Estado de Gestão Estratégica Governamen- tal, Adriane Ricieli, explicou os pontos principais do PMDI 2011- 2030, que contém uma análise dos cenários do Estado para o futuro, os desafos a serem enfrentados nas próximas décadas e os objetivos estratégicos do governo de médio e longo prazo. Entre os desafos que precisam ser superados, estão a redução da pobreza e da desigualdade, a diversifcação da economia e a utilização sustentável dos recursos naturais. Para concretizar os objetivos estabelecidos pelo Governo do Estado, o PMDI prevê ações distribuídas em 11 redes de desenvolvimento integrado, que agrupam 31 programas estruturadores, cada um com metas a serem alcançadas a cada ano. Na área de educação, por exemplo, a meta é aumentar a escolaridade média da população adulta dos atuais 6,9 anos de estudo para 12 anos em 2030. “As metas pactuadas são bastante ousadas”, admitiu a subsecretária. Didatismo e Conhecimento 14 GESTÃO PÚBLICA Outra meta prevista para a educação é aumentar o percentual de alunos matriculados na rede pública que atingem o nível reco- mendável de leitura no Pisa, teste internacional aplicado nos países membros da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE). Em 2009, 30,7% dos estudantes mineiros atin- giram o nível recomendável de leitura. Para 2030, a meta é elevar esse percentual para 57%. Entre as estratégias previstas no PMDI para se alcançar esse objetivo, estão a qualifcação dos professores, a capacitação gerencial dos diretores de escolas e parcerias com a iniciativa privada. Também é meta para 2030 a redução da mortalidade infantil, dos atuais 13,1 por mil para 5,5 por mil. Também estão previstas no PMDI a elevação da expectativa de vida da população, a redução dos índices de criminalidade, a erradicação da miséria e a universa- lização do acesso à rede de água tratada. Compromentimento da receita prejudica investimentos Para a concretização dos objetivos do PMDI, estão garantidos recursos da ordem de R$ 293 bilhões nos próximos quatro anos, no âmbito do PPAG 2012-2015. Esses investimentos estão distribuí- dos entre os projetos estruturadores (R$ 26,8 bilhões), associados (R$ 57 bilhões) e especiais (R$ 209,2 bilhões). O subsecretário de Estado de Planejamento, Orçamento e Qualidade do Gasto, André Abreu Reis, chamou a atenção para o comprometimento da receita do Estado com o pagamento de sua dívida pública, que consome cerca de R$ 4 bilhões por ano. Outro problema, na avaliação do subsecretário, é o engessamen- to das despesas do Tesouro Estadual. Segundo André Reis, 91% das despesas do Estado são obrigatórias, e compreendem o pagamento de pessoal e de sentenças judiciais, o serviço da dívida e as vincu- lações constitucionais, que determinam a aplicação de recursos em saúde, educação, ciência e tecnologia. Para investir em áreas como infraestrutura, educação e meio ambiente, por exemplo, restam os demais 9% de que o Estado pode dispor livremente. “Um aumento de salário para o funcionalismo pode aumentar o comprometimento da receita”, ilustrou. Mas essa não é a única razão para o défcit de investimentos do Estado. Conforme André Reis explicou, o Brasil é a oitava maior economia mundial, mas ocupa o 101º lugar no ranking que mede a renda per capita dos países. A carga tributária nacional, de 34,4%, está no patamar próximo dos países ricos, que é de 35%. Mas como a renda per capita no Brasil é de 10.800 dólares, o resultado é uma arrecadação per capita de 3.700 dólares, contra a média de 12 mil dólares dos países desenvolvidos. “Temos que tentar produzir os melhores resultados com os recursos que temos”, arrematou o sub- secretário. PMDI e PPAG são instrumentos de planejamento do Es- tado O PMDI é o instrumento de planejamento de longo prazo do Estado, composto pela visão de futuro, pelos objetivos estratégicos e pelas 11 redes de desenvolvimento integrado. A novidade para esta atualização, além do agrupamento dos projetos estruturadores em redes, é a incorporação de quatro atributos à visão de futuro do plano: prosperidade, qualidade de vida, sustentabilidade e cidadania. O PPAG, por sua vez, representa a materialização da estratégia do PMDI em políticas públicas detalhadas nos projetos estruturadores, cada um com sua respectiva previsão de investimentos. Até 2015, serão desenvolvidos 233 programas por meio de 1.152 ações governamentais para a entrega de bens e serviços pelo Estado. O andamento dessas ações é acompanhado a cada dois meses por um grupo de 40 técnicos do governo, de acordo com o subsecretário André Reis. Orçamento na constituição de 1988: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), Lei Orçamen- tária Anual (LOA). A Constituição Federal de 1988 determinou signifcativas mu- danças na abrangência, no conteúdo e no processo de elaboração dos instrumentos formais de planejamento e orçamento. Grande parte delas permanece desconhecida da sociedade em geral, de parcelas signifcativas dos “formadores de opinião” e, até mesmo, de segmentos da burocracia, inclusive dentro do próprio Poder Executivo. Entre as mudanças merecem destaque as seguintes: è O Orçamento Geral da União (OGU) foi substituído por uma Lei Orçamentária Anual, que engloba três orçamentos: - O Orçamento Fiscal, que compreende, à exceção das despesas relativas às ações de seguridade social, o universo das despesas dos três Poderes da União, representados por seus fundos e órgãos da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, empresas públicas e sociedades de economia mista em que a União detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto. Neste último caso, ressalvam-se aquelas que não recebam recursos do Tesouro Nacio- nal ou que o recebam apenas sob a forma de participação acionária, de pagamentos de serviços prestados ou sob a forma de bens for- necidos (ex.: a PETROBRÁS recebendo o pagamento por asfalto fornecido), e de ressarcimento de empréstimos e fnanciamentos concedidos (ex.: o Banco do Brasil recebendo os pagamentos de empréstimos concedidos ao Ministério da Saúde). - O Orçamento da Seguridade Social, com abrangência semelhante à do Orçamento Fiscal, em termos de órgãos e entidades integrantes, que compreende exclusivamente as despesas relativas às ações de seguridade social, tal como defnidas no art. 194 (“A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações... destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.”), observado ainda o disposto no art. 200, inciso IV (que considera o saneamento básico parte integrante do conceito de direito à saúde). - O Orçamento de Investimentos das empresas públicas e sociedades de economia mista, onde a União, direta ou indiretamente, detém a maioria do capital social com direito a voto. Por falha do legislador constituinte, existe dupla contagem, pois as despesas com investimento das empresas que recebem recursos do Tesouro (exce- to nas condições ressalvadas no item 1) aparecerão tanto no Orça- mento Fiscal ou no da Seguridade Social, quanto neste Orçamento de Investimentos. è Foi instituída a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, que deveria estabelecer normas, prioridades e metas anuais às quais a Lei Orçamentária Anual teria que se subordinar. Essas prioridades e metas anuais, por sua vez, estariam subordinadas a prioridades e metas para um período maior (por enquanto, do segundo ano de um Didatismo e Conhecimento 15 GESTÃO PÚBLICA mandato Presidencial ao primeiro ano do mandato seguinte), defnidas em um Plano Plurianual a ser aprovado, por lei, pelo Congresso Nacional. Assim, ao contrário do que parece indicar o título, a LDO não é uma lei que ordene o processo orçamentário, tendo que ser reeditada a cada exercício fscal. è As receitas “próprias” das entidades da administração indireta que integram os Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, embora vinculadas a gastos no seu âmbito, passaram a integrar esses Orçamentos e, portanto, a Lei Orçamentária Anual. Dessa forma, fcaram extintos os denominados “Orçamentos Próprios”, que vigo- ravam até então. è A receita da denominada “Contribuição sobre Folha de Pagamento”, em face do disposto no art. 195, inciso I, passou a ser uma receita do Tesouro Nacional, embora vinculada às ações de seguridade social (inclusive saúde e assistência social, e não apenas às de previdência social, como muitos acreditam), e continua sendo arrecadada pelo INSS. è As receitas das “Contribuições para o PIS e para o PA- SEP”, em face do disposto no art. 239, passaram a integrar as receitas do Tesouro Nacional, embora permaneçam vinculadas ao Fundo de Amparo ao Trabalhador – FAT, para aplicação exclusiva no pagamento do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial (14º salário para trabalhadores com renda mensal até dois salários mínimos) e em fnanciamentos de projetos de desenvolvimento econômico, através do BNDES. è A Lei Nº 4.320/64, por força do art. 165, § 9º, passou a ter status de lei complementar. Esse fato, aliado à não existência na nova Constituição de dispositivo semelhante ao art. 69 da Consti- tuição anterior, teve, como consequência mais visível, o desapare- cimento dos argumentos jurídicos, até então esgrimidos, para a não inclusão integral das despesas com o serviço da dívida pública mo- biliária federal na Lei Orçamentária Anual (no Orçamento Fiscal). è Os recursos do Tesouro Nacional passaram a ter que ser depositados no Banco Central do Brasil, o que praticamente tornou a execução orçamentária um instrumento de política monetária, na medida em que a arrecadação fscal se transformou em mecanismo de enxugamento da base monetária; consequentemente, o gasto pú- blico se transformou em mecanismo de expansão. Em virtude de o projeto de lei do Orçamento Geral da União para 1989 já se encontrar tramitando no Congresso quando ocorreu a promulgação da nova Constituição (outubro de 1988), a imple- mentação de suas disposições em matéria orçamentária somente começou a ocorrer a partir de meados de 1989, e a primeira Lei Orçamentária Anual, com a abrangência defnida na Constituição de 1988, foi a de 1990. Cabe ainda destacar o ocorrido no segundo semestre de 1989, quando, por proposta do Executivo (originada na então Secretaria de Orçamento e Finanças da SEPLAN), foi determinado, em lei: è O pagamento descendeu, pelo Banco Central, de corre- ção monetária sobre os saldos dos depósitos do Tesouro Nacional, como forma de preservar-lhes o valor real e de trazer um mínimo de equanimidade ao relacionamento entre o Banco Central e o Tesouro Nacional, pois este pagava (e paga) correção monetária e juros sobre os títulos de sua emissão na carteira do Banco Central; e è A transferência semestral, após cada balanço, do resultado do Banco Central para o Tesouro Nacional (procedimento já existente em diversos outros países, inclusive nos EUA), embora fcando os recursos correspondentes vinculados a despesas com o pagamento de serviço de dívida. As esperadas reações da burocracia e dos escalões políticos e decisórios do Poder Executivo à perda de seus nichos de poder, alia- das ao relativo desinteresse de parte do Congresso Nacional no efetivo exercício de suas prerrogativas em matéria de planejamento e orçamento, têm impedido o cumprimento efetivo e integral do texto constitucional. Na medida em que os congressistas se dessem conta de que o exercício de suas prerrogativas contribui para o equilíbrio entre os poderes, haveria maior ordenação e transparência no gasto público federal e, como decorrência, o setor privado teria a tranqui- lidade necessária para empreender e gerir seus negócios. Como decorrência da combinação entre a reação do Executivo à perda de poder e o desinteresse por parte do Congresso em impor as suas legítimas prerrogativas, cabe destacar os seguintes fatos: – inexistência de um Plano Plurianual com conteúdo que efetivamente balizasse a programação dos gastos do Governo Federal. Não existem quaisquer indícios de que a situação será modifcada a partir de 1995; – falta de prioridades e metas precisas a serem cumpridas e via- bilizadas nas LDOs aprovadas e, consequentemente, nas Leis Orça- mentárias Anuais. Tem-se verifcado, em algumas delas, a simples inclusão de “listas de intenções” sem qualquer vinculação a fontes de fnanciamento. Ressalte-se que ainda não se vislumbraram sinais de mudanças de atitude com relação ao próximo Governo, pois a inclusão de metas nas LDOs é considerada pelo Executivo como um engessamento da Lei Orçamentária; em outras palavras, como uma “perda de poder”. É óbvio que a alteração de postura só poderá ter origem por pressão do Legislativo; – ausência de discussão e defnição prévias de prioridades e metas, nos vários setores de atuação do Governo e, dentro de cada um deles, de programas e subprogramas (o que deveria ocorrer no Plano Plurianual e na LDO). Isso tem transferido para a Lei Orçamentária Anual toda a carga da defnição do gasto público. Em “turno único”, a discussão de prioridades e metas setoriais e regionais é atropelada pela defnição do “varejo”, impedindo uma correta elaboração do Projeto de Lei, tornando o Congresso Nacional vulnerável às pres- sões locais e individuais que o levam a discutir apenas a aprovação ou não de pequenas emendas. Independentemente do mérito espe- cífco das dotações que venham a constar da Lei Orçamentária, isso conduz, em cenário de escassez de recursos, a que o gasto público não traga resultados palpáveis e, principalmente, auferíveis por parcelas signifcativas da sociedade; – uso constante e indiscriminado do instituto da medida pro- visória (MP) para tratar de matéria orçamentária, quando a Carta Magna estabelece que isso somente poderia ocorrer para autorização de abertura de créditos extraordinários, ou seja, para atender despesas que fossem ao mesmo tempo imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de calamidade pública, guerra ou comoção interna. Entretanto, não se tem assistido a nenhuma reação efetiva do Con- gresso ou dos segmentos representativos da sociedade a esse procedimento; – consolidação de um novo signifcado para o verbo “fxar”: passou a ser “autorizar” (em lugar de “determinar” ou “estabelecer”, como consta dos dicionários). E, com base nesse neologismo inter- pretativo, as Leis Orçamentárias Anuais não têm sido cumpridas. Em lugar de elaborar projetos de lei alterando as Leis Orçamentá- rias, o Executivo tem editado decretos e portarias que determinam o seu não cumprimento, titulando-os de formas as mais variadas, como “contingenciamento” , “programação fnanceira” e “limites de realização”. Em 1991, o Governo, através de decretos, “contingen- Didatismo e Conhecimento 16 GESTÃO PÚBLICA ciou” a execução da programação orçamentária, salvo as despesas de pessoal e da dívida, e deu ao Ministro da Economia o poder de, ao longo do exercício, liberar a execução de alguns subprojetos/subatividades. Em 1992/93 o Governo, através de decretos, limitou a execução orçamentária de cada Ministério a um percentual do aprovado na Lei Orçamentária, fcando sob a responsabilidade de cada Ministro selecionar os subprojetos/subatividades (com os respectivos montantes) a serem executados; – ausência nas Leis Orçamentárias Anuais da integralidade das despesas relacionadas com a dívida pública mobiliária federal e das operações dos programas de negociação da dívida externa e de privatização. A par dos aspectos legais envolvidos, isso impede o conhecimento pela sociedade da exata dimensão dessas operações, em termos de suas consequências para o Tesouro Nacional e da apli- cação dos recursos públicos federais. • Problemas para identifcação da efetiva destinação dos recursos A Lei Orçamentária Anual deve ser composta por um texto e um conjunto de anexos: O texto, segundo dispõe o art. 165, § 8º da Constituição, não pode conter dispositivo estranho à previsão da receita e à fxação da despesa, salvo no que tange à autorização para abertura de créditos suplementares e à contratação de operações de crédito (inclusive através da emissão de Títulos da Dívida Agrária – TDA, conforme art. 184, § 4º, da C.F.), ainda que por antecipação da receita; o conjunto de anexos é integrado por quadros demonstrativos e discriminativos, nomeadamente: - quadros demonstrativos das despesas e da previsão das receitas dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, segundo as categorias econômicas (correntes e de capital), e, dentro dessas, no caso das receitas, segundo a sua fonte ou origem (tributária, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços, de transferências, de operações de crédito, de alienação de bens, de amortização de empréstimos concedidos e outras); no caso das despesas, segundo o “grupo de despesa” (pessoal e encargos sociais, juros e encargos de dívida, outras despesas correntes, investimentos, inversões fnanceiras e outras despesas de capital). Esses quadros têm apresentação semelhante à de um balancete; - quadros-resumo da previsão da receita dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social por categoria econômica e fonte de receita, destacadas as receitas do Tesouro daquelas da administração indireta; - quadros-resumo da despesa dos Orçamentos Fiscal e da Segu- ridade Social por categoria econômica e grupo de despesa, destacadas as despesas à conta de recursos do Tesouro daquelas à conta de receitas próprias da administração indireta; - quadros discriminativos da previsão da receita dos Orçamen- tos Fiscal e da Seguridade Social, com o detalhamento, por fonte, das sub fontes (ex.: na receita tributária – receita de impostos e receita de taxas) e, sucessivamente, das rubricas (ex.: na receita de impostos – impostos sobre o comércio exterior), das alíneas (ex.: na receita de impostos sobre o comércio exterior – imposto sobre a importação e imposto sobre a exportação) e dos itens (ex.: no imposto sobre produtos industrializados – sobre produtos do fumo e sobre outros produtos). Esses quadros são acompanhados de listagem contendo a indicação atualizada da legislação pertinente às diversas receitas; - para cada órgão/Unidade Orçamentária (ex.: Presidência/ Secretaria da Administração Federal, Ministério dos Transportes/ DNER, Ministério da Fazenda – nesse caso, trata-se de programa- ção da administração do Ministério), quadros detalhados contendo a programação de despesa no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social expressa de acordo com a classifcação denominada “funcional programática” e, no mesmo nível dessa classifca- ção, de acordo com o “grupo de despesa”. A classifcação funcional programática hierarquiza as despesas da seguinte forma: a função de governo, os programas, os subprogramas, os projetos ou atividades e, por fm, os subprojetos/subatividades. Estes, por sua vez, têm os seguintes signifcados: funções – áreas ou setores de atuação de governo; programas – instrumentos de ação para alcançar os objetivos pretendidos dentro de uma função; subprogramas – objetivos parciais identifcáveis dentro do produto fnal de um programa; projetos – conjunto de ações, limitadas no tempo, destinadas à mate- rialização de objetivos dos subprogramas; atividades – conjunto de ações que se realizam de modo contínuo e permanente, destinadas à materialização de objetivos dos subprogramas; subprojetos e subatividades – desdobramentos de projetos e atividades. Em nível de cada subprojeto ou subatividade a despesa é, ainda, desdobrada e identifcada de acordo com a esfera orçamentária, ou seja, conforme pertença ao Orçamento Fiscal – letra “F” – ou ao Orçamento da Seguridade Social – letra “S”. Nos Projetos de Lei, para facilitar a análise pelo Congresso da proposta do Executivo, as LDOs têm determinado que, em nível de subprojeto/subatividade e para cada esfera orçamentária, sejam identifcadas as fontes de fnanciamento; - quadros contendo a programação da despesa no âmbito do Orçamento de Investimento das empresas estatais, para cada órgão/ Unidade Orçamentária, expressa de acordo com a classifcação “funcional programática”, bem como quadros contendo a identifca- ção das fontes de fnanciamento dessas despesas (para cada órgão/ Unidade Orçamentária) em nível de detalhamento estabelecido até agora anualmente pela LDO. De acordo com disposições contidas na LDO, que têm variado ano a ano, alguns outros quadros têm acompanhado ou integrado a Lei Orçamentária Anual, assim como vários outros têm acompanhado os projetos dessas Leis ou as Mensagens Presidenciais correspondentes para facilitar sua análise pelos parlamentares e seus assessores. è A destinação dos recursos públicos Apesar da abundância de informações contidas na Lei Orça- mentária Anual e em seus Projetos, determinada pela Constituição, pela Lei Nº 4.320/64 ou pela LDO correspondente, existe certa difculdade (impossibilidade, em boa parte dos casos) para a identi- fcação da efetiva destinação dos recursos públicos. Isso se deve, basicamente, ao seguinte: – os títulos hoje utilizados para as funções, programas e subprogramas, em virtude dos ajustamentos realizados ao longo do tempo (de 1974 até hoje), para atender interesses políticos específcos, por efeito da própria dinâmica da atuação do Estado, e, também, por imperfeições de natureza conceitual, não traduzem com clareza e fdelidade as áreas de atuação do Governo, os objetivos pretendidos dentro de cada uma delas e as macro ações necessárias ao seu atingimento. Assim, por exemplo, a função “Desenvolvimento Regional”, criada para atender ao então Ministro do Interior, invade várias outras, como transportes, energia e saúde; Didatismo e Conhecimento 17 GESTÃO PÚBLICA – a própria utilização dos títulos vigentes, independentemente das imprecisões e imperfeições supracitadas, tem-se feito, nos últi- mos tempos, de forma incorreta, algumas vezes premeditadamente, com o objetivo de impedir a adequada identifcação da alocação dos recursos; – os títulos atribuídos aos projetos/atividades, que deveriam retratar com precisão as ações específcas para atingimento dos objetivos em cada área de atuação (com destaque para o aspecto de lo- calização da ação), a fm de permitir o seu efetivo acompanhamento pela sociedade, são, na sua grande maioria, expressões genéricas, verdadeiros “guarda-chuvas” sob os quais uma gama imensa de ações pode ser executada. No orçamento do atual Ministério da In- tegração Regional encontramos o projeto “Apoio a Projetos Priori- tários”, e no orçamento do Ministério dos Transportes encontramos o subprojeto “Eliminação de Pontos Críticos”. Isso se deve a uma atitude consciente do Poder Executivo, sob o argumento da necessidade de “fexibilidade administrativa”; – os títulos dos subprojetos/subatividades, desdobramento introduzido a partir da Lei Orçamentária de 1990 visando exatamente conseguir a abertura dos “guarda-chuvas”, têm seguido progressi- vamente o padrão daqueles atribuídos aos projetos/atividades a que se vinculam, tornando-se, portanto, apenas um complicador a mais para a leitura da peça orçamentária. Em muitos casos, o título do subprojeto é idêntico, ou, até mesmo, mais genérico do que o do projeto a que se vincula; – em desrespeito ao disposto no art. 165, § 5º, incisos I e III da Constituição, parcela signifcativa das receitas e a programação das despesas de grande parte dos fundos, inclusive dos denominados Fundos Regionais Constitucionais, não constam da Lei Orçamentá- ria Anual. É incluída apenas, e sob título genérico, uma dotação correspondente ao valor total da receita vinculada estimada para o exer- cício (não sendo incluída a que decorre do retorno das aplicações anteriormente efetuadas e as aplicações propriamente ditas). Essa situação se agravou com a criação do Fundo Social de Emergência e do Fundo de Amortização da Dívida Pública que, nos Projetos de Lei Orçamentária para 1994 e 1995, aparecem apenas como fontes de fnanciamento de despesas no âmbito de outras Unidades Orça- mentárias; – não há, nas Leis Orçamentárias Anuais, vinculações entre as despesas e as suas respectivas fontes de fnanciamento (isso ocorre, apenas e em caráter indicativo, nos projetos de lei). A vinculação somente é determinada por um instrumento interno, editado no âm- bito de cada um dos Poderes da União, denominado Quadro de De- talhamento da Despesa – QDD, o qual, pelo seu caráter infra legal, apresenta grande fexibilidade para mudanças ao longo do próprio processo de execução orçamentária. Sobre o uso de títulos genéricos para projetos ou atividades e subprojetos ou subatividades, três aspectos devem ser ainda ressal- tados: – a área econômica do Executivo, dentro da política de gerir a coisa pública a partir do “guichê da tesouraria”, tem incentivado o uso desses títulos genéricos, pois a ausência de títulos claros se traduz na inexistência prévia de compromissos claros, o que, por sua vez, facilita a aplicação dos já mencionados expedientes de “contingenciamento” (ou outro apelido que os represente); – as despesas originárias de emendas aprovadas por parlamentares têm apresentado uma titulação mais clara e precisa para os subprojetos/subatividades, talvez porque isso facilite a luta do parlamentar pela efetiva realização da despesa, além de atestar com mais precisão, junto aos lobbies que defenderam a apresentação da emenda, o sucesso do seu trabalho; – as dotações orçamentárias sob títulos genéricos, ou de difícil compreensão, constituem grandes “avenidas” por onde transitam o exercício discricionário do poder e a disputa de interesses, que constituem ingredientes básicos para a corrupção no uso dos recursos oriundos da “sociedade contribuinte”. • As Leis Orçamentárias Brasileiras e a Execução Do Orçamento Como cediço e já ressaltado no Capítulo 1 deste ensaio, o orça- mento público brasileiro compreende a elaboração e a execução de três leis básicas: (i) o Plano Plurianual (“PPA”), (ii) a Lei de Diretri- zes Orçamentárias (“LDO”) e a Lei de Orçamento Anual (“LOA”), que em conjunto materializam o planejamento e a execução das políticas públicas de cada ente da Federação (União, Estados, Mu- nicípios e Distrito Federal). Nesse capítulo, analisaremos cada uma das leis, buscando demonstrar a sua função no sistema orçamentário brasileiro, e de que forma respeitam os orçamentários pátrios. O Plano Plurianual O Plano Plurianual (“PPA”), no Brasil, previsto no artigo 165 da Constituição Federal de 1988, e regulamentado pelo Decreto nº 2.829, de 29.10.1998, em plena compatibilidade com o princípio do orçamento investimento, estabelece as medidas, gastos e objetivos a serem seguidos pela Administração ao longo de um período (exer- cício) de quatro anos. É aprovado por lei quadrienal, sujeita a prazos e ritos diferenciados de tramitação e tem vigência do segundo ano de um mandato do Poder Executivo até o fnal do primeiro ano do mandato seguinte. Nele se prevê a atuação do Governo, durante o período mencionado, em programas de duração continuada já instituídos ou a instituir no médio prazo, buscando o cumprimento do princípio da continuidade da prestação do serviço público, em prol do interesse público. Com a obrigatoriedade do PPA, tornou-se obrigatório o Gover- no planejar todas as suas ações e também seu orçamento de modo a não ferir as diretrizes nele contidas, somente devendo efetuar investimentos em programas estratégicos previstos na redação do PPA para o período vigente. A Constituição, também, sugere que a iniciativa privada volte suas ações de desenvolvimento para as áreas abordadas pelo plano vigente. O PPA é dividido em planos de ações, e cada plano deverá conter: (i) objetivo, órgão do Governo responsável pela execução do projeto, (ii) o valor, (iii) o prazo de conclusão, (iv) as fontes de f- nanciamento, (v) o indicador que represente a situação que o plano visa alterar, (vi) a necessidade de bens e serviços para a correta efe- tivação do previsto, (vii) a regionalização do plano, etc. Cada um desses planos (ou programas) será designado a uma unidade responsável competente, mesmo que durante a execução dos trabalhos várias unidades da esfera pública sejam envolvidas. Também será designado um gerente específco para cada ação prevista no Plano Plurianual, por determinação direta da Administração Pública. Didatismo e Conhecimento 18 GESTÃO PÚBLICA O Decreto nº 2.829, 29.10.1998, que regulamentou o PPA prevê que sempre se deve buscar a integração das várias esferas do poder público (federal, estadual e municipal), e também destas com o setor privado. A cada ano, deverá ser realizada uma avaliação do processo de andamento das medidas a serem desenvolvidas durante o período quadrienal – não só apresentando a situação atual dos programas, mas também sugerindo formas de evitar o desperdício de dinheiro público em ações não signifcativas. Com base nesta avaliação é que serão traçadas as bases para a elaboração do orçamento anual. A avaliação anual poderá se utilizar de vários recursos para sua efetivação, inclusive de pesquisas de satisfação pública, quando vi- áveis. Embora teoricamente todos os projetos do PPA sejam importantes e necessários para o desenvolvimento socioeconômico do ente, dentro do mesmo devem ser estabelecidos projetos que detêm de maior prioridade na sua realização. A Lei de Diretrizes Orçamentárias A Lei de Diretrizes Orçamentárias (“LDO”) tem a fnalidade precípua de orientar a elaboração dos orçamentos fscal e da seguridade social e de investimento das empresas estatais. Busca sincroni- zar a Lei Orçamentária Anual (“LOA”) com as diretrizes, objetivos e metas da administração pública, estabelecidas no PPA, em estrita observância aos princípios do orçamento investimento e da unidade orçamentária. De acordo com o parágrafo 2º, do art. 165, da Constituição Fe- deral de 1988, a LDO (i) deverá trazer as metas e prioridades da ad- ministração pública, incluindo as despesas de capital para o exercí- cio fnanceiro subsequente, (ii) orientará a elaboração da LOA, (iii) disporá sobre as alterações na legislação tributária e (iv) estabelecerá a política de aplicação das agências fnanceiras ofciais de fomento. Em observância do princípio da anualidade orçamentária, a LDO será elaborada, anualmente, pela Administração e aprovada pelo Poder Legislativo que, após aprovação, devolverá ao Execu- tivo para sação. É importante destacar que a Constituição de 1988 não prevê a possibilidade de rejeição do projeto de lei de diretrizes orçamentárias, uma vez que prescreve, em seu art. 57, §2º, que a sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto, logo, o projeto após entregue pelo Executivo deverá ser analisado e encaminhado para aprovação. A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 04.05.2000) ampliou a importância da LDO, determinando a pre- visão de várias outras situações, além das previstas na Constituição. São elas (i) estabelecer os critérios para o congelamento de dota- ções, quando as receitas não evoluírem de acordo com a estimativa orçamentária; (ii) estabelecer controles operacionais e suas regras de atuação para avaliação das ações desenvolvidas ou em desenvolvimento; (iii) estabelecer as condições de ajudar ou subvencionar fnanceiramente instituições privadas, fornecendo o nome da insti- tuição, valor a ser concedido, objetivo etc., sendo importante ressaltar que serão nulas as subvenções não previstas na LDO, excluindo casos de emergência; (iv) estabelecer condições para autorizar os entes a auxiliar o custeio de despesas próprias de outros entes, como por exemplo, gastos de quartel da Polícia Militar, de Cartório Elei- toral, Recrutamento Militar, de atividades da Justiça etc.; (v) estabelecer critérios para o início de novos projetos, após o adequado atendimento dos que estão em andamento; (vi) estabelecer critérios de programação fnanceira mensal; (vii) estabelecer o percentual da receita corrente líquida a ser retido na peça orçamentária, como Re- serva de Contingência. Além do estabelecimento e defnição dos itens acima, a LDO deverá ser acompanhada dos chamados Anexos de Metas Fiscais. Esses Anexos deverão conter: (i) metas anuais para receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida para o exercício a que se referirem e para os dois exercícios seguintes; (ii) a avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; (iii) o demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fxadas nos três últimos exercícios, evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da polí- tica vigente; (iv) o demonstrativo da evolução do patrimônio líquido nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos; (v) a avaliação fnanceira e atuarial de todos os fundos e programas de natureza atuarial; (vi) o demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de cará- ter continuado; (vii) a avaliação dos passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas, informando as providências, caso se concretizem, como por exemplo, é importante verifcar os processos judiciais de devolução de tributos questionáveis, ou demanda de reivindicações salariais não concedidas. Enfm, o Anexo de Metas Fiscais compreenderá: (i) a previsão trienal da receita, da despesa, estimando, assim, os resultados nominal e primário; (ii) a previsão trienal do estoque da dívida pública, considerando os passivos fnanceiro e permanente; (iii) a avaliação do cumprimento das metas do ano anterior; (iv) a evolução do pa- trimônio líquido ou passivo real descoberto (resultado patrimonial negativo); (v) a avaliação fnanceira e atuarial dos fundos de previ- dência dos servidores públicos; (vi) a Estimativa de compensação da renúncia de receitas (anistias, remissões, isenções, subsídios etc.) e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado. A Lei Orçamentária Anual A Lei Orçamentária Anual (“LOA”) ou orçamento anual visa concretizar os objetivos e metas propostas no PPA, segundo as diretrizes estabelecidas pela LDO, em conformidade com o princípio da unidade do orçamento público. É uma lei, em sentido formal, elaborada pelo Poder Executivo e aprovada pelo Poder Legislati- vo, que estabelece as despesas e as receitas que serão realizadas em determinado ano (princípio da anualidade do orçamento). A Cons- tituição determina que o Orçamento deve ser votado e aprovado até o fnal de cada Legislatura, sendo competência do Chefe do Poder Executivo de cada ente público enviar ao órgão legislativo a proposta do orçamento. A proposta da LOA compreende os três tipos distintos de or- çamentos, a saber: (i) o Orçamento Fiscal, que compreende os poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, os Fundos, Órgãos, Autarquias, inclusive as especiais, e Fundações instituídas e mantidas pelo ente público; abrange, também, as empresas públicas e sociedades de economia mista em que o Poder Público, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto e que recebam desta quaisquer recursos que não sejam provenientes de participação acionária, pagamentos de serviços prestados, transferências para aplicação em programas de Didatismo e Conhecimento 19 GESTÃO PÚBLICA fnanciamento atendendo ao disposto na alínea “c” do inciso I do art. 159 da CF e refnanciamento da dívida externa; (ii) o Orçamento de Seguridade Social, que compreende todos os órgãos e entidades a quem compete executar ações nas áreas de saúde, previdência e assistência social, quer sejam da Administração Direta ou Indireta, bem como os fundos e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; compreende, ainda, os demais subprojetos ou subatividades, não integrantes do Programa de Trabalho dos Órgãos e Enti- dades mencionados, mas que se relacionem com as referidas ações, tendo em vista o disposto no art. 194 da CF; e (iii) o Orçamento de Investimento das Empresas Estatais: previsto no inciso II, parágrafo 5º do art. 165 da CF, que abrange as empresas públicas e sociedades de economia mista em que o Estado, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. A Execução Orçamentária A execução orçamentária ocorre concomitantemente com a fnanceira! Esta afrmativa tem como sustentação o fato de que a execução tanto orçamentária como fnanceira estão atreladas uma a outra. Havendo orçamento e não existindo o fnanceiro, não poderá ocorrer a despesa. Por outro lado, havendo recurso fnanceiro, mas não se podendo gastá-lo, não há que se falar em disponibilidade or- çamentária. Em consequência, pode-se defnir execução orçamentária como sendo a utilização dos créditos na LOA. Já a execução fnanceira, por sua vez, representa a utilização de recursos fnanceiros, visando atender à realização dos projetos e/ou atividades atribuídas às Uni- dades Orçamentárias pelo Orçamento. Na técnica orçamentária, inclusive, é habitual se fazer a distin- ção entre as palavras crédito e recursos. O primeiro termo designa o lado orçamentário e o segundo, o lado fnanceiro. Crédito e Recurso são duas faces de uma mesma moeda! O crédito é a dotação ou au- torização de gasto ou sua descentralização, e o recurso é o dinheiro ou saldo de disponibilidade bancária. Uma vez publicada a LOA, observadas as normas de execução orçamentária e de programação fnanceira para o exercício, e lança- das as informações orçamentárias, cria-se o crédito orçamentário e, a partir daí, tem-se o início da execução orçamentária propriamente dita. Executar o orçamento é, portanto, realizar as despesas públicas nele previstas, ressaltando que para que qualquer utilização de recursos públicos seja efetuada, a primeira condição é que esse gasto tenha sido legal e ofcialmente previsto e autorizado pelo Poder Le- gislativo e que sejam seguidos à risca os três estágios da execução das despesas previstos na Lei nº 4.320/64, isto é, (i) o empenho, (ii) a liquidação e (iii) o pagamento – atualmente se encontra em aplicação a sistemática do pré-empenho antecedendo esses estágios, já que, após o recebimento do crédito orçamentário e antes do seu comprometimento para a realização da despesa, existe uma fase geralmente demorada de licitação obrigatória junto a fornecedores de bens e serviços que impõe a necessidade de se assegurar o crédito até o término do processo licitatório. Pois bem, o empenho é o primeiro estágio da despesa e pode ser conceituado como sendo o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado a obrigação de pagamento, pendente ou não, de implemento de condição. Nele se registra o comprometimento da despesa orçamentária, obedecidos os limites estritamente legais, bem como aos casos em que se faça necessário o reforço ou a anula- ção desse compromisso. Não se deve confundir, entretanto, empenho da despesa com nota de empenho; esta, na verdade, é a materialização daquele, embora, no dia-a-dia haja a junção dos dois procedimentos em um úni- co. Todavia, ocorre que estando a despesa legalmente empenhada, nem assim o Estado se vê obrigado a efetuar o pagamento, uma vez que, o implemento de condição poderá estar concluído ou não. Seria um absurdo se assim não fosse, pois a Lei nº 4.320/64 determina que o pagamento de qualquer despesa pública, seja ela de que importân- cia for, passe pelo crivo da liquidação. É nesse segundo estágio da execução da despesa que será cobrada a prestação dos serviços ou a entrega dos bens, ou ainda, a realização da obra, evitando, dessa forma, o pagamento sem o implemento de condição. O segundo estágio da despesa pública é a liquidação, que consiste na verifcação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito, ou seja é a comprovação de que o credor cumpriu todas as obrigações constantes do empenho. Esse estágio tem por fnalidade reconhecer ou apurar a origem e o objeto do que se deve pagar, a importância exata a pagar e a quem se deve pagar para extinguir a obrigação e é efetuado pelo documento Nota de Lançamento (“NL”). Ele envolve, portanto, todos os atos de verifcação e conferência, desde a entrega do material ou a prestação do serviço até o reconhecimento da despesa. Ao fazer a entrega do material ou a prestação do serviço, o credor deverá apresentar a nota fscal, fatura ou conta correspondente, acompanhada da primeira via da nota de empenho, devendo o funcionário competente atestar o recebimento do material ou a prestação do serviço correspondente, no verso da nota fscal, fatura ou conta. O último estágio da despesa é o pagamento, que consiste na entrega de numerário ao credor do Estado, extinguindo dessa forma o débito ou obrigação. Esse procedimento normalmente é efetuado por tesouraria, que deve ter como favorecido o credor do empenho. O pagamento normalmente é efetuado por meio de crédito em conta bancária do favorecido. Se houver importância paga a maior ou indevidamente, sua reposição aos órgãos públicos deverá ocorrer dentro do próprio exercício. Todo esse processo ocorre observando, estritamente, os princí- pios constitucionais orçamentários, bem como aqueles que regem a Administração Pública, dentre eles a moralidade, a publicidade e a efciência, de modo que o interesse público seja sempre garantido. 4. LEI DA TRANSPARÊNCIA (PORTAL DA TRANSPARÊNCIA). A Lei Complementar 131, de 27 de maio de 2009, alterou a re- dação da Lei de Responsabilidade Fiscal no que se refere à transpa- rência da gestão fscal, inovando ao determinar a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e fnanceira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Conforme determinado pela LC 131, todos os entes deverão divulgar: - Quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao Didatismo e Conhecimento 20 GESTÃO PÚBLICA número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao servi- ço prestado, à pessoa física ou jurídica benefciária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado; - Quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraor- dinários. Em consonância com o disposto pela Lei Complementar 131, foi editado o Decreto nº 7.185, de 27 de maio de 2010 (http://www. planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Decreto/D7185. htm), que defne o padrão mínimo de qualidade do sistema integrado de administração fnanceira e controle, nos termos do inciso III, parágrafo único do art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF. A Secretaria do Tesouro Nacional também editou a Portaria nº 548, de 22 de novembro de 2010 que estabelece os requisitos míni- mos de segurança e contábeis do sistema integrado de administração fnanceira e controle utilizado no âmbito de cada ente da Federação, adicionais aos previstos no Decreto nº 7.185, de 27 de maio de 2010. O Portal da Transparência do Estado de Minas Gerais reúne as informações requeridas pela Lei de Acesso à Informação, onde qualquer cidadão terá acesso a informações sobre os seguintes itens: • Dados institucionais dos órgãos e entidades do Poder Exe- cutivo Estadual; • Dados gerais para o acompanhamento de programas e ações de órgãos e entidades; • Inspeções, auditorias, prestações e tomadas de contas realizadas pelos órgãos de controle interno e externo; • Registros de quaisquer repasses ou transferências de recursos fnanceiros; • Registros das despesas; • Procedimentos licitatórios, inclusive os respectivos editais e resultados, bem como a todos os contratos celebrados; • Formas de solicitação de informação. DECRETO Nº 7.185, DE 27 DE MAIO DE 2010. Dispõe sobre o padrão mínimo de qualidade do sistema integrado de administração fnanceira e controle, no âmbito de cada ente da Federação, nos termos do art. 48, parágrafo único, inciso III, da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, e dá outras pro- vidências. O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 84, inciso VI, alínea “a”, da Constituição, e tendo em vista o disposto no art. 48, parágrafo único, inciso III, da Lei Complementar n o 101, de 4 de maio de 2000, D E C R E T A : CAPÍTULO I DAS DISPOSIÇÕES GERAIS Art. 1 o A transparência da gestão fscal dos entes da Federação referidos no art. 1º, § 3º, da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, será assegurada mediante a observância do disposto no art. 48, parágrafo único, da referida Lei e das normas estabelecidas neste Decreto. Art. 2 o O sistema integrado de administração fnanceira e controle utilizado no âmbito de cada ente da Federação, doravante denominado SISTEMA, deverá permitir a liberação em tempo real das informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e f- nanceira das unidades gestoras, referentes à receita e à despesa, com a abertura mínima estabelecida neste Decreto, bem como o registro contábil tempestivo dos atos e fatos que afetam ou possam afetar o patrimônio da entidade. § 1 o Integrarão o SISTEMA todas as entidades da adminis- tração direta, as autarquias, as fundações, os fundos e as empresas estatais dependentes, sem prejuízo da autonomia do ordenador de despesa para a gestão dos créditos e recursos autorizados na forma da legislação vigente e em conformidade com os limites de empenho e o cronograma de desembolso estabelecido. § 2 o Para fns deste Decreto, entende-se por: I - sistema integrado: as soluções de tecnologia da informação que, no todo ou em parte, funcionando em conjunto, suportam a execução orçamentária, fnanceira e contábil do ente da Federação, bem como a geração dos relatórios e demonstrativos previstos na legislação; II - liberação em tempo real: a disponibilização das informa- ções, em meio eletrônico que possibilite amplo acesso público, até o primeiro dia útil subsequente à data do registro contábil no respectivo SISTEMA, sem prejuízo do desempenho e da preservação das rotinas de segurança operacional necessários ao seu pleno funcionamento; III - meio eletrônico que possibilite amplo acesso público: a Internet, sem exigências de cadastramento de usuários ou utilização de senhas para acesso; e IV - unidade gestora: a unidade orçamentária ou administrativa que realiza atos de gestão orçamentária, fnanceira ou patrimonial, cujo titular, em consequência, está sujeito à tomada de contas anual. Art. 3 o O padrão mínimo de qualidade do SISTEMA, nos termos do art. 48, parágrafo único, inciso III, da Lei Complementar n o 101, de 2000, é regulado na forma deste Decreto. CAPÍTULO II DOS REQUISITOS TECNOLÓGICOS SEÇÃO I DAS CARACTERÍSTICAS DO SISTEMA Art. 4 o Sem prejuízo da exigência de características adicionais no âmbito de cada ente da Federação, consistem requisitos tecnoló- gicos do padrão mínimo de qualidade do SISTEMA: I - disponibilizar ao cidadão informações de todos os Poderes e órgãos do ente da Federação de modo consolidado; II - permitir o armazenamento, a importação e a exportação de dados; e III - possuir mecanismos que possibilitem a integridade, confabilidade e disponibilidade da informação registrada e exportada. Art. 5 o O SISTEMA atenderá, preferencialmente, aos padrões de arquitetura e-PING – Padrões de Interoperabilidade de Governo Eletrônico, que defne conjunto mínimo de premissas, políticas e especifcações técnicas que regulamentam a utilização da Tecnolo- gia de Informação e Comunicação (TIC) no Governo Federal, estabelecendo as condições de interação entre os Poderes e esferas de governo e com a sociedade em geral. Didatismo e Conhecimento 21 GESTÃO PÚBLICA SEÇÃO II DA GERAÇÃO DE INFORMAÇÃO PARA O MEIO ELE- TRÔNICO DE ACESSO PÚBLICO Art. 6 o O SISTEMA deverá permitir a integração com meio eletrônico que possibilite amplo acesso público, assegurando à sociedade o acesso às informações sobre a execução orçamentária e fnanceira conforme o art. 48, parágrafo único, inciso III, da Lei Complementar n o 101, de 2000, as quais serão disponibilizadas no âmbito de cada ente da Federação. Parágrafo único. A disponibilização em meio eletrônico de acesso público deverá: I - aplicar soluções tecnológicas que visem simplifcar processos e procedimentos de atendimento ao cidadão e propiciar melhores condições para o compartilhamento das informações; e II - atender, preferencialmente, ao conjunto de recomendações para acessibilidade dos sítios e portais do governo brasileiro, de forma padronizada e de fácil implementação, conforme o Modelo de Acessibilidade de Governo Eletrônico (e-MAG), estabelecido pela Portaria n o 3, de 7 de maio de 2007, da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Governo Federal. Art. 7 o Sem prejuízo dos direitos e garantias individuais consti- tucionalmente estabelecidos, o SISTEMA deverá gerar, para dispo- nibilização em meio eletrônico que possibilite amplo acesso públi- co, pelo menos, as seguintes informações relativas aos atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução orçamentária e fnanceira: I - quanto à despesa: a) o valor do empenho, liquidação e pagamento; b) o número do correspondente processo da execução, quando for o caso; c) a classifcação orçamentária, especifcando a unidade orça- mentária, função, subfunção, natureza da despesa e a fonte dos recursos que fnanciaram o gasto; d) a pessoa física ou jurídica benefciária do pagamento, inclusive nos desembolsos de operações independentes da execução or- çamentária, exceto no caso de folha de pagamento de pessoal e de benefícios previdenciários; e) o procedimento licitatório realizado, bem como à sua dispensa ou inexigibilidade, quando for o caso, com o número do correspondente processo; e f) o bem fornecido ou serviço prestado, quando for o caso; II - quanto à receita, os valores de todas as receitas da unidade gestora, compreendendo no mínimo sua natureza, relativas a: a) previsão; b) lançamento, quando for o caso; e c) arrecadação, inclusive referente a recursos extraordinários. CAPÍTULO III DAS DISPOSIÇÕES FINAIS Art. 8 o No prazo de cento e oitenta dias a contar da data de publicação deste Decreto, ouvidas representações dos entes da Fe- deração, ato do Ministério da Fazenda estabelecerá requisitos tecno- lógicos adicionais, inclusive relativos à segurança do SISTEMA, e requisitos contábeis, considerando os prazos de implantação do Pla- no de Contas Aplicado ao Setor Público (PCASP), aprovados pela Secretaria do Tesouro Nacional. Art. 9 o Este Decreto entra em vigor na data da sua publicação. Brasília, 27 de maio de 2010; 189 o da Independência e 122 o da República. LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA Guido Mantega Jorge Hage Sobrinho Este texto não substitui o publicado no DOU de 27.5.2010 - Edição extra 5. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: PRINCÍPIOS, OBJETIVOS, EFEITOS NO PLANEJAMENTO E NO PROCESSO ORÇAMENTÁRIO. Normas de fnanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fscal e abrange União, Estados e Municípios, seus Pode- res e suas entidades da Administração indireta, excluídas as empresas que não dependem do Tesouro do ente ao qual se vinculam. Princípios / objetivos 1. Ação planejada e transparente 2. Prevenção de riscos e correção de desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas 3. Cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas 4. Obediência a limites e condições (renúncia de receita, ge- ração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dí- vidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar). 5. Combater o défcit limitando as despesas de pessoal, dif- cultando a geração de novas despesas, impondo ajustes de compen- sação para a renúncia de receitas e exigindo mais condições para repasses entre governos e destes para instituições privadas. 6. Reduzir o nível da dívida pública induzindo a obtenção de superávits primários, restringindo o processo de endividamento, nele incluído o dos Restos a Pagar, requerendo limites máximos, de observância contínua, para a dívida consolidada. Efeitos no planejamento e no processo orçamentário LRF - disciplina conteúdos da LDO e da LOA, ambas de iniciativa privativa do Executivo. Na LDO serão anunciadas as metas fscais, ou seja, o montante a ser arrecadado e como e onde isto será despendido, seja em pessoal e outras despesas de custeio, subvenções, investimentos ou utilizando-se do superávit primário, no pagamento do principal e juros da dívida. Tribunal de Contas - examinará os Relatórios de Execução Orçamentária e de Gestão Fiscal, para verifcar se a LDO está sendo cumprida. Didatismo e Conhecimento 22 GESTÃO PÚBLICA Anexo das Metas Fiscais na LDO 1. Previsão trienal da receita, da despesa, e, do confronto, a estimativa dos resultados nominal e primário; 2. Previsão trienal do estoque da dívida pública; considerados o passivos fnanceiro e permanente; 3. Avaliação do cumprimento das metas do ano anterior; 4. Evolução do patrimônio líquido, ou seja, o recurso para reduzir o estoque da dívida; 5. Avaliação fnanceira e atuarial dos fundos de previdência dos servidores públicos; 6. Estimativa de compensação da renúncia de receitas (anistias, remissões, isenções, subsídios etc.) e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado. DESPESAS COM PESSOAL Despesa total com pessoal: somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fxas e variáveis, subsídios, proven- tos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gra- tifcações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência. Despesa total - soma da do mês com as dos 11 meses anteriores, pelo regime de competência. Não pode exceder os percentuais da receita corrente líquida: I - União: 50% ; II - Estados: 60% ; III - Municípios: 60% Despesas não computadas: 1. Indenização por demissão de servidores ou empregados; 2. Incentivos à demissão voluntária; 3. Aplicação do disposto no inciso II do § 6o do art. 57 da Constituição; 4. Decisão judicial de período anterior ao da apuração 5. Pessoal, do DF, Amapá e Roraima, de recursos transferidos pela União. 6. Inativos, mesmo por intermédio de fundo específco com recursos de contribuições dos segurados; da compensação fnanceira e receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado, inclusive o produto da alienação de bens, direitos e ativos, bem como seu superávit fnanceiro. Despesas com sentenças judiciais - incluídas no limite. Contratos de terceirização (substituição de servidores e empregados públicos) - Outras Despesas de Pessoal. Limites: I - na esfera federal: a) 2,5% para o Legislativo, incluído o TCU; b) 6% para o Judiciário; c) 40,9% para o Executivo, destacando-se 3% para as despesas com pessoal decorrentes do que dispõem os incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e o art. 31 da EC n o 19, repartidos de forma proporcional à média das despesas relativas a cada um destes dispositivos, em percentual da receita corrente líquida, verifcadas nos três exercícios fnanceiros imediatamente anteriores ao da publica- ção desta Lei Complementar; d) 0,6% para o Ministério Público da União; II - na esfera estadual: a) 3% para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Es- tado; b) 6% para o Judiciário; c) 49% para o Executivo; d) 2% para o Ministério Público dos Estados; III - na esfera municipal: a) 6% para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Mu- nicípio, quando houver; b) 54% para o Executivo. Poderes Legislativo e Judiciário de cada esfera - limites repartidos de forma proporcional à média das despesas com pessoal, em percentual da receita corrente líquida, verifcadas nos 3 exercícios fnanceiros imediatamente anteriores ao da publicação desta Lei Complementar. É nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e não atenda: I - as exigências da LRF e disposto na CF; II - o limite legal aplicado às despesas com pessoal inativo. Também é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos 180 dias anteriores ao fnal do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão. Verifcação do cumprimento - realizada ao fnal de cada quadrimestre. Despesa total com pessoal > 95% do limite – Vedações: I - concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição; II - criação de cargo, emprego ou função; III - alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; IV - provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança; V - contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do § 6 o do art. 57 da Constituição e as situações previstas na LDO. Despesa total com pessoal > limite - o excedente terá de ser eliminado nos 2 quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um 1/3 no primeiro. O objetivo poderá ser alcançado tanto pela extinção de cargos e funções quanto pela redução dos valores a eles atribuídos. É facultada a redução temporária da jornada de trabalho com adequação dos vencimentos à nova carga horária. Não alcançada a redução no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente não poderá: I - receber transferências voluntárias; II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; III - contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refnanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal. • Limites da dívida pública e das operações de crédito Dívida pública consolidada ou fundada: montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações fnanceiras do ente da Federa- ção, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses; Didatismo e Conhecimento 23 GESTÃO PÚBLICA Dívida pública mobiliária: dívida pública representada por tí- tulos emitidos pela União, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e Municípios; Operação de crédito: compromisso fnanceiro assumido em ra- zão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aqui- sição fnanciada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos fnanceiros; Concessão de garantia: compromisso de adimplência de obri- gação fnanceira ou contratual assumida por ente da Federação ou entidade a ele vinculada; Refnanciamento da dívida mobiliária: emissão de títulos para pagamento do principal acrescido da atualização monetária. Dívida pública consolidada da União – inclui títulos de responsabilidade do BACEN. Dívida pública consolidada – inclui as operações de crédito de prazo inferior a 12 meses cujas receitas tenham constado do orça- mento. Refnanciamento do principal da dívida mobiliária - não exce- derá, ao término do exercício, o montante do fnal do exercício anterior, somado ao das operações de crédito autorizadas no orçamento para este efeito e efetivamente realizadas, acrescido de atualização monetária. Limites da dívida Fixados em percentual da receita corrente líquida para cada esfera de governo e aplicados igualmente a todos os entes da Fe- deração que a integrem, constituindo, para cada um deles, limites máximos. Apuração do montante da dívida consolidada - efetuada ao fnal de cada quadrimestre. PR - envio ao Senado Federal ou Congresso Nacional, de proposta de manutenção ou alteração dos limites e condições previstos. Precatórios judiciais não pagos no orçamento - integram a dívi- da consolidada, para fns de aplicação dos limites. Se a dívida consolidada de um ente da Federação ultrapassar o respectivo limite ao fnal de um quadrimestre, deverá ser a ele reconduzida até o término dos 3 subsequentes, reduzindo o excedente em pelo menos 25% no primeiro. Enquanto perdurar o excesso: I – proibição de operação de crédito interna ou externa, inclusive por antecipação de receita, ressalvado o refnanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária II - obterá resultado primário necessário à recondução da dívida ao limite, promovendo, entre outras medidas, limitação de empenho, na forma do art. 9 o . Vencido o prazo para retorno da dívida ao limite, e enquanto perdurar o excesso, o ente fcará também impedido de receber trans- ferências voluntárias da União ou do Estado. Operações de Crédito O ente interessado formalizará seu pleito fundamentando-o em parecer demonstrando a relação custo-benefício, o interesse econô- mico e social da operação e o atendimento das seguintes condições: I - existência de prévia e expressa autorização para a contra- tação, no texto da lei orçamentária, em créditos adicionais ou lei específca; II - inclusão no orçamento ou em créditos adicionais dos recursos provenientes da operação, exceto no caso de operações por antecipação de receita; III - observância dos limites e condições fxados pelo Senado Federal; IV - autorização específca do Senado Federal, quando se tratar de operação de crédito externo; V - (REGRA OURO) – vedação da realização de operações de crédito que excedam as despesas de capital, salvo as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com fnalidade precisa, aprovada pelo Legislativo por maioria absoluta; VI - observância das demais restrições estabelecidas na Lei. Vedações Operação de crédito entre ente da Federação, diretamente ou por intermédio de fundo, autarquia, fundação ou empresa estatal dependente, e outro, inclusive suas entidades da administração indireta, ainda que sob a forma de novação, refnanciamento ou poster- gação de dívida contraída anteriormente. Excetuam-se da vedação a que se refere o caput as operações entre instituição fnanceira estatal e outro ente da Federação, inclusive suas entidades da administração indireta, que não se destinem a: I - fnanciar, direta ou indiretamente, despesas correntes; II - refnanciar dívidas não contraídas junto à própria instituição concedente. Operações de Crédito por Antecipação de Receita Orçamentária A operação de crédito por antecipação de receita destina-se a atender insufciência de caixa durante o exercício fnanceiro e cum- prirá as exigências mencionadas no art. 32 e mais as seguintes: I - realizar-se-á somente a partir do 10º dia do início do exer- cício; II - deverá ser liquidada, com juros e outros encargos inciden- tes, até o dia dez de dezembro de cada ano; III - não será autorizada se forem cobrados outros encargos que não a taxa de juros da operação, obrigatoriamente prefxada ou inde- xada à taxa básica fnanceira, ou à que vier a esta substituir; IV - estará proibida: a) enquanto existir operação anterior da mesma natureza não integralmente resgatada; b) no último ano de mandato do Presidente, Governador ou Pre- feito Municipal. Restos a Pagar É vedado ao titular de Poder ou órgão nos últimos 2 quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja sufciente disponibilidade de caixa para este efeito. Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o fnal do exercício. TRANSPARÊNCIA DA GESTÃO FISCAL Instrumentos - ampla divulgação, inclusive em meios eletrôni- cos de acesso público: 1. Planos orçamentos e LDO 2. Prestações de contas e parecer prévio 3. Relatório Resumido da Execução Orçamentária 4. Relatório de Gestão Fiscal e as versões simplifcadas desses documentos. Didatismo e Conhecimento 24 GESTÃO PÚBLICA 5. Incentivo à participação popular e realização de audiên- cias públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, LDO e orçamentos. Contas do PR - disponíveis, durante o exercício, no Legislativo e no órgão técnico de elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade. Prestação de contas da União - demonstrativos do Tesouro Na- cional e das agências fnanceiras ofciais de fomento, incluído o BN- DES, e, no caso das agências fnanceiras, avaliação circunstanciada do impacto fscal de suas atividades no exercício. A Administração Pública manterá sistema de custos que permita a avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária, fnanceira e patrimonial. Relatório Resumido da Execução Orçamentária Publicação - até 30 dias após cada bimestre I - balanço orçamentário, que especifcará, por categoria eco- nômica, as: a) receitas por fonte, informando as realizadas e a realizar, bem como a previsão atualizada; b) despesas por grupo de natureza, discriminando a dotação para o exercício, a despesa liquidada e o saldo; II - demonstrativos da execução das: a) receitas, por categoria econômica e fonte, especifcando a previsão inicial, a previsão atualizada para o exercício, a receita realizada no bimestre, a realizada no exercício e a previsão a realizar; b) despesas, por categoria econômica e grupo de natureza da despesa, discriminando dotação inicial, dotação para o exercício, despesas empenhada e liquidada, no bimestre e no exercício; c) despesas, por função e subfunção. Os valores referentes ao refnanciamento da dívida mobiliá- ria constarão destacadamente nas receitas de operações de crédito e nas despesas com amortização da dívida. Outros demonstrativos do Relatório: I - apuração da receita corrente líquida, na forma defnida no inciso IV do art. 2 o , sua evolução, assim como a previsão de seu desempenho até o fnal do exercício; II - receitas e despesas previdenciárias a que se refere o inciso IV do art. 50; III - resultados nominal e primário; IV - despesas com juros, na forma do inciso II do art. 4 o ; V - Restos a Pagar, detalhando, por Poder e órgão os valores inscritos, os pagamentos realizados e o montante a pagar. Relatório de Gestão Fiscal Publicado até 30 dias do encerramento do período com amplo acesso ao público, inclusive por meio eletrônico. O relatório conterá: I - comparativo com os limites de que trata esta Lei Comple- mentar, dos seguintes montantes: a) despesa total com pessoal, distinguindo a com inativos e pensionistas; b) dívidas consolidada e mobiliária; c) concessão de garantias; d) operações de crédito, inclusive por antecipação de receita; e) despesas de que trata o inciso II do art. 4 o ; II - indicação das medidas corretivas adotadas ou a adotar, se ultrapassado qualquer dos limites; III - demonstrativos, no último quadrimestre: a) do montante das disponibilidades de caixa em trinta e um de dezembro; b) da inscrição em Restos a Pagar, das despesas: 1) liquidadas; 2) empenhadas e não liquidadas, inscritas por atenderem a uma das condições do inciso II do art. 41; 3) empenhadas e não liquidadas, inscritas até o limite do saldo da disponibilidade de caixa; 4) não inscritas por falta de disponibilidade de caixa e cujos empenhos foram cancelados; c) do cumprimento do disposto no inciso II e na alínea b do inciso IV do art. 38. Prestações de Contas Será dada ampla divulgação dos resultados da apreciação das contas, julgadas ou tomadas. Os Tribunais de Contas emitirão parecer prévio conclusivo sobre as contas no prazo de 60 dias do recebimento, se outro não estiver estabelecido nas constituições estaduais ou nas leis orgânicas municipais. No caso de Municípios que não sejam capitais e que tenham menos de duzentos mil habitantes o prazo será de 180 dias. Os Tribunais de Contas não entrarão em recesso enquanto existirem contas de Poder, ou órgão pendentes de parecer prévio. Os créditos nas instâncias administrativa e judicial, bem como as demais medidas para incremento das receitas tributárias e de con- tribuições. Fiscalização da Gestão Fiscal O Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas (inclui o TCU), e o sistema de controle interno de cada Po- der e do Ministério Público, fscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complementar, com ênfase no que se refere a: I - atingimento das metas estabelecidas na LDO; II - limites e condições para realização de operações de crédito e inscrição em Restos a Pagar; III - medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite IV - providências tomadas, para recondução dos montantes das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos limites; V - destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo em vista as restrições constitucionais e as desta Lei Comple- mentar; VI - cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando houver. Os Tribunais de Contas (TCU incluso) alertarão quando constatarem: I - a possibilidade de ocorrência das situações previstas no inciso II do art. 4 o e no art. 9 o ; II - que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou 90% do limite; III - que os montantes das dívidas consolidada e mobiliária, das operações de crédito e da concessão de garantia se encontram acima de 90%dos limites; IV - que os gastos com inativos e pensionistas se encontram acima do limite defnido em lei; V - fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indícios de irregularidades na gestão orçamentária. Compete ainda aos Tribunais de Contas (inclui o TCU) verifcar os cálculos dos limites da despesa total com pessoal de cada Poder e órgão. Didatismo e Conhecimento 25 GESTÃO PÚBLICA LEI COMPLEMENTAR Nº 101, DE 4 DE MAIO DE 2000. Estabelece normas de fnanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fscal e dá outras providências. O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Con- gresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei Complementar: CAPÍTULO I DISPOSIÇÕES PRELIMINARES Art. 1 o Esta Lei Complementar estabelece normas de fnanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição. § 1 o A responsabilidade na gestão fscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dí- vidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar. § 2 o As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. § 3 o Nas referências: I - à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, estão compreendidos: a) o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais de Contas, o Poder Judiciário e o Ministério Público; b) as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes; II - a Estados entende-se considerado o Distrito Federal; III - a Tribunais de Contas estão incluídos: Tribunal de Contas da União, Tribunal de Contas do Estado e, quando houver, Tribunal de Contas dos Municípios e Tribunal de Contas do Município. Art. 2 o Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como: I - ente da Federação: a União, cada Estado, o Distrito Federal e cada Município; II - empresa controlada: sociedade cuja maioria do capital social com direito a voto pertença, direta ou indiretamente, a ente da Federação; III - empresa estatal dependente: empresa controlada que receba do ente controlador recursos fnanceiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária; IV - receita corrente líquida: somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de ser- viços, transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzidos: a) na União, os valores transferidos aos Estados e Municípios por determinação constitucional ou legal, e as contribuições mencionadas na alínea a do inciso I e no inciso II do art. 195, e no art. 239 da Constituição; b) nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por deter- minação constitucional; c) na União, nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos servidores para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação fnanceira citada no § 9º do art. 201 da Constituição. § 1 o Serão computados no cálculo da receita corrente líquida os valores pagos e recebidos em decorrência da Lei Complementar n o 87, de 13 de setembro de 1996, e do fundo previsto pelo art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. § 2 o Não serão considerados na receita corrente líquida do Dis- trito Federal e dos Estados do Amapá e de Roraima os recursos recebidos da União para atendimento das despesas de que trata o inciso V do § 1 o do art. 19. § 3 o A receita corrente líquida será apurada somando-se as receitas arrecadadas no mês em referência e nos onze anteriores, ex- cluídas as duplicidades. CAPÍTULO II DO PLANEJAMENTO SEÇÃO I DO PLANO PLURIANUAL Art. 3 o (VETADO) SEÇÃO II DA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS Art. 4 o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2 o do art. 165 da Constituição e: I - disporá também sobre: a) equilíbrio entre receitas e despesas; b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9 o e no inciso II do § 1 o do art. 31; c) (VETADO) d) (VETADO) e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas fnanciados com recursos dos orçamentos; f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas; II - (VETADO) III - (VETADO) § 1 o Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes. § 2 o O Anexo conterá, ainda: I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fxadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional; III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos; Didatismo e Conhecimento 26 GESTÃO PÚBLICA IV - avaliação da situação fnanceira e atuarial: a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador; b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial; V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado. § 3 o A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem. § 4 o A mensagem que encaminhar o projeto da União apresen- tará, em anexo específco, os objetivos das políticas monetária, cre- ditícia e cambial, bem como os parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda as metas de infação, para o exercício subsequente. SEÇÃO III DA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL Art. 5 o O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamen- tárias e com as normas desta Lei Complementar: I - conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o § 1 o do art. 4 o ; II - será acompanhado do documento a que se refere o § 6 o do art. 165 da Constituição, bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de cará- ter continuado; III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, defnido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao: a) (VETADO) b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fscais imprevistos. § 1 o Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as atenderão, constarão da lei orçamen- tária anual. § 2 o O refnanciamento da dívida pública constará separada- mente na lei orçamentária e nas de crédito adicional. § 3 o A atualização monetária do principal da dívida mobiliária refnanciada não poderá superar a variação do índice de preços previsto na lei de diretrizes orçamentárias, ou em legislação específca. § 4 o É vedado consignar na lei orçamentária crédito com fnalidade imprecisa ou com dotação ilimitada. § 5 o A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração superior a um exercício fnanceiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no § 1 o do art. 167 da Constituição. § 6 o Integrarão as despesas da União, e serão incluídas na lei orçamentária, as do Banco Central do Brasil relativas a pessoal e encargos sociais, custeio administrativo, inclusive os destinados a benefícios e assistência aos servidores, e a investimentos. § 7 o (VETADO) Art. 6 o (VETADO) Art. 7 o O resultado do Banco Central do Brasil, apurado após a constituição ou reversão de reservas, constitui receita do Tesouro Nacional, e será transferido até o décimo dia útil subsequente à apro- vação dos balanços semestrais. § 1 o O resultado negativo constituirá obrigação do Tesouro para com o Banco Central do Brasil e será consignado em dotação espe- cífca no orçamento. § 2 o O impacto e o custo fscal das operações realizadas pelo Banco Central do Brasil serão demonstrados trimestralmente, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias da União. § 3 o Os balanços trimestrais do Banco Central do Brasil conte- rão notas explicativas sobre os custos da remuneração das disponibilidades do Tesouro Nacional e da manutenção das reservas cambiais e a rentabilidade de sua carteira de títulos, destacando os de emissão da União. SEÇÃO IV DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E DO CUMPRIMENTO DAS METAS Art. 8 o Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4 o , o Poder Executivo estabelecerá a programação fnanceira e o cronograma de execução mensal de desembolso. Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a fnalidade específca serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso. Art. 9 o Se verifcado, ao fnal de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e movimentação fnanceira, segundo os critérios fxados pela lei de diretrizes orçamentárias. § 1 o No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às reduções efetivadas. § 2 o Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias. § 3 o No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Mi- nistério Público não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput, é o Poder Executivo autorizado a limitar os valores fnanceiros segundo os critérios fxados pela lei de diretrizes orçamentá- rias. § 4 o Até o fnal dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fscais de cada quadrimestre, em audiência pública na comissão referida no § 1 o do art. 166 da Constituição ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais. § 5 o No prazo de noventa dias após o encerramento de cada semestre, o Banco Central do Brasil apresentará, em reunião conjunta das comissões temáticas pertinentes do Congresso Nacional, avalia- ção do cumprimento dos objetivos e metas das políticas monetária, creditícia e cambial, evidenciando o impacto e o custo fscal de suas operações e os resultados demonstrados nos balanços. Didatismo e Conhecimento 27 GESTÃO PÚBLICA Art. 10. A execução orçamentária e fnanceira identifcará os be- nefciários de pagamento de sentenças judiciais, por meio de sistema de contabilidade e administração fnanceira, para fns de observân- cia da ordem cronológica determinada no art. 100 da Constituição. CAPÍTULO III DA RECEITA PÚBLICA SEÇÃO I DA PREVISÃO E DA ARRECADAÇÃO Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação. Parágrafo único. É vedada a realização de transferências vo- luntárias para o ente que não observe o disposto no caput, no que se refere aos impostos. Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da varia- ção do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas. § 1 o Reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo só será admitida se comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou legal. § 2 o O montante previsto para as receitas de operações de crédi- to não poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei orçamentária. § 3 o O Poder Executivo de cada ente colocará à disposição dos demais Poderes e do Ministério Público, no mínimo trinta dias antes do prazo fnal para encaminhamento de suas propostas orçamentá- rias, os estudos e as estimativas das receitas para o exercício subsequente, inclusive da corrente líquida, e as respectivas memórias de cálculo. Art. 13. No prazo previsto no art. 8 o , as receitas previstas serão desdobradas, pelo Poder Executivo, em metas bimestrais de arre- cadação, com a especifcação, em separado, quando cabível, das medidas de combate à evasão e à sonegação, da quantidade e valores de ações ajuizadas para cobrança da dívida ativa, bem como da evolução do montante dos créditos tributários passíveis de cobrança administrativa. SEÇÃO II DA RENÚNCIA DE RECEITA Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-fnanceiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições: I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias; II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição. § 1 o A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modifcação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado. § 2 o Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou bene- fício de que trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso. § 3 o O disposto neste artigo não se aplica: I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constituição, na forma do seu § 1o; II - ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrança. CAPÍTULO IV DA DESPESA PÚBLICA SEÇÃO I DA GERAÇÃO DA DESPESA Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e le- sivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17. Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de: I - estimativa do impacto orçamentário-fnanceiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes; II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e fnanceira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias. § 1 o Para os fns desta Lei Complementar, considera-se: I - adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação específca e sufciente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espé- cie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício; II - compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes or- çamentárias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições. § 2 o A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada das premissas e metodologia de cálculo utilizadas. § 3 o Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada irrelevante, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamen- tárias. § 4 o As normas do caput constituem condição prévia para: I - empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras; II - desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o § 3 o do art. 182 da Constituição. Didatismo e Conhecimento 28 GESTÃO PÚBLICA SUBSEÇÃO I DA DESPESA OBRIGATÓRIA DE CARÁTER CONTINUADO Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fxem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios. § 1 o Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio. § 2 o Para efeito do atendimento do § 1 o , o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fscais previstas no anexo referido no § 1 o do art. 4 o , devendo seus efeitos fnanceiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa. § 3 o Para efeito do § 2 o , considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição. § 4 o A comprovação referida no § 2 o , apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias. § 5 o A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2 o , as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar. § 6 o O disposto no § 1 o não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição. § 7 o Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado. SEÇÃO II DAS DESPESAS COM PESSOAL SUBSEÇÃO I DEFINIÇÕES E LIMITES Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fxas e variáveis, subsídios, proven- tos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gra- tifcações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência. § 1 o Os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como “Outras Despesas de Pessoal”. § 2 o A despesa total com pessoal será apurada somando-se a realizada no mês em referência com as dos onze imediatamente anteriores, adotando-se o regime de competência. Art. 19. Para os fns do disposto no caput do art. 169 da Cons- tituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados: I - União: 50% (cinquenta por cento); II - Estados: 60% (sessenta por cento); III - Municípios: 60% (sessenta por cento). § 1 o Na verifcação do atendimento dos limites defnidos neste artigo, não serão computadas as despesas: I - de indenização por demissão de servidores ou empregados; II - relativas a incentivos à demissão voluntária; III - derivadas da aplicação do disposto no inciso II do § 6 o do art. 57 da Constituição; IV - decorrentes de decisão judicial e da competência de perío- do anterior ao da apuração a que se refere o § 2 o do art. 18; V - com pessoal, do Distrito Federal e dos Estados do Amapá e Roraima, custeadas com recursos transferidos pela União na forma dos incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e do art. 31 da Emenda Constitucional n o 19; VI - com inativos, ainda que por intermédio de fundo específ- co, custeadas por recursos provenientes: a) da arrecadação de contribuições dos segurados; b) da compensação fnanceira de que trata o § 9 o do art. 201 da Constituição; c) das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a tal fnalidade, inclusive o produto da alienação de bens, direitos e ativos, bem como seu superávit fnanceiro. § 2 o Observado o disposto no inciso IV do § 1 o , as despesas com pessoal decorrentes de sentenças judiciais serão incluídas no limite do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20. Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os seguintes percentuais: I - na esfera federal: a) 2,5% (dois inteiros e cinco décimos por cento) para o Legis- lativo, incluído o Tribunal de Contas da União; b) 6% (seis por cento) para o Judiciário; c) 40,9% (quarenta inteiros e nove décimos por cento) para o Executivo, destacando-se 3% (três por cento) para as despesas com pessoal decorrentes do que dispõem os incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e o art. 31 da Emenda Constitucional n o 19, repartidos de forma proporcional à média das despesas relativas a cada um destes dispositivos, em percentual da receita corrente líquida, verifcadas nos três exercícios fnanceiros imediatamente anteriores ao da publicação desta Lei Complementar; d) 0,6% (seis décimos por cento) para o Ministério Público da União; II - na esfera estadual: a) 3% (três por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Estado; b) 6% (seis por cento) para o Judiciário; c) 49% (quarenta e nove por cento) para o Executivo; d) 2% (dois por cento) para o Ministério Público dos Estados; III - na esfera municipal: a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Município, quando houver; b) 54% (cinquenta e quatro por cento) para o Executivo. § 1 o Nos Poderes Legislativo e Judiciário de cada esfera, os limites serão repartidos entre seus órgãos de forma proporcional à média das despesas com pessoal, em percentual da receita corrente líquida, verifcadas nos três exercícios fnanceiros imediatamente anteriores ao da publicação desta Lei Complementar. Didatismo e Conhecimento 29 GESTÃO PÚBLICA § 2 o Para efeito deste artigo entende-se como órgão: I - o Ministério Público; II - no Poder Legislativo: a) Federal, as respectivas Casas e o Tribunal de Contas da União; b) Estadual, a Assembleia Legislativa e os Tribunais de Contas; c) do Distrito Federal, a Câmara Legislativa e o Tribunal de Contas do Distrito Federal; d) Municipal, a Câmara de Vereadores e o Tribunal de Contas do Município, quando houver; III - no Poder Judiciário: a) Federal, os tribunais referidos no art. 92 da Constituição; b) Estadual, o Tribunal de Justiça e outros, quando houver. § 3 o Os limites para as despesas com pessoal do Poder Judiciá- rio, a cargo da União por força do inciso XIII do art. 21 da Constitui- ção, serão estabelecidos mediante aplicação da regra do § 1 o . § 4 o Nos Estados em que houver Tribunal de Contas dos Muni- cípios, os percentuais defnidos nas alíneas a e c do inciso II do caput serão, respectivamente, acrescidos e reduzidos em 0,4% (quatro décimos por cento). § 5 o Para os fns previstos no art. 168 da Constituição, a entrega dos recursos fnanceiros correspondentes à despesa total com pessoal por Poder e órgão será a resultante da aplicação dos percentuais defnidos neste artigo, ou aqueles fxados na lei de diretrizes orça- mentárias. § 6 o (VETADO) SUBSEÇÃO II DO CONTROLE DA DESPESA TOTAL COM PESSOAL Art. 21. É nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e não atenda: I - as exigências dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar, e o disposto no inciso XIII do art. 37 e no § 1 o do art. 169 da Consti- tuição; II - o limite legal de comprometimento aplicado às despesas com pessoal inativo. Parágrafo único. Também é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao fnal do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20. Art. 22. A verifcação do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 será realizada ao fnal de cada quadrimestre. Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite, são vedados ao Poder ou ór- gão referido no art. 20 que houver incorrido no excesso: I - concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição; II - criação de cargo, emprego ou função; III - alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; IV - provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança; V - contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do § 6 o do art. 57 da Constituição e as situações previstas na lei de diretrizes orçamentárias. Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no art. 20, ultrapassar os limites defnidos no mesmo artigo, sem prejuízo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se, entre outras, as providên- cias previstas nos §§ 3º e 4 o do art. 169 da Constituição . § 1 o No caso do inciso I do § 3º do art. 169 da Constituição, o objetivo poderá ser alcançado tanto pela extinção de cargos e fun- ções quanto pela redução dos valores a eles atribuídos. § 2 o É facultada a redução temporária da jornada de trabalho com adequação dos vencimentos à nova carga horária. § 3 o Não alcançada a redução no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente não poderá: I - receber transferências voluntárias; II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; III - contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refnanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal. § 4 o As restrições do § 3 o aplicam-se imediatamente se a despesa total com pessoal exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato dos titulares de Poder ou órgão referidos no art. 20. SEÇÃO III DAS DESPESAS COM A SEGURIDADE SOCIAL Art. 24. Nenhum benefício ou serviço relativo à seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a indicação da fonte de custeio total, nos termos do § 5 o do art. 195 da Constituição, atendidas ainda as exigências do art. 17. § 1 o É dispensada da compensação referida no art. 17 o aumento de despesa decorrente de: I - concessão de benefício a quem satisfaça as condições de habilitação prevista na legislação pertinente; III - reajustamento de valor do benefício ou serviço, a fm de preservar o seu valor real. § 2 o O disposto neste artigo aplica-se a benefício ou serviço de saúde, previdência e assistência social, inclusive os destinados aos servidores públicos e militares, ativos e inativos, e aos pensionistas. CAPÍTULO V DAS TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assis- tência fnanceira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde. § 1 o São exigências para a realização de transferência voluntá- ria, além das estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias: I - existência de dotação específca; II - (VETADO) III - observância do disposto no inciso X do art. 167 da Cons- tituição; Didatismo e Conhecimento 30 GESTÃO PÚBLICA IV - comprovação, por parte do benefciário, de: a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, em- préstimos e fnanciamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente dele recebidos; b) cumprimento dos limites constitucionais relativos à educa- ção e à saúde; c) observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, de ins- crição em Restos a Pagar e de despesa total com pessoal; d) previsão orçamentária de contrapartida. § 2 o É vedada a utilização de recursos transferidos em fnalidade diversa da pactuada. § 3 o Para fns da aplicação das sanções de suspensão de transfe- rências voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam- -se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social. CAPÍTULO VI DA DESTINAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS PARA O SETOR PRIVADO Art. 26. A destinação de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de pessoas físicas ou défcits de pessoas jurí- dicas deverá ser autorizada por lei específca, atender às condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e estar prevista no orçamento ou em seus créditos adicionais. § 1 o O disposto no caput aplica-se a toda a administração indireta, inclusive fundações públicas e empresas estatais, exceto, no exercício de suas atribuições precípuas, as instituições fnanceiras e o Banco Central do Brasil. § 2 o Compreende-se incluída a concessão de empréstimos, f- nanciamentos e refnanciamentos, inclusive as respectivas prorro- gações e a composição de dívidas, a concessão de subvenções e a participação em constituição ou aumento de capital. Art. 27. Na concessão de crédito por ente da Federação a pessoa física, ou jurídica que não esteja sob seu controle direto ou indireto, os encargos fnanceiros, comissões e despesas congêneres não serão inferiores aos defnidos em lei ou ao custo de captação. Parágrafo único. Dependem de autorização em lei específca as prorrogações e composições de dívidas decorrentes de operações de crédito, bem como a concessão de empréstimos ou fnanciamentos em desacordo com o caput, sendo o subsídio correspondente consignado na lei orçamentária. Art. 28. Salvo mediante lei específca, não poderão ser utilizados recursos públicos, inclusive de operações de crédito, para socor- rer instituições do Sistema Financeiro Nacional, ainda que mediante a concessão de empréstimos de recuperação ou fnanciamentos para mudança de controle acionário. § 1 o A prevenção de insolvência e outros riscos fcará a cargo de fundos, e outros mecanismos, constituídos pelas instituições do Sistema Financeiro Nacional, na forma da lei. § 2 o O disposto no caput não proíbe o Banco Central do Brasil de conceder às instituições fnanceiras operações de redesconto e de empréstimos de prazo inferior a trezentos e sessenta dias. CAPÍTULO VII DA DÍVIDA E DO ENDIVIDAMENTO SEÇÃO I DEFINIÇÕES BÁSICAS Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, são adotadas as seguintes defnições: I - dívida pública consolidada ou fundada: montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações fnanceiras do ente da Federa- ção, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses; II - dívida pública mobiliária: dívida pública representada por títulos emitidos pela União, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e Municípios; III - operação de crédito: compromisso fnanceiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aqui- sição fnanciada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos fnanceiros; IV - concessão de garantia: compromisso de adimplência de obrigação fnanceira ou contratual assumida por ente da Federação ou entidade a ele vinculada; V - refnanciamento da dívida mobiliária: emissão de títulos para pagamento do principal acrescido da atualização monetária. § 1 o Equipara-se a operação de crédito a assunção, o reconhecimento ou a confssão de dívidas pelo ente da Federação, sem prejuí- zo do cumprimento das exigências dos arts. 15 e 16. § 2 o Será incluída na dívida pública consolidada da União a relativa à emissão de títulos de responsabilidade do Banco Central do Brasil. § 3 o Também integram a dívida pública consolidada as opera- ções de crédito de prazo inferior a doze meses cujas receitas tenham constado do orçamento. § 4 o O refnanciamento do principal da dívida mobiliária não excederá, ao término de cada exercício fnanceiro, o montante do fnal do exercício anterior, somado ao das operações de crédito autorizadas no orçamento para este efeito e efetivamente realizadas, acrescido de atualização monetária. SEÇÃO II DOS LIMITES DA DÍVIDA PÚBLICA E DAS OPERA- ÇÕES DE CRÉDITO Art. 30. No prazo de noventa dias após a publicação desta Lei Complementar, o Presidente da República submeterá ao: I - Senado Federal: proposta de limites globais para o montante da dívida consolidada da União, Estados e Municípios, cumprindo o que estabelece o inciso VI do art. 52 da Constituição, bem como de limites e condições relativos aos incisos VII, VIII e IX do mesmo artigo; II - Congresso Nacional: projeto de lei que estabeleça limites para o montante da dívida mobiliária federal a que se refere o inciso XIV do art. 48 da Constituição, acompanhado da demonstração de sua adequação aos limites fxados para a dívida consolidada da União, atendido o disposto no inciso I do § 1 o deste artigo. Didatismo e Conhecimento 31 GESTÃO PÚBLICA § 1 o As propostas referidas nos incisos I e II do caput e suas alterações conterão: I - demonstração de que os limites e condições guardam coerên- cia com as normas estabelecidas nesta Lei Complementar e com os objetivos da política fscal; II - estimativas do impacto da aplicação dos limites a cada uma das três esferas de governo; III - razões de eventual proposição de limites diferenciados por esfera de governo; IV - metodologia de apuração dos resultados primário e nominal. § 2 o As propostas mencionadas nos incisos I e II do caput tam- bém poderão ser apresentadas em termos de dívida líquida, evidenciando a forma e a metodologia de sua apuração. § 3 o Os limites de que tratam os incisos I e II do caput serão fxados em percentual da receita corrente líquida para cada esfera de governo e aplicados igualmente a todos os entes da Federação que a integrem, constituindo, para cada um deles, limites máximos. § 4 o Para fns de verifcação do atendimento do limite, a apu- ração do montante da dívida consolidada será efetuada ao fnal de cada quadrimestre. § 5 o No prazo previsto no art. 5 o , o Presidente da República enviará ao Senado Federal ou ao Congresso Nacional, conforme o caso, proposta de manutenção ou alteração dos limites e condições previstos nos incisos I e II do caput. § 6 o Sempre que alterados os fundamentos das propostas de que trata este artigo, em razão de instabilidade econômica ou alterações nas políticas monetária ou cambial, o Presidente da República pode- rá encaminhar ao Senado Federal ou ao Congresso Nacional solici- tação de revisão dos limites. § 7 o Os precatórios judiciais não pagos durante a execução do orçamento em que houverem sido incluídos integram a dívida consolidada, para fns de aplicação dos limites. SEÇÃO III DA RECONDUÇÃO DA DÍVIDA AOS LIMITES Art. 31. Se a dívida consolidada de um ente da Federação ultrapassar o respectivo limite ao fnal de um quadrimestre, deverá ser a ele reconduzida até o término dos três subsequentes, reduzindo o excedente em pelo menos 25% (vinte e cinco por cento) no primeiro. § 1 o Enquanto perdurar o excesso, o ente que nele houver incorrido: I - estará proibido de realizar operação de crédito interna ou externa, inclusive por antecipação de receita, ressalvado o refnanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária; II - obterá resultado primário necessário à recondução da dívida ao limite, promovendo, entre outras medidas, limitação de empenho, na forma do art. 9 o . § 2 o Vencido o prazo para retorno da dívida ao limite, e enquan- to perdurar o excesso, o ente fcará também impedido de receber transferências voluntárias da União ou do Estado. § 3 o As restrições do § 1 o aplicam-se imediatamente se o montante da dívida exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato do Chefe do Poder Executivo. § 4 o O Ministério da Fazenda divulgará, mensalmente, a relação dos entes que tenham ultrapassado os limites das dívidas consolidada e mobiliária. § 5 o As normas deste artigo serão observadas nos casos de descumprimento dos limites da dívida mobiliária e das operações de crédito internas e externas. SEÇÃO IV DAS OPERAÇÕES DE CRÉDITO SUBSEÇÃO I DA CONTRATAÇÃO Art. 32. O Ministério da Fazenda verifcará o cumprimento dos limites e condições relativos à realização de operações de crédito de cada ente da Federação, inclusive das empresas por eles controladas, direta ou indiretamente. § 1 o O ente interessado formalizará seu pleito fundamentando- -o em parecer de seus órgãos técnicos e jurídicos, demonstrando a relação custo-benefício, o interesse econômico e social da operação e o atendimento das seguintes condições: I - existência de prévia e expressa autorização para a contra- tação, no texto da lei orçamentária, em créditos adicionais ou lei específca; II - inclusão no orçamento ou em créditos adicionais dos recursos provenientes da operação, exceto no caso de operações por antecipação de receita; III - observância dos limites e condições fxados pelo Senado Federal; IV - autorização específca do Senado Federal, quando se tratar de operação de crédito externo; V - atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Cons- tituição; VI - observância das demais restrições estabelecidas nesta Lei Complementar. § 2 o As operações relativas à dívida mobiliária federal autorizadas, no texto da lei orçamentária ou de créditos adicionais, serão objeto de processo simplifcado que atenda às suas especifcidades. § 3 o Para fns do disposto no inciso V do § 1 o , considerar-se- -á, em cada exercício fnanceiro, o total dos recursos de operações de crédito nele ingressados e o das despesas de capital executadas, observado o seguinte: I - não serão computadas nas despesas de capital as realizadas sob a forma de empréstimo ou fnanciamento a contribuinte, com o intuito de promover incentivo fscal, tendo por base tributo de com- petência do ente da Federação, se resultar a diminuição, direta ou indireta, do ônus deste; II - se o empréstimo ou fnanciamento a que se refere o inciso I for concedido por instituição fnanceira controlada pelo ente da Fe- deração, o valor da operação será deduzido das despesas de capital; III - (VETADO) § 4 o Sem prejuízo das atribuições próprias do Senado Federal e do Banco Central do Brasil, o Ministério da Fazenda efetuará o registro eletrônico centralizado e atualizado das dívidas públicas interna e externa, garantido o acesso público às informações, que incluirão: I - encargos e condições de contratação; II - saldos atualizados e limites relativos às dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito e concessão de garantias. § 5 o Os contratos de operação de crédito externo não conterão cláusula que importe na compensação automática de débitos e cré- ditos. Didatismo e Conhecimento 32 GESTÃO PÚBLICA Art. 33. A instituição fnanceira que contratar operação de cré- dito com ente da Federação, exceto quando relativa à dívida mobi- liária ou à externa, deverá exigir comprovação de que a operação atende às condições e limites estabelecidos. § 1 o A operação realizada com infração do disposto nesta Lei Complementar será considerada nula, procedendo-se ao seu cancelamento, mediante a devolução do principal, vedados o pagamento de juros e demais encargos fnanceiros. § 2 o Se a devolução não for efetuada no exercício de ingresso dos recursos, será consignada reserva específca na lei orçamentária para o exercício seguinte. § 3 o Enquanto não efetuado o cancelamento, a amortização, ou constituída a reserva, aplicam-se as sanções previstas nos incisos do § 3 o do art. 23. § 4 o Também se constituirá reserva, no montante equivalente ao excesso, se não atendido o disposto no inciso III do art. 167 da Constituição, consideradas as disposições do § 3 o do art. 32. SUBSEÇÃO II DAS VEDAÇÕES Art. 34. O Banco Central do Brasil não emitirá títulos da dívida pública a partir de dois anos após a publicação desta Lei Comple- mentar. Art. 35. É vedada a realização de operação de crédito entre um ente da Federação, diretamente ou por intermédio de fundo, autarquia, fundação ou empresa estatal dependente, e outro, inclusive suas entidades da administração indireta, ainda que sob a forma de novação, refnanciamento ou postergação de dívida contraída anteriormente. § 1 o Excetuam-se da vedação a que se refere o caput as opera- ções entre instituição fnanceira estatal e outro ente da Federação, inclusive suas entidades da administração indireta, que não se destinem a: I - fnanciar, direta ou indiretamente, despesas correntes; II - refnanciar dívidas não contraídas junto à própria instituição concedente. § 2 o O disposto no caput não impede Estados e Municípios de comprar títulos da dívida da União como aplicação de suas disponibilidades. Art. 36. É proibida a operação de crédito entre uma instituição fnanceira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de benefciário do empréstimo. Parágrafo único. O disposto no caput não proíbe instituição f- nanceira controlada de adquirir, no mercado, títulos da dívida públi- ca para atender investimento de seus clientes, ou títulos da dívida de emissão da União para aplicação de recursos próprios. Art. 37. Equiparam-se a operações de crédito e estão vedados: I - captação de recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido, sem prejuízo do disposto no § 7 o do art. 150 da Constituição; II - recebimento antecipado de valores de empresa em que o Poder Público detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, salvo lucros e dividendos, na forma da legislação; III - assunção direta de compromisso, confssão de dívida ou operação assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou ser- viços, mediante emissão, aceite ou aval de título de crédito, não se aplicando esta vedação a empresas estatais dependentes; IV - assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços. SUBSEÇÃO III DAS OPERAÇÕES DE CRÉDITO POR ANTECIPAÇÃO DE RECEITA ORÇAMENTÁRIA Art. 38. A operação de crédito por antecipação de receita destina-se a atender insufciência de caixa durante o exercício fnanceiro e cumprirá as exigências mencionadas no art. 32 e mais as seguintes: I - realizar-se-á somente a partir do décimo dia do início do exercício; II - deverá ser liquidada, com juros e outros encargos inciden- tes, até o dia dez de dezembro de cada ano; III - não será autorizada se forem cobrados outros encargos que não a taxa de juros da operação, obrigatoriamente prefxada ou inde- xada à taxa básica fnanceira, ou à que vier a esta substituir; IV - estará proibida: a) enquanto existir operação anterior da mesma natureza não integralmente resgatada; b) no último ano de mandato do Presidente, Governador ou Pre- feito Municipal. § 1 o As operações de que trata este artigo não serão computadas para efeito do que dispõe o inciso III do art. 167 da Constituição, desde que liquidadas no prazo defnido no inciso II do caput. § 2 o As operações de crédito por antecipação de receita realizadas por Estados ou Municípios serão efetuadas mediante abertura de crédito junto à instituição fnanceira vencedora em processo competitivo eletrônico promovido pelo Banco Central do Brasil. § 3 o O Banco Central do Brasil manterá sistema de acompanhamento e controle do saldo do crédito aberto e, no caso de inobser- vância dos limites, aplicará as sanções cabíveis à instituição credora. SUBSEÇÃO IV DAS OPERAÇÕES COM O BANCO CENTRAL DO BRASIL Art. 39. Nas suas relações com ente da Federação, o Banco Central do Brasil está sujeito às vedações constantes do art. 35 e mais às seguintes: I - compra de título da dívida, na data de sua colocação no mercado, ressalvado o disposto no § 2 o deste artigo; II - permuta, ainda que temporária, por intermédio de institui- ção fnanceira ou não, de título da dívida de ente da Federação por título da dívida pública federal, bem como a operação de compra e venda, a termo, daquele título, cujo efeito fnal seja semelhante à permuta; III - concessão de garantia. § 1 o O disposto no inciso II, in fne, não se aplica ao estoque de Letras do Banco Central do Brasil, Série Especial, existente na carteira das instituições fnanceiras, que pode ser refnanciado mediante novas operações de venda a termo. § 2 o O Banco Central do Brasil só poderá comprar diretamente títulos emitidos pela União para refnanciar a dívida mobiliária federal que estiver vencendo na sua carteira. Didatismo e Conhecimento 33 GESTÃO PÚBLICA § 3 o A operação mencionada no § 2 o deverá ser realizada à taxa média e condições alcançadas no dia, em leilão público. § 4 o É vedado ao Tesouro Nacional adquirir títulos da dívida pú- blica federal existentes na carteira do Banco Central do Brasil, ainda que com cláusula de reversão, salvo para reduzir a dívida mobiliária. SEÇÃO V DA GARANTIA E DA CONTRA GARANTIA Art. 40. Os entes poderão conceder garantia em operações de crédito internas ou externas, observados o disposto neste artigo, as normas do art. 32 e, no caso da União, também os limites e as con- dições estabelecidos pelo Senado Federal. § 1 o A garantia estará condicionada ao oferecimento de contra garantia, em valor igual ou superior ao da garantia a ser concedida, e à adimplência da entidade que a pleitear relativamente a suas obrigações junto ao garantidor e às entidades por este controladas, observado o seguinte: I - não será exigida contra garantia de órgãos e entidades do próprio ente; II - a contra garantia exigida pela União a Estado ou Município, ou pelos Estados aos Municípios, poderá consistir na vinculação de receitas tributárias diretamente arrecadadas e provenientes de trans- ferências constitucionais, com outorga de poderes ao garantidor para retê-las e empregar o respectivo valor na liquidação da dívida ven- cida. § 2 o No caso de operação de crédito junto a organismo fnanceiro internacional, ou a instituição federal de crédito e fomento para o repasse de recursos externos, a União só prestará garantia a ente que atenda, além do disposto no § 1 o , as exigências legais para o recebimento de transferências voluntárias. § 3 o (VETADO) § 4 o (VETADO) § 5 o É nula a garantia concedida acima dos limites fxados pelo Senado Federal. § 6 o É vedado às entidades da administração indireta, inclusive suas empresas controladas e subsidiárias, conceder garantia, ainda que com recursos de fundos. § 7 o O disposto no § 6 o não se aplica à concessão de garantia por: I - empresa controlada a subsidiária ou controlada sua, nem à prestação de contra garantia nas mesmas condições; II - instituição fnanceira a empresa nacional, nos termos da lei. § 8 o Excetua-se do disposto neste artigo a garantia prestada: I - por instituições fnanceiras estatais, que se submeterão às normas aplicáveis às instituições fnanceiras privadas, de acordo com a legislação pertinente; II - pela União, na forma de lei federal, a empresas de natureza fnanceira por ela controladas, direta e indiretamente, quanto às ope- rações de seguro de crédito à exportação. § 9 o Quando honrarem dívida de outro ente, em razão de garantia prestada, a União e os Estados poderão condicionar as transferên- cias constitucionais ao ressarcimento daquele pagamento. § 10. O ente da Federação cuja dívida tiver sido honrada pela União ou por Estado, em decorrência de garantia prestada em opera- ção de crédito, terá suspenso o acesso a novos créditos ou fnanciamentos até a total liquidação da mencionada dívida. SEÇÃO VI DOS RESTOS A PAGAR Art. 41. (VETADO) Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obri- gação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja sufciente disponibilidade de caixa para este efeito. Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o fnal do exercício. CAPÍTULO VIII DA GESTÃO PATRIMONIAL SEÇÃO I DAS DISPONIBILIDADES DE CAIXA Art. 43. As disponibilidades de caixa dos entes da Federação serão depositadas conforme estabelece o § 3 o do art. 164 da Cons- tituição. § 1 o As disponibilidades de caixa dos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos, ainda que vinculadas a fundos específcos a que se referem os arts. 249 e 250 da Consti- tuição, fcarão depositadas em conta separada das demais disponibilidades de cada ente e aplicadas nas condições de mercado, com observância dos limites e condições de proteção e prudência fnanceira. § 2 o É vedada a aplicação das disponibilidades de que trata o § 1 o em: I - títulos da dívida pública estadual e municipal, bem como em ações e outros papéis relativos às empresas controladas pelo respectivo ente da Federação; II - empréstimos, de qualquer natureza, aos segurados e ao Po- der Público, inclusive a suas empresas controladas. SEÇÃO II DA PRESERVAÇÃO DO PATRIMÔNIO PÚBLICO Art. 44. É vedada a aplicação da receita de capital derivada da alienação de bens e direitos que integram o patrimônio público para o fnanciamento de despesa corrente, salvo se destinada por lei aos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públi- cos. Art. 45. Observado o disposto no § 5 o do art. 5 o , a lei orça- mentária e as de créditos adicionais só incluirão novos projetos após adequadamente atendidos os em andamento e contempladas as despesas de conservação do patrimônio público, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias. Parágrafo único. O Poder Executivo de cada ente encaminhará ao Legislativo, até a data do envio do projeto de lei de diretrizes orçamentárias, relatório com as informações necessárias ao cumprimento do disposto neste artigo, ao qual será dada ampla divulgação. Art. 46. É nulo de pleno direito ato de desapropriação de imóvel urbano expedido sem o atendimento do disposto no § 3 o do art. 182 da Constituição, ou prévio depósito judicial do valor da indenização. Didatismo e Conhecimento 34 GESTÃO PÚBLICA SEÇÃO III DAS EMPRESAS CONTROLADAS PELO SETOR PÚBLICO Art. 47. A empresa controlada que frmar contrato de gestão em que se estabeleçam objetivos e metas de desempenho, na forma da lei, disporá de autonomia gerencial, orçamentária e fnanceira, sem prejuízo do disposto no inciso II do § 5 o do art. 165 da Constituição. Parágrafo único. A empresa controlada incluirá em seus balan- ços trimestrais nota explicativa em que informará: I - fornecimento de bens e serviços ao controlador, com respectivos preços e condições, comparando-os com os praticados no mercado; II - recursos recebidos do controlador, a qualquer título, especifcando valor, fonte e destinação; III - venda de bens, prestação de serviços ou concessão de em- préstimos e fnanciamentos com preços, taxas, prazos ou condições diferentes dos vigentes no mercado. CAPÍTULO IX DA TRANSPARÊNCIA, CONTROLE E FISCALIZAÇÃO SEÇÃO I DA TRANSPARÊNCIA DA GESTÃO FISCAL Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamen- tárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Rela- tório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplifcadas desses documentos. Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante: (Redação dada pela Lei Complementar nº 131, de 2009). I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009). II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e fnanceira, em meios eletrônicos de acesso público; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009). III – adoção de sistema integrado de administração fnanceira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A. (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009) Art. 48-A. Para os fns a que se refere o inciso II do parágrafo único do art. 48, os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes a: (Inclu- ído pela Lei Complementar nº 131, de 2009). I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao servi- ço prestado, à pessoa física ou jurídica benefciária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009). II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraor- dinários. (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009). Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo fcarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade. Parágrafo único. A prestação de contas da União conterá demonstrativos do Tesouro Nacional e das agências fnanceiras ofciais de fomento, incluído o Banco Nacional de Desenvolvimento Eco- nômico e Social, especifcando os empréstimos e fnanciamentos concedidos com recursos oriundos dos orçamentos fscal e da seguridade social e, no caso das agências fnanceiras, avaliação circunstanciada do impacto fscal de suas atividades no exercício. SEÇÃO II DA ESCRITURAÇÃO E CONSOLIDAÇÃO DAS CONTAS Art. 50. Além de obedecer às demais normas de contabilidade pública, a escrituração das contas públicas observará as seguintes: I - a disponibilidade de caixa constará de registro próprio, de modo que os recursos vinculados a órgão, fundo ou despesa obriga- tória fquem identifcados e escriturados de forma individualizada; II - a despesa e a assunção de compromisso serão registradas segundo o regime de competência, apurando-se, em caráter complementar, o resultado dos fuxos fnanceiros pelo regime de caixa; III - as demonstrações contábeis compreenderão, isolada e conjuntamente, as transações e operações de cada órgão, fundo ou entidade da administração direta, autárquica e fundacional, inclusive empresa estatal dependente; IV - as receitas e despesas previdenciárias serão apresentadas em demonstrativos fnanceiros e orçamentários específcos; V - as operações de crédito, as inscrições em Restos a Pagar e as demais formas de fnanciamento ou assunção de compromissos junto a terceiros, deverão ser escrituradas de modo a evidenciar o montante e a variação da dívida pública no período, detalhando, pelo menos, a natureza e o tipo de credor; VI - a demonstração das variações patrimoniais dará destaque à origem e ao destino dos recursos provenientes da alienação de ativos. § 1 o No caso das demonstrações conjuntas, excluir-se-ão as operações intragovernamentais. § 2 o A edição de normas gerais para consolidação das contas públicas caberá ao órgão central de contabilidade da União, enquan- to não implantado o conselho de que trata o art. 67. § 3 o A Administração Pública manterá sistema de custos que permita a avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária, fnanceira e patrimonial. Art. 51. O Poder Executivo da União promoverá, até o dia trinta de junho, a consolidação, nacional e por esfera de governo, das contas dos entes da Federação relativas ao exercício anterior, e a sua divulgação, inclusive por meio eletrônico de acesso público. § 1 o Os Estados e os Municípios encaminharão suas contas ao Poder Executivo da União nos seguintes prazos: I - Municípios, com cópia para o Poder Executivo do respectivo Estado, até trinta de abril; II - Estados, até trinta e um de maio. Didatismo e Conhecimento 35 GESTÃO PÚBLICA § 2 o O descumprimento dos prazos previstos neste artigo impe- dirá, até que a situação seja regularizada, que o ente da Federação receba transferências voluntárias e contrate operações de crédito, exceto as destinadas ao refnanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária. SEÇÃO III DO RELATÓRIO RESUMIDO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA Art. 52. O relatório a que se refere o § 3 o do art. 165 da Cons- tituição abrangerá todos os Poderes e o Ministério Público, será publicado até trinta dias após o encerramento de cada bimestre e composto de: I - balanço orçamentário, que especifcará, por categoria eco- nômica, as: a) receitas por fonte, informando as realizadas e a realizar, bem como a previsão atualizada; b) despesas por grupo de natureza, discriminando a dotação para o exercício, a despesa liquidada e o saldo; II - demonstrativos da execução das: a) receitas, por categoria econômica e fonte, especifcando a previsão inicial, a previsão atualizada para o exercício, a receita realizada no bimestre, a realizada no exercício e a previsão a realizar; b) despesas, por categoria econômica e grupo de natureza da despesa, discriminando dotação inicial, dotação para o exercício, despesas empenhada e liquidada, no bimestre e no exercício; c) despesas, por função e subfunção. § 1 o Os valores referentes ao refnanciamento da dívida mobili- ária constarão destacadamente nas receitas de operações de crédito e nas despesas com amortização da dívida. § 2 o O descumprimento do prazo previsto neste artigo sujeita o ente às sanções previstas no § 2 o do art. 51. Art. 53. Acompanharão o Relatório Resumido demonstrativos relativos a: I - apuração da receita corrente líquida, na forma defnida no inciso IV do art. 2 o , sua evolução, assim como a previsão de seu desempenho até o fnal do exercício; II - receitas e despesas previdenciárias a que se refere o inciso IV do art. 50; III - resultados nominal e primário; IV - despesas com juros, na forma do inciso II do art. 4 o ; V - Restos a Pagar, detalhando, por Poder e órgão referido no art. 20, os valores inscritos, os pagamentos realizados e o montante a pagar. § 1 o O relatório referente ao último bimestre do exercício será acompanhado também de demonstrativos: I - do atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Cons- tituição, conforme o § 3 o do art. 32; II - das projeções atuariais dos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos; III - da variação patrimonial, evidenciando a alienação de ativos e a aplicação dos recursos dela decorrentes. § 2 o Quando for o caso, serão apresentadas justifcativas: I - da limitação de empenho; II - da frustração de receitas, especifcando as medidas de combate à sonegação e à evasão fscal, adotadas e a adotar, e as ações de fscalização e cobrança. SEÇÃO IV DO RELATÓRIO DE GESTÃO FISCAL Art. 54. Ao fnal de cada quadrimestre será emitido pelos titulares dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 Relatório de Gestão Fiscal, assinado pelo: I - Chefe do Poder Executivo; II - Presidente e demais membros da Mesa Diretora ou órgão decisório equivalente, conforme regimentos internos dos órgãos do Poder Legislativo; III - Presidente de Tribunal e demais membros de Conselho de Administração ou órgão decisório equivalente, conforme regimentos internos dos órgãos do Poder Judiciário; IV - Chefe do Ministério Público, da União e dos Estados. Parágrafo único. O relatório também será assinado pelas autoridades responsáveis pela administração fnanceira e pelo controle interno, bem como por outras defnidas por ato próprio de cada Poder ou órgão referido no art. 20. Art. 55. O relatório conterá: I - comparativo com os limites de que trata esta Lei Comple- mentar, dos seguintes montantes: a) despesa total com pessoal, distinguindo a com inativos e pensionistas; b) dívidas consolidada e mobiliária; c) concessão de garantias; d) operações de crédito, inclusive por antecipação de receita; e) despesas de que trata o inciso II do art. 4 o ; II - indicação das medidas corretivas adotadas ou a adotar, se ultrapassado qualquer dos limites; III - demonstrativos, no último quadrimestre: a) do montante das disponibilidades de caixa em trinta e um de dezembro; b) da inscrição em Restos a Pagar, das despesas: 1) liquidadas; 2) empenhadas e não liquidadas, inscritas por atenderem a uma das condições do inciso II do art. 41; 3) empenhadas e não liquidadas, inscritas até o limite do saldo da disponibilidade de caixa; 4) não inscritas por falta de disponibilidade de caixa e cujos empenhos foram cancelados; c) do cumprimento do disposto no inciso II e na alínea b do inciso IV do art. 38. § 1 o O relatório dos titulares dos órgãos mencionados nos incisos II, III e IV do art. 54 conterá apenas as informações relativas à alínea a do inciso I, e os documentos referidos nos incisos II e III. § 2 o O relatório será publicado até trinta dias após o encerramento do período a que corresponder, com amplo acesso ao público, inclusive por meio eletrônico. § 3 o O descumprimento do prazo a que se refere o § 2 o sujeita o ente à sanção prevista no § 2 o do art. 51. § 4 o Os relatórios referidos nos arts. 52 e 54 deverão ser elaborados de forma padronizada, segundo modelos que poderão ser atualizados pelo conselho de que trata o art. 67. Didatismo e Conhecimento 36 GESTÃO PÚBLICA SEÇÃO V DAS PRESTAÇÕES DE CONTAS Art. 56. As contas prestadas pelos Chefes do Poder Executivo incluirão, além das suas próprias, as dos Presidentes dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Chefe do Ministério Público, referidos no art. 20, as quais receberão parecer prévio, separadamen- te, do respectivo Tribunal de Contas. § 1 o As contas do Poder Judiciário serão apresentadas no âm- bito: I - da União, pelos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, consolidando as dos respectivos tribunais; II - dos Estados, pelos Presidentes dos Tribunais de Justiça, consolidando as dos demais tribunais. § 2 o O parecer sobre as contas dos Tribunais de Contas será pro- ferido no prazo previsto no art. 57 pela comissão mista permanente referida no § 1 o do art. 166 da Constituição ou equivalente das Casas Legislativas estaduais e municipais. § 3 o Será dada ampla divulgação dos resultados da apreciação das contas, julgadas ou tomadas. Art. 57. Os Tribunais de Contas emitirão parecer prévio conclusivo sobre as contas no prazo de sessenta dias do recebimento, se outro não estiver estabelecido nas constituições estaduais ou nas leis orgânicas municipais. § 1 o No caso de Municípios que não sejam capitais e que tenham menos de duzentos mil habitantes o prazo será de cento e oitenta dias. § 2 o Os Tribunais de Contas não entrarão em recesso enquanto existirem contas de Poder, ou órgão referido no art. 20, pendentes de parecer prévio. Art. 58. A prestação de contas evidenciará o desempenho da arrecadação em relação à previsão, destacando as providências adotadas no âmbito da fscalização das receitas e combate à sonegação, as ações de recuperação de créditos nas instâncias administrativa e judicial, bem como as demais medidas para incremento das receitas tributárias e de contribuições. SEÇÃO VI DA FISCALIZAÇÃO DA GESTÃO FISCAL Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complementar, com ênfase no que se refere a: I - atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes or- çamentárias; II - limites e condições para realização de operações de crédito e inscrição em Restos a Pagar; III - medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite, nos termos dos arts. 22 e 23; IV - providências tomadas, conforme o disposto no art. 31, para recondução dos montantes das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos limites; V - destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo em vista as restrições constitucionais e as desta Lei Comple- mentar; VI - cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando houver. § 1 o Os Tribunais de Contas alertarão os Poderes ou órgãos referidos no art. 20 quando constatarem: I - a possibilidade de ocorrência das situações previstas no inciso II do art. 4 o e no art. 9 o ; II - que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou 90% (noventa por cento) do limite; III - que os montantes das dívidas consolidada e mobiliária, das operações de crédito e da concessão de garantia se encontram acima de 90% (noventa por cento) dos respectivos limites; IV - que os gastos com inativos e pensionistas se encontram acima do limite defnido em lei; V - fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indícios de irregularidades na gestão orçamentária. § 2 o Compete ainda aos Tribunais de Contas verifcar os cálcu- los dos limites da despesa total com pessoal de cada Poder e órgão referido no art. 20. § 3 o O Tribunal de Contas da União acompanhará o cumprimento do disposto nos §§ 2 o , 3 o e 4 o do art. 39. CAPÍTULO X DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS Art. 60. Lei estadual ou municipal poderá fxar limites inferiores àqueles previstos nesta Lei Complementar para as dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito e concessão de garantias. Art. 61. Os títulos da dívida pública, desde que devidamente escriturados em sistema centralizado de liquidação e custódia, po- derão ser oferecidos em caução para garantia de empréstimos, ou em outras transações previstas em lei, pelo seu valor econômico, conforme defnido pelo Ministério da Fazenda. Art. 62. Os Municípios só contribuirão para o custeio de despesas de competência de outros entes da Federação se houver: I - autorização na lei de diretrizes orçamentárias e na lei orça- mentária anual; II - convênio, acordo, ajuste ou congênere, conforme sua le- gislação. Art. 63. É facultado aos Municípios com população inferior a cinquenta mil habitantes optar por: I - aplicar o disposto no art. 22 e no § 4 o do art. 30 ao fnal do semestre; II - divulgar semestralmente: a) (VETADO) b) o Relatório de Gestão Fiscal; c) os demonstrativos de que trata o art. 53; III - elaborar o Anexo de Política Fiscal do plano plurianual, o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais da lei de diretrizes orçamentárias e o anexo de que trata o inciso I do art. 5 o a partir do quinto exercício seguinte ao da publicação desta Lei Complementar. § 1 o A divulgação dos relatórios e demonstrativos deverá ser realizada em até trinta dias após o encerramento do semestre. § 2 o Se ultrapassados os limites relativos à despesa total com pessoal ou à dívida consolidada, enquanto perdurar esta situação, o Município fcará sujeito aos mesmos prazos de verifcação e de retorno ao limite defnidos para os demais entes. Didatismo e Conhecimento 37 GESTÃO PÚBLICA Art. 64. A União prestará assistência técnica e cooperação f- nanceira aos Municípios para a modernização das respectivas admi- nistrações tributária, fnanceira, patrimonial e previdenciária, com vistas ao cumprimento das normas desta Lei Complementar. § 1 o A assistência técnica consistirá no treinamento e desenvolvimento de recursos humanos e na transferência de tecnologia, bem como no apoio à divulgação dos instrumentos de que trata o art. 48 em meio eletrônico de amplo acesso público. § 2 o A cooperação fnanceira compreenderá a doação de bens e valores, o fnanciamento por intermédio das instituições fnanceiras federais e o repasse de recursos oriundos de operações externas. Art. 65. Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso da União, ou pelas Assembleias Legis- lativas, na hipótese dos Estados e Municípios, enquanto perdurar a situação: I - serão suspensas a contagem dos prazos e as disposições estabelecidas nos arts. 23 , 31 e 70; II - serão dispensados o atingimento dos resultados fscais e a limitação de empenho prevista no art. 9 o . Parágrafo único. Aplica-se o disposto no caput no caso de estado de defesa ou de sítio, decretado na forma da Constituição. Art. 66. Os prazos estabelecidos nos arts. 23, 31 e 70 serão du- plicados no caso de crescimento real baixo ou negativo do Produto Interno Bruto (PIB) nacional, regional ou estadual por período igual ou superior a quatro trimestres. § 1 o Entende-se por baixo crescimento a taxa de variação real acumulada do Produto Interno Bruto inferior a 1% (um por cento), no período correspondente aos quatro últimos trimestres. § 2 o A taxa de variação será aquela apurada pela Fundação Ins- tituto Brasileiro de Geografa e Estatística ou outro órgão que vier a substituí-la, adotada a mesma metodologia para apuração dos PIB nacional, estadual e regional. § 3 o Na hipótese do caput, continuarão a ser adotadas as medidas previstas no art. 22. § 4 o Na hipótese de se verifcarem mudanças drásticas na con- dução das políticas monetária e cambial, reconhecidas pelo Senado Federal, o prazo referido no caput do art. 31 poderá ser ampliado em até quatro quadrimestres. Art. 67. O acompanhamento e a avaliação, de forma permanente, da política e da operacionalidade da gestão fscal serão realizados por conselho de gestão fscal, constituído por representantes de todos os Poderes e esferas de Governo, do Ministério Público e de entidades técnicas representativas da sociedade, visando a: I - harmonização e coordenação entre os entes da Federação; II - disseminação de práticas que resultem em maior efciência na alocação e execução do gasto público, na arrecadação de receitas, no controle do endividamento e na transparência da gestão fscal; III - adoção de normas de consolidação das contas públicas, padronização das prestações de contas e dos relatórios e demonstrativos de gestão fscal de que trata esta Lei Complementar, normas e padrões mais simples para os pequenos Municípios, bem como outros, necessários ao controle social; IV - divulgação de análises, estudos e diagnósticos. § 1 o O conselho a que se refere o caput instituirá formas de pre- miação e reconhecimento público aos titulares de Poder que alcan- çarem resultados meritórios em suas políticas de desenvolvimento social, conjugados com a prática de uma gestão fscal pautada pelas normas desta Lei Complementar. § 2 o Lei disporá sobre a composição e a forma de funcionamen- to do conselho. Art. 68. Na forma do art. 250 da Constituição, é criado o Fundo do Regime Geral de Previdência Social, vinculado ao Ministério da Previdência e Assistência Social, com a fnalidade de prover recursos para o pagamento dos benefícios do regime geral da previdência social. § 1 o O Fundo será constituído de: I - bens móveis e imóveis, valores e rendas do Instituto Nacio- nal do Seguro Social não utilizados na operacionalização deste; II - bens e direitos que, a qualquer título, lhe sejam adjudicados ou que lhe vierem a ser vinculados por força de lei; III - receita das contribuições sociais para a seguridade social, previstas na alínea a do inciso I e no inciso II do art. 195 da Cons- tituição; IV - produto da liquidação de bens e ativos de pessoa física ou jurídica em débito com a Previdência Social; V - resultado da aplicação fnanceira de seus ativos; VI - recursos provenientes do orçamento da União. § 2 o O Fundo será gerido pelo Instituto Nacional do Seguro So- cial, na forma da lei. Art. 69. O ente da Federação que mantiver ou vier a instituir regime próprio de previdência social para seus servidores conferir-lhe- -á caráter contributivo e o organizará com base em normas de contabilidade e atuária que preservem seu equilíbrio fnanceiro e atuarial. Art. 70. O Poder ou órgão referido no art. 20 cuja despesa total com pessoal no exercício anterior ao da publicação desta Lei Com- plementar estiver acima dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 deverá enquadrar-se no respectivo limite em até dois exercícios, eli- minando o excesso, gradualmente, à razão de, pelo menos, 50% a.a. (cinquenta por cento ao ano), mediante a adoção, entre outras, das medidas previstas nos arts. 22 e 23. Parágrafo único. A inobservância do disposto no caput, no prazo fxado, sujeita o ente às sanções previstas no § 3 o do art. 23. Art. 71. Ressalvada a hipótese do inciso X do art. 37 da Consti- tuição, até o término do terceiro exercício fnanceiro seguinte à entrada em vigor desta Lei Complementar, a despesa total com pessoal dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 não ultrapassará, em percentual da receita corrente líquida, a despesa verifcada no exercício imediatamente anterior, acrescida de até 10% (dez por cento), se esta for inferior ao limite defnido na forma do art. 20. Art. 72. A despesa com serviços de terceiros dos Poderes e ór- gãos referidos no art. 20 não poderá exceder, em percentual da receita corrente líquida, a do exercício anterior à entrada em vigor desta Lei Complementar, até o término do terceiro exercício seguinte. Didatismo e Conhecimento 38 GESTÃO PÚBLICA Art. 73. As infrações dos dispositivos desta Lei Complementar serão punidas segundo o Decreto-Lei n o 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código Penal); a Lei n o 1.079, de 10 de abril de 1950; o Decreto-Lei n o 201, de 27 de fevereiro de 1967; a Lei n o 8.429, de 2 de junho de 1992; e demais normas da legislação pertinente. Art. 73-A. Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao órgão competente do Ministério Público o descumprimento das prescrições estabelecidas nesta Lei Complementar. (In- cluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009). Art. 73-B. Ficam estabelecidos os seguintes prazos para o cumprimento das determinações dispostas nos incisos II e III do parágra- fo único do art. 48 e do art. 48-A: (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009). I – 1 (um) ano para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios com mais de 100.000 (cem mil) habitantes; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009). II – 2 (dois) anos para os Municípios que tenham entre 50.000 (cinquenta mil) e 100.000 (cem mil) habitantes; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009). III – 4 (quatro) anos para os Municípios que tenham até 50.000 (cinquenta mil) habitantes. (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009). Parágrafo único. Os prazos estabelecidos neste artigo serão contados a partir da data de publicação da lei complementar que introduziu os dispositivos referidos no caput deste artigo. (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009). Art. 73-C. O não atendimento, até o encerramento dos prazos previstos no art. 73-B, das determinações contidas nos incisos II e III do parágrafo único do art. 48 e no art. 48-A sujeita o ente à sanção prevista no inciso I do § 3 o do art. 23. (Incluído pela Lei Comple- mentar nº 131, de 2009). Art. 74. Esta Lei Complementar entra em vigor na data da sua publicação. Art. 75. Revoga-se a Lei Complementar n o 96, de 31 de maio de 1999. Brasília, 4 de maio de 2000; 179 o da Independência e 112 o da República. FERNANDO HENRIQUE CARDOSO Pedro Malan Martus Tavares Este texto não substitui o publicada no DOU de 5.5.2000 6. INSTRUMENTOS GERENCIAIS CONTEMPORÂNEOS: AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO, GESTÃO ORIENTADA PARA RESULTADOS, FLEXIBILIDADE ORGANIZACIONAL, TRABALHO EM EQUIPE, CULTURA DA RESPONSABILIDADE E MECANISMOS DE REDE INFORMACIONAL. No ambiente de trabalho quando cada administrador desempe- nha as quatro funções administrativas (planejar, organizar, dirigir e controlar). A ARH realiza a ligação de cooperação entre subordinados e seu superior através de políticas e práticas que podem ser resumidas em seis processos básicos, dinâmicos e interativos. A nova tendência nas organizações de administração de recursos humanos ou gestão de pessoas é obter por meio de consultorias interna em conjunto e apoiando o gerente de linha à detenção de recursos humanos especializado, de alto nível e com conhecimento específcos do setor, assim como um domínio satisfatório do contex- to da organização como um todo. O sentido de linha e staff (assessoria), onde os órgãos de linha atuam em atividades de execução e comando como responsáveis diretos pelas atividades- fns de negocio. Enquanto as assessorias ou staffs infuenciam e aconselham as unidades de linha, ou seja, inferindo na atividade-meio da empresa. Os objetivos da gestão de pessoas ou ARH passaram a ser es- tratégicos e os seus processos são: agregar, aplicar, recompensar, manter, desenvolver e monitorar pessoas. Contudo, a ARH é uma responsabilidade de linha e uma função de staff, o que requer compartilhamento entre os especialistas de RH e os gerentes de linha. Diante da necessidade de contabilizar, registrar e gerenciar as entradas e saídas de empregados na organização, assim como quan- tifcar sua produtividade, ausências, faltas e atrasos com descontos nas folhas de pagamentos ou descontos. Surgindo a administração de recursos humanos, que difere da área de recursos humanos. Den- tre as quais destacam se as cinco fases de evolução de perfl, como a fase contábil, a fase legal, a fase tecnicista, a fase administrativa (ou sindicalista), a fase estratégica, e o surgimento do cargo de gerente de recursos humanos, tentando assim humanizar o cargo. Assim, surgindo a todo o momento, novos paradigmas para os usos do conhecimento aplicados de forma rentável para os negócios, uma vez que o mesmo se torna mutável. A gestão de recursos humanos passou a desempenhar um papel fundamental nas organizações, tornando se responsável pelas polí- ticas de RH, pela elaboração das estratégias correlacionadas com os objetivos organizacionais, assim como as demais áreas. As orga- nizações passaram a perceber a importância do trabalho integrado entre os recursos humanos e as demais áreas da empresa, e a necessidade de enriquecimento das atividades tradicionais, estabelecendo e desenvolvendo políticas de estratégias centradas na qualidade, como recrutamento e seleção, treinamento e desenvolvimento, qualidade de vida, cargos e salários, avaliação de desempenho e processo de comunicação. Didatismo e Conhecimento 39 GESTÃO PÚBLICA Portanto as mudanças que ocorreram nos últimos anos na ad- ministração de recursos humanos em diversas organizações são al- terações de terminologia que refetem também no resultado positivo na evolução do departamento de pessoal para a administração de pessoas, quanto à forma de gerir pessoas, verifcando alterações profundas na administração de recursos humanos ou gestão de pessoas, podendo de ser incorporada na estratégia organizacional através da implementação de políticas por subsetores dentro da área recursos humanos a administrativa inferida no texto. ⇒ Resultados relativos à gestão de pessoas A operacionalização da lógica da racionalidade social ocorre através do exercício da responsabilidade social, podendo ser considerada dinâmica e de intensa observação. Segundo o Instituto Ethos, a responsabilidade social corporativa é “forma de gestão que se defne pela relação ética e transparente da empresa com todos os públicos com os quais ela se relaciona.” Existem duas linhas quanto à mudança social: a externa, a qual requer novos comportamentos com público-alvo exterior e a interna, que se relaciona com o público interno da organização. Podemos classifcar os argumentos a favor da responsabilidade social corporativa em uma linha ética e instrumental. Os argumentos éticos consideram dever das empresas praticar ações sócias, por considerar dever de a mesma possuir uma atitude moralmente correta. Porém a linha instrumental defende a responsabilidade social corporativa como vantagem competitiva às organizações. O desenvolvimento de questões externas e internas da empresa em conjunto faz parte do desenvolvimento gerencial e dos talentos da empresa. Portanto os resultados inferem e correlacionam entre si, pois diante da atual inovação contemporânea as exigências externas de um padrão socialmente correto transformam se em fator decisivo no âmbito competitivo. ⇒ Conceitos sobre gerenciamento de profssionais terceirizados: Abaixo é apresentado um quadro que relaciona práticas reco- mendáveis para gestão de terceirizados com práticas já adotadas para a gestão de pessoas (empregados). A premissa para a formu- lação deste quadro é que as empresas contratantes devem aplicar conceitos de gestão de pessoas para os profssionais terceirizados. A adoção destas práticas servirá para que as empresas alcancem um retorno ainda maior com a opção da terceirização no que concerne à produtividade, e consequentemente, à competitividade. QUADRO 1 - RELACIONAMENTO ENTRE MELHORES PRÁTICAS PARA GESTÃO DE TERCEIRIZADOS X MELHO- RES PRÁTICAS DE GESTÃO DE PESSOAS (EMPREGADOS): GESTÃO TERCEIRIZADOS GESTÃO DE PESSOAS Participação nas ideias e decisões O envolvimento dos funcionários como um processo participativo que utiliza o contingente total de funcionários e tem por objetivo estimular um crescente comprometimento com o sucesso da organização. A lógica por trás deste processo é que, por meio do envolvimento dos funcionários naquelas decisões que lhes dizem respeito e aumentando sua autonomia e controle sobre seu próprio trabalho, eles se tornarão mais motivados, mais comprometidos com a organização, mais produtivos e mais satisfeitos com o emprego. Avaliação periódica Avaliação de Desempenho - As ava- liações identifcam necessidades de treinamento e desenvolvimento: identifcam as habilidades e competências dos funcionários que se acham ina- dequadas, e para as quais podem ser desenvolvidos programas de melhoria. De maneira semelhante, a efcácia dos programas de treinamento e desenvolvimento pode ser determinada através dos resultados da avaliação de desempenho dos funcionários que deles participam. As avaliações também atendem ao propósito de fornecer feedback aos funcionários sobre como a organiza- ção vê o trabalho deles. Além disso, elas também são usadas como base para alocação de recompensas. Reconhecimento do trabalho Programa de reconhecimento - O reconhecimento pode ter várias formas. Você pode cumprimentar um subordinado em particular pelo seu bom desempenho. Pode enviar um bilhete ou uma mensagem por e-mail, com um elogio a respeito de algo positivo que o funcionário tenha feito. Pare reforçar a coesão e a motivação dos grupos, pode-se celebrar o sucesso das equipes. Didatismo e Conhecimento 40 GESTÃO PÚBLICA Treinamento Programa de Treinamento e Desen- volvimento – Os programas de treinamento podem afetar o comportamento no trabalho de duas maneiras. A mais óbvia é aperfeiçoando as habilidades necessárias para que o funcionário rea- lize suas tarefas com sucesso. O aper- feiçoamento das hábil dades aumenta o potencial de desempenho de alto nível. Um segundo benefício do treinamento é que ele melhora a auto efcácia do funcionário. Não discriminação Equidade - Do ponto de vista da equidade, é preciso considerar as repercussões da mistura de trabalhadores fxos e temporários quando as remunerações são muito díspares. Quando os temporários trabalham juntamente com os permanentes, que recebem salários maiores e benefícios adicionais, seu desempenho tende a sofrer. Equilíbrio organizacional. Os behavioristas ao estudar os motivos pelos quais as pessoas compram, visualizaram a organização como um sistema que recebe contribuições dos participantes sob a forma de dedição ou trabalho e em troca oferecem alicientes e incentivos. Os conceitos básicos dessa teoria são os seguintes: Incentivos ou alicientes. São “pagamentos” feitos pela orga- nização aos seus participantes (como salários, benefícios, prêmios de produção, gratifcações, elogios, oportunidades de crescimento e promoção, reconhecimento etc.). Utilidades dos incentivos. Cada incentivo possui um valor de utilidade que varia de indivíduo para indivíduo: é a função de suas necessidades pessoais. Contribuições. São os “pagamentos” que cada participante efe- tua à organização (como trabalho, dedicação, esforço e desempenho, assiduidade, pontualidade, lealdade, reconhecimento etc). Utilidade das contribuições. È o valor que o esforço de um indivíduo tem para a organização, a fm de que essa alcance seus objetivos. Os postulados básicos da teoria do equilíbrio organizacional são: - “A organização é um sistema de comportamentos sociais inter- relacionados de várias pessoas, que são os participante da orga- nização”. - Cada participante e cada grupo de participantes recebe incentivos (recompensas) em troca dos quais faz contribuições à organi- zação. - O participante e cada grupo de participantes recebe incentivos (recompensas) em troca dos quais faz contribuições à organização. - O participante somente manterá sua participação na organi- zação enquanto os incentivos (recompensas) que lhe são oferecidos forem iguais ou maiores (em termos dos valores que representam para o participante) do que as contribuições que lhe são exigidas. - As contribuições trazidas pelos vários participantes constituem a fonte na qual a organização se alimenta dos incentivos que oferece aos participantes. - Donde: a organização será solvente- e continuará existindo somente enquanto as contribuições forem sufcientes para induzir os participantes à prestação de contribuições”. A decisão de participar é essencial na teoria do equilíbrio organizacional. O equilíbrio organizacional refete o êxito da organiza- ção em remunerar seus participantes (com dinheiro ou satisfações não materiais) e motivá-los a continuarem fazendo parte da organi- zação, garantindo com isso sua sobrevivência. A teoria do equilíbrio organizacional identifca os principais participantes das organizações e os fatores que afetam suas decisões quanto à participação. A organização é um sistema social composto de diferentes participantes que interagem por meio de uma diferen- ciação de tarefas provocada pela divisão do trabalho. Os behavioristas incluem como participantes da organização todos os elementos que dela recebem incentivos e que trazem contribuições para sua existência. Há quatro classe de participantes: empregados, investi- dores, fornecedores e clientes. Alguns desses participantes podem assumir papel dominante para o equilíbrio da organização em determinadas circunstâncias. Nem todos os participantes atuam dentro da organização. O importante é que todos eles mantêm relações de reciprocidade com a organização: proporcionam suas contribuições em troca de incentivos úteis, enquanto a organização lhe proporciona incentivos de contribuições úteis. Objetivos, desafos e características da gestão de pessoas. O objetivo da gestão de pessoas é ajudar a organização a alcan- çar seus objetivos e realizar sua missão, proporcionar competitividade à organização, proporcionar à organização talentos bem treinados e motivados, aumentar a auto atualização e a satisfação das pessoas no trabalho, desenvolver e manter qualidade de vida no trabalho, administrar a mudança, manter políticas éticas e comportamentos socialmente responsável. A busca constante por processo de gestão de pessoas faz parte da organização que visa cada vez mais à satisfação de seus funcio- nários para que, motivados, executem suas tarefas com efciência e efcácia. Um novo tipo de gestão de pessoas está sendo utilizado por algumas empresas dos Estados Unidos, e foi batizado de business- -to-employee – da empresa para o empregado – ou B2E. Este tipo de gestão permite que as empresas satisfaçam às necessidades dos funcionários e ao mesmo tempo reorganizem processos que demandam tempo e mão-de- obra. Embora ainda não exista uma conclusão verdadeira quanto ao emprego deste tipo de gestão, alguns benefícios puderam ser verif- cados nas empresas em que foi implantado, tais como: • maior facilidade na interação, mais autonomia nos serviços aos funcionários, personalização em massa e integração da vida pessoal com a profssional; • a melhoria dos processos empresariais reduz os custos das transações entre compradores e vendedores nos mercados externos; Didatismo e Conhecimento 41 GESTÃO PÚBLICA • a melhoria do gerenciamento de pessoas proporciona mais liberdade aos funcionários com o auto serviço personalizado, pois o treinamento é auto gerenciado, permitindo ao funcionário que es- colha o curso que necessita fazer e matricula-se on-line. Em contrapartida, os gestores têm acesso a todas as informações referentes a relatórios da empresa e verifcam os cursos que seus funcionários estão fazendo ou estão matriculados. Este auto serviço on-line gera menos estresse e burocracia do que fazer tudo pessoalmente, sem contar com a economia de tempo, que poderá ser aplicado para desenvolver novas atividades; • a melhoria dos serviços prestados à comunidade do local de trabalho: ao utilizar o portal da empresa para realizar atividades pessoais e profssionais no trabalho, o funcionário não necessita fazer isso em sua casa, o que o deixa mais satisfeito e demonstra maior comprometimento em suas tarefas, e com essa satisfação tende a trabalhar muito melhor. Este tipo de gestão de pessoas necessita de infraestrutura muito grande e alto investimento, o que deve ser analisado pela empresa que quer incorporá-lo. Alguns autores inferem que “Depois de levar em conta questões de custo e especialização, os gerentes devem pensar o que o gerenciamento B2E oferece. A verdadeira promessa não são pequenas re- duções de custos e pequenos aumentos de produtividade, e sim uma forma digital de operar e trabalhar que enfatize tanto a produtividade como as pessoas.” Para Chiavenato (1994), existe uma grande diferença entre gerenciar pessoas e gerenciar com pessoas. No primeiro caso, as pessoas são o objeto da gerência, são guiadas e controladas para alcançar determinados objetivos. No segundo caso, as mesmas são o sujeito ativo da gerência, são elas que guiam e controlam para atingir os objetivos da organização e os objetivos pessoais. Gerenciar pessoas ou a gestão de pessoas é a preocupação de muitas organizações para que seus objetivos sejam atingidos, de pre- ferência com a participação de um grupo efcaz e motivado liderado por um gestor que possa ter os seguintes desafos estratégicos nesta atividade: • “atrair, capacitar e reter talentos; • gerir competências; • gerir conhecimento; • formar novo perfl do profssional demandado pelo setor; • gerir novas relações trabalhistas; • manter motivação/clima organizacional; • desenvolver uma cultura gerencial voltada para a excelência; • RH reconhecido como contributivo para o negócio; • RH reconhecido como estratégico; • conciliar redução de custo e desempenho humano de qualidade; • equilíbrio com qualidade de vida no trabalho; • descentralizar gestão de RH”. Ou seja, podemos caracterizar gestão de pessoas no seguinte quadro: Comportamento organizacional: relações indivíduo/organiza- ção, motivação, liderança, desempenho. Podemos dizer, de um lado, que o comportamento de cada in- divíduo constrói o comportamento grupal e a “soma” dos comportamentos de cada grupo determina a ação da organização. Por outro lado, o ambiente e a organização infuenciam os comportamentos sejam dos grupos, seja de cada indivíduo. Assim, não podemos falar de modelos lineares de causa e efeito; temos que considerar indivíduos, grupos e organização como sistemas em constante inter- -relação. Características pessoais. A infuência das características pessoais sobre o desempenho do indivíduo é uma questão da mais alta importância. As características da personalidade são os parâmetros do comportamento, logo o seu estudo pode ajudar na previsão do comportamento e desempenho do indivíduo. O estudo sistemático dos traços de personalidade pode reduzir signifcativamente os problemas decorrentes da inadequação do indivíduo à função. O administrador pode buscar traços de personalidade que indiquem ade- quação do indivíduo às funções de um determinado cargo; maior ou menor conformismo, criatividade, iniciativa, disciplina, etc. É claro que não se pode prever o desempenho de uma pessoa em uma determinada função apenas pelos seus traços de personalidade. É preciso considerar outros fatores, como formação, experiência, habilidades, etc. Um aspecto importante a considerar é a questão das emoções. Existem indivíduos mais e menos emotivos e/ou propensos a ma- nifestar suas emoções. E existem funções que podem exigir do in- divíduo uma supressão quase completa de expressões emocionais, em outras a expressão é permitida ou até desejável. De uma forma geral, as organizações procuram limitar ou excluir as manifestações emocionais do ambiente de trabalho, considerando o possível impacto negativo das emoções sobre o desempenho. É preciso manter em mente, porém, que as emoções e sentimentos podem ser parte do trabalho e favorecer o desempenho. Alguns teóricos do comportamento enfatizam a importância do estudo aprofundado dos traços de personalidade para a predição do comportamento e do desempenho. Outros chamam a atenção para o fato de que um mesmo indivíduo pode apresentar comportamentos muito diferentes em organizações diferentes (empresa, igreja, clube, comunidade, etc.). Há sempre a considerar a questão da adaptação do indivíduo a cada situação. Didatismo e Conhecimento 42 GESTÃO PÚBLICA As pessoas não são “prisioneiras” de uma estrutura fxa de personalidade, emoções e comportamentos; na verdade, o ser humano mostra grande capacidade de adaptação e os regulamentos e normas da organização terão grande infuência sobre o comportamento individual. Valores e atitudes. As atitudes dos indivíduos infuenciam seus comportamentos até mais do que os traços de personalidade. Por sua vez, as atitudes são em grande parte resultado dos valores fundamentais do indivíduo. De uma forma geral, os administradores devem ter bem claros os valores fundamentais da organização e buscar colaboradores cujos valores estejam, tanto quanto possível, alinhados com os da organização. A satisfação e a produtividade tendem a crescer quando o colaborador se sente adaptado à organi- zação, reduzindo assim a rotatividade e o absenteísmo. Existe muita polêmica quanto a se os administradores podem infuenciar positi- vamente a satisfação dos seus colaboradores com o trabalho. Alguns estudos parecem indicar que a satisfação pode ser uma característica inata e estável de determinados indivíduos. Isto reduziria a atuação do administrador sobre a satisfação ao ato da contratação; tudo se resumiria a identifcar e atrair pessoas “naturalmente satisfeitas” para a organização. Por outro lado, também foram estabelecidas re- lações bastante fortes entre satisfação e certas condições; trabalho desafante, em bom ambiente e boas condições, oferecendo recompensas justas e oportunidades decrescimento pessoal e profssional com certeza, cabe ao administrador fazer esforços nos dois sentidos. Procurar identifcar sempre as pessoas mais adequadas para cada função e criar condições de trabalho favoráveis. Estas condições devem constituir um conjunto integrado, considerando produtividade, recompensas, ambiente de trabalho, relações entre pessoas, suporte material e emocional, etc. Cabe, fnalmente, uma consideração sobre adequação e conformismo. Toda organização precisa de algum in- conformismo e desequilíbrio para que possa desenvolver-se, crescer, evoluir. Os esforços da administração para reduzir confitos buscando a produtividade, poderiam no limite “congelar” a organização e reduzir a sua capacidade de adaptação e evolução. Os indivíduos possuem valores, opiniões e expectativas em re- lação ao mundo que os rodeia, possuindo representações internaliza- das do seu ambiente. O termo motivação é usado para designar um problema do indivíduo isolado, para compreender as suas necessidades e conhecer as causas, formas e direções das suas ações. A motivação se refere ao comportamento causado por uma necessidade percebida pelo indivíduo e dirigido aos objetivos que podem satisfazer essa necessidade. Satisfeita uma necessidade, surge outra em seu lugar e, assim por diante, contínua e infnitamente. O estudo da motivação tem sido aplicado a todos os ramos da atividade humana e em especial, no campo organizacional. Muitos pesquisadores têm dedicado o melhor de seus esforços no sentido de caracterizar os objetivos motivacionais no trabalho. Uma das teorias que teve maior importância foi elaborada por Abraham Maslow nos anos 50, denominada Teoria da Hierarquia das Necessidades. Maslow propõe um tipo de classifcação ou hierarquia dos motivos humanos. Em primeira instância, coloca as necessidades fsio- lógicas (alimento, abrigo, etc.); em segundo lugar, a necessidade de segurança; em seguida, os incentivos sociais (amizades, convívio social); satisfeitos estes níveis “básicos”, surgem a necessidade de estima (afeto, convivência familiar); e fnalmente uma última classe de incentivos, ditos incentivos de ego, ou necessidade de auto rea- lização. A ideia de hierarquizar os motivos humanos foi, sem dúvida, a solução inovadora para que se pudesse compreender melhor o comportamento humano na sua variedade. Um mesmo indivíduo ora persegue objetivos que atendem a uma necessidade, ora busca satisfazer outras. Tudo depende da sua carência naquele momento. Duas pessoas não perseguem necessariamente o mesmo objetivo no mesmo momento. O problema das diferenças individuais assume importância preponderante quando falamos de motivação. O indivíduo precisa suprir suas necessidades para motivar-se e alcançar seus objetivos. Podemos identifcar os seguintes tipos de motivação: • Motivação Externa: a pessoa realiza determinadas tarefas por ser “obrigada”, ou seja, são impostas determinações para que essa pessoa cumpra. É a forma mais “primitiva” de motivação, baseada na hierarquia e normalmente utilizando as punições como fator principal de motivação. Trata-se de “fazer o ordenado para não ser punido”, “cumprir ordens”. • Pressão Social: a pessoa cumpre as atividades porque outras pessoas também o fazem. Ela não age por si, mas sim, para acompanhar um grupo e cumprir as expectativas de outras pessoas. Aqui, estamos falando de “fazer o que os outros fazem para ser aceito, fazer parte do grupo”. • Automotivação: a pessoa auto motivada age por iniciativa própria, em função de objetivos que escolheu. A automotivação é a convicção que a pessoa tem de que deseja os frutos das suas ações. É “fazer o que creio ser adequado aos meus objetivos”. Não existe motivação “certa”. Em situações de emergência, por exemplo, provavelmente a simples obediência seja a ação mais in- dicada. O sucesso de uma ação coletiva (uma reivindicação salarial, por exemplo) pode depender da conformidade das ações individuais à orientação do grupo. Por outro lado, uma pessoa pode ser forte- mente auto motivada a objetivos destrutivos, como uma ambição excessiva. O ideal seria o alinhamento de todos estes tipos de motivação; pessoas auto motivadas atuando em grupos coesos, com orientação clara, sólida e coerente. De forma geral, a literatura classifca os principais motivos humanos de acordo com os objetivos gerais de (1) sobrevivência e segurança (motivos de defciência) e (2) satisfação e estimulação (motivos de excesso). Os motivos de defciência se referem a evitar estados e experiências desagradáveis, perigosos ou indesejáveis. Os motivos de excesso se referem a buscar estados e experiências agra- dáveis. Os fatores motivadores podem ser classifcados como: Re- ferentes ao corpo: Defciência: evitar fome, sede, excesso de calor e frio, fadiga, doenças e outros estados físicos desagradáveis. Exces- so: Obter experiências sensoriais agradáveis; prazeres, conforto físi- co, etc. Referentes às relações com o ambiente: Defciência: Evitar objetos perigosos, feios e desagradáveis; buscar objetos necessários para a segurança e sobrevivência futuras; manter um ambiente es- tável, claro e seguro. Excesso: Obter posses agradáveis; construir e inventar objetos; compreender o ambiente; resolver problemas; jogar; buscar novidades e mudanças ambientais, etc. Referentes às relações com outras pessoas: Defciência: Evitar confitos e hosti- lidade interpessoal; manter participação, prestígio, status nos grupos; obter cuidado dos outros; conformar-se aos valores e padrões do grupo; conseguir poder e domínio sobre os outros, etc. Excesso: Conseguir amor, identifcação positiva com as pessoas e grupos; ter prazer na companhia de outras pessoas; auxiliar e compreender os outros; ser independente. Referentes ao EU: Defciência: Evitar sen- Didatismo e Conhecimento 43 GESTÃO PÚBLICA timentos de inferioridade e fracasso na comparação com outros ou com o EU ideal; evitar perda de identidade; evitar sentimentos de vergonha, medo, angústia, tristeza, etc. Excesso: Obter sentimentos de auto respeito e autoconfança; exprimir-se; ter sentido de realiza- ção; sentir-se desafado; estabelecer valores morais; descobrir lugar signifcativo do EU no universo. As Motivações para o trabalho, as pessoas são levadas à ação para cumprir determinadas tarefas através de motivos. Existem fatores que dão estímulo para essa pessoa realizar as tarefas. Não é só o dinheiro ou a segurança que podem motivar o trabalhador. Há também outros fatores, que podem ter um efeito positivo sobre a satisfação no trabalho. A complexidade da motivação nas organizações originou várias teorias que abordam a questão da motivação. As teorias de conteúdo se preocupam com os fatores internos, ou seja, procuram estabelecer as necessidades que motivam os comportamentos. As teorias de processo descrevem como certos comportamentos podem ser estimula- dos, dirigidos ou evitados. Além da teoria de Maslow, as principais teorias de conteúdo são: Teoria dos dois fatores de Herzberg: Esta teoria muito divulga- da estabeleceu que a insatisfação é causada pela ausência de certos fatores higiênicos, externos ao trabalho em si. Por outro lado, a satis- fação seria causada pelos fatores motivadores, inerentes ao trabalho: realização, trabalho desafante, reconhecimento do desempenho, responsabilidade, desenvolvimento. Teoria das necessidades aprendidas de Mac Clelland: Esta teoria afrma que os indivíduos “aprendem” certas necessidades, tais como responsabilidade e poder. As principais teorias de processo são a teoria da expectativa (o indivíduo “espera” que certo comportamento conduza a certo resultado) e teoria da equidade (o indivíduo compara os resultados dos seus esforços com os dos seus pares e avalia se estes resultados são distribuídos de forma equilibrada). Todas as teorias apontam para o fato de que as organizações podem atingir maiores níveis motivacionais de seus empregados ao favorecer a realização pessoal, demonstrar reconhecimento pelo valor profssional, oferecer oportunidades de promoção, atribuir responsabilidades a cada um, tornar o trabalho agradável e possibilitar o crescimento do indivíduo. As organizações têm buscado obter o máximo empenho e desempenho de seus colaboradores há muito tempo e utilizando diferentes técnicas. Vamos descrever brevemente algumas destas técni- cas ou sistemas motivacionais, classifcados em sistemas de reconhecimento, de envolvimento e de recompensas monetárias. Os sistemas de reconhecimento são baseados em reconhecer e elogiar comportamentos desejáveis e desempenhos acima das expectativas. Podem tomar várias formas: um bilhete ou e-mail de parabéns do chefe, um elogio público, os famosos “Funcionário do mês” do Mac Donald’s (e várias outras organizações), até prêmios de valor simbólico, como brindes, entradas de cinema, pequenas comemorações, etc. Uma característica atrativa o custo das premia- ções, que normalmente é modesto ou nulo. Envolvimento dos funcionários é um conceito genérico que envolve diversas técnicas “envolvendo todo o contingente de fun- cionários e tendo por objetivo obter crescente comprometimento com o sucesso da organização” (Robbins). Alguns exemplos de programas de envolvimento: • gestão participativa: os funcionários adquirem infuência signifcativa sobre o processo decisório, compartilhando o poder de decisão com as chefas; • participação por representação: muito difundido na Europa, este sistema prevê a participação dos funcionários nas decisões atra- vés de pequenos grupos de representantes, os conselhos de trabalhadores. • círculos de qualidade: muito utilizados no Japão, os círculos de qualidade são pequenos grupos de funcionários que se reúnem regularmente para debater os seus problemas de qualidade e como resolvê-los. Os programas de recompensas incluem vários tipos de re- muneração variável, de acordo com o desempenho e cumprimento de metas. Algumas formas são os bônus, a participação nos lucros, etc. Para serem efcazes, estes programas devem vincular de forma explícita a recompensa ao desempenho premiado. Motivação é proporcionar um motivo a uma pessoa, estimulando-a a agir de maneira desejada. A melhor maneira de abordar o assunto é fazer um resumo ou classifcação dos motivos em quatro categorias: Sobrevivência (continuar a viver); Segurança (manter-se protegido); Satisfação (sentir-se saciado, contente, realizado, etc.); Estimulação (buscar novos estímulos). Do ponto de vista do administrador, a motivação compreende a criação de condições que proporcionem satisfação pessoal a quem trabalha sob suas ordens. Não é tarefa simples, pois o comportamen- to humano é complexo. A Liderança é necessária em todos os tipos de organização humana, principalmente nas empresas, onde uma boa Liderança pode gerar satisfação num grupo de pessoas envolvidas pelo líder, assim como uma má Liderança pode gerar separação do grupo não atingin- do o mesmo objetivo da organização. É preciso distinguir dois tipos de Liderança: - Liderança como qualidade pessoal: Combinação especial de características pessoais que fazem de um indivíduo um líder. - Liderança como função: Decorrente da distribuição da autoridade de tomar decisões dentro de uma empresa. - Liderança é uma questão de redução de incertezas do grupo, pois o indivíduo que passa a contribuir mais com orientações e assistência ao grupo (auxiliando para tomada de decisões efcazes) tem maiores possibilidades de ser considerado seu líder. Assim, a Liderança é uma questão de tomada de decisões do grupo. Do ponto de vista da Liderança Funcional, “A Liderança é função das necessidades existentes numa determinada situação e consiste numa relação entre um indivíduo e um grupo”. Essa relação funcional somente existe quando um líder é reconhecido pôr um grupo como possui- dor ou controlador de meios para a satisfação de suas necessidades. Quando o grupo elege, aceita espontaneamente um indivíduo como líder, é porque ele possui e controla os meios (como: habilidade pessoal, conhecimento, dinheiro, relacionamentos, posses, etc.) que o grupo deseja utilizar para atingir seus objetivos, ou seja, para obter um aumento de satisfação de suas necessidades. A Liderança é uma infuência interpessoal, a infuência envolve conceitos como poder e autoridade, abrangendo todas as maneiras pelas quais se introduzem mudanças no comportamento de pessoas ou de grupos de pessoas. A importância da Liderança, sobretudo nas empresas, é bastante visível nos dias de hoje, pois se a liderança é uma infuência interpessoal, que modifca o comportamento, esta, deve ser dirigida à aumentar a satisfação na conquista de determinada meta e na diminuição dos riscos. Didatismo e Conhecimento 44 GESTÃO PÚBLICA Traço é uma qualidade ou característica distintiva da personalidade. O líder é aquele que possui vários traços específcos de personalidade que o distinguem das demais pessoas. Com isso o líder apresenta traços marcantes pôr meio dos quais pode infuenciar o comportamento das pessoas, passando para elas parte das suas ações, a maneira de agir em determinada situação, como lidar com pessoas temperamentais, enfm alguns lideres possuem traços tão marcantes que pode até infuenciar a missões importantes como re- ligião ou uma missão militar. Um líder deve inspirar confança, ser inteligente, perceptivo e decisivo para ter melhores condições de liderar com sucesso. Exem- plos de certos reis, militares, heróis. Mas, nem todas as pessoas podem ser lideres, pois para ser um líder, o indivíduo tem que cativar as pessoas com habilidade pessoal, passando para elas confança, sinceridade, conhecimento exercendo infuencia sobre o grupo ou pessoa. Uma pessoa pode ser um grande líder em uma empresa ou escola, no entanto na comunidade ou até mesmo em seu lar ao menos consegue dar uma opinião. O próprio Stogdill, em 1948, já verifcava que “torna-se claro que uma análise adequada da lide- rança envolve não apenas o estudo dos líderes em si, mas também das situações em que estão envolvidas. É importante ressaltar, que este poder atribuído aos líderes deve ser orientado, e voltado a sa- tisfação daqueles que são subordinados, pois é crescente o número de casos de chefes que humilham seus subordinados, como forma de mostrar o seu poder, e tornam o que deveria ser uma conquista, um motivo de orgulho, uma rotina de humilhações, que segundo à Organização Internacional do Trabalho (OIT) é um dos principais fatores de aposentadoria precoce. Uma Liderança inadequada, pôr tiranos ou incompetentes, traz prejuízos drásticos não só à empresa, mas principalmente aos indivíduos que dela fazem parte. Há relatos impressionantes de pessoas que sofrem verdadeira tortura cotidiana, causando problemas emocionais, físicos e consequências irrever- síveis à carreira. Como última análise, é fundamental ao Líder ter habilidade para lidar com gente, para não perder a contribuição que cada um pode dar a qualquer projeto. Hoje em dia o espírito de Liderança é muito valorizado, tanto no âmbito profssional como no pessoal, ser Líder não é ser o “chefe” ou o “gerente”, é muito diferente disto. Os Líderes autênticos são pessoas que já absorveram a verdade fundamental da existência: que não é possível fugir das contradições inerentes à vida. A mente de Liderança é ampla. O comportamento de Liderança envolve funções como planejar, dar informações, avaliar, arbitrar, controlar, recompensar, estimular, punir etc., deve ajudar o grupo a satisfazer suas necessidades. Um líder inato pode ser facilmente reconhecido perante o grupo, pois sua capacidade de coordenar, direcionar, con- duzir o grupo à atingir seus objetivos fcam evidentes e o tornam uma espécie de guia representativo do grupo. A Liderança faz parte da personalidade de um administrador. Ele precisa ser um condutor ou guia de seus subordinados. Embora o administrador tenha o poder de admitir, promover, demitir e exigir dos funcionários a prestação de serviços (por força de sua autoridade), ele terá maior sucesso nos resultados de cada um se souber conduzi-los como um líder. A liderança está baseada no prestígio pessoal do administrador e na aceitação pelos dirigidos ou subordinados. Três fatores, pelo menos, infuem no poder de liderança de um administrador: · posição hierárquica (status) - decorrente de sua função de autoridade (direito de mandar e de se fazer obedecer); ·competência funcional - resultante de seus conhecimentos gerais e especializados (cultura geral e técnica). · personalidade dinâmica - produto de suas características e qualidades pessoais (aspecto físico, temperamento, caráter, etc.). Os estilos de liderança determinam o tipo de relação dos líderes com os grupos, dependendo da diversidade da situação e das diversas forças que afetam a conduta dos liderados. Estilo Autocrático: O líder é controlador e coercitivo, decidindo o quê o grupo deve fazer e como fazer. Impõe suas ideias através de um monólogo e toma pessoalmente a maioria das decisões. Isso afeta a produtividade dos seus membros, impede a parti- cipação, há indecisão quanto às etapas futuras de trabalho, maior dependência e falta de interesse espontâneo e proatividade. Todavia, o método é válido em várias circunstâncias e o trabalho realizado é maior apesar da insatisfação reinante; mas sem a presença do líder o grupo para por falta de iniciativa. Estilo Democrático: O líder democrático faz parte do grupo e usa sua infuência para obter participação; acata as ideias, discutindo-as com seus liderados, ao mesmo tempo em que lhes amplia os conhecimentos e cria um clima harmônico e de amizade. Ajuda o grupo a se integrar e a assumir responsabilidade. As decisões são conjuntas e a motivação é maior, o espírito de grupo é mais acentuado, o que ocasiona efciência geral alta e con- tínua no trabalho. Daí o desenvolvimento da iniciativa, do espírito inventivo, do senso de responsabilidade e do moral elevado. Estilo Liberal: O líder desse grupo é menos organizado, não orienta seus liderados, omite-se, e o grupo sem liderança e sem objetivos não obtém resultados e o trabalho torna-se inexpressivo. Há completa liberdade para a decisão individual, causando fra- cassos e atrasos nas atividades, desinteresse a ausência de coesão grupal. Os membros se sentem frustrados com a falta de liderança que, por sua vez, lhes frustra a necessidade de clareza, senso de di- reção e realização. A Avaliação de Desempenho é uma importante ferramenta de Gestão de Pessoas que corresponde a uma análise sistemática do desempenho do profssional em função das atividades que realiza, das metas estabelecidas, dos resultados alcançados e do seu potencial de desenvolvimento. O objetivo fnal da Avaliação de Desempenho é contribuir para o desenvolvimento das pessoas na organização. A Avaliação do Desempenho é um procedimento que avalia e estimula o potencial dos funcionários na empresa. Seu caráter é fundamentalmente orientativo, uma vez que redireciona os desvios, aponta para as difculdades e promove incentivos em relação aos pontos fortes. A avaliação deve ocorrer todos os dias e não apenas em momentos formais. O esforço individual é direcionado pelas capacidades e habilidades do indivíduo e pelas percepções que ele tem do papel a desempenhar e função do valor de as recompensas dependerem do esforço. Na maior parte das vezes, a avaliação do desempenho é responsabilidade de linha e função de staff (consultoria) com a as- sistência do órgão de ARH. Quem avalia é o superior imediato, que, melhor do que ninguém tem condições de acompanhar e verifcar o desempenho de cada subordinado, diagnosticando com precisão os pontos fortes e fracos. Didatismo e Conhecimento 45 GESTÃO PÚBLICA Os objetivos fundamentais da avaliação de desempenho: 1. Permitir condições de medição do potencial humano no sentido de determinar plena aplicação. 2. Permitir o tratamento dos Recursos Humanos como um recurso básico da organização e cuja produtividade pode ser desenvolvida indefnidamente, dependendo, obviamente, da forma de administração. 3. Fornecer oportunidades de crescimento e condições de efetiva participação a todos os membros da organização, tendo em vista, de um lado, os objetivos organizacionais e, de outro, os objetivos individuais. APLICAÇÃO A entrevista da Avaliação de Desempenho A Avaliação de Desempenho é uma sistemática apreciação do comportamento das pessoas nos cargos que ocupam. Apesar de ser uma responsabilidade de linha é uma função de Staff, em algumas empresas, a avaliação do desempenho pode ser um encargo do su- pervisor direto do próprio empregado, ou ainda de uma comissão de avaliação, dependendo dos objetivos da avaliação. A avaliação com o empregado avaliado constitui o ponto principal do sistema: a comunicação que serve de retroação e que reduz as distâncias entre o superior e o subordinado. BENEFÍCIOS Quando um programa de avaliação é bem planejado, coorde- nado e desenvolvido, traz benefícios a curto, médio e longo prazo. Benefícios para o chefe: • melhor avaliar o desempenho e o comportamento dos subordinados, contando com uma avaliação que elimina a subjetividade. • propor medidas e providências no sentido de melhorar o pa- drão de comportamento de seus subordinados. •comunicar-se com seus subordinados, fazendo-os compreender a mecânica da avaliação do desempenho como um sistema objetivo. 2. Benefícios para o subordinado: • aprendem quais são os aspectos de comportamento e de desempenho que a empresa mais valoriza em seus funcionários. • fca conhecendo quais as expectativas de seu chefe a respeito de seu desempenho e seus pontos fortes e fracos, segundo a avalia- ção do chefe. • conhece as providências tomadas por seu chefe quanto à melhoria de seu desempenho (programa de treinamento, estágios, etc.) e as que ele próprio deverá tomar (auto correção, maior capricho, mais atenção no trabalho, cursos por conta própria, etc.). • condições para fazer avaliação e crítica para o seu próprio desenvolvimento e controle. Benefícios para a organização: • mais condições para avaliar seu potencial humano a curto, mé- dio e longo prazo e defnir a contribuição de cada empregado. • identifcação dos empregados que necessitam de reciclagem e/ ou aperfeiçoamento em determinadas áreas de atividade e selecionar os empregados com condições de promoção ou transferências. • pode dinamizar sua política de recursos humanos, oferecendo oportunidades aos empregados (não só de promoções, mas principalmente de crescimento e desenvolvimento pessoal), estimulando a produtividade e melhorando o relacionamento humano no trabalho. MÉTODOS DE AVALIAÇÃO DEDESEMPENHO A avaliação de desempenho humano pode ser efetuada por in- termédio de técnicas que podem variar intensamente, não se de uma organização para outra, mas dentro da mesma organização quer se trate de níveis diferentes de pessoal ou áreas de atividades diversas. Geralmente a sistemática avaliação de desempenho humano atende a determinados objetivos, traçados com base uma política de RH. Assim, como as políticas de RH variam conforme a organização, não é de se estranhar que cada organização desenvolva a sua própria sistemática para medir a conduta de seus empregados. Como, de maneira geral, a aplicação do pessoal é defnida conforme o nível e as posições dos cargos, geralmente as organizações utilizam mais de uma avaliação de desempenho. E relativamente comum encontrar organizações que desenvolvem sistemáticas específcas conforme o nível e as áreas de distribuição de seu pessoal. Cada sistemática atende a determinados objetivos específcos e a determinadas ca- racterísticas das várias categorias de pessoal. A que diga que a ava- liação de desempenho no fundo não passa de uma boa sistemática de comunicações, atuando no sentido horizontal e vertical da orga- nização. As avaliações de desempenho para serem efcazes devem basear-se inteiramente nos resultados das atividades do homem no trabalho e nunca apenas em suas características de personalidade. MÉTODO DA ESCALA GRÁFICA. Este método é incontestavelmente o método de avaliação mais utilizado e divulgado. Aparentemente, é o método mais simples, mas sua aplicação requer uma multiplicidade de cuidados, a fm de neu- tralizar a subjetividade e o prejulgamento do avaliador que podem ter enorme interferência. Utiliza um formulário de dupla entrada, no qual as linhas representam os fatores de avaliação de desempenho e as colunas representam os graus de avaliação dos fatores. Os fatores são selecionados para defnir as qualidades a serem avaliadas. Cada fator é defnido com uma descrição simples e objetiva para não haver distorções. Vantagens do método das escalas gráfcas. 1. Permite aos avaliadores um instrumento de avaliação de fácil entendimento e avaliação simples. 2. Permite uma visão integrada e resumida dos fatores de ava- liação, ou seja, das características do desempenho mais realçadas pela empresa e a situação de cada empregado diante delas; e 3. Proporciona pouco trabalho ao avaliador no registro de ava- liação. Desvantagens do método das escalas gráfcas. 1. Não permite muita fexibilidade ao avaliador que deve ajus- tar-se ao instrumento e não as características do avaliado; 2. É sujeito a distorções e interferências pessoais dos avaliadores, que tendem a generalizar sua preciação sob os subordinados para todos os fatores de avaliação. Cada pessoa percebe e interpreta as situações segundo seu “campo psicológico”. Esta interferência subjetiva e pessoal de ordem emocional e psicológica releva alguns avaliados afetos da esterotipação; 3. Tende a rotinizar e bitolar os resultados das avaliações; • Necessita de procedimentos matemáticos e estatísticos para corrigir distorções e infuencia pessoal dos avaliadores. Didatismo e Conhecimento 46 GESTÃO PÚBLICA EXERCÌCIOS 01. (FCC – TRT 9ª Região - 2010) Analise as seguintes asser- tivas acerca dos princípios básicos da Administração Pública: I. O princípio da efciência, introduzido pela Emenda Cons- titucional no 19/1998, é o mais moderno princípio da função administrativa e exige resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros. II. Todo ato administrativo deve ser publicado, só se admitindo sigilo nos casos de segurança nacional, investigações policiais, ou interesse superior da Administração a ser preservado em processo previamente declarado sigiloso. III. Quanto ao princípio da motivação, não se admite a chamada motivação aliunde, consistente em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas. IV. A publicidade é elemento formativo do ato administrativo, ou seja, sua divulgação ofcial para conhecimento público é requisi- to imprescindível à própria formação do ato e consequente produção de efeitos jurídicos. Está correto o que consta APENAS em (A) I, II e IV. (B) I e II. (C) I e IV. (D) II e III. (E) II, III e IV. 02 - (FGV - TRT 7ª Região - 2009) A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e efciência e, também, (A) os acréscimos pecuniários percebidos por servidor público serão computados e acumulados para fns de concessão de acrésci- mos ulteriores. (B) é vedada a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público. (C) a administração fazendária e seus servidores fscais não te- rão, dentro de suas áreas de competência e jurisdição, precedência sobre os demais setores administrativos, na forma da lei. (D) a autarquia será criada por lei complementar, cabendo à lei ordinária federal defnir as áreas de sua atuação. (E) as administrações tributárias dos Municípios, exercidas por servidores de carreiras específcas, terão recursos secundários para a realização de suas atividades e atuarão de forma desintegrada. 03. (FCC - TRE DE ALAGOAS - Analista Judiciário - 2010) É mencionado expressamente no “caput” do artigo 37 da Constitui- ção Federal de 1988, o princípio da (A) efetividade. (B) efciência. (C) efcácia. (D) proporcionalidade. (E) razoabilidade. 04. (FCC - TRE DE ALAGOAS – Analista Judiciário – 2010) A conformação dos atos da Administração Pública aos pa- drões éticos dominantes na sociedade para a gestão dos bens e interesses públicos, sob pena de invalidade jurídica, decorre da obser- vância ao princípio da (A) responsabilidade administrativa. (B) probidade. (C) efciência. (D) moralidade. (E) impessoalidade. 05. (FM -TRE SC – Analista Judiciário - 2009) Assinale a alternativa abaixo que NÃO corresponda a um dos deveres do administrador público. a) Dever hierárquico. b) Dever de prestar contas. c) Dever de probidade. d) Dever de efciência. 06. (Analista de Planejamento e Orçamento Público- Pref. Montes Claros/MG). A Lei de Responsabilidade Fiscal dispõe que a reestimativa de receita pública por parte do Poder Legislativo só será admitida A) se houver anulação de alguma despesa previamente considerada. B) em caso de necessidade ou interesse público. C) em caso de estado de emergência ou calamidade pública. D) se comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou legal. 07. (Analista de Planejamento e Orçamento Público- Pref. Montes Claros/MG). As operações de crédito de prazo inferior a doze meses, cujas receitas tenham constado do orçamento, é, segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal, defnição de A) dívida pública garantida. B) dívida pública consolidada ou fundada. C) operação de crédito. D) dívida pública mobiliária. GABARITO 01 B 02 B 03 B 04 D 05 A 06 D 07 B

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