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Los Actos de Gobierno en el Derecho PeruanoLos actos de Gobierno en el Derecho peruano Víctor Sebastián Baca Oneto* Sumario. 1. La teoría general de los actos políticos o de gobierno. 2. El Derecho Peruano y el régimen jurídico aplicable a los actos de Gobierno. 2.1. Unas palabras sobre el reconocimiento de la distinción subjetiva entre Gobierno y Administración en el ordenamiento peruano. 2.2. El régimen jurídico de los actos del Gobierno y su incidencia sobre la distinción material y subjetiva entre Gobierno y Administración. 2.2.a. Actos en ejercicio de la función legislativa. 2.2.b. Actos específicos del Gobierno. 2.3. Análisis de algunos casos típicos de actos de gobierno y de su relevancia para el establecimiento de una distinción entre Gobierno y Administración. 2.3.a. El mensaje anual del Presidente de la República y la exposición de la política general del Gobierno a cargo del Presidente del Consejo de Ministros. 2.3.b. Las iniciativas legislativas. 2.3.c. Disolución del Parlamento. 2.3.d. Declaratoria de Estados de excepción. 2.3.e. Gracia e indulto. 2.3.f. Aprobación y ratificación de tratados internacionales. 2.4. La distinción entre Gobierno y Administración en el ámbito local y regional. 2.4.a. El art. 39 LOM y las funciones de gobierno frente a las funciones administrativas. 2.4.b. Los medios jurídicos de actuación de las Municipalidades. 2.4.c. La función de gobierno de las Municipalidades. Conclusión. 2.4.d. La función de gobierno del Presidente regional. 3. El resultado del análisis del ordenamiento peruano: la inexistencia de una categoría autónoma de actos de gobierno. 1. La teoría general de los actos políticos o de gobierno1. La teoría de los actos políticos o del Gobierno nace en Francia, como un mecanismo para excluir determinados actos del control del Consejo de Estado, utilizándose como primer argumento para justificar su existencia la presencia de un móvil político en ellos, criterio que luego fue sustituido por el de la naturaleza de la función gubernativa. Pese a las críticas que a lo largo del tiempo ha cosechado en su lugar de origen2, no ha terminado de desaparecer e incluso ha sido importada por otros ordenamientos jurídicos, como el español, que llegó a reconocer la distinción entre una función administrativa y otra de gobierno, no sometiéndose esta última al control judicial3. A partir de la Constitución de 1979 arreciaron las críticas en España contra * Abogado por la Universidad de Piura. Doctor en Derecho por la Universidad de Piura. Profesor de Derecho administrativo de la Universidad de Piura. Director del Programa de Maestría de la Facultad de Derecho de la Universidad de Piura. Miembro de la Comisión Descentralizada de INDECOPI en Piura. Profesor de la Academia de la Magistratura. 1 En general, puede verse sobre este tema BACA ONETO, V. S., Los actos de gobierno. Un estudio sobre su naturaleza y régimen jurídico, Universidad de Piura, Piura, 2001, passim; trabajo en donde se desarrollan las ideas ahora expuestas, con un más completo apoyo doctrinal y jurisprudencial, y que ahora actualizamos con la legislación vigente. 2 Por todos, véase especialmente DUEZ, P., Les actes de gouvernement, Dalloz, París, 1935, p. 165, con cuya posición estamos en gran medida de acuerdo. Una exposición relativamente reciente de la doctrina francesa, en MELLERAY, F., “L’immunité juridictionnelle des actes de gouvernement en question. Le droit français confronté aux développements récents du droit espagnol”, Revue Française du Droit Administratif 5, 2001, pp. 1086 y ss. 3 Ley de 27 de diciembre de 1956, reguladora de la Jurisdicción contencioso administrativa, de acuerdo a cuya exposición de motivos los actos políticos “no constituyen una especie del género de los actos 139 pero no porque sean idénticas. 180 a 195. dictados por un órgano (el Gobierno) que no es (al menos no siempre) Administración pública. la función de gobierno se definiría por su contenido material: la dirección de la discrecionales. 13ª edición. y la distinción entre Gobierno y Administración. en tanto implicaría la existencia de un ámbito de poder excluido de control jurídico. de 13 de julio. Por tanto. poderes normativos”. Madrid. Curso de Derecho administrativo. y FERNÁNDEZ. sino actos esencialmente diferentes. reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA). Sin embargo. Finalmente. caracterizada por un grado máximo de discrecionalidad. es porque implícitamente estaría reconociéndoles una naturaleza distinta5.. mientras que el criterio para distinguir entre la función administrativa. Madrid. 4 Es el caso. y por tanto no serían controlables. confiada únicamente a los supremos órganos estatales”. es. Tecnos. Barcelona. sino porque están en planos diferentes. sino «actos de gobierno». es incorrecto oponer «función administrativa» a «función de gobierno». 140 . esto no ha impedido a un sector importante de la doctrina continuar defendiendo la existencia de una categoría autónoma de actos de gobierno. no serían actos administrativos. Más recientemente. 1999. véase su fundamental trabajo “La lucha contra las inmunidades del poder en el Derecho administrativo (poderes discrecionales. los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes. limitándose el art. RAP 38 (1962). expresión de una función de gobierno autónoma.-R. p. 2º inciso a) de la LJCA elaborado por Luciano PAREJO. indudable que existe una función de dirección política. al Gobierno. pp. y publicado en el número 100 (1998) de la Revista Española de Derecho administrativo. 1 de la Ley 27584. contrapuesta a la administrativa.. 2006. si efectivamente el Gobierno no es Administración y sus actos no son actos administrativos. 486. éstos no estarían dentro del ámbito de aplicación de la LPCA. E. E. que regula el Proceso contencioso administrativo (LPCA) a establecer que “la acción contencioso administrativa prevista en el Artículo 148 de la Constitución Política tiene por finalidad el control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la administración pública sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados”. 3ª edición. 5 Véase al respecto el Comentario al art. N.a de la LJCA. T. Sin embargo. estableciendo en su art. por sólo citar un ejemplo. pues si la LJCA permite que se controlen cualquiera sea su naturaleza. en especial en un ordenamiento como el nuestro.a) que “el orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con [. cualquiera que fuera la naturaleza de dichos actos”.. I. afectando así el derecho a la tutela judicial efectiva4. y distintos a los actos administrativos (aún de aquéllos que pueda realizar el propio Gobierno). Incluso antes de la promulgación de la Constitución. se ha pronunciado definitivamente sobre la cuestión. En consecuencia. y el trabajo de GARRIDO CUENCA. todo ello en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas. en el Prólogo al trabajo de Joan BARATA I MIR.. en primer lugar. la Ley 29/1998. También en este sentido. pp. Tomàs FONT I LLOVET. legislativa y judicial es el régimen jurídico aplicable a los actos a través de los cuáles éstas se ejercitan. 2. Es decir. aunque no exclusivamente. de GARCÍA DE ENTERRÍA. para quienes la Constitución habría derogado cualquier norma que consagrara la exclusión del control judicial de los actos políticos. Civitas. por ser una la función administrativa y otra la función política. reimpresión de 1981. véase GARCÍA DE ENTERRÍA. El acto de Gobierno.] la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales. 1979. R. 67 y ss. Curso de Derecho administrativo. T.. 15 y 16. pp. Civitas. Madrid. y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ. el profesor GARCÍA DE ENTERRÍA había insistido en la inadmisibilidad de una categoría de actos exentos de cualquier control jurisdiccional debido a su especial naturaleza. 2. 1998. mediante la cual éste marca el rumbo del Estado.. 578 y ss. Por un lado.Víctor Sebastián Baca Oneto esta figura. Es decir. atribuida esencialmente. Un análisis en los ordenamientos francés y español. Los actos de gobierno en el ámbito municipal. los pilares que sustentan esta teoría son dos: la existencia de una función de gobierno. I. CEDECS. poderes de gobierno. 725 a 734. Al respecto. pp. Al respecto. pp. el análisis de estos dos argumentos ha de constituir el esqueleto de cualquier trabajo que se pregunte sobre la validez y utilidad de esta categoría. que no contiene una disposición equivalente al art. ésta no es una función en sentido jurídico. ante ningún Tribunal. Es decir. sino a que carecen propiamente de efectos jurídicos. voceros autorizados del Gobierno. no serán recurribles por no ser actos jurídicos. es decir. Los actos de dirección política del Gobierno en ejercicio de potestades legislativas. en actos en ejercicio de potestades legislativas. De lo dicho se desprende que no existe una actividad de gobierno autónoma. en la medida que decidan sobre el fondo del asunto. pueden ser clasificados. en principio. 3ª edición. En consecuencia. sin que ello implique negar el pleno sometimiento de todos los Poderes públicos a la Constitución y al Derecho ni afecte el Derecho a la tutela judicial efectiva. En efecto. o simplemente no se manifiesta jurídicamente. los cuales. y aquellos que hemos denominado «actos específicos del Gobierno». el Gobierno es evidentemente el principal titular de la función de dirección política. en la medida que tienen rango de ley. ciertos actos del Gobierno no son recurribles. Fontemoing. p. 535 141 . los actos de participación del Gobierno en el procedimiento para la elaboración de actos finales a cargo de otros Órganos serán impugnables jurisdiccionalmente. sin lo cual no existirían sujetos legitimados para impugnarlos. por lo que no afectan derechos subjetivos o intereses legítimos. que desarrolla a través de actos tan disímiles como la aprobación de Decretos de urgencia o de Decretos legislativos. porque por sí mismos no producen efectos jurídicos. se recurrirá a actos que carezcan de carácter jurídico o que pertenezcan a alguna de las tres categorías jurídicas antes mencionadas: la función legislativa. al carecer propiamente de efectos jurídicos. sostiene que. Es indudable que existe una función de gobierno. como toda actuación de los Poderes públicos. han de sujetarse en todo caso a la Constitución y al Derecho. sin negar la importancia de la actividad legislativa del Parlamento. 1928. tenemos a los actos de dirección política del Gobierno que pueden ser impugnados. II. la jurisdiccional y la administrativa. En función del régimen jurídico aplicable. mediante los cuales el Gobierno participa en el ejercicio de una función atribuida a otro Órgano constitucional. ya sea directamente atribuidas por la Constitución (Decretos de urgencia) o delegadas por el Congreso (Decretos legislativos). aunque. y que será el encargado de producir los efectos jurídicos previstos en la norma. de acuerdo a las reglas de los actos de trámite. ni tampoco a su condición de «actos constitucionales». para quien no existen más funciones que la legislativa. produzcan indefensión o lesionen de manera irreparable derechos o intereses legítimos. Aunque. constituyen. esta inimpugnabilidad no se debe a su carácter de actos de «dirección política». si bien no hay duda de que el Gobierno tiene la misión de dirigir la marcha del Estado. es posible clasificar los actos de dirección política del Gobierno en dos categorías básicas: los actos impugnables y aquéllos que no pueden ser recurridos. el nombramiento de determinados funcionarios públicos. En otros casos. niega la existencia de una función de gobierno autónoma. pero ésta se manifiesta jurídicamente a través del ejercicio de las tres funciones clásicas. dictados a través de Resoluciones y Decretos supremos. a cargo del cual estará la emisión del acto definitivo. Algunas veces. atribuidas excepcionalmente al Gobierno. la presentación del Primer ministro ante el Congreso para la exposición de la política general del Gobierno o incluso mediante el mensaje que el Presidente del Perú dirige a la nación cada 28 de julio. a su vez. Traité de droit constitutionnel. Para atender este fin. al menos en sus elementos reglados. actos en 6 Esta afirmación encuentra un remoto antecedente en la posición de Leon DUGUIT. y con un régimen jurídico propio. y también a través de actos de puro impulso. En consecuencia. Sin embargo. como en la presentación de una iniciativa legislativa. En segundo lugar. la administrativa o la jurisdiccional. de acuerdo al régimen jurídico aplicable. no pueden catalogarse dentro de ninguna de las tres funciones clásicas. esta función de dirección puede ejercerse a través de actos de carácter legislativo o administrativo. continúa DUGUIT. Sin embargo. la inimpugnabilidad se deberá a su carácter de actos de trámite. Sin embargo. París. la presentación de una iniciativa legislativa o del proyecto de Presupuesto. expresión de la función de dirección política. que.Los Actos de Gobierno en el Derecho Peruano política interior y exterior6. como las declaraciones públicas del Primer Ministro o del Presidente. no todos los actos en ejercicio de esta función de dirección política estarán sometidos al mismo régimen jurídico. Por tanto. 38 (Este trabajo fue realizado conjuntamente con Alfredo GALLEGO ANABITARTE. cit. que no tengan carácter legislativo. serán impugnables en sus elementos reglados ante la jurisdicción contencioso-administrativa. 1997. Ley de la Administración Central del Estado.Víctor Sebastián Baca Oneto ejercicio de la función legislativa. L.. . dado que la parte a la que hacemos referencia estuvo a cargo del profesor MENÉNDEZ REXACH. al negar su naturaleza administrativa. B. la atribución de discrecionalidad conlleva necesariamente el reconocimiento de un ámbito de actividad propio del Gobierno7. dejará de ser un camello. 324. La discrecionalidad implica la existencia de un «margen de libertad» del titular de la potestad frente al legislador y frente a los jueces. lo citamos de esta manera). judicial y ejecutiva o administrativa) se definen a través del régimen jurídico aplicable a los actos mediante los cuales se ejercen. Madrid. por el contrario. o si ésta es únicamente un agregado artificial. constituye su más firme defensa. es porque son actos administrativos discrecionales. sino que. estos actos estarán sometidos al régimen jurídico de la función correspondiente. Por tanto. Madrid. serán impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa. en Constitución y el nuevo diseño de las Administraciones estatal y autonómica. 7 Sobre la identificación entre los actos de gobierno y los actos discrecionales de la Administración. p. 193 y ss. 1985. 274. si los actos de gobierno dejan de ser injusticiables. que. dir. En consecuencia. LOZANO. 97º CEs”. Óscar ALZAGA VILLAMIL. XIX Jornadas de Estudio. cuando tiene efectos jurídicos. p. A. insistir en que esta afirmación no significa negar la existencia de un ámbito de actividad propia del Gobierno. no obstante. Instituto Nacional de Prospectiva. en la medida que no tengan rango de ley y generen efectos jurídicos. a través de actos típicos de alguna de las tres funciones antes mencionadas. pero. MENÉNDEZ REXACH A. de todo lo anteriormente dicho se extraen tres premisas principales: a) Las funciones clásicas (legislativa. la regla general es que los actos de dirección política del Gobierno. y por tanto se someten al régimen jurídico aplicable a éstos. dejan de ser actos de gobierno Hasta el momento. y se ejerce. 1998. Es decir. y si la deja de tener. MENÉNDEZ REXACH. En consecuencia. del mismo autor “Comentario al art. serán impugnables ante el Tribunal Constitucional. la jurisprudencia – y también la mayoría de la doctrina – ha acabado por reconocer la posibilidad de controlar judicialmente dichos actos. no pueden sustituir el contenido del acto por sus propias valoraciones. serán impugnables de acuerdo a las reglas de los actos administrativos discrecionales. “El control judicial de los secretos de Estado: las sentencias del Tribunal Supremo sobre los documentos del CESID”. Por tanto. si los actos de dirección política del Gobierno están sometidos al régimen jurídico de los actos administrativos. J. 11. al igual que los actos administrativos discrecionales... no podrá sustituir la decisión sobre el fondo del asunto. si los actos de gobierno no se definen por su esencial injusticiabilidad. que podrá controlar sus elementos reglados.. por el cual éstos últimos. En consecuencia. p. 1980. los actos de dirección política del Gobierno. Frente a la posición de quienes defendían la inadmisibilidad del recurso contra los actos considerados «de gobierno». decir que un acto de gobierno puede ser impugnado sería como pretender hablar de un camello sin joroba: la joroba es parte de su naturaleza. REDA 94. se estaría cambiando su naturaleza. Así. y MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ. pp. en Libro homenaje al Profesor José Maria BOQUERA 142 . En consecuencia. están sujetos al régimen jurídico de los actos administrativos discrecionales. Utilizando un ejemplo de CHESTERTON. El reconocimiento del derecho a la tutela judicial efectiva lo exige. salvo aquéllos que tienen atribuido expresamente rango legislativo. Es necesario. EDERSA. VIII. “Gobierno y Administración del Estado en la Constitución y en su nueva regulación legal: una cuestión clave para el Estado de Derecho”. Les actes de gouvernement…. P. vulnerando derechos subjetivos e intereses legítimos. pueden citarse a modo de ejemplo los trabajos de DUEZ. b) La función de dirección política se define a través de su contenido material (la dirección de la política interna y externa). Madrid. c) Los actos de dirección política del Gobierno. y del mismo autor “Actos de gobierno y Administración local”... en Comentarios a las Leyes Políticas. los demás actos de dirección política a cargo del Gobierno que generen efectos jurídicos. Dirección del Servicio Jurídico del Estado. p. sin embargo.. como regla general. limitándose a comprobar su adecuación al ordenamiento jurídico. Por su parte. Registro Nacional de Identificación y Estado Civil. 2º inciso a) le atribuye a la jurisdicción contencioso-administrativa el control de los actos del Gobierno cualquiera sea su naturaleza.. Defensoría del Pueblo. “la expresión «cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos» es una expresión legal que con toda evidencia quiere zanjar los debates sobre tal cuestión declarando la irrelevancia de las adjetivaciones que puedan predicarse de los actos de los Gobiernos por razón de su contenido material. Contraloría General de la República y Tribunal Constitucional. p. por ejemplo. la Ley 27209. línea que han seguido. por amplia que sea la discrecionalidad de la resolución gubernamental: los derechos fundamentales. forma parte de la Administración pública. con criticable precisión jurídica.1. 143 . en su art. ni tampoco el Gobierno a la Administración. así como al Ministerio Público. aunque sólo para los efectos de la aprobación de los ingresos y gastos del Presupuesto Anual del Sector Público. incluyendo a OLIVER. al Gobierno central. reconociendo así la identificación entre los actos discrecionales y los actos de gobierno..”. Así. a los efectos que importan para la Ley de Jurisdicción contencioso-administrativa: en cualquier caso se les considerará tan actos de la Administración pública sujetos al Derecho administrativo y al consiguiente control por esta Jurisdicción. 2001. Unas palabras sobre el reconocimiento de la distinción subjetiva entre Gobierno y Administración en el ordenamiento peruano. se refiere. L. los elementos reglados del acto y la determinación de las indemnizaciones procedentes” (las cursivas son nuestras)”. en un sentido omnicomprensivo de toda la Administración pública central9.. dentro de la estructura de los presupuestos públicos. Jurado Nacional de Elecciones. finalmente. Según MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ. El Derecho Peruano y el régimen jurídico aplicable a los actos de Gobierno. Así.. al no poder contraponerse la función de gobierno a la administrativa. a los Pliegos Presupuestarios representativos de los Poderes Legislativo. la redacción. como consecuencia de lo hasta ahora expuesto. algunas leyes posteriores10. La estructura del presupuesto del sector público contiene dos secciones: gobierno central e instancias descentralizadas”. se pretende mantener artificialmente con vida. la propia exposición de motivos de la LJCA. en la medida que su art. Oficina Nacional de Procesos Electorales. Por tanto. del art. J. Además. Por su parte. el profesor MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ ha contestado también a los argumentos de quienes sostienen que la LJCA. Como no puede ser de otra manera. Por el contrario. 8 MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ. es necesario afirmar que la atribución de la función de dirección política al Gobierno no exige que éste tenga una naturaleza subjetiva independiente. pp. Valencia. debiéndose su supervivencia únicamente a las reticencias de algunos autores para abandonarla. cit. sin embargo. de la que constituye el órgano superior8. Ley de Gestión Presupuestaria del Estado. El Gobierno. 2º inciso a) de la LJCA responde a la polémica previa respecto a la existencia de la categoría de los actos políticos. 10 En este sentido. el estudio del ordenamiento peruano tiene que empezar por la Constitución de 1993 (CP). 1 LPCA brinda amparo suficiente para impugnar ante la JCA todos los actos jurídicos del Gobierno que no tengan carácter legislativo. Ejecutivo y Judicial. por nota). como los demás que de ésta procedan” (MARTÍNEZ LÓPEZMUÑIZ. Así. en una de las pocas menciones al Gobierno en sentido subjetivo que en ella aparecen. por motivos dogmáticos. 77 CP. jurídicamente suprimida. 673. “Gobierno y Administración…”. 9 Art. el art. podemos decir que nos encontramos ante una categoría que no goza de salud alguna. cit. 2. Por tanto. ni tampoco una esquizofrénica doble naturaleza. L.“La administración económica y financiera del Estado se rige por el presupuesto que anualmente aprueba el Congreso. Tirant lo Blanch. luego de decir que resulta inadmisibles los esfuerzos por mantener una categoría de actos políticos exentos de control judicial. J. Consejo Nacional de la Magistratura. y a los intentos de consagrarla legislativamente en proyectos anteriores. 646 a 649.. e incluso la existencia. de la cual no puede desprenderse la existencia de una diferencia de carácter subjetivo-institucional u orgánica entre Gobierno y Administración. que... señala “una serie de aspectos sobre los que en todo caso siempre será posible el control judicial. “Actos de gobierno.Los Actos de Gobierno en el Derecho Peruano Por último. la lectura de la norma fundamental peruana proporciona argumentos para dudar de dicha separación.. 2. puesto que ejerce su actividad de dirección política a través de actos administrativos. 322 y ss. reconoce implícitamente la existencia de actos del Gobierno de naturaleza no administrativa. 22.2 considera Gobierno central. la categoría de los actos de gobierno carece de contenido y no sirve para explicar el régimen jurídico aplicable a los disímiles actos del Gobierno que pretenden incluirse en ella. pp. el Consejo de Ministros. 22. 22 12 y 32 13. se encuadran también dentro del Poder ejecutivo).. estas características son muy claras: sólo él. para que respondan los pedidos de información de los Congresistas. Ley Marco de Descentralización.. aunque en estos dos últimos casos con una particularidad muy especial: diferencia entre el Gobierno y la Administración en general.. 5. titulado “De la organización del Gobierno central”. los Ministerios y Entidades Públicas del Poder ejecutivo). de los ministerios y de los organismos públicos descentralizados definidos en el art..) g) Exigir u ordenar a los órganos del Gobierno y de la administración en general. de conformidad con lo que dispone el Artículo 96 de la Constitución Política”. 81. 86 RC). RC). Así. la Presidencia del Consejo de Ministros. 13 Art. Por otro lado. 5. 1 y 2). establece que “las normas de organización del Poder Ejecutivo. 32. dentro de toda la Administración. En el caso del Gobierno. en su art.e) como aquellas Personas jurídicas de derecho público que ejercen competencias sectoriales con los grados de autonomía que le confiere la Ley. Este peculiar complemento nos obliga a replantearnos el sentido de la distinción entre Administración y Gobierno en el RC.Víctor Sebastián Baca Oneto la más reciente Ley 29158. según la cual el Poder ejecutivo (que incluye la Presidencia de la República. 83 RC) o censurado (art. por otra parte. el Reglamento del Congreso de la República (RC) sí diferencia en numerosos preceptos entre Gobierno y Administración. a diferencia de la Constitución.. Ley Orgánica del Poder ejecutivo (en adelante. el debate. los actos de la administración y de las autoridades del Estado. esta norma parece incluir dentro del Gobierno central a todo el Poder ejecutivo y a los organismos públicos descentralizados (que. ser interpelado (art. 2.“El Presidente del Congreso tiene las siguientes funciones y atribuciones: (.. en función de ciertas características especiales de éste último. LOPE).“Los congresistas tienen derecho: (.. en ejercicio de la facultad que les concede el Artículo 96 de la Constitución Política”..“La función del control político comprende la investidura del Consejo de Ministros. puede ser sujeto de delegación de la potestad legislativa (art. Y es que sólo es posible referirse a la Administración en general para oponerla a determinado sector de la Administración. 11 Art.. establecen su organización y funciones tomando en cuenta la organización y competencias de las instancias descentralizadas”.” 12 Art. Así. 144 . 5 11.) b) A pedir los informes que estimen necesarios a los órganos del Gobierno y de la Administración en general y obtener respuesta oportuna de ellos. lo hace en sus arts.f. la realización de actos e investigaciones y la aprobación de acuerdos sobre la conducta política del Gobierno. el ejercicio de la delegación de facultades legislativas. formaría parte del Gobierno central (arts. la Ley 26922. Por otro lado. .. Federico LEÓN Y LEÓN ("Administración. que se llama propiamente Administración .. pues contempla entre las facultades del Presidente de la República... La CP. 123. Sanmartí y Cía. en favor de la identificación entre Gobierno y Administración. quienes conformaría el 14 Así. Arequipa. coordinar las políticas multisectoriales. formulan. 1971. Lima. el Gobierno resulta entre nosotros. para verificar si esta afirmación cuenta con suficientes argumentos a su favor como para ser aceptada.2 LOPE. Moreno editor.. Lima. asumiendo la rectoría respecto de ellas”. debemos analizar el régimen jurídico al que está sometida su actuación. M. el debe persistir pese a los anhelos de descentralización . cuyo organismo . 118. 1939. participarían de esta función de gobierno el Presidente del Consejo de Ministros17. Además del Presidente. En ese sentido. coordinan. traducido por FUENTES. Imprenta del Estado. según el RC. Toribio ALAYZA Y PAZ SOLDÁN ("Es al Poder Ejecutivo . y consiguientemente de los actos de gobierno. Derecho administrativo del Perú. es el Poder ejecutivo"). Escuela Tip. la que tiene un carácter más estable y está a cargo de técnicos y funcionarios jerarquizados.. lo que debe procurarse no informen las decisiones de la Administración"). Sin embargo. sin tener en cuenta las funciones Legislativa y Judicial"). y “orientan. L. tenemos a NUÑEZ BORJA ("el Gobierno está sobre la Administración. el Gobierno sería parte de la Administración14. 2. asimismo. es decir. él..1 CP.. y el Consejo de Ministros. “preguntarse por la naturaleza jurídica del Gobierno es preguntar por el ordenamiento jurídico al que ha de ajustarse en su actuación”15. REDA 100 (1998).. encontramos las posiciones de PRADIER FODÉRÉ ("la Administración no es otra cosa que el gobierno del país. y formular las políticas de su sector. Derecho Administrativo General y del Perú. el proceso de descentralización y de modernización del Estado (art. Felipe PORTOCARRERO ("el Gobierno es lo mismo que el Poder ejecutivo . llamado Gobierno. QUIÑE ARISTA. establecen y supervisan políticas nacionales y sectoriales.. H.3 CP. políticamente hablando también se usa para designar a la personalidad que administra o el organismo del Estado encargado de administrar.Los Actos de Gobierno en el Derecho Peruano De este modo. p. F. sus titulares son los responsables políticos de la conducción de un sector. y le corresponde a su titular proponer objetivos de gobierno. 15 GONZÁLEZ NAVARRO. 22. asumen la responsabilidad inherente a dicha gestión en el marco de la política general del gobierno” (art.. 18). 19). los Ministros18. 13. 17). 1878. sí distingue entre la función de gobierno y la función de administración. Perú. PORTOCARRERO. 25).Le corresponde al Presidente del Consejo de Ministros: “1. 1897. la Presidencia del Consejo de Ministros es el órgano responsable de la coordinación de las políticas nacionales y sectoriales del Poder ejecutivo (art. 1944. dirigen. p. “Comentario al art. Salesiana.. LEÓN Y LEÓN. 25 y 30.. si queremos determinar la naturaleza del Gobierno. Curso de Derecho administrativo del Perú. Véanse al respecto ALAYZA Y PAZ SOLDÁN. 16 Art. 145 .24). en contra. el portavoz autorizado del gobierno”. la fuerza más eficaz y concentradora de la República. supervisan y evalúan las políticas nacionales y sectoriales a su cargo. PRADIER FODÉRÉ. p.] Dirigir la política general del Gobierno”. Es a este Poder Ejecutivo. 1. Como afirma el profesor Francisco GONZÁLEZ NAVARRO.. Compendio del curso de Derecho administrativo... Lima. F. 2. es . menos la confección de las leyes y la acción de la justicia entre los particulares"). 1927. Lima. p. Ser. la palabra Administración no sólo significa «acción de administrar». F. en el marco de la Política General del Gobierno. al que le atribuye también la dirección general de la política 16. a) de la LJCA”. pp. E. 12. Breve tratado de Derecho administrativo del Perú.. determinan. 18 De acuerdo al art. a la vez que no proporciona argumentos para determinar el sentido de la distinción subjetiva entre Gobierno y Administración. ejecutan. por su carácter de ejecutor al que se contrae el Derecho Administrativo") Luis QUIÑÉ ARISTA ("El centralismo administrativo es el sistema vigente en el Perú.. Por el contrario. lo mismo que el Gobierno. NUÑEZ BORJA. 17 Art..2. Además. El régimen jurídico de los actos del Gobierno y su incidencia sobre la distinción material y subjetiva entre Gobierno y Administración. Según la LOPE. Empresa editora peruana. por medio de sus organismos controla todo y es la suprema autoridad administrativa"). en el sentido restringido de esta palabra. Lima. Derecho administrativo. es necesario seguir con el análisis del ordenamiento peruano. apoya al Presidente de la República en la gestión de la política general del Estado (art.. 3ª edición. p. T.“Corresponde al Presidente de la República [. 18. En cambio para el Gobierno ello no es indispensable y sus decisiones están imbuidas de carácter político.. “Los ministerios diseñan.2. p. 10. después del Presidente. A. Por tanto. 63. “ejercer las demás funciones de gobierno y administración que la Constitución y las leyes le encomienden” (art.. 118. I. ] La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional. para responder a la pregunta que se planteaba al inicio del párrafo anterior.f) del Reglamento del Congreso. o la deliberación en los asuntos de interés público del art. 125 CP establece como una de las atribuciones del Consejo de Ministros la aprobación de los Decretos legislativos y los Decretos de urgencia que dicta el Presidente de la República. 21 Art. con la participación del Consejo de Ministros. con carácter general. Actos en ejercicio de la función legislativa. En consecuencia. del Presidente del Consejo de Ministros o de algún Ministro en concreto. 2.. es necesario analizar el régimen jurídico al que están sometidos dichos actos. 118. Ninguna persona puede ser desviada de la Jurisdicción predeterminada por la ley. algo que ha concretado aún más la LOPE en su art. ya sea en ejercicio de su función política o de la administrativa. puede dictar Decretos legislativos. 81. 45 CP establece. Al respecto. de la iniciativa legislativa (art. 11 LOPE establece que los primeros “Son normas con rango y fuerza de ley que emanan de autorización expresa y facultad delegada por el Congreso. 121. a las leyes y a las demás normas del ordenamiento jurídico. 139. Al respecto. 20 Art. e incluso en la aprobación de los mensajes del Presidente a la nación (art. 119 CP. es necesario saber cuáles son los actos del Gobierno previstos en el ordenamiento. Si se exige la aprobación previa del Consejo de Ministros para la dación de un Decreto legislativo. Decretos supremos y Resoluciones supremas. Para cumplir nuestro objetivo de analizar el régimen jurídico de los actos del Gobierno por los cuales éste ejercería su función de dirección política. 11 que le corresponde al Presidente dictar. ni juzgada por órganos jurisdiccionales de excepción ni por comisiones especiales creadas al efecto.“Son principios y derechos de la función jurisdiccional [. y no únicamente su refrendación por el Presidente del Consejo de Ministros. La LOPE ha corregido esta omisión.“Las autoridades. como hemos visto en las páginas anteriores.Víctor Sebastián Baca Oneto Gobierno. mientras que el art. ni sometida a procedimiento distinto de los previamente establecidos. Al respecto. debe ser porque dicho Consejo de Ministros constituye. establece que el Gobierno puede ser sujeto de la delegación legislativa (concretando al art. 22 Art. que justificaría el reconocimiento de una categoría que los agrupe. y en su art. Por tanto. ésta se desprende lógicamente de su papel en el ejercicio de la delegación legislativa19. en cualquier caso. así como los proyectos de ley y los decretos y resoluciones que dispone la ley. junto con el Presidente. el art.. éstos serían los actos por los cuáles el Gobierno. es decir.3 CP.“El poder del Estado emana del pueblo. 1 LOPE.7). cualquiera que sea su denominación”.. así como las políticas sectoriales y multisectoriales”. salvo que se entienda por tal la “dirección y gestión de los servicios públicos” del art. 146 .1). de acuerdo al ordenamiento peruano. la sumisión de todos los Poderes públicos a la Constitución y a las leyes20. 139. 125. El art.3 consagra el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva22. puede actuar jurídicamente. 45 CP. produciendo efectos jurídicos. que.. que contempla al «Poder ejecutivo» como sujeto pasivo de la delegación). como consecuencia. La CP le reconoce al Gobierno la facultad de dictar dos clases de actos en ejercicio de la función legislativa: los Decretos legislativos y los Decretos de urgencia. 125. que clasificaremos en dos grupos: actos en ejercicio de la función legislativa y actos específicos del Gobierno. Sin embargo. Desarrollan sus funciones dentro de las facultades que les estén conferidas”.. Se circunscriben a la materia específica y deben 19 El inciso 2 del art.3 CP. 104 de la CP.2. Quienes lo ejercen lo hacen con las limitaciones y responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen”. Sin embargo. nada en estas disposiciones nos permite deducir cuál es el régimen jurídico de los actos por los cuales se ejercería dicha función de gobierno. hay que tener muy en cuenta que el art. exige la plena justiciabilidad de los actos que afecten derechos e intereses legítimos de los administrados. 16 ha incluido entre las competencias del Consejo de Ministros “coordinar y evaluar la política general del Gobierno. funcionarios y servidores del Poder Ejecutivo están sometidos a la Constitución Política del Perú.a. la LOPE establece en su art. A este último la CP no le atribuye expresamente una «función de gobierno». y averiguar si están sometidos a un régimen jurídico especial. el Gobierno al cual se le ha delegado dicha facultad. es necesario reconocer la existencia de la categoría de los actos de gobierno en el Derecho peruano. y si. 200. 147 .. mediante Decretos legislativos. o mediante el control difuso previsto en los arts. 118. en materia económica y financiera. que “el Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar. rubricados por el Presidente de la República y refrendados por el Presidente del Consejo de Ministros. aun cuando contra éstas no quepa recurso de casación. Así. que. Se fundamentan en la urgencia de normar situaciones extraordinarias e imprevisibles.19 el rango legal.. negar el rango legal de los Decretos legislativos y los Decretos de urgencia. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado”. sólo es posible el control de su adecuación a la Constitución. Se expiden cuando así lo requiere el interés nacional. Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial (en adelante LOPJ)26. tan rápida como al parecer categórica. a las mismas normas que rigen para la ley. Son refrendados por el o los Ministros a cuyo ámbito de competencia corresponda”. publicación. La CP establece en su art. Los decretos legislativos están sometidos. La naturaleza legislativa de estos decretos fue muy discutida durante la vigencia de la Constitución anterior. de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal. con relación a los Decretos de urgencia. es que no son susceptibles de impugnación ante el Poder judicial. sobre las normas de inferior jerarquía. reservada a las disposiciones con rango de Ley.4 de la CP. Las sentencias así expedidas son elevadas en consulta a la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema.2 LOPE. encuentren que hay incompatibilidad en su interpretación. pues no son actos administrativos.2 LOPE. El Presidente de la República da cuenta al Congreso o a la Comisión Permanente de cada Decreto legislativo”. sobre la base de nuestro régimen constitucional vigente. si no fueran impugnadas. en los casos que corresponda. al tiempo que les permitía suspender la vigencia de una Ley (art. 11. por uno o más Ministros a cuyo ámbito de competencia esté referido”. la ley. Sin embargo. establecía que en su contra se podía interponer la acción popular. de una disposición constitucional y una con rango de ley. y como tales gozan de un presunción iuris tantum de constitucionalidad. Esta discusión ha quedado zanjada en la Constitución de 1993. en cualquier clase de proceso o especialidad. ya sea mediante la acción de constitucionalidad prevista en el art.“Son normas con rango y fuerza de ley por las que se dictan medidas extraordinarias en materia económica y financiera. Lo son igualmente las sentencias en segunda instancia en las que se aplique este mismo precepto. el Ministro de Economía y Finanzas y. cuando así lo requiere el interés nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso. 4) y establecía un control parlamentario (sólo explicable si el Presidente estaba invadiendo una competencia parlamentaria). Igualmente.. 17-93-JUS. los jueces prefieren la primera. 14. Son aprobados por el Consejo de Ministros. cuando los Magistrados al momento de fallar el fondo de la cuestión de su competencia. En todo proceso. mediante decretos de urgencia con fuerza de ley. 236 de la Constitución art. En el mismo sentido. 51 y 138 CP24 25 y en el art. 51 CP. 14 del D.“La potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el Poder Judicial a través de sus órganos jerárquicos con arreglo a la Constitución y a las leyes. y susceptible por tanto de ser analizada su posible condición de actos de gobierno. sobre la materia específica y por el plazo determinado establecidos en la ley autoritativa. tanto así que tampoco los legisladores la tenían muy clara. 118.“Supremacía de la norma constitucional y control difuso de la Constitución. S. 11. prefieren la norma legal sobre toda otra norma de rango inferior”. salvo materia tributaria. El Congreso puede modificar o derogar los referidos Decretos de urgencia”.. vigencia y efectos. 26 Art. 25 Art. No pueden delegarse las materias que son indelegables a la Comisión Permanente. de acuerdo al art.“La Constitución prevalece sobre toda norma legal. reservada para las disposiciones administrativas de carácter general.19 que el presidente de la República (con la aprobación del Consejo de Ministros y refrendado por el Presidente de éste) puede “dictar medidas extraordinarias. y así sucesivamente. No es posible. La pregunta es nuevamente la misma ¿Son acaso susceptibles de control jurisdiccional? Una primera respuesta. De conformidad con el art. además de permitir su impugnación mediante la acción de inconstitucionalidad. 104. en el mismo sentido. 138. resuelven la causa con arreglo a la primera.Los Actos de Gobierno en el Derecho Peruano dictarse dentro del plazo determinado por la ley autoritativa respectiva. 24 Art. son leyes. Por tanto. tienen rango y fuerza de ley23. 138 de la Constitución de 1993. no por ello dejan de ser actos de dirección política del Gobierno. la Constitución de 1993 establece en su art. le concede expresamente en el art. en cuanto a su promulgación. Por otro lado. 23 Art. la ley 25397. el Presidente del Congreso enviará el expediente a la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso. de los cuales no puede excederse. de acuerdo con las siguientes reglas: a) El Presidente de la República debe dar cuenta al Congreso o a la Comisión Permanente de los Decretos Legislativos que dicta en uso de las facultades legislativas. Cuando se trata de normas de inferior jerarquía.. delegada en el Gobierno. los actos del Gobierno no tendrían naturaleza legislativa. 28 Art. en caso de ser formalmente 148 . Únicamente han sido regulados los procedimientos de control político del Parlamento sobre la legislación delegada (art. Algunas legislaciones.Víctor Sebastián Baca Oneto Sin embargo. como la española. el Presidente de la República dará cuenta por escrito al Congreso o a la Comisión Permanente. La interrogante es ahora ¿qué pasa si lo hace? En estricto. La función legislativa le corresponde. sin perjuicio de la responsabilidad política que corresponda asumir a los miembros del Consejo de Ministros”. por otro lado. para su estudio. 91. la que es controlada en la forma y modo que la Constitución establece. La legislación peruana. no requiriéndose la elevación en consulta. permiten el control judicial de estos actos cuando excedan los límites. que. En todos estos casos los magistrados se limitan a declarar la inaplicación de la norma legal por incompatibilidad constitucional. y sólo en esta medida. recomendando su derogación. adjuntando copia del referido decreto. para su estudio dentro del plazo improrrogable de quince días útiles. atribuyéndole por tanto al exceso naturaleza administrativa. 27 Art. 91 RC28). No obstante. rige el mismo principio. c) La Comisión informante calificará si el decreto de urgencia versa sobre las materias señaladas en el inciso 19) del Artículo 118 de la Constitución Política y se fundamenta en la urgencia de normar situaciones extraordinarias e imprevisibles cuyo riesgo inminente de que se extiendan constituye un peligro para la economía nacional o las finanzas públicas. en cualquier caso es necesario hacer notar que una supuesta imposibilidad de recurrir jurisdiccionalmente no se explicaría por provenir estos actos del Gobierno. por su parte. 90 RC27) y sobre los Decretos de urgencia (art. nada dice sobre este posible control jurisdiccional. el Presidente del Congreso debe promulgarlo por ley”: 29 En este sentido. c) La Comisión informante presenta dictamen sólo en el caso que considere que el o los Decretos Legislativos han excedido el marco legal autoritativo o que hayan contravenido la Constitución Política..“El Congreso ejerce control sobre los decretos de urgencia dictados por el Presidente de la República en uso de la facultad que le concede el inciso 19) del Artículo 118 de la Constitución Política. sino de gobierno. el Presidente del Congreso envía el expediente a la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso o a la que señale la ley autoritativa. cuyo control se le habría atribuido legislativamente al Poder legislativo29.“El Congreso ejerce control sobre los Decretos Legislativos que expide el Presidente de la República en uso de las facultades legislativas a que se refiere el Artículo 104 de la Constitución Política. d) Si el Pleno del Congreso aprueba el dictamen de la Comisión informante. tampoco prohíbe. b) Recibido el oficio y el expediente mediante el cual el Presidente de la República da cuenta de la expedición del decreto de urgencia y a más tardar el día útil siguiente. también es innegable que éstos son actos dictados por el Gobierno en virtud de una competencia atribuida dentro de unos límites concretos. b) Recibido el oficio el expediente mediante el cual el Presidente de la República da cuenta de la expedición del decreto legislativo y a más tardar el primer día útil siguiente. de la delegación. sin perjuicio del proceso por acción popular”. al excederse los límites de la potestad legislativa que le ha sido atribuida. para el caso concreto. 90. sino por ser actos dictados en ejercicio de una potestad legislativa. recomendando en ambos casos su derogación o proponiendo una proposición de ley destinada a modificar el decreto para subsanar el exceso o la contravención. y tener por tanto una naturaleza no administrativa. dentro de los tres días posteriores a su publicación. según el caso. hace ya algunos años en España se pronunciaba José Luis CARRO. Sólo presentará dictamen si considera que las medidas extraordinarias adoptadas mediante el decreto de urgencia no se justifican o exceden el ámbito material señalado en el inciso 19) del Artículo 118 de la Constitución Política. para quien la imposibilidad del control jurisdiccional de estos actos del Poder ejecutivo. sin afectar su vigencia. de acuerdo con las siguientes reglas: a) Dentro de las veinticuatro horas posteriores a la publicación del Decreto de Urgencia. si bien es cierto que constituyen instrumentos de gobierno. p. no el contenido discrecional del Reglamento..3 LOPE como normas de carácter general que reglamentan normas con rango de ley o regulan la actividad sectorial funcional o multisectorial funcional a nivel nacional. 200. los Decretos supremos y las Resoluciones supremas.b. Por otro lado. que regula el proceso contencioso-administrativo31. Así. 95. ya sea a través del contencioso ordinario. son controlables jurisdiccionalmente. Estos actos gozarían entonces de una presunción iuris tantum de legalidad. es exactamente el mismo que el de aquellos actos cuyo carácter administrativo nadie discute. en su nivel superior. 175. sin pretender acudir a una pretendida categoría de actos políticos. se ha dejado claro que las resoluciones supremas no siempre tienen carácter normativo. el Gobierno también tiene atribuida la facultad de dictar Decretos supremos y Resoluciones supremas. lo que es evidente es que tanto las resoluciones supremas como los decretos supremos no son actos por los cuales el Gobierno participa una competencia atribuida en principio al Parlamento. se hace evidente que estas resoluciones serían impugnables. Lo primeros son definidos en el art. como todos los actos dictados en virtud de la potestad administrativa. pero sí su adecuación a la Ley. no configuran una categoría distinta de «actos políticos» o «actos de gobierno». cit. salvo disposición contraria que postergue su vigencia en todo o en parte”. 11 LOPE establece que las Resoluciones supremas son “son decisiones de carácter específico rubricadas por el Presidente de la República y refrendadas por uno o más Ministros a cuyo ámbito de competencia correspondan. controlable por los Tribunales. como ya lo establecía el art. y que podría justificar un control únicamente a través de dicho órgano del Estado. como en el caso anterior de las resoluciones supremas. Por su parte. participa en la dirección política del Estado.5 CP. que más sería excepcional. es decir.. 149 . de acuerdo a lo dispuesto por la Ley 27584. ahora derogado en esa parte por la LPCA.. Su régimen jurídico. son obligatorias desde el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial. Son rubricados por el Presidente de la República y refrendados por uno o más Ministros a cuyo ámbito de competencia correspondan”. Por tanto. Los actos de gobierno…. 31 Este carácter impugnable de las resoluciones supremas a través del proceso contencioso-administrativo era puesto en evidencia también por la redacción del Código Procesal Civil. por los cuales ésta. 540 de dicha norma reservaba para los actos de la Administración.Los Actos de Gobierno en el Derecho Peruano en principio al Parlamento. según lo disponga la ley. y por ello puede justificarse que también se le atribuya el control de los actos dictados por un Poder público distinto en ejercicio de dicha función. Actos específicos del Gobierno. “La doctrina del acto político (Especial referencia el Derecho italiano)”. La CP es muy clara al respecto. la competencia del órgano que los dicta y que se hayan seguido los procedimiento establecidos en la leyes. p. 11. RAP 53 (1967). 30 BACA ONETO. se explica por su naturaleza legislativa. CARRO Y FERNÁNDEZ-VALMAYOR. por ser de naturaleza normativa. en consonancia con lo que habíamos sostuvimos hace ya algunos años30. cuyo art. 2. perfectos. que el art. como corresponde a todo acto administrativo. los elementos reglados. V. definido por la sujeción a la ley y la posibilidad de control jurisdiccional. sino que constituyen actos administrativos de la Administración pública. 295 de la Constitución de 1979 y lo reitera el vigente art. propia de la Administración pública. Por tanto. S. como se ha afirmado líneas arriba. el inciso 4 del art. L. Es decir. siguiendo las reglas de los actos administrativos. ¿Qué se puede discutir mediante la acción popular? Obviamente. cuando tuvieran carácter reglamentario. Son notificadas de conformidad con la Ley del Procedimiento administrativo General y/o se publican en los casos que lo disponga la ley […] Cuando corresponda su publicación. o mediante la acción popular. J. los actos propios del Gobierno son controlables por los Tribunales. 542 establecía que la Resolución suprema era una de las resoluciones administrativas recurribles mediante dicho proceso. Pueden requerir o no el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.2. En todo caso. 2. mediante un «Decreto de disolución». 134 la facultad del Presidente de disolver el Parlamento34. 55. El mensaje anual del Presidente de la República y la exposición de la política general del Gobierno a cargo del Presidente del Consejo de Ministros. y solicitar la confianza de la Cámara (art. 130 CP). Análisis de algunos casos típicos de actos de gobierno y de su relevancia para el establecimiento de una distinción entre Gobierno y Administración. “Gobierno y Administración del Estado en la Constitución y en su nueva regulación legal: una cuestión clave para el Estado de Derecho”. tiene iniciativa legislativa.4. Sin embargo. de trámite. No puede disolverse el Congreso en el último año de su mandato. Por su parte. 2. para explicar la naturaleza jurídica de estos actos. actos. en procedimientos cuya terminación requiere la intervención sustantiva y no sólo formal de otros poderes del Estado”32. 2.a. en Constitución y el nuevo diseño de las Administraciones estatal y autonómica. Dichas elecciones se realizan dentro de los cuatro meses de la fecha de disolución. tampoco es necesario recurrir a la categoría de los actos de gobierno para explicar la ausencia de dicho control. Como un injerto del parlamentarismo en un sistema presidencialista. en donde se ha saldado con una conclusión eminentemente crítica hacia dicha posibilidad. puesto que éste no constituye realmente una amenaza cierta e inminente a los Derechos fundamentales. Sin embargo. este ha sido considerado como un clásico ejemplo de acto político.c. 2000. y que en cierto modo desvirtúa el equilibrio de poderes. pese a su utilidad. son susceptibles de control jurisdiccional. al mes de haber asumido la cartera. sino a la ausencia de efectos jurídicos directos. A. 34 Art. pp. en suma.. esta irrecuriibilidad no se debe a su carácter de actos de dirección política.b. por ejemplo. 134. 326. al no ser posible su control jurisdiccional. el Presidente del Consejo de Ministros debe. Madrid. 2ª edición actualizada. Las iniciativas legislativas.. Así. 33 En este sentido.3. J. Es necesario. XIX Jornadas de Estudio. Tradicionalmente. 118. cuando ésta tenga efectos ad extra. Disuelto el Congreso. inimpugnables jurisdiccionalmente.. El decreto de disolución contiene la convocatoria a elecciones para un nuevo Congreso.7 CP). la discusión en torno a la admisibilidad y procedencia de recursos impugnatorios contra proyectos de ley no es desconocida en nuestro País. la acción de amparo no procedería contra un proyecto de Ley.3. BOREA ODRÍA. Dirección del servicio jurídico del Estado.2. como explicamos en el apartado 3.“El Presidente de la República está facultado para disolver el Congreso si éste ha censurado o negado su confianza a dos Consejos de Ministros. No hay otras formas de revocatoria del mandato parlamentario. para de esta manera comprobar su validez. p.1. por así decirlo. Junto con las reuniones del Consejo de Ministros. puesto que trata de uno de aquellos “actos con los que no se compromete ad extra al Estado. que los mecanismos previstos para la actuación del Gobierno. el Congreso no puede ser disuelto”. puesto que no produce efectos. y el régimen jurídico que se les aplica. no cabe duda de que es a través de estos actos. al igual que todos los actos administrativos.Víctor Sebastián Baca Oneto 2. y el refrendo del presidente del Consejo de Ministros. con la aprobación del Consejo de Ministros. 150 . se mantiene en funciones la Comisión Permanente. aún provisionalmente. De este modo. sin que pueda alterarse el sistema electoral preexistente. El 28 de julio de cada año el Presidente del Perú ha de presentarse obligatoriamente ante el Parlamento para exponer la situación de la República. 1998. Por otra parte. además. Lima. concurrir al Congreso para exponer la política general del Gobierno. la cual no puede ser disuelta. y anunciar las medidas que tomará durante el año siguiente. la Constitución peruana contempla en su art.3. confrontar esta conclusión con la realidad. que el Gobierno ejercita plenamente su función de dirección política. El Presidente. y con los actos usualmente considerados como «actos de gobierno». ni tiene posiblidad de producirlos si no es luego del trámite parlamentario y la promulgación presidencial33. Sin embargo. Bajo estado de sitio. Evolución de las Garantías constitucionales.. Al 32 MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ.a. podemos afirmar. no basta el estudio de los mecanismos previstos para la actuación del Gobierno. Fe de Erratas. poniéndolas en consideración del Congreso (art. L.3. Disolución del Parlamento. necesitando la prórroga del segundo de la aprobación del Congreso. 36 Art. puede decretar. el fundamento de esta excepción no está en que dicho acto provenga del Gobierno. 37 Véase CRUZ VILLALÓN. a través de la STS de 15 de julio de 1997 (ponente Juan José GONZÁLEZ RIVAS) dicho Tribunal admitió la posibilidad de controlar los elementos reglados de la convocatoria a elecciones del Parlamento autonómico de Andalucía. como por ejemplo en el español37. 1984.. Estados excepcionales y suspensión de garantías. Mariano BAENA DEL ALCÁZAR distingue entre aquellos actos que son declarados expresamente como no impugnables y los actos políticos. Además. con mención de los derechos fundamentales cuyo ejercicio no se restringe o suspende. en caso de perturbación de la paz o del orden interno. y discutible. L. 11 y 12 del artículo 2 y en el inciso 24. pp. en todo el territorio nacional. de disolución del Congreso de los diputados y convocatoria de elecciones. que deben ser decretados por el Presidente. o en parte de él. y la libertad de reunión y de tránsito en el territorio comprendidos en los incisos 9. a dos Consejos de Ministros. hay quien sostiene que este Decreto. el art. 200. de 12 de abril. 134: que el Parlamento haya censurado previamente. 137. Tecnos. Así. El plazo correspondiente no excede de cuarenta y cinco días. con aprobación del Consejo de Ministros. Sin embargo. Los jueces podrían controlar los elementos reglados de dicho Decreto. mediante auto de 31 de mayo de 1993 el Tribunal Supremo admitió su competencia para conocer de la impugnación del Real Decreto 534/1993. con acuerdo del Consejo de Ministros. 2. Declaratoria de Estados de excepción. 200 CP38 establece que “no le compete al Juez cuestionar la declaratoria del Estado de sitio o de emergencia”. Nada en nuestro ordenamiento permite negar esta posibilidad. el órgano jurisdiccional competente examina la razonabilidad y la proporcionalidad del acto restrictivo. No corresponde al juez cuestionar la declaración del estado de emergencia ni de sitio”. esta exclusión pierde relevancia en virtud del texto del último párrafo del 35 MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ. En ninguna circunstancia se puede desterrar a nadie.Los Actos de Gobierno en el Derecho Peruano respecto. y que significó por tanto una fractura del orden constitucional establecido. Así. el Congreso se reúne de pleno derecho. La prórroga requiere aprobación del Congreso”. En estado de emergencia las Fuerzas Armadas asumen el control del orden interno si así lo dispone el Presidente de la República. El ejercicio de las acciones de hábeas corpus y de amparo no se suspende durante la vigencia de los regímenes de excepción a que se refiere el artículo 137 de la Constitución. Estado de emergencia. por plazo determinado.. Si bien en otros ordenamientos. en caso de invasión. la inviolabilidad del domicilio. guerra exterior. aunque en el contexto de un régimen parlamentarista. apartado f del mismo artículo. y en el mismo sentido.. Cuando se interponen acciones de esta naturaleza en relación con derechos restringidos o suspendidos. no debe sustraerse al control judicial35. fácilmente identificables en el propio art. 227 y 228 de la entonces vigente Constitución de 1979. En esta eventualidad. y dando cuenta al Congreso o a la Comisión Permanente. pese a su importancia. distinta de la 151 . Posteriormente. exclusión constitucional de dicho control39. guerra civil. Estado de sitio. de catástrofe o de graves circunstancias que afecten la vida de la Nación. o peligro inminente de que se produzcan. o le haya negado su confianza. La evolución jurisprudencial parece haberle dado finalmente la razón al profesor MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ..3.“El Presidente de la República. el Derecho peruano es rotundo al respecto.” cit.d.. o que la disolución no se produzca bajo estado de sitio. 13736 contempla dos estados de excepción: el estado de emergencia y el estado de sitio. La CP en su art. que el Decreto de disolución prevea la fecha de convocatoria de elecciones dentro de los cuatro meses siguientes de la fecha de disolución. J. que adquiere especial relevancia al analizar la disolución del Parlamento del 5 de Abril de 1992. puede restringirse o suspenderse el ejercicio de los derechos constitucionales relativos a la libertad y la seguridad personales.. 2. p.. 139 a 141.“Una ley orgánica regula el ejercicio de estas garantías y los efectos de la declaración de inconstitucionalidad o ilegalidad de las normas. Al decretarse el estado de sitio. Este artículo es indudablemente una excepción al carácter general de la posibilidad de control jurisdiccional de los actos del Gobierno. en primer lugar. 326. P. los estados de excepción que en este artículo se contemplan: 1. Su prórroga requiere nuevo decreto. ni en que sea ejercicio de una especial función de gobierno. expresión de una función política. 39 Así. se ha afirmado la posibilidad de controlar jurisdiccionalmente estos actos. decretada sin respetar las condiciones previstas por los arts. “Gobierno y Administración. sino en la expresa. El plazo del estado de emergencia no excede de sesenta días. 38 Art. Madrid. En un caso.. 326. En otro. B. J. lo cual no ha hecho más que aumentar las críticas. basándose en razones políticas. que exigía un “Decreto motivado y 152 . 46. Como lo indicamos más arriba.VV.. el problema se presenta con desigual dificultad al analizar el derecho de gracia y la concesión del indulto. reemplazándose el viejo texto. pero quizás sí verificar si se dan o no las condiciones que la Ley o la Normativa aplicable exige para que se pueda utilizar esa potestad que tienen los poderes públicos”. nos encontramos ante actos que la Ley concibe como esencialmente diferentes”. en especial del PSOE. p. Vol.Víctor Sebastián Baca Oneto propio artículo 200 CP. el Poder judicial ha de ser capaz de controlar la existencia de la potestad. de delicada y residual intervención del Ejecutivo en la función reservada a la Justicia de hacer ejecutar lo juzgado”40. y control de la adecuación de los actos a los fines que la Ley establece (aunque sin verificar si son «los más adecuados»). cit. Así. Sin embargo.3. 1991. distinta de la administrativa. RDP.e. ciertos motivos han impulsado a dar un tratamiento peculiar a grupos de actos administrativos.. no hay que olvidar que fue durante el gobierno de dicho partido que. o tal vez precisamente debido a él. 118. Los actos políticos del Gobierno. a decir del profesor MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ. ciertamente. L. pese a lo cual este autor se inclina a afirmar que siempre será posible afirmar “que la Jurisdicción contencioso-administrativa debería poder entrar a juzgar. p. si el Gobierno se ha atenido a la Ley al proponer al Rey el correspondiente Decreto de gracia. la Constitución no establece requisito alguno para el ejercicio de la facultad presidencial de conceder indultos y conmutar penas. poderosamente cualificada en virtud de su consideración como manifestación concreta de la función política. p.. 2. susceptible de control. 1896..” cit. 62. de 14 de enero. por el que se indulta a don Francisco Javier Gómez de Liaño y Botella). Por otro lado. cit. mediante Ley 1/1988. el Poder judicial tiene la facultad de controlar los elementos reglados de la actuación administrativa. Gracia e indulto. permitiéndosele al Juez examinar la razonabilidad y proporcionalidad del acto restrictivo. Madrid. pp. La reforma del proceso contencioso-administrativo. En el caso del derecho de gracia. aún en ausencia de una regulación específica. En el mismo sentido. Pamplona. 40 MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ. 41 No es posible decir algo sobre este tema sin pronunciarse sobre el espectacular indulto masivo que a principios del mes de diciembre de 2000 se dio en España.. Este es quizá.. Aranzadi. y como tal impugnable jurisdiccionalmente “Des actes de gouvernement”. si bien no se puede impugnar la declaración misma. como en este caso. Así. Véase también LOZANO. “Gobierno y Administración. es función del Presidente “ejercer el derecho de gracia en beneficio de los procesados en los casos en que la etapa de instrucción haya excedido el doble de su plazo más su ampliatoria”. “El indulto y la amnistía en la Constitución” en Estudios sobre la Constitución española. En este sentido. También el profesor Paul DUEZ los consideraba como un acto impugnable. su extensión concreta. y. según las reglas de los actos discrecionales (Les actes de gouvernement…. 196).. BAENA DEL ALCÁZAR. II. Coord. se reformó la Ley de 18 de junio de 1870. con cuanto ello comporta. la razonabilidad y racionalidad de la decisión.. 148 de la Constitución.. Homenaje al profesor Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA. estas resoluciones no fueron debidamente motivadas. sí serán impugnables sus efectos.. por lo cual ésta ha de estar debidamente motivada 41. de 1 de diciembre. 1049 a 1051. la competencia para ejercitarla y. En el ordenamiento peruano. p. A. Este control asume así una doble faceta: control de la legalidad de la decisión. 73 y ss).. M.21. En el caso peruano. Sin embargo. que permite la interposición de acciones de habeas corpus y amparo en relación con derechos restringidos o suspendidos durante la vigencia de estos regímenes de excepción. PÉREZ MORENO.. que se ha visto rodeado de una gran controversia. en su caso. dada la previsión del art. administrativa. Pese a su número. afirma que “son cosas distintas que. en AA. al recurrirse los actos concretos tomados en virtud de ella. Civitas. en especial porque entre los beneficiados estaba un Juez condenado por prevaricación (Real Decreto 2392/2000. la propia Constitución establece un elemento reglado. esta exclusión de control jurisdiccional sólo puede ser realizada por la propia Constitución. p.. sostiene Luís MARTÍN REBOLLO que “es obvio que un Tribunal contencioso-administrativo no puede verificar si procede o no indultar. el punto más complicado de explicar de entre todas las funciones del gobierno español. 1995. en virtud del principio general de interdicción de la arbitrariedad. BRÉMOND sostenía que se trataba de un acto administrativo. según el art. se excluyan del conocimiento por los Tribunales determinados actos (por la propia Ley de la jurisdicción o por otra) y que se configure una categoría específica de actos del Gobierno. antes que él. Sin embargo. estos tratados son aquéllos referidos a derechos humanos. La denuncia de estos tratados debe ser también aprobada legislativamente. Por otro lado. el art. puede verse CARRILLO DONAIRE. al ser expresión de la potestad constituyente o de la potestad legislativa. y GUICHOT.5 prevé el control jurisdiccional de los Decretos y Resoluciones supremas. y que “forman parte del derecho nacional” (arts. estos actos serán inimpugnables en la vía judicial. por el actual. En estos casos tenemos en el plano interno un acto del Gobierno. puede ser de distinta naturaleza. RAAP 42 (2001). que. que vincula al Estado en el plano exterior en virtud de la ratificación. y que también forman parte del derecho nacional. Por un lado. Lógicamente. Por tanto.f.. y estos tratados tendrían rango constitucional. tendrán rango o valor de ley. La ratificación es un acto del Jefe del Estado en ejercicio de su función de representar al Estado fuera del territorio de la república (art.Los Actos de Gobierno en el Derecho Peruano 2. al poder plantearse recurso de inconstitucionalidad contra el Decreto o Resolución suprema que aprueba el tratado. 207 y ss. el inciso 4 del art. Por su parte. que orgánicamente coinciden en el Parlamento. tradicionalmente se ha incluido dentro de las enumeraciones de actos políticos o de gobierno a aquellos dictados en ejercicio de la función de dirección de la política exterior. dominio o integridad del Estado. la CP distingue entre tres tipos de tratados. es decir. los que exigen modificación o derogación de alguna Ley y los que requieren medidas legislativas para su ejecución. “Alcance. De acuerdo al art. y que tendrían rango legal. aunque no fuerza de ley. 57 y 55).2 CP). Sin embargo. no dejan de reconocer los problemas que esto plantea el control de la arbitrariedad de dicho. 200. aquéllos tratados que exijan de la participación del Poder constituyente constituido o del Poder legislativo. la CP contempla la posibilidad de que ciertos tratados sean ratificados por el Presidente de la República sin la previa aprobación del Congreso. ello no excusa la actuación del Gobierno popular. si bien admiten el control judicial de los indultos. no controlable jurisdiccionalmente? Como ya fue explicado líneas arriba. sino a que. J. según la conocida distinción de Francisco RUBIO LLORENTE.3. tendrán naturaleza constitucional o legislativa. ya sea un Decreto supremo o una Resolución suprema. tenemos aquéllos que deben ser aprobados por el Parlamento como requisito previo a su ratificación por el Presidente. por otro lado. A. En primer lugar. 56 de la CP. a pesar de ser dictado por el Poder ejecutivo. Para un análisis jurídico de las resoluciones en torno a esta discutida decisión. los Tratados internacionales y su posterior aplicación. E. pero ello no se deberá a su carácter de «actos de gobierno». 153 . soberanía. En este caso. los que conllevan una modificación constitucional. Finalmente. los actos de ejecución de los Tratados internacionales serán plenamente controlables por los tribunales. pp. los que crean. 20 de la Ley 26435. defensa nacional. debió motivar adecuadamente sus decisiones. Paralela a la función de dirección de la política interior. modifican o suprimen tributos (lo cual está reservado a disposiciones con rango de Ley). a través de sus elementos reglados. nos encontramos ante un ejercicio del Poder constituyente constituido. Aprobación y ratificación de tratados internacionales. Al respecto. Pero. pues la motivación del indulto no es otra que la oportunidad o conveniencia del perdón. debemos preguntarnos si estos actos pueden ser controlables jurisdiccionalmente. Finalmente. que deben ser aprobados por el Parlamento con los mismos requisitos que la reforma constitucional. 56 y 57 de la Constitución”. Desde nuestro punto de vista. que aprueba un tratado. en todo caso. están aquellos tratados que no requieren de la aprobación del Parlamento. no admiten su carácter de actos administrativos y por ello los eximen de la exigencia de motivación. Sin embargo. y que forma parte del Derecho interno. que se refiere únicamente a un «Real Decreto». al analizar este tema es necesario distinguir entre la ratificación y el acto que se ratifica. 118. Ley Orgánica del Tribunal Constitucional peruano (en adelante LOTCP). establece que procede el recurso de inconstitucionalidad contra “los tratados internacionales que hayan requerido o no la aprobación del Congreso conforme a los arts. ¿Es éste un acto de gobierno. límites y control de la prerrogativa de gracia (consideraciones en torno al indulto de Gómez de Liaño). obligaciones financieras del Estado. Estos autores. y no en virtud de una presunta aplicación de la teoría de los actos acordado en Consejo de Ministros”. sin excluir aquéllas que aprueben tratados internacionales. al cual únicamente debe «dar cuenta». el acto ratificado. las decisiones de concesión de nuevos proyectos. disponer de los bienes municipales (art. De acuerdo al artículo 40 LOM. y es. 23 LOM). administración y supervisión de los servicios públicos y las materias en las que la Municipalidad tiene competencia normativa.4. 154 .4 CP. II de dicha norma42. sino porque son verdaderos actos administrativos. contra las que. El art. y por la Alcaldía a través de los Decretos de alcaldía. como actos capaces de producir efectos jurídicos. suspender el ejercicio del cargo de alcalde o regidor (art. c. 21 LOM). Este carácter administrativo se demuestra por las decisiones que se toman mediante ellos. 68 LOM). 52. contra la que procede la acción de inconstitucionalidad. respectivamente. 51 LOM) la acción contencioso-administrativa (art.a. los Decretos de Alcaldía y las Resoluciones de Alcaldía. El art. Las Ordenanzas. Los medios jurídicos de actuación de las Municipalidades La LOM contempla. fijar la remuneración del alcalde (art. en defecto de regulación especial. manifiestamente inconstitucional. derechos y contribuciones (ver también la norma IV del Código tributario). por tanto. los Acuerdos. y por medio de las cuales se aprueba la organización interna. parece distinguir entre funciones «de gobierno» y funciones «administrativas».1 LOM reitera esta regulación. Desde nuestro punto de vista. La LOM no dice nada respecto a su régimen jurídico. Son decisiones que toma el Concejo. licencias. de acuerdo al art.4. con sujeción al ordenamiento jurídico”. como un sector de la doctrina ha entendido. Los Acuerdos. 41 LOM). lo cual indica que tiene carácter administrativo. que expresan la voluntad del órgano de gobierno para practicar un determinado acto o sujetarse a una conducta o norma institucional (art. obviamente. 59 LOM). Contra ellos procede (previo recurso de reconsideración. que se plantea ante el propio Concejo y que da por terminada la vía administrativa. referidas a asuntos específicos de interés público. por los que el Concejo municipal resuelve los asuntos concernientes a su administración interna (art. que cuentan con elementos reglados controlables por el Poder judicial.b. 39 LOM. siguiendo lo establecido en el art. pero el artículo anterior establece un extraño recurso administrativo de reconsideración contra las ordenanzas. declarar la vacancia del cargo de alcalde o regidor (art. 2. de las que serán titulares tanto el Concejo municipal como el Alcalde. modifican. al parecer. 52 LOM). este recurso no es sólo extraño. Son resoluciones. mientras que las segundas lo serán mediante las Resoluciones de Concejo (cuando se refieran a asuntos de relativos a su organización interna) y los Resoluciones de alcaldía. 2. que agota la vía administrativa. administrativos y de administración. dictadas por el Concejo municipal. la LOM opone las funciones de gobierno y las funciones administrativas de las Municipalidades. crear empresas municipales (art. La distinción entre Gobierno y Administración en el ámbito local y regional.4. o decidir la donación de bienes de propiedad municipal (art. Veamos si esto realmente es así. tasas. existentes o por crear (art. de carácter administrativo. con o sin carácter normativo) las Ordenanzas. 25 LOM). 33 LOM). 200. las Resoluciones de Concejo. b. Las resoluciones de Concejo. Las primeras serán ejercidas por el Concejo a través de las ordenanzas y los acuerdos. 12 LOM). y a través de las cuales se crean. como medios jurídicos de actuación municipal (es decir. como fijar las dietas de los regidores (art. De acuerdo al art. 39 LOM). Así. 2. son las normas de mayor jerarquía de la estructura normativa municipal. no procede recurso administrativo alguno. obras y servicios públicos. sino que desconoce el rango legislativo de las ordenanzas. 39 LOM y las funciones de gobierno frente a las funciones administrativas El art.Víctor Sebastián Baca Oneto separables. se trata de una norma con rango de ley. pero les será aplicable plenamente la LNGPA. suprimen o exoneran los arbitrios. a. vecinal o institucional. la regulación. 42 “La autonomía que la Constitución Política del Perú establece para las municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de gobierno. 35 LOM). salvo que reservemos dicha denominación para los actos de mera dirección.4. dictados por el Alcalde.3 LOM). al igual que todas las normas reglamentarias. dictados por el Concejo municipal. La cuestión entonces radica en determinar si este artículo implica el reconocimiento de la existencia de una categoría autónoma de "actos de gobierno" regionales. y contra ellos. de acuerdo al cual "el Presidente regional ejecuta sus actos de gobierno mediante Decretos regionales. de signo inequívocamente administrativo (art. Estos Decretos tendrán carácter reglamentario (y por tanto administrativo). prevista en el art. Como hemos indicado más arriba. como lo establece el art. Las Resoluciones de Alcaldía. que no sean competencia del concejo municipal (art.4. Conclusión A partir de lo arriba expuesto. sancionan los procedimientos necesarios para la correcta y eficiente administración municipal y resuelven o regulan asuntos de orden general y de interés para el vecindario. en la medida en que esta función de gobierno se ejerce a través de Ordenanzas (actos legislativos. pero no establece un régimen jurídico especial para los "actos de gobierno". 2. Así. pero ésta no se contrapone a las funciones legislativa. y por tanto inimpugnables ante el Poder judicial). e impugnables mediante la acción popular). estamos en condiciones de dar una respuesta a la presunta contraposición entre función de gobierno y función administrativa en la LOM.5 CP. Al estudiar la figura del Presidente regional. o de dirección. con un régimen jurídico propio. no son verdaderos actos jurídicos. mientras éstas se definen por su régimen jurídico. este carácter es aún más evidente. por tanto. que en este caso sería idéntico al de los actos administrativos. se encuentra con el problema del régimen jurídico aplicable a los actos de gobierno. los actos administrativos que correspondan. judicial y administrativa. La función de gobierno del Presidente regional. negándola. 200. Sin embargo. en conclusión. 52. 50 LOM) procede contra ellos la acción contencioso administrativa (art. la LOGR reconoce la existencia de una función de gobierno. expresión de la función de gobierno.c. sin que existan unos actos de gobierno independientes. 52. 155 . y al igual que todas las clasificaciones que han seguido este criterio. Establecen normas reglamentarias y de aplicación de las ordenanzas. como actividad de dirección. La LOGR ha pretendido distinguir. es innegable que existe una función de gobierno. pero asimilables sin embargo al régimen jurídico de los actos legislativos y de los actos administrativos. e. controlables mediante la acción popular (art. que seria una actividad de segundo orden.5 CP). Como hemos explicado en otro lugar. llama poderosamente la atención la redacción del artículo 22 Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. son suscritos con el Gerente General Regional y/o los Gerentes Regionales". que no generan efectos jurídicos y. 43 LOGR). antes tres manifestaciones distintas de la “función de gobierno”. es indudable que existe una función de gobierno. En el caso de las Municipalidades. que serían actos administrativos. agotada la vía administrativa con la resolución del Alcalde (art. aquélla se define por su contenido material (la dirección) y puede ejercerse tanto a través de actos legislativos como administrativos. Los Decretos de Alcaldía.Los Actos de Gobierno en el Derecho Peruano d. por tanto. pero esta no puede oponerse a la administrativa pues se define "materialmente". 200. no obstante. 2. Acuerdos (actos administrativos.d. pues esta función se ejerce a través de los "Decretos regionales". La función de gobierno de las Municipalidades. entre la función "administrativa" y la "gubernativa" desde el punto de vista material. configurando como gubernativo todo aquello que excede de lo meramente administrativo. 42 LOM). Mediante ellas se aprueban y resuelven los asuntos de carácter administrativo (art. mientras que esta ultima se define por el régimen jurídico aplicable a los actos que se dictan en su ejercicio. pues. Nos encontramos.2 LOM procederá la acción popular. en la medida en que generen efectos jurídicos. e impugnables mediante la acción contencioso administrativa) y Decretos de Alcaldía (actos administrativos de carácter reglamentario. 43 LOM) y. Este autor afirma que los actos de gobierno son “aquellos producidos por el gobierno para garantizar su propia seguridad. si bien sería muy difícil controlar el fondo de la decisión. de modo que el art. siempre será posible controlar los elementos reglados. el Gobierno formaría parte de la Administración. Por su parte. en cuanto a la corroboración de su existencia institucional o legal. el Gobierno peruano puede dictar actos que. en el de la discrecionalidad mayor. sino por la ausencia de efectos jurídicos. J. Lima. Por tanto. Procedimientos especiales. haciéndolo plenamente en el primero. tiempo de ejercicio permitido. 43 En contra. en tanto sean únicamente impugnables ante el Tribunal constitucional. Finalmente. Procedimiento administrativo. debido que el grado de discrecionalidad es muy amplio. como lo exige el reconocimiento del Derecho a la tutela judicial efectiva. sin tener rango legislativo. tendrán formalmente atribuido rango legislativo. creemos estar en condiciones de responder a la pregunta que lo motivó: ¿admite el ordenamiento peruano la existencia de una categoría autónoma de actos de gobierno? Al respecto. contrapuestos a los «actos administrativos». Sin embargo.. la intermedia y la menor. que el Tribunal Constitucional ha reconocido la existencia de una «discrecionalidad política» en su sentencia de 5 de julio de 2004. creo posible afirmar que la respuesta es indudablemente negativa43. aquéllos actos que. el régimen jurídico aplicable a los actos del Gobierno es esencialmente igual al vigente en el Derecho español.Víctor Sebastián Baca Oneto 3. Son los relativos al funcionamiento y a las relaciones de los organismos políticos y a la acción que ejercen unos sobre otros”. p. Como se ha explicado en las páginas precedentes. Editorial Huallaga. Obviamente. como hemos visto a lo largo de estas páginas. como corresponde a su condición de acto administrativo. la «discrecionalidad política» ha de encajar en alguno de estos tres supuestos. luego de este análisis. también en esta sentencia se distingue entre tres clases de discrecionalidad: la mayor. sin que ninguna de ellas se encuentre libre del posible control jurisdiccional. 00902004-AATC. Además. sin embargo. Así. y que constituyen un claro ejercicio de la función de «gobierno» que la Constitución peruana reconoce. BARTRA CAVERO. Es decir. dicha discrecionalidad está sujeta al control político. la inimpugnabilidad de los actos de relaciones entre los Poderes del Estado no se explica por la naturaleza política de dichos actos. Sin embargo. El resultado del análisis del ordenamiento peruano: la inexistencia de una categoría autónoma de actos de gobierno. a la que encabeza. forma de manifestación jurídica y cumplimiento de las formalidades procesales”. como la propia sentencia reconoce. pero también “al control jurisdiccional. cabría preguntarle al profesor BARTRA si realmente pretende reducir los actos de gobierno al ámbito relacional. incidan sobre derechos subjetivos o intereses legítimos serán impugnables ante los Tribunales. su extensión espacial y material. creo posible afirmar que el ordenamiento peruano no permite defender la existencia de una categoría autónoma de «actos de gobierno». Por otro lado. recaída en el Exp. Es cierto. 100. 4ª edición. 1997. pues su primera frase es enigmática: ¿cuáles serían los actos producidos por el Gobierno para garantizar su propia seguridad? 156 . 1 de la LPCA sería un mecanismo suficiente para controlar la adecuación a derecho de toda la actuación jurídica del Gobierno que no tenga carácter legislativo. No obstante.