01 El Peru y La Tributacion_Manuel Estela Benavides

EL PERU YLA TRIBUTACIÓN MANUEL ESTELA BENAVIDES El Perú y la Tributación 1 Porque están cargadas de verdad y de fe en el Perú, las palabras de Jorge Basadre nunca envejecerán. Ellas siempre inspiran y alientan, con pasión, tareas en beneficio de todos los que deseamos un mejor Futuro para nuestro país. Por eso, En la víspera del centésimo aniversario de su Nacimiento, dedico este Trabajo a ese ilustre peruano y a todos los trabajadores de la SUNAT, para que en ellos habite su espíritu. PÓRTICO Si este auditorio pudiera hablar probablemente nos diría que guarda como un tesoro aquellas sesiones –previas a los operativos “Primavera”-en las que se forjó la mística que nutrió los albores institucionales. Porque me parece oír al charango, a la quena y a la zampoña que con sus acordes nos demandaban no descuidar el sentido último de la tarea que, momentos mas tarde, emprenderíamos: hacer algo significativo en relación a la tragedia colectiva de la zona rural andina peruana, la más oculta, la más abandonada. A pesar del paso de los años SUNAT, siento que los lazos que nos unen están más allá de una resolución de nombramiento o de renuncia. Me trasmites alegrías que no sabrías expresar en palabras y también penas –por todo lo que te tocó vivir entre 1995 y octubre del 2000- que traspasan el corazón. Y hoy, ¿Qué puedo decirte, SUNAT, de cara al futuro? SUNAT, por encima de avatares sin fin y de limitaciones cotidianas, tienes que ser un símbolo de lealtad a nuestra tierra; tienes que ser un símbolo de solidaridad. No olvides, esas son las razones de tu profundo ser. El Perú y la Tributación 2 CONTENIDO PRÓLOGO I. INTRODUCCIÓN II. ¿QUÉ ES EL PERÚ? III. ¿QUÉ ES LA TRIBUTACIÓN? IV. EL PROBLEMA PERUANO V. EL ANÁLISIS ECONÓMICO Y EL SUBDESARROLLO VI. EL ANÁLISIS ECONÓMICO DE LA HISTORIA PERUANA VII. LA SUNAT FUNDACIONAL Y LAS LECCIONES DEL PASADO RECIENTE VIII. A MANERA DE CONCLUSIÓN FUENTES BIBLIOGRAFICAS EPÍLOGO LA OBRA Y EL AUTOR El Perú y la Tributación 3 PRÓLOGO Con ocasión del homenaje a la primera promoción de fiscalizadores de la SUNAT tuve la oportunidad de escuchar la conferencia magistral que estuvo a cargo del doctor Manuel Estela Benavides, quien lideró el equipo que inició la reforma tributaria hace más de una década. El mensaje vertido en esa conferencia tuvo una doble virtud. Por un lado, a partir de un análisis histórico y económico nos hizo reflexionar a quienes lo escuchamos en el auditorio sobre la importancia que ha tenido y tiene la tributación para el desarrollo económico del país y, de otro lado, sobre la trascendencia de la labor del administrador tributario en la búsqueda del bienestar. Este último aspecto generó un efecto motivador entre los asistentes, especialmente porque la gran mayoría fue partícipe de las primeras acciones de fiscalización realizadas como parte de la reforma tributaria a inicios de la década del noventa y por el reto que significó este hecho en el compromiso asumido por los entonces jóvenes profesionales que se integraron a la SUNAT. En las referidas circunstancias, con la finalidad de que este aporte no fuera conocido sólo por un grupo reducido de personas, es que solicitamos al doctor Manuel Estela su autorización para hacer posible su publicación. Gracias a su anuencia, ahora podemos contar con un valioso documento para los trabajadores de la SUNAT, sobre todo para las nuevas generaciones, y la ciudadanía en general. Ahora bien, ésta es una obra que no se limita a la conferencia magistral dictada en dicha oportunidad, sino que ha sido estructurada, sistematizada y enriquecida con información complementaria. Es decir, al texto original se le ha incorporado un mayor valor agregado. Este hecho valora aún más el espíritu de colaboración y compromiso del doctor Estela con la SUNAT, así como su vocación por hacer un mejor país para todos los peruanos. En este libro, Estela no sólo parte de un enfoque de corto plazo, sino que se detiene en un análisis histórico y ubica el tema de la tributación en una perspectiva integral y de largo plazo. De allí la riqueza e importancia de su contenido. En primer lugar, esboza una acertada caracterización de lo que es el Perú y llega a la conclusión de que, si bien para algunos el Estado debe estar al servicio de los intereses de grupo, para otros es la Patria invisible. Bajo este concepto, define la atmósfera de dignidad que anhelan los peruanos, en la que está presente el respeto por la justicia, los derechos humanos, la integración cabal de todas las razas y un mejor futuro para todos. Señala que la solución al problema peruano requiere una tarea de largo plazo y de alcance permanente que permita desplazar la cultura del privilegio y el egoísmo irracional. Con este marco conceptual, define la tributación en términos sencillos y comprensibles, al alcance de todo lector, como “un aporte del contribuyente en aras del bien común” y como “una herramienta(...) con que el gobierno orienta la producción y la distribución de la riqueza de un país”. En suma, nos dice que una tributación equitativa y neutral se convierte en una acción fundamental para enfrentar la pobreza y el subdesarrollo y, como tal, está plenamente vigente. El Perú y la Tributación 4 Cuando aborda la tipificación del problema peruano, destaca la referencia a la visita del economista Edwin Kemmerer, profesor de la Universidad de Princeton, en 1931, cuyas recomendaciones en lo que se refiere a la tributación y, en especial, al Impuesto a la Renta, con aspectos que aún hoy pueden ser relevantes, nunca fueron aplicadas y se archivaron. Con ello demuestra que siempre se ha sabido lo que se debe hacer, pero no ha existido la voluntad porque las acciones necesarias para lograr una redistribución del ingreso y revertir la situación de desigualdad afectan determinados intereses particulares. La presentación e interpretación de los hechos económicos del pasado, que formula a continuación, le permiten identificar con absoluta precisión los obstáculos que en forma recurrente vienen limitando las posibilidades de desarrollo de nuestro país y del bienestar de la población. En este escenario refiere que el período fundacional de la SUNAT, de 1991 a 1992, constituye un punto de quiebre con un Estado improvisado, un primer paso hacia un Estado tecnocrático y el inicio del desarrollo de una cultura tributaria. No obstante, la SUNAT fundacional debió confrontar con los representantes de la mentalidad pseudo liberal que veían en el Estado improvisado a un gendarme de sus intereses. Finalmente, si bien a lo largo del libro enfatiza en que el problema del Perú es la existencia de un abismo social entre una minoría privilegiada y una mayoría agobiada por la pobreza y que la raíz del problema es la mentalidad pseudo liberal que prevalece a lo largo de nuestra historia republicana, también nos muestra que hay una luz al final del túnel. Nos dice que para encontrar la salida, además de realizar un debate sobre la vida nacional, debemos enfrentar el subdesarrollo con un nuevo tipo de política fiscal y tributaria. Estoy segura de que este libro estimulará la vocación de servicio a quienes trabajamos en la SUNAT, desde la Alta Dirección hasta el trabajador que realiza la función más simple, ya que la magnitud del problema requiere que todos, desde el lugar que ocupamos en la Administración Tributaria, dediquemos nuestro mayor esfuerzo para lograr el objetivo de una tributación equitativa y neutral que asegure el funcionamiento de un Estado eficiente, así como mayor igualdad de oportunidades y bienestar para las mayorías de nuestro país. Asimismo, creo que, con este documento, los diversos agentes económicos y la ciudadanía en general comprenderán cabalmente la magnitud del problema que enfrentarán y del compromiso que deberán asumir si quieren construir un Perú diferente. Beatriz Merino Lucero El Perú y la Tributación 5 INTRODUCCIÓN Hay temas para ser planteados y temas para ser agotados. Los primeros son una invitación a mirar un asunto tratando de llegar hasta su médula –para salir de falsos entrampamientos, de callejones sin salida prefabricados y de círculos que tienden a viciar todo entendimiento- de modo que con el uso de la razón, del conocimiento, de la imaginación y de la honestidad se pueda llegar a la verdad y transitar por caminos fecundos; vale decir, esos temas suscitan inquietudes trascendentes, porque están siempre abiertos al análisis. Los segundos, simple y llanamente son instrucciones para ser cumplidas y que, sin mayor examen, se agotan al enunciarse. Confío y espero que el tema que nos reúne hoy pertenezca al primer grupo. Porque la tributación, sobre todo en un país en vías de desarrollo como el nuestro, por lo que veremos más adelante, es un asunto determinante y, por lo tanto, merece la mayor de las reflexiones. Y porque para resolver los problemas –que desde hace 180 años agobian al Perú- es imprescindible entender cabalmente el rol fundamental de lo tributario en la política económica. Ahora bien, no me sorprendería si lo que les voy a decir seguidamente a lo mejor sea una confirmación de lo que ustedes hayan pensado o piensen en sus mentes o hayan sentido y sienten en sus corazones. Sin embargo, no es usual que estos asuntos se expresen en público. Es que, hay que decirlo claramente, si en verdad hay un ambiente propicio para hablar del Perú, de sus problemas, de sus posibilidades, en suma de la promesa para la vida peruana, dejando atrás las taras del pasado, ese lugar es la SUNAT. En ese sentido, más allá de reiterados e infructuosos enfoques parciales y cortoplacistas, pretendo ubicar el tema de la tributación en una perspectiva integral y de amplio horizonte futuro. En esa vía propongo sumergirnos en la historia de nuestro país, guiados por las luces que proporciona el instrumental económico, con el objeto de encontrar los obstáculos que permanentemente han bloqueado el desarrollo de nuestro país. No obstante, para entrar de lleno al tema propuesto es necesario tener una idea cabal acerca de la tributación, de su sentido y orientación. Igualmente, preguntarse sobre qué es lo que significa para nosotros el Perú. Esos insoslayables conceptos inician este trabajo. Después sigue la tipificación del problema peruano. A continuación, ocupa lugar la cuestión del análisis económico y el subdesarrollo. Inmediatamente, a la luz del análisis económico, se presentan e interpretan los hechos paradigmáticos de nuestro pasado. Posteriormente, se examina el significado e implicancias que tuvo el período fundacional de la SUNAT y luego vienen las conclusiones. A lo largo de este trabajo se advierte que el problema del Perú es, ante todo, el abismo social. Es decir: la coexistencia de una minoría privilegiada y una mayoría agobiada por la pobreza. Que la raíz del problema es la mentalidad pseudo liberal, la cual prevalece –bajo diferentes rostros y maneras- desde inicios de la república, desvirtuando todas las relaciones económicas y sociales y favoreciendo un Estado improvisado al servicio de intereses de grupo y no de la nación. Que, sin embargo, ese problema tiene solución. Que para ello es menester propiciar el establecimiento de las premisas fundamentales que propicien un grande y razonado debate sobre este crucial aspecto de la vida nacional. Que hay que saber distinguir entre lo pasajero y lo perdurable. Que, en el marco de la economía de mercado, hay que encontrar el modo eficaz El Perú y la Tributación 6 de encarar el subdesarrollo: un nuevo tipo de política fiscal en donde la tributación equitativa y neutral es categoría fundamental. Tengo que señalar, finalmente, que la esencia y el método que animan este trabajo me parecen útiles para incitar a los trabajadores de la SUNAT, y a los que está formando el Instituto de Administración Tributaria (IAT), a la reflexión no sólo sobre la manera como están cumpliendo las tareas que les han sido encomendadas, sino fundamentalmente sobre el crucial rol de la tributación en el presente y en el futuro de nuestro país. I. ¿QUÉ ES EL PERÚ? “Lo esencial es invisible a los ojos”. Antoine de Saint Exupéry Hablar del Perú es traer a la memoria la idea, a veces imprecisa, de una historia de contados resplandores y de no pocas frustraciones. Pero también de un símbolo de la esperanza, de la fe en el futuro de superación en la que está presente la lealtad a la familia y al terruño. Hablar del Perú, asimismo, es comprobar que su territorio y sus paisajes, tal como lo dice Jorge Basadre: “(…) por su belleza y personalidad nos estampan –sin que nos demos cuenta- una compenetración con el mundo físico circundante, que es el más humilde y feliz de los dones otorgados por la vida”. 1 Que ese territorio y esos paisajes nos hacen ser –a pesar de todo-, según el citado Basadre: “(…) acordes –tal vez disonantes- de una sinfonía aún inconclusa, brochazos tenues de un cuadro panorámico, gotas fugaces de una corriente que nos une por hilos de sangre en cuyas esencias hay algo del aire, el agua, la luz o el alimento comunes. Nos hacen agolpar una extraña sensación en la garganta, nos hacen latir el pulso más de prisa, nos enriquecen con algo que no puede expresarse en palabras, nos infunden alegrías que pueden parecer primitivas y penas que desbordan el corazón”. 2 El Perú, en consecuencia, es un sentimiento y un símbolo que nos vincula y nos otorga una razón de ser. Afecto y razón, que nos hacen percibir a nuestro país inmerso en un gran drama, caracterizado por: a) Abismo social y desbalance regional. b) Arbitrariedades y caprichos de gente déspota. c) Calumnias esparcidas en pasquines o corrillos. d) Egoísmo ciego por parte del “grupo dominante” de espaldas a la 1 Jorge Basadre, La vida y la historia, pág. 25. 2 Jorge Basadre, La vida y la historia, pág. 23. El Perú y la Tributación 7 comunidad que lo nutre. e) Enriquecimientos vertiginosos a la sombra del aparato público. f) Envidia para quienes valen. g) Excesos condenables en que incurren los poderosos. h) Indiferencia, hostilidad o desprecio frente a quienes tienen el derecho de salir de la miseria. i) Intriga malévola. j) Negligencia burocrática que avasalla la justicia y el interés legítimo. k) Oratoria vacía y vana de quien –en sus adentros- se ríe de sus propias frases. l) Violación (cínica) de los derechos de hombres, mujeres y niños modestos y anónimos. 3 En suma, el drama peruano se presenta como un rosario de absurdos que el pueblo sufre en carne propia. Esa realidad no se concilia con la idea de un país concebido como un conjunto territorial, en la que sus habitantes se esfuerzan para lograr una mejor existencia. Entonces, ¿el Perú es acaso una quimera, algo vano, una confusa ficción o un indescifrable mito? Para responder apropiadamente a esa pregunta hay que compenetrarse con el Perú amándolo. Si ello ocurre, veremos que, a pesar de todo, debajo de esa insustancial e insidiosa apariencia está latente la Patria invisible, vale decir, la porfiada esperanza –capaz de innumerables sacrificios -que alimentó a: a) Los caídos en las jornadas bélicas de la Guerra del Pacífico 1879- 1883. b) Los valerosos peruanos de Tacna y Arica y su actuación entre los años 1881 y 1929. c) Las luchas del pueblo en las grandes batallas cívicas que lograron fugaces primaveras democráticas en 1827,1834, 1854, 1866, 1895, 1912, 1919, 1930, 1945, 1963. 4 En consecuencia, así como para algunos, mezquinamente, el país es sinónimo de botín o, lo que es lo mismo, de un Estado al servicio de intereses de grupo, para otros, como claramente lo demuestra la historia, está latente la Patria Invisible. Es decir, la atmósfera de dignidad en la que el respeto por la justicia, por los derechos humanos y un mejor futuro para todos los peruanos, aunque invisible, está presente en los hombres y mujeres que desean transformar esa realidad: avanzando hacia la justicia social, hacia la integración cabal entre indígenas, mestizos y blancos para hacer de nuestro país una patria que no excluya a ninguno de sus hijos y en la que se logre la prosperidad nacional. Esa patria todavía no está hecha. Es invisible. No obstante, de su existencia real depende el destino de millones de personas. Por lo tanto, no sólo es un ideal colectivo, sino una meta que exige, a todos los peruanos, cumplirla perentoriamente. He ahí la raíz y promesa del Perú. Más aún, ahí está el problema y la posibilidad. Para que la Patria invisible se haga realidad es indispensable que la atmósfera que la envuelve crezca y desplace a la “cultura del privilegio y el irracional egoísmo”. 5 Ello debe ser así porque el problema peruano no se resuelve con una receta mágica en la economía; que, por lo demás, no existe. El punto clave, su fuerza de gravedad, está en el campo de las mentalidades, en los valores, en la educación y en el testimonio de cada persona. En resumen, se trata de una tarea de largo plazo y permanente alcance, cuyo inicio no debe postergarse más. En ese sentido, la economía es importante y, como tal, debe contribuir a dar credibilidad al proceso. En consecuencia, perseverando en la economía de mercado, hay que reformar la política 3 Jorge Basadre La vida y la historia, pág. 66. 4 Jorge Basadre, La vida y la historia, págs. 67 y 68. 5 Expresión de la mentalidad pseudo liberal; Cf. Parte VI, págs 66 y 67. El Perú y la Tributación 8 fiscal, teniendo como criterio básico su máxima proximidad a la salvaguarda del bien común. De allí que sea imperativo ir a una tributación y gasto público que sean señales inequívocas de la encarnación de la Patria Invisible. Ahora bien, el resultado natural de la mezquina situación es la pobreza. La estrategia para combatirla debe estar cimentada en la política económica y, específicamente, en la política fiscal. No obstante, una estrategia que asuma separación entre política económica y política social conlleva un riesgo innecesario: que las distorsiones y rigideces histórico-inerciales implícitas en la tributación y el gasto público permanezcan intocadas. La tributación es la acción con que el ciudadano entrega al Estado cierta cantidad de dinero para el financiamiento de las funciones y servicios públicos. La tributación es un aporte del contribuyente en aras del bien común. Quien no percibe el bien común está incapacitado para aceptar la tributación: ése es el caso de la mentalidad pseudo liberal. Por eso, entre los pseudo liberales y la autoridad tributaria existe un permanente y abierto conflicto. La tributación no es un fin en sí mismo: es una herramienta de la política económica; es decir, de las directrices con que el gobierno orienta la producción y distribución de la riqueza en un país. La política económica es, a su vez, un instrumento del quehacer gubernamental en su propósito determinante: establecer en un grado adecuado la calidad de vida de la mayoría de la población. Por ello, la política económica tiene como meta impostergable instaurar las condiciones que permitan generar empleo de calidad y, así, propiciar un nivel de ingreso que posibilite, a los diferentes estratos sociales, atender sus necesidades básicas. Más claramente: permitir que todo ser humano pueda realizarse como persona. La política económica adopta sus decisiones en el marco que le proporciona la teoría económica; es decir, de la ciencia que estudia la producción y el comercio. Ella establece que la oferta y la demanda determinan la forma más eficaz de organizar la actividad productiva y comercial, siempre y cuando todos los agentes económicos sean parte del mercado y exista en todos ellos una racionalidad que es función de dos valores: la utilidad individual y el bien común. Según la teoría económica, cuando en el mundo real no se cumplen las condiciones básicas que supone el buen funcionamiento de la economía de mercado, existen imperfecciones estructurales. Y compete al Estado –garante del bien común- corregirlas a través de la política fiscal: la tributación y el gasto público. El plan que traza la política económica para regir la tributación constituye la política tributaria, la cual es una moneda de dos caras intrínsecamente unidas: el sistema y la administración. De ahí que una reforma auténtica implica actuar consistente y simultáneamente en ambos frentes. Eso fue lo que hizo la SUNAT fundacional en 1991-1992. El sistema tributario es el conjunto de reglas sobre tributación, racionalmente enlazadas entre sí. Esas reglas se articulan alrededor del régimen tributario y del código tributario. El régimen tributario está constituido por los tributos aprobados en una nación. Un sistema eficiente establece el régimen tributario considerando los siguientes principios: a. Neutralidad económica: no distorsionar la asignación de recursos. b. Simplicidad: clara identificación de sujeto y base gravable. c. Universalidad: máxima prudencia en materia de exoneración e incentivos. El Perú y la Tributación 9 d. Equidad real: todos los agentes económicos en capacidad de tributar pagan la misma proporción sobre sus recursos. Respecto a la estructura del régimen tributario, no existe una receta de validez universal. La recomendación general válida es: los impuestos deben ser pocos, bien escogidos y con tasas razonables 6 . La opción óptima para cada país depende de su realidad socioeconómica, ya que el hecho tributario es fundamentalmente de naturaleza económico- financiera. Los aspectos jurídicos y contables son subsidiarios. En términos referenciales se puede plantear, para una economía en desarrollo, un esquema que incluya un impuesto al valor agregado, un tributo selectivo al consumo, un gravamen a los ingresos y el arancel. Asimismo, las bases imponibles tradicionalmente vinculadas a las jurisdicciones locales –la tierra e inmuebles, en razón de su singularidad de bienes inmóviles- para financiar la ejecución de las funciones que revisten particular interés para sus respectivos habitantes. En el marco de una política fiscal descentralizada, la asignación de los impuestos por nivel de gobierno es un tema medular y complejo. No vamos a emprender aquí la tarea de resolverlo; tal labor sobrepasa el fin que persigue este trabajo. Baste con dejar establecida su importancia y señalar que ella deberá tomar en cuenta varias consideraciones. 7 De otra parte, un sistema eficiente instituye un marco coherente de mecanismos legales –Código Tributario-, apto tanto para crear riesgo en caso de incumplimiento como para forzar al cumplimiento obligatorio al infractor que no atiende voluntariamente el deber tributario. La administración tributaria tiene a su cargo –en sentido estricto- la aplicación del sistema 8 . Es decir, velar por el cumplimiento de las obligaciones tributarias para obtener la recaudación de los ingresos presupuestados que garantizan el equilibrio fiscal –condición sine qua non para la estabilidad monetaria- y el adecuado financiamiento a las funciones que competen al Estado. La administración tributaria recibe las solicitudes de inscripción en el registro de contribuyentes, así como las actualizaciones de datos que se requieran eventualmente; las declaraciones y pagos voluntarios de impuestos; las reclamaciones en contra de la determinación de impuestos; y resuelve los pedidos de devolución de pagos en exceso. Dado que el sistema tributario se basa en impuestos masivos de autodeterminación por el agente económico, la supervisión adquiere un relevante rol: implica procesar, analizar oportunamente información, fiscalizar con honestidad a partir de ella, forzar el cumplimiento de la obligación y aplicar sanciones como factor disuasivo del incumplimiento. Dichas tareas suponen autonomía técnica. La realización de las funciones señaladas en los párrafos precedentes exige una institución cimentada en un capital humano signado por excelencia ético-técnica y un eficaz soporte de informática. Alcanzar tal nivel de calidad del capital humano implica un sistema de gestión de recursos humanos basado en el principio de productividad, cuya implementación supone autonomía financiera y administrativa. Asimismo, de otro lado, un sistema de control basado en el principio de responsabilidad en base a resultados. La tributación desempeña un rol crucial en el proceso socioeconómico que significa difusión del bienestar y paz social. Por lo tanto, es imperioso mantenerla ajena a la influencia de 6 Las tasas excesivas tienen dos inconvenientes. De una parte, incitan a la informalidad. De otra, incuban la tentación a la corrupción. 7 Véase Vito Tanzi. Descentralización y el problema de la asignación de los impuestos. 8 En su experiencia fundacional 1991-1992, la SUNAT tuvo a su cargo además el diseño del sistema tributario. El Perú y la Tributación 10 particulares intereses económicos e inevitables presiones políticas, y merece un enfoque constitucional semejante al que se le ha dado a la moneda y la banca. La tributación debe ser consagrada a nivel constitucional como un derecho del Estado ejercido a través de una autoridad tributaria –se asume que ADUANAS se integra a la tradicionalmente denominada administración de impuestos internos-, cuyo “status” -finalidad, autonomía- esté zanjado en la misma Carta Magna. Por capacidad ética, así como por el conocimiento del contexto socio-económico y del medio, en tanto condicionante del comportamiento impositivo, a una administración eficaz le corresponde desempeñar un rol irremplazable en la definición del sistema tributario: debe ser ella la que proponga al Ejecutivo y al Congreso los proyectos pertinentes. Este planteamiento alcanza la esencia misma de la reforma del Estado. ¿Por qué decir esto? Porque hay que difundir la urgencia de ir a un nuevo modo para encarar la pobreza y el subdesarrollo: el que hace de la tributación una categoría fundamental y el primer principio de acción. La aspiración de una tributación equitativa y neutral es digna y se halla plenamente vigente. IV. EL PROBLEMA PERUANO “Ante esta roca, huir es imposible y hay que desnacer y renacer porque ser es necesario”. Martín Adán. El abismo social y el desbalance regional expresan y sintetizan los problemas que afectan a la sociedad y a la economía peruanas, desde inicios de la República hasta nuestros días. La situación de pobreza que afecta a más del 50 por ciento de la población es, en consecuencia, el ineludible desafío nacional. De ahí que surge la elemental interrogante: ¿cómo avanzar de la pobreza al crecimiento sostenible? La visión del futuro del Perú -tema de frecuente alusión- está indisolublemente ligada al diagnóstico del presente, en el cual se hallarán los obstáculos y hechos absurdos que tienen sus orígenes en el pasado. En 180 años de vida republicana, la evidencia empírica muestra que el prometido crecimiento sostenible nunca ha sido alcanzado. En cambio, tal como veremos en el siguiente cuadro, lo que sí ha sido una constante -retrospectivamente, en el largo plazo- es un ciclo perverso, caracterizado por períodos de crecimiento efímero -que significan bonanza para muy pocos y espejismo para la mayoría- en medio de crisis y ajustes. El Perú y la Tributación 11 Ese ciclo perverso se ha repetido más allá de los ensayos heterodoxos y las necesarias correcciones ortodoxas. Los desvaríos heterodoxos han conducido con mayor rapidez a profundas crisis. No obstante, la ortodoxia tampoco ha resuelto el tránsito del subdesarrollo al crecimiento sostenible con difusión del bienestar. ¿Acaso el perverso ciclo subdesarrollante peruano es una penosa realidad protegida por una niebla impenetrable? ¿Es posible encontrar una salida? Conviene detenerse brevemente en las columnas 2, 5 y 7 del cuadro precedente. En 1865, la economía peruana se encontraba en crisis y evidenciaba déficit en las finanzas públicas. En 1866 –primer gobierno del entonces coronel Mariano Ignacio Prado-, el secretario de Hacienda Manuel Pardo bosquejó un programa de ingresos y gastos para el Tesoro. Para aumentar las rentas, propuso crear impuestos sobre la propiedad territorial, el movimiento de capital y la exportación. La resistencia fue formidable. Ella quedó graficada en el artículo “Los derechos adquiridos y los actos de la dictadura en el Perú”, escrito por José Gregorio Paz Soldán. Cabe preguntar: ¿a qué aludían “los derechos adquiridos”? Se referían a la situación de inafectabilidad tributaria de una minoría privilegiada que nunca había pagado impuestos sobre su patrimonio y riqueza. Automáticamente surgen entonces otras interrogantes: ¿cómo comprender esa situación? ¿Cómo evolucionó la tributación entre 1821 y 1865? La situación económica de la naciente república fue muy difícil. En materia fiscal se abolió el tributo indígena –la fuente más importante de recursos- por decreto del generalísimo don José de San Martín, promulgado el 27 de agosto de 1821 porque esa contribución era un signo de vasallaje incompatible con los principios republicanos. La recaudación de otras rentas se veía dificultada por la inseguridad de las comunicaciones en el territorio nacional y por el abatimiento de la producción y el comercio. Para financiar la guerra de la Independencia, que duraría hasta diciembre de 1824 –en el sostenimiento del ejército libertador-, fue menester solicitar empréstitos locales y extranjeros. En suma, por ausencia de base tributaria, la República Peruana nace con una gran deuda bajo el brazo. El Perú y la Tributación 12 En 1826, bajo el Gobierno del Libertador Simón Bolívar, mediante un decreto del 11 de agosto se restableció el tributo de vasallaje, instituido en la colonia y cuyo sujeto impositivo era la población indígena. En la joven república, ese tributo llegó a representar un 25% de los ingresos anuales. La otra veta fiscal la constituían los derechos de aduana –alrededor de un 21%- proviniendo el saldo mayormente de empréstitos internos y externos. Así surgió una cultura impositiva que presentó la increíble característica según la cual los más desposeídos resultaban siendo pilares de la recaudación tributaria. Sobre ese grupo pesó el gravamen para sufragar los gastos del Estado, mientras que otro grupo gozó del privilegio de no contribuir, a pesar de que por las ventajas de su posición tenían más facilidades y recursos. Hacia 1840, los cambios en la capacidad productiva ocurridos en Inglaterra exigieron una elevación de la productividad del agro europeo. En ese contexto aparece un bien procedente del Perú: el guano. Dicho producto, regularmente depositado por aves en las islas del litoral, y cuyas propiedades químicas se conservan en virtud de las peculiares condiciones climáticas de nuestra costa, se convirtió en el principal fertilizante de la agricultura del viejo continente. Ello significó para nuestro país la reapertura del mercado internacional. Así se inició una etapa que se extendería hasta 1878, en la que lo esencial del proceso económico financiero peruano resultaba de la gestión guanera. El propietario pleno de la riqueza guanera era el Estado Peruano. Los recursos generados por el guano –ese regalo del cielo- impidieron el desarrollo del hábito tributario. En 1855, durante el segundo gobierno de Ramón Castilla, se eliminó el tributo de vasallaje. Entonces, los ingresos del Estado provenían de los pagos y adelantos otorgados por los agentes encargados de la explotación del guano, de los derechos de aduana y de los nuevos empréstitos obtenidos con el respaldo de la riqueza guanera que, por ausencia de un Estado con objetivos nacionales, terminaría por beneficiar exclusivamente a intereses privados, tanto locales cuanto foráneos. Cuando la dilapidación, la malversación y el despilfarro de la administración guanera se tradujo en la crisis de 1865, surgió la propuesta de Manuel Pardo referida a tributos directos. Ella fue rechazada por el grupo limeño dominante. El artículo de Paz Soldán, en consecuencia, retrata la mentalidad que no entiende ni le preocupa el país. En 1915, para enfrentar la delicada situación de las finanzas públicas, el ministro de Hacienda, Germán Schreiber, preparó un proyecto que gravaba las utilidades del comercio, la industria y los sueldos de los empleados. El rechazo al proyecto fue enérgico en Lima y Arequipa, en donde –al no conocerse oportunamente que había sido desechado- se generó una manifestación de repudio al impuesto. Ésta desembocó en una reyerta con la policía que dejó como saldo nueve víctimas. Entonces se recurrió a elevar la tasa de los impuestos indirectos –tabaco y alcohol- y las patentes. En 1931, nuestro país estaba en otro de sus tantos períodos de crisis. Las autoridades de ese entonces llamaron a Edwin Kemmerer, economista, profesor de la Universidad de Princeton y conocido como “el médico monetario”. La crisis se manifestaba en un tipo de cambio sumamente volátil y en un desajuste fiscal. Ante ello, Kemmerer preguntó: “¿Qué quieren que haga?” . Resuelva “el problema del cambio”, le dijeron. Luego, Kemmerer trajo un grupo de especialistas financieros en banca, presupuesto, contabilidad, crédito público, tributación y aduanas. Tras elaborar su diagnóstico concluyó que para lograr un cambio estable el país necesitaba una institución autónoma –es decir, al margen de particulares intereses económicos- para el manejo de la oferta monetaria. Y así apareció el tema de la autonomía constitucional para la autoridad monetaria. El Perú y la Tributación 13 El economista explicó también que, para mantener la estabilidad del tipo de cambio, se requería un sustento de equilibrio fiscal y señaló que en el Perú ese equilibrio fundamental resultaba imposible porque el grupo privilegiado no pagaba impuestos. Enfatizó que era indispensable introducir una legislación eficaz en materia de impuesto a la renta. Kemmerer dejó los informes para reformar el Banco de Reserva, para establecer el patrón-oro, el proyecto para la Ley de Bancos, y la reapertura de la Superintendencia de Bancos, así como los documentos para la reforma del impuesto a la renta, de crédito público y de Aduanas. Posteriormente insistió a las autoridades que deberían implementar todas esas medidas como un solo bloque porque, de lo contrario, cualquier reforma parcial iba a ser inviable. Kemmerer se fue y ¿qué ocurrió? El gobierno de Samanez Ocampo sólo aprobó la ley que dio autonomía al Banco Central, estableció el patrón-oro y la Superintendencia de Bancos, pero dejó intacto el caos impositivo. El proyecto de reforma del impuesto a la renta y los cambios fiscales se archivaron. Esta breve reseña histórica debe servir para mostrar que en materia tributaria en el Perú, desde hace mucho tiempo, se ha sabido qué es lo que hay que hacer. Hay que leer el informe de Kemmerer sobre impuesto a la renta y allí se verá que, después de 70 años, aporta indicaciones que tal vez hoy son aún relevantes. Entonces es fácil colegir que en la causa del problema peruano hay una fuerza oscura que malévolamente impide que las decisiones razonables y las medidas correctas puedan ver la luz del día. V. EL ANÁLISIS ECONÓMICO Y EL SUBDESARROLLO “La sociedad humana es semejante a una inmensa máquina cuyos movimientos regulares y armoniosos producen múltiples efectos benéficos”. Adam Smith. En primer lugar, hay que advertir que los economistas deben “procurar muy seriamente evitar hablar en enigmas y combatir –en lugar de alentar- la ideología que pretende que los únicos valores que cuentan son los que pueden medirse en dinero”. 9 Asimismo, los economistas deben de pensar con claridad. Porque, como afirma Milton Friedman, “la importancia del correcto entendimiento de las relaciones económicas está vivamente expresada en las palabras que pronunció dos siglos atrás un miembro de la 9 Joan Robinson, Filosofía Económica, pág. 157 El Perú y la Tributación 14 Asamblea Nacional Francesa, Pierre S. Du Pont: El mal razonamiento es responsable de muchos más delitos que la mala intención de los hombres”. 10 Ahora bien, ¿por qué la ortodoxia –es decir, la economía de mercado, que dicho sea de paso, y por comprobación empírica mundial, es la única opción disponible- es capaz de llevar a buen término sus predicciones teóricas en materia de crecimiento sostenible en los países del llamado primer mundo, mientras que su aplicación resulta infructuosa en términos de bienestar generalizado, en los países del tercer mundo? La respuesta no hay que buscarla en la consistencia de la teoría económica. Porque ella es sólida en la lógica de sus causalidades y efectos, la que parte de supuestos que se asumen como dados fácticamente. Y el supuesto básico del liberalismo clásico -fundamento de la economía de mercado- tiene una doble dimensión: a) Todas las personas son parte del mercado. b) Los miembros del mercado adoptan decisiones según una racionalidad que es función de dos valores: la utilidad individual y el bien común. La economía es, por lo tanto, una ciencia particular: tiene un nivel positivo asentado en un plano social. La ética le es necesaria. El problema radica en que en ciertos países –los subdesarrollados- imperan situaciones socioeconómicas que no cumplen con las condiciones de la teoría económica de mercado. Hay imperfecciones estructurales que se manifiestan en la situación y magnitud de la pobreza, es decir, en la exclusión y marginalidad que afecta a un porcentaje significativo de la población. Exclusión y marginalidad que contravienen el supuesto base de la doctrina liberal. Para los casos en que prevalecen las imperfecciones estructurales, según la propia teoría económica del mercado, la tarea de corregirlas compete al agente económico – asimismo, miembro del mercado- denominado Estado, a partir de una política fiscal equitativa y redistributiva. Empero, de un Estado que encarne el interés de todos, tecnocrático –no burocrático- y eficiente: capaz de analizar, diagnosticar, diseñar y llevar a la práctica medidas coherentes. El desafío de la política económica –conjunto de medidas que adopta un gobierno para orientar la actividad productiva y comercial en un país- es cómo incorporar a los sectores excluidos y marginados a la economía de mercado. Dicho más claramente: la tarea es hacerlos partícipes tanto de la oferta como de la demanda. El gran reto que enfrentan los policy makers de los países subdesarrollados es cómo generar las condiciones para que se cumpla el supuesto básico de la doctrina liberal; es decir, que todas las personas estén incluidas en el mercado y que exista en ellas una racionalidad económica que concilie el beneficio particular y el respeto al bien común. Hay que señalar que el irrestricto juego de la oferta y la demanda no genera sus propias condiciones. Es más, donde prevalece la situación de exclusión y marginalidad –que se explica por factores históricos socioculturales-, el irrestricto juego de la oferta y la demanda ahonda las diferencias. Porque las oportunidades de inversión y los patrones de distribución actúan a la vez como causa y efecto. Este es el fatal resultado de las fases de crecimiento efímero del ciclo subdesarrollante: la brecha entre ricos y pobres se agranda. 10 Milton Friedman, Los perjuicios del dinero, pág. 311. El Perú y la Tributación 15 ¿Cuándo se produce tal incorporación? Cuando los sectores excluidos y marginados acceden al empleo. En consecuencia, la generación de empleo es el objetivo primordial de la política económica. ¿Cómo se produce tal incorporación? Mediante la calificación para que puedan cumplir los requisitos del mercado laboral. Esto conlleva un rol fundamental para el gasto en salud y educación. Asimismo, propiciando los cambios pertinentes en la estructura productiva para hacerla competitiva, base del crecimiento sostenible y la generación de fuentes de trabajo de alta productividad. Ello implica invertir en infraestructura, integrar territorios, innovar y desarrollar tecnología, tarea que debe efectuarse en estrecha coordinación con el sector privado. ¿Quién asume el costo de la incorporación? Alguien tiene que financiar la inversión necesaria para traer a la población marginada al ámbito y beneficios de la economía de mercado. Ese alguien sólo puede ser el Estado: porque ese es su rol central. Todo el resto de medidas que deba y pueda adoptar son objetivos intermedios frente a ese propósito. Y, para ello, el Estado requiere de una tributación equitativa y neutral que proporcione los recursos que exige un gasto redistributivo. La tributación es justa cuando contribuye a resolver el abismo social, cuando permite que cada ser humano sea tratado como persona y pueda desarrollar cabalmente su libertad y potencialidades. Una tributación es injusta –entre otras importantes consideraciones- cuando no permite solventar una educación eficiente para las mayorías marginadas, sino que más bien sólo abunda una desigualdad muy grande en las posibilidades de llegar a la instrucción y el saber, según las categorías sociales a las que se pertenece. ¿Por qué una tributación neutral? Según la doctrina económica, la tributación debe conciliar dos propósitos: a) La obtención de ingresos que requiere el equilibrio monetario, que es una condición –necesaria, no suficiente- del crecimiento sostenible. b) El apoyo para la eficiente asignación de recursos de la economía. Por lo general –en los países en desarrollo-, la evolución de las medidas tributarias ha favorecido al primero de ellos en detrimento del segundo. Se suele gravar en mayor proporción a determinados sectores por el simple hecho de ser fuente más accesible, mientras que otras actividades se ven automáticamente favorecidas con una menor carga impositiva. Así se establece un sesgo contrario a la producción de los bienes y/o servicios gravados con mayor intensidad. La consecuencia de ese sesgo es desalentar la inversión en esos ámbitos. Coyunturas de urgencia instigan decisiones precipitadas y cortoplacistas que conducen a un círculo vicioso. Esto es, al debilitamiento de la base productiva que termina reduciendo la recaudación. Es preciso, en consecuencia, considerar en la toma de decisiones de política tributaria el segundo propósito. Y ello se realiza minimizando distorsiones –por causal tributaria- sobre las estructuras de costos de las diferentes actividades. La tributación debe ser neutral frente a las orientaciones que el mercado proporcione para la asignación de los factores de producción. La tributación equitativa y neutral es una exigencia indispensable para salir del ciclo subdesarrollante e iniciar el tránsito hacia el crecimiento sostenible. La clave para descifrar el enigma de la pobreza –que es la peor forma de violencia- está en la política fiscal: equitativa y neutral en lo tributario y redistributiva en el gasto. El Perú y la Tributación 16 VI. EL ANÁLISIS ECONÓMICO DE LA HISTORIA PERUANA “El análisis económico en general –y el ma- croeconómico en particular- ayuda a enrique- cer la visión que tenemos de la historia”. Celso Furtado. Si se acepta que la condición humana tiene una dimensión individual y social, podemos establecer un paralelo entre el desarrollo de la conciencia del individuo y la de la sociedad. “Una persona –como apunta Jorge Basadre- vive sanamente porque tiene memoria: sabe cómo se llama y conoce cómo fue su vida anterior. Una persona piensa, habla y actúa a partir de, sabiendo que. Es decir, teniendo un previo recuerdo”. 11 La colectividad humana responde también a la misma base, a la misma lógica. Y las personas no viven en una comunidad universal, sino condicionadas por la geografía, la cultura y dentro del marco de naciones. Intentar conocer la identidad de la vida colectiva nos conduce también a la capacidad de recordar: a saber, asumir y divulgar los hechos marcantes para el grupo humano en su verdad. En otros términos, nos conduce a la historia nacional, que es particularmente importante en el caso peruano porque ella tal vez sea lo único que poseemos en común. 12 En el recorrido por el pasado de la vida común, la teoría económica puede proporcionar a la historia social lo que representa la doctrina psicoanalítica para la historia individual. Una lectura, a la luz de la economía, de nuestro pasado revela dos hechos –en mi opinión- decisivos para comprender la naturaleza del problema peruano. El primero: la vigencia de un Estado inorgánico, improvisado, incompetente, de desorden real bajo un aparente orden, sin propósito ni plan de futuro. Pruebas: a) El guano, su auge y la paradojal bancarrota nacional. El capítulo de guano es desquiciante. De ahí que si queremos “la profunda transformación nacional” –que plantea Jorge Basadre- consecuentemente tenemos que pensar y vivir desde nuestra historia. La verdad sólo se puede alcanzar yendo desde el principio hasta el final del propio drama. El guano fue el primer boom de la época republicana. Tal como señala Paul Gootemberg: “Despertó uno de los más activos comercios de mercancías globales que hasta entonces se hubiese visto”. Según fuentes británicas se considera que la exportación alcanzó 12 millones de toneladas métricas de guano. Asumiendo conservadoramente un precio 11 Jorge Basadre, Perú: problema y posibilidad, pág. 33. 12 Jorge Basadre, Perú: problema y posibilidad, idem. El Perú y la Tributación 17 promedio de 10 libras esterlinas por TM, se habría generado un valor de producción del orden de 120 millones de libras esterlinas de aquella época. El propietario pleno de la riqueza era el Estado peruano. El margen de su beneficio estuvo sujeto a la asimetría que caracterizaba las relaciones internacionales con Gran Bretaña y a los diferentes contratos de venta con los comerciantes nacionales o extranjeros, bajo la forma de consignación o monopolio. Se estima que al Estado peruano le habría correspondido un 65 por ciento del valor exportado; es decir, 78 millones de libras esterlinas en un período de 38 años. Referencialmente cabe indicar que, al finalizar los años treinta del siglo XIX, el gasto anual del fisco no llegaba al equivalente a 800 mil libras esterlinas. Los recursos generados por el guano constituyeron, de esa manera, un capital suficiente para integrar y fortalecer la sociedad y la economía peruana. Sin embargo, ello no ocurrió. ¿Por qué? ¿Cómo entender que el boom guanero –cuando según la doctrina económica financiera debía implicar superávit- terminase en bancarrota fiscal y que en esa dramática situación de las finanzas públicas el Estado peruano se arriesgara a involucrarse en una aventura bélica? Según Joan Robinson –profesora de la Universidad de Cambridge-, la economía es, en parte, vehículo de la ideología dominante en cada época y, en parte, método de investigación científica. Hacia mediados del siglo XIX –“boom” del guano para el Perú- ocurrió una mutación a nivel de la ideología dominante: el proyecto británico de enfatizar el comercio mundial a partir de una división internacional del trabajo -según la cual Inglaterra suministraba manufacturas y, el resto de participantes, materias primas- fue rechazado por un grupo de naciones que otorgaba máxima importancia a la industrialización. En esas naciones –que hoy constituyen el club de países desarrollados- se optó entonces por favorecer su propio sistema económico nacional. Es decir, la integración de población y territorios, el desarrollo del mercado interno y la acumulación doméstica de capital. En ese contexto histórico, el Perú se encontraba articulado a la economía mundial por el monopolio del guano y, en materia financiera –como ya se ha señalado-, el rasgo típico no era la penuria, sino todo lo contrario: la abundancia proveniente de la espectacular riqueza guanera. Sin embargo, el grupo dominante en la sociedad peruana no percibió el fundamental cambio de orientación en la ideología mundial, sino se esforzó, al revés, en persistir en un camino en el que el desarrollo nacional no era el tema principal. Y con ello el Perú perdió una oportunidad formidable para su progreso. ¿Un punto neurálgico del problema peruano no es la naturaleza de la casta dominante? ¿No ha demostrado acaso este grupo haber sido inepto, ciego y estar sólo interesado en explotar el guano en su provecho propio? b) La insólita conversión del billete bancario en billete fiscal. A partir de 1860, una singular interpretación de la ideología liberal en materia tributaria, comercial y bancaria, así como la recuperación de la explotación guanera por parte de los consignatarios locales y también la rápida monetización de Lima, crearon las condiciones ideales para el establecimiento de 15 bancos privados de emisión y descuento. Dichos bancos mostraron resultados muy satisfactorios para sus accionistas. Siendo asociaciones privadas -sin intervención fiscal y sin una ley que estableciera condiciones para su creación y funcionamiento-, vivieron en un régimen de absoluta libertad, de imperio irrestricto del derecho individual y de libre iniciativa. En los años sesenta del siglo XIX, las instituciones bancarias emitían billetes y ampliaban sus operaciones para darles la mayor circulación posible. El gobierno, por falta de recursos o porque usaba los billetes de los bancos, descuidó su obligación de acuñar moneda. El Perú y la Tributación 18 El billete bancario hizo las veces de numerario y circuló por todo el país, ingresando y saliendo de las cajas fiscales como si fuera moneda metálica. En esos años se fue evidenciando una inestabilidad económica y se acusó a los bancos de inundar imprudentemente el mercado de billetes, del alza de los precios y la fuga de numerario. El despilfarro fiscal incidió en desacelerar la actividad económica. Los bancos redujeron sus operaciones con el comercio: el cobro de sus adeudos se hacía difícil. Al mismo tiempo, el público, alarmado, miraba con recelo los billetes y deseaba canjearlos por monedas metálicas. El decreto del 18 de diciembre de 1873 estableció encajes y sometió a los bancos a la inspección mensual del Tribunal del Consulado. En 1875, la quiebra de algunas firmas inquietó al resto de comerciantes. Ocurrió un brusco retiro de fondos y la situación de las entidades bancarias se agravó definitivamente. El 1 de agosto –ante la falta de metálico en las arcas de los bancos-, vía decreto supremo, el gobierno estableció la inconvertibilidad temporal de los billetes y se encargó al Tribunal del Consulado el control de la emisión bancaria. Los gerentes de todos los bancos de Lima presentaron un dictamen al gobierno el 2 de agosto, que rezaba: es imposible volver inmediatamente al pago en metálico. Ese fue el punto de partida del contrato celebrado entre los bancos y el gobierno el 10 de setiembre de 1875. Ese acuerdo establecía que el gobierno proporcionaría los valores que servirían de base a la nueva emisión de los bancos por 18 millones de soles; se volvería al pago en metálico cuando los bancos pudieran realizar valores del gobierno por tres millones y medio de soles; se centralizaría la caja y la circulación de billetes por medio de la creación de un Banco Central. El presidente Manuel Pardo advirtió que para lograr la recuperación de la economía era necesario volver a contar con una moneda estable. Por esa razón había propuesto el establecimiento de un Banco Central –al estilo europeo- que permitiera resolver los problemas de la circulación fiduciaria y el crédito privado y público. Cuando Manuel Pardo dejó el poder, el 2 de agosto de 1876, el proyecto de Banco Central no se había puesto en marcha. Por su parte, los bancos resolvieron el problema de la inconvertibilidad expeditivamente. En vez de involucrarse en la marcha del proyecto de Banco Central, lograron un año después que el Estado asumiera la responsabilidad: canjear los billetes bancarios por su equivalente en metálico e incinerarlos mensualmente, según decreto supremo del 17 de agosto de 1877. Para Basadre, gracias a ese decreto, el billete bancario se convirtió en billete fiscal. Este hecho, ¿no refleja una actitud según la cual “la ganancia es privada y la pérdida se socializa”? ¿Es esa concepción compatible con la ideología liberal clásica? c) El contrato Grace-Perú. Primera y nefasta refinanciación de deuda externa. La postración económica siguiente a la infausta Guerra del Pacífico implicó que el Perú no atendiese el servicio de la deuda externa. Los tenedores de bonos de la deuda peruana, al ver que éstos caían hasta el 10% de su valor nominal, constituyeron en 1887 un comité de acreedores: ejercieron presión y la firma Grace Brothers se presentó como representante y negociador de los saldos correspondientes a los empréstitos de la época guanera. En 1889, el primer gobierno del mariscal Andrés Avelino Cáceres aceptó el convenio Grace Perú que, en definitiva, fue un contrato de refinanciación de deuda externa. En ese compromiso hay indicios que ponen en duda el beneficio nacional. En términos prácticos, la El Perú y la Tributación 19 firma Grace –con la persuasión del capital internacional que reclamaba el repago de sus préstamos otorgados en la época previa a la guerra con Chile- adquirió preponderancia económica: fue propietaria de la Hacienda Cartavio Sugar y tuvo bajo su control los ferrocarriles y minas. El capital foráneo se ubicó en los sectores productivos más importantes –extracción minera, petrolera, cultivos de algodón y caña de azúcar- y el margen de su utilidad fue mayor al promedio internacional porque en el país el recurso tributario sobre la riqueza generada no existía. ¿Qué representó el capital y la inversión extranjera frente al abismo social y el desbalance regional peruano? ¿Esa presencia preponderante de la inversión extranjera significó una mejora sustancial en la economía del campo y la ciudad peruanos? d) El petróleo. Ahora abordaré una increíble secuencia de sucesos que culminaron en la renuncia al derecho de cobrar impuestos. Luego de la victoria de Ayacucho –9 de diciembre de 1824-, el Congreso aprobó una ley que fue promulgada por Bolívar el 9 de marzo de 1825. Según esa norma, quedó establecida la aplicación de toda clase de bienes, haciendas, minas, casas y cualquier otra propiedad que perteneciera al Estado, a la extinción de la deuda pública. En ese marco, el gobierno, mediante escritura pública, extendida en Lima el 28 de septiembre de 1826, cedió a José Antonio de Quintana la mina de brea llamada entonces de Amotape, situada en la hacienda Máncora, en la provincia de Paita, en pago por la cantidad de 4,964 pesos que le adeudaba el erario nacional. Así, nació lo que años después se convertiría en la controversial cuestión de La Brea y Pariñas. El 15 de marzo de 1827, José de Lama, quien ejercía el dominio útil de la hacienda Máncora, compró la mina de brea de Amotape a José Antonio de Quintana. En 1830, José de Lama adquirió la hacienda Máncora como consecuencia del pago de un empréstito para la guerra con Colombia. Así, una sola persona detentaba la propiedad de la hacienda Máncora y era dueña de la mina de brea ubicada en ella. En 1850 murió José de Lama y la hacienda Máncora se dividió: parte de ella con la mina de brea de Amotape pasó a ser propiedad de Josefa de Lama y se conoció en lo sucesivo como la hacienda La Brea. El sector norte perteneció a Luisa Godos de Lama y se denominó hacienda Pariñas. A su deceso, Josefa de Lama se convirtió en propietaria de la hacienda La Brea y Pariñas. En agosto de 1872 fallecería Josefa de Lama. Por testamento, la hacienda La Brea y Pariñas, así como la mina de Amotape, constituyeron la heredad de varios miembros de la familia Helguero. El 28 de abril de 1873, el gobierno de Manuel Pardo promulgó la ley “Fomento a la explotación de carbón de piedra y petróleo”. Allí se ordenaba que los dueños de pertenencias – unidad de medida de las concesiones mineras- presentaran sus títulos ante el Tribunal de Minería de Lima para su revalidación. El 27 de julio de 1873, por escritura pública, Juan Genaro Helguero compró a sus parientes todos los derechos de la propiedad. El 12 de enero de 1877, en el segundo gobierno del general Prado, se promulgó la ley “Impuesto semestral de quince soles por pertenencia a las concesiones mineras”. En ella se estableció que ese pago era requisito para conservarlas. Juan Genaro Helguero no revalidó el título de propiedad, según lo ordenaba la ley de 1873, ni pagó el canon fijado por la ley de 1877. Luego de la infausta Guerra del Pacífico, el 4 de enero de 1886, Juan Genaro Helguero solicitó al juez de primera instancia de Paita una El Perú y la Tributación 20 certificación judicial de la posesión de la hacienda La Brea y Pariñas. El 12 de octubre de 1887, Helguero se dirigió al gobierno. Invocó la posesión judicial y una situación excepcional derivada de la cesión hecha por el Estado a José Antonio de Quintana en 1826. Entendía que la mina de Amotape estaba exonerada de leyes, ordenanzas y pago de contribuciones. Por eso, consideraba que estaba al margen de las leyes del 28 de abril de 1873 y del 12 de enero de 1877, referidas a la actividad minera y petrolera. El 29 de octubre de 1887, una resolución del gobierno –a pesar de la opinión del fiscal Gálvez- reconoció a Helguero como único dueño de la mina de La Brea y ordenó al juez de Minería de Paita que procediera a la mensura de las pertenencias comprendidas en la propiedad. El 22 de diciembre de 1887, otra resolución del Gobierno reconocería a Helguero el derecho de explotar la riqueza minera que le pertenecía, sujeto al pago semestral de quince soles por pertenencia, y a que la autoridad minera de Paita determinase las pertenencias y su tamaño según la riqueza del suelo. El 26 de enero de 1888, una nueva resolución del gobierno aprobó la fijación de 10 pertenencias de criaderos de petróleo, efectuada por el juez de Minería de Paita y ordenó la inscripción de ellas en el padrón de minas. Luego, Juan Genaro Helguero transfirió sus derechos sobre la superficie y el subsuelo de la hacienda La Brea y Pariñas y la mina de Amotape a Herbert Tweddle. En 1890, H. Tweddle vendió sus derechos sobre la hacienda La Brea y Pariñas a William Keswick por 30 mil libras esterlinas. Y la compañía inglesa London & Pacific Petroleum Company –con un capital de 250 mil libras esterlinas- tomó en arriendo la hacienda y la mina de brea por 99 años, desde el 1 de junio de dicho año. En enero de 1911, el ingeniero Ricardo Deustua señalaría que existían anomalías en la explotación petrolera de La Brea y Pariñas. En marzo de 1911, una resolución del gobierno mandó remensurar dicha mina. William Keswick –propietario de la hacienda La Brea y Pariñas-, a través de la Duncan Fox Company, solicitó al gobierno que reconsiderara la medida. El 3 de julio de 1912, el fiscal José Antonio de Lavalle desestimó el punto de vista de Keswick y sostuvo el legítimo derecho del Estado a verificar la medición. La Duncan Fox presentó un nuevo recurso ante el gobierno. El 25 de abril de 1914, una resolución de la Junta de Gobierno ordenó la remensura de las pertenencias correspondientes a la explotación petrolera de La Brea y Pariñas. El trabajo fue ejecutado por los ingenieros Alberto Jochamovitz y Héctor Boza. Al señalar el número de pertenencias, su informe probó que la London & Pacific Petroleum Company abarcaba no un área de 10 pertenencias –por las que pagaba una contribución anual de S/. 300-, sino 41,614 pertenencias por las que debía pagar S/. 1’248,420 al año, más los devengados. El 15 de marzo de 1915, otra resolución del gobierno aprobó la remensura de La Brea y Pariñas y ordenó el pago pertinente de acuerdo a ella. Los herederos de W. Keswick, representados por Milne & Cía., reclamaron, respaldados por el representante diplomático de Inglaterra y también por el de Estados Unidos en Lima. A partir de 1916, la London & Pacific Petroleum Company primero, y la International Petroleum Company –subsidiaria de la Standard Oil de New Jersey- después, basándose en el carácter de las disposiciones administrativas que crearon sus derechos, sostuvieron que no les correspondía pagar como contribución más de lo que abonaban, sin devolver tampoco al Estado las pertenencias excedentes. El Estado Peruano se equivocó al sacar esta disputa de la jurisdicción nacional y El Perú y la Tributación 21 aceptar llevarlo –según lo estipulara en la Ley 3016, del 26 de diciembre de 1918- a un arbitraje internacional. Más grande aún fue el error que cometió el 27 de agosto de 1921 –segundo gobierno de Leguía- al firmar –invocando el cumplimiento de la Ley 3016- con el representante diplomático inglés un protocolo de arbitraje, en el que se incluyó un punto que no existía en el texto de la Ley 3016. Al amparo de éste se estableció el laudo que se aprobaría el 24 de abril de 1922 y fue completamente adverso a los intereses del Perú. El caso La Brea y Pariñas es muy significativo para ilustrar la fragilidad del Estado Peruano y el drama de la tributación. El Perú tenía plena razón en la polémica sobre los decretos de 1911, 1914 y 1915. No obstante, me permito formular las siguientes interrogantes: ¿genera una situación irregular “derechos adquiridos”? ¿Intereses creados a partir de un hecho ilegítimo, tenazmente defendido por abogados de la compañía, respaldados por dos estados poderosos, causan una situación de crisis y rebeldía frente al derecho del Perú de expedir leyes y hacerlas cumplir? ¿Someter la facultad de cobrar impuestos a un arbitraje internacional? Definido el arbitraje, ¿por qué el Estado peruano no recurrió a la Corte de La Haya, como lo había recomendado el Congreso? ¿La fórmula del laudo estuvo vinculada a los empréstitos que la banca neoyorquina otorgaría al gobierno de Leguía desde el 14 de julio de 1922 –50 días después del escandaloso laudo- hasta la caída de Wall Street en 1929? ¿Cómo entender este conjunto desconcertante de hechos: bárbara negligencia, supina ignorancia, simple error? El argumento de José Pardo –expuesto en su mensaje a la Nación el 28 de julio de 1918- de que valía la pena, por poderosas razones de conveniencia nacional –trabajo, bienestar y los métodos de la industria moderna que trae la gran inversión foránea-, flexibilizar la pretensión de cobrar impuestos a la London & Pacific Petroleum, ¿ha sido validado o desautorizado por el laboratorio de la historia? ¿No habría sido más digno, más justo y más eficaz para el gobierno peruano cobrarle impuestos y los devengados pertinentes a la empresa petrolera extranjera, en vez que tener que recurrir casi inmediatamente a ingentes empréstitos externos penosamente refinanciados años más tarde? ¿Por qué el Estado peruano no defendió el interés de la Nación Peruana? Entonces, ¿a quién representa ese Estado? El vergonzoso laudo de La Brea y Pariñas, ¿fue un error aislado o estuvo ocultamente ligado con vastos intereses que responden a una política internacional de expansión financiera protegida por poderosos gobiernos? e) El tratado de 1929. Su inaudita fórmula de “la partija” –que trajo la pérdida de Arica- llena de un opuesto significado a la experiencia plebiscitaria de 1925-1926 y a la condena pública contra Chile refrendada por Pershing y Lassiter. ¿Por qué el Estado Peruano no pudo obtener la ratificación jurídica de la declaración de Lassiter –del 7 de junio de 1926- según la cual, al haber incumplido Chile el artículo 3° del Tratado de Ancón, la soberanía peruana sobre Tacna y Arica era indudable? f) El asfixiante centralismo. Que ignora la vida local y que ha implicado un tipo de política fiscal insensible a las necesidades y demandas identificadas por las provincias, y ajeno al servicio de las mayorías marginadas. Lógica absurda que reconoce como meros subordinados al departamento y la provincia, que pretende hacer de la vida capitalina sinónimo de vida nacional. Acaso, en el Perú, ¿no es la vida nacional lo que falta y la vida local la que sí hay? ¿No es una tarea pendiente el forjar la conciencia de nación que no existe? Y esta tarea, ¿no habría que realizarla a partir de lo local –el barrio, el distrito, la provincia, el departamento- y el conocimiento de la verdadera historia? ¿En qué instancia de la vida local habría que fundar esta estrategia? El Perú y la Tributación 22 ¿No es la historia lo único que se tiene en común? ¿Dónde –si no en la historia- se habrá de encontrar la raíz de los males que han desvirtuado la relación Estado-sociedad civil? La “historia oficial” –elaborada por el grupo dominante-, ¿no ha tenido acaso como propósito oscurecer y mediatizar el problema? ¿No urge que cada peruano se sienta comprometido –más que espectador pasivo- en las cuestiones y preocupaciones colectivas: el empleo, el nivel de ingresos, la inflación, los impuestos, la calidad de los servicios públicos, que se integre con otros para abordar afanes amplios, que piense más, que intente más, que luche y exija más? 13 En síntesis, por la ausencia del valor bien común, fundamento de la nación y de la tributación, que ha sido ignorado por la racionalidad económica de quienes han detentado el poder económico y político, las decisiones del Estado Peruano se asemejan a las de un organizador de una expedición polar que equipa a sus huestes con ropas de verano y mapas del Caribe. El segundo hecho relevante –que emerge del análisis económico de nuestra historia- en el diagnóstico del problema peruano es el crónico desequilibrio en las finanzas públicas, tal como lo demuestra el cuadro adjunto, el cual expresa con meridiana claridad que la política fiscal ha sido el permanente talón de Aquiles de la política económica en la República Peruana. Este es el resultado del descuido de la tributación y la inclinación al endeudamiento. Pruebas: a) Una escasa preocupación y hasta desdén por lo tributario. El grupo dominante siempre fue reticente a una tributación justa: inicialmente prefirió restituir el tributo de vasallaje, luego se amparó en la abundancia guanera. Producido el fin de ésta, recurrió a la recaudación aduanera y a la proliferación de impuestos al consumo. En 1931 desintegró la unidad del sistema económico y hacendario recomendado por Kemmerer al no 13 Jorge Basadre, Perú: problema y posibilidad, pág. 210. Ingresos y Gastos del Gobierno Central: 1922-2001 (porcentajes del PBI) 0 5 10 15 20 25 2 2 2 4 2 6 2 8 3 0 3 2 3 4 3 6 3 8 4 0 4 2 4 4 4 6 4 8 5 0 5 2 5 4 5 6 5 8 6 0 6 2 6 4 6 6 6 8 7 0 7 2 7 4 7 6 7 8 8 0 8 2 8 4 8 6 8 8 9 0 9 2 9 4 9 6 9 8 0 0 Ingresos gastos no financieros (incluye subsidios) Fuente: "El Banco Central: Su Historia y la Economía Peruana" El Perú y la Tributación 23 poner en práctica los proyectos tributarios. Esa lamentable característica de la peripecia tributaria en el Perú, no siempre ha sido expuesta de una manera clara, pero continuamente ha sido percibida de una forma más o menos confusa. b) Una vocación para el endeudamiento. Que termina sustituyendo a los recursos que –según la teoría económica- deberían provenir del financiamiento tributario. Allí están -como palpable testimonio- el endeudamiento para la campaña emancipadora, los fabulosos y desquiciados empréstitos con la garantía guanera, lo absurdo del recurrir a la “generosidad crediticia” de la empresa foránea que se negaba a pagar impuestos, así como la irracional captación de cursos externos –con la benevolencia cómplice de la banca neoyorquina- durante el oncenio. Ante la maciza evidencia proporcionada líneas arriba, es pertinente preguntarse si el Perú es una realidad o más bien un proyecto en proceso. Por lo pronto, si examinamos las características socioeconómicas imperantes, se puede postular la existencia de tres o hasta cinco escenarios peruanos, cada uno más diferenciado que el otro y que cumplen, en distinta proporción, con los requisitos de la economía de mercado. En suma, el Perú se caracteriza por la heterogeneidad. Consecuentemente, como lo pensó Basadre en 1931, el Perú sigue siendo un problema y una posibilidad. En ese sentido, la evidencia económica histórica indica que la heterogeneidad peruana no ha sido abordada en toda su dimensión. Entonces, surge otra pregunta: ¿por qué esa tenaz incapacidad para entender la palpable heterogeneidad? La respuesta podría hallarse tal vez en el hecho de que una minoría favorecida del primer escenario –Lima y su área metropolitana- ha hecho un uso indebido –por incompleto y sesgado- de los principios de la economía de mercado y de la doctrina liberal, con el propósito de salvaguardar sus ilegítimos privilegios: la inmediata y pingüe ganancia a partir del uso de influencias que se orientan principalmente a la obtención de cuestionables beneficios tributarios. Vale decir, por la existencia de una mentalidad pseudo liberal –modo de pensar que nada tiene que ver con los fundamentos de la economía liberal clásica- que confunde el bienestar nacional con el beneficio propio y organiza un remedo de Estado –al servicio de sus propios intereses- olvidando a la nación. Esa mentalidad pseudo liberal es el enemigo del Perú y de la SUNAT. En un contexto en el que prevalece la mentalidad pseudo liberal, si se quiere satisfacer el requisito de salvaguardar el equilibrio fiscal –condición de posibilidad para la estabilidad monetaria y el crecimiento sostenible- la autonomía de la autoridad tributaria emerge como un imperativo ético y técnico. Ello significa que se requiere de una institución con identidad propia –formada por profesionales idóneos e imbuidos de un espíritu de civismo acrisolado- que, a partir de los principios de neutralidad, simplicidad, universalidad y equidad real, compatibilizados con la realidad de la estructura productiva y comercial nacional, respete los deberes y derechos tanto de los contribuyentes como del Estado y garantice el nivel de recursos necesarios para el balance fiscal que permita el tránsito al crecimiento sostenible. Es decir, una institución que apuntale la política económica y permita integrar al mercado a la población que –por distintas razones- se halla en situación de marginalidad. El Perú y la Tributación 24 VII. LA SUNAT FUNDACIONAL Y LAS LECCIONES DEL PASADO RECIENTE “La utopía relativa es la única posible y la única inspirada en la realidad”. Albert Camus. ¿Hay huellas de supervivencia de la mentalidad pseudo liberal en los usos y costumbres de la vida peruana contemporánea? La azarosa experiencia de la SUNAT –a pesar de su corta historia- brinda elementos de juicio para responder la pregunta. La SUNAT fundacional significó un punto de quiebre con el Estado improvisado y un primer, pero frágil, paso adelante en la dirección del Estado tecnocrático. Eso fue lo que encarnó la SUNAT en 1991 y 1992. Por eso despertó credibilidad e ilusiones. Fue eficiente: recaudó los recursos necesarios para la estabilización. Un factor decisivo de esa experiencia fue la conformación de un equipo básico multidisciplinario de técnicos peruanos (economistas, auditores, administradores y abogados) con marcada vocación de servicio al país y conocimiento de la realidad nacional. Este equipo hizo un plan matriz de reforma para la cuestión tributaria en su conjunto –régimen, código y administración- que no dejó espacio para la improvisación. Dicho claramente, ese equipo asumió el diseño y la ejecución del sistema y la administración tributaria. Esto fue también un factor muy importante para el éxito inicial de la reforma. Se elaboró un diagnóstico, se identificó metas y se trazó la estrategia para alcanzarlas con una desagregación de objetivos parciales a nivel mensual y anual. La gestión del plan respondió a los siguientes principios: a. Responsabilidad colegiada. b. Adopción de decisiones a partir de información técnica y por consenso: en el comité de trabajo, cada miércoles se evaluaban los avances y problemas en la implementación del plan. c. Adaptación de la asistencia técnica internacional a la realidad peruana: no se trataba de copiar, sino de crear. La aplicación del plan conllevó los siguientes aspectos: a La racionalización y simplificación del régimen tributario del gobierno central. b. Una sustancial modificación del Código Tributario. El criterio básico radicó en establecer un balance entre los derechos del contribuyente y los derechos de la administración. En ese contexto se entregó a la SUNAT facultades necesarias para combatir un elevado nivel de incumplimiento. c. La implantación de un nuevo sistema de contratación, capacitación y remuneración El Perú y la Tributación 25 del personal. Una gestión de recursos humanos basada en el principio de productividad en base a resultados, cuya viabilidad supone autonomía financiera y administrativa. d. El establecimiento de una estructura institucional que respondía a las funciones específicas de la administración tributaria: recaudación, fiscalización, cobranza y sanción. El cabal ejercicio de esas funciones supone la autonomía técnica. e. El desarrollo del procesamiento automático de datos, sustentado en la recepción, digitación de declaraciones y pagos de impuestos a través de la red bancaria, así como la provisión de datos por parte de terceros –en medio magnético- para cruces de información. f. Un procedimiento secuencial ya que todo no se podía hacer al mismo tiempo. Se priorizó en todos los frentes el impuesto al valor agregado, y se puso las bases para encarar en una segunda etapa el tema del impuesto a la renta. g. Un respaldo de la opinión pública que estuvo permanentemente informada, gracias a la difusión que efectuaron los medios de comunicación en torno a las acciones concretas de la SUNAT para combatir la evasión. Ese reconocimiento de la comunidad nacional se constituyó en un poderoso impulso para “la autoestima” de todo el personal de la naciente institución. La instrumentalización de la estrategia significó compatibilizar los propósitos de mediano término con las urgencias de corto plazo y el surgimiento de una particular mística institucional. Sobre la mística –esa atmósfera en la que nada es imposible y en la que los trabajadores brindan todo su aporte y disposición-, diría que fue producto de compartir el sentido trascendente del recaudar impuestos: cada cual desde su puesto y con su quehacer diario sentía que aportaba a la construcción de una esperanza para el Perú. Y 2000 trabajadores con esa actitud bien pueden mover no una, sino varias montañas: la SUNAT fundacional lo hizo. Sin embargo, la SUNAT fundacional incomodó y preocupó desde sus inicios a los representantes de la mentalidad pseudo liberal. Quienes sagazmente parapetados desde el Ministerio de Economía, a la vez que en el plano aparencial halagaban a la SUNAT, en el plano factual iban disponiendo un progresivo desmantelamiento de la institución para regresarla a su condición “pre-reforma”, es decir, al nivel de la manipulable Dirección General de Contribuciones. La misión de la SUNAT fundacional significó algo nuevo: a partir de una actitud justa y honesta, promovió el desarrollo de la incipiente cultura tributaria que, a la par de reconocer el legítimo derecho a la utilidad individual, incluyó también el respeto y el compromiso con el bien común, valor que es el fundamento de la tributación. Esa misión de la SUNAT fundacional fue rechazada cada vez con mayor intensidad por quienes buscaban imponer indebidamente la fuerza económica. Esa recusación fue particularmente clara desde 1995, cuando se excluyó a la autoridad tributaria de la determinación del régimen impositivo, del código tributario y se reiniciaron “las interferencias” referentes a las fiscalizaciones por parte de autoridades y asesores del régimen –de ese entonces-, ajenos a la SUNAT. El Perú y la Tributación 26 La tarea de la SUNAT fundacional acarreó conflictividad con los representantes de la mentalidad pseudo liberal, la cual, en su esencia, es la confusión del beneficio privado con el bienestar nacional. Y esa confusión es la fuente de la corrupción. Hay que señalar que lo que se rechaza -cuando no se quiere aceptar la autonomía técnica y administrativa de la autoridad tributaria- es, en el fondo, el núcleo mismo del significado de una tributación equitativa y neutral: construir los cimientos que permitan un cambio radical en la sociedad peruana y la generación de bienestar para las mayorías nacionales. Sólo una tributación neutral y equitativa que consiga financiar sanamente las exigencias de un gasto redistributivo permitiría rescatar de la condición de marginalidad y pobreza a ese 50% de la población nacional que no accede aún a los beneficios de la economía de mercado. Los lamentables sucesos experimentados por la SUNAT entre 1995 y el 2000 muestran que el proceso orientado a establecer una tributación neutral y equitativa se vio afectado y, con ello, la estabilidad y las perspectivas de desarrollo del país. En consecuencia, se plantea un tema crucial para cualquier política de mediano plazo: ¿cómo garantizar la tributación ejemplar que exige el tránsito hacia el crecimiento sostenido? Mencionaré dos ideas surgidas en una conversación con un jurista de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP): 1. La jefatura de la SUNAT debería estar respaldada por una legitimidad que sólo la puede otorgar una elección que responda a cierto tipo de fuerzas de la sociedad civil que habría que precisar. 2. El tema merece una investigación académica que concluya en recomendaciones concretas para la adopción de decisiones políticas, que podrían incluir modificaciones de rango constitucional, para garantizar la autonomía técnica y administrativa de la autoridad tributaria. El Perú y la Tributación 27 VIII. A MANERA DE CONCLUSIÓN Sobre la tributación, y en general en el tema de la economía, en el Perú persisten aún ciertos sofismas y medias verdades que, como ha demostrado el paso del tiempo, sólo han servido para justificar enfoques no siempre encuadrados ni en la teoría del libre mercado ni en el bien común. El resultado lo tenemos a la vista: en 180 años de vida republicana se ha ensanchado el abismo social. O lo que es lo mismo, en la actualidad, más de la mitad de los peruanos viven excluidos del mercado y de sus beneficios; es decir, en la pobreza. En la perspectiva esperanzadora de que se logre una respuesta al desafío que el abismo social nos plantea, es indispensable entender que una recta aplicación de la política económica liberal –cuyo modelo, tal como la ciencia y la experiencia mundial han demostrado, es el único existente- no acepta exclusión alguna: todos pertenecemos al mercado. Y que la tributación es la herramienta más eficaz para que no sólo amplios sectores se integren al mercado, sino principalmente –en países subdesarrollados como el nuestro- para la construcción del bien común. Ese entendimiento, que en la práctica no es otra cosa que un contrato social, evitará confusiones y malentendidos; al mismo tiempo, otorgará lucidez al rol de la tributación. De esa manera, las palabras “crecimiento sostenible”, que ahora pueden sonar vacías, tendrán vigoroso contenido y dirección. Transitar de la pobreza al crecimiento sostenible exige buscar y encontrar, desde el punto de vista histórico, las trabas que reiteradamente han bloqueado el desarrollo del Perú. Porque el pasado es fuente y raíz del presente. Ese ejercicio en el tema de la tributación no es ocioso, menos una pérdida de tiempo. Porque de él extraeremos experiencias para concretar una estrategia que, con coherencia y sin contaminación de la mentalidad pseudoliberal, apunte certeramente de una vez y seriamente al progreso de nuestro país. Una estrategia en la que, además, estén presentes equilibradamente los dos valores que deben de guiar su desenvolvimiento: a. El valor utilidad individual. b. El valor solidaridad, la adhesión al bien común y que se manifiesta primeramente en una tributación equitativa y neutral. Hay que tener en cuenta que la ausencia del valor solidaridad –hecho incuestionablemente evidenciado en el análisis económico de la historia peruana- ha conllevado apetitos de poder y la presencia en el terreno de toma de decisiones de tanto felipillo que ha confundido el bienestar nacional con el beneficio propio. Superar este vacío es fundamental para la viabilidad de la economía de un país cuya mayoría poblacional, debatiéndose entre el escepticismo y la decepción, busca una esperanza creíble en materia de bienestar; para una sociedad en la que microempresarios, campesinos, El Perú y la Tributación 28 mineros, obreros y desocupados encuentran un destino absurdo: miseria, hambre y dolor. Esa inmensa tarea supone la existencia de la voluntad de una generación que ponga indubitablemente, y no sólo de palabra, a la persona como principio y fin de toda acción, comenzando por la económica, que, de una parte, entienda el rol crucial del mercado de dinero para la construcción de una sociedad moderna y digna y que, al mismo tiempo, de otra parte, tenga muy claro que el dinero es frío, no tiene alma y es un instrumento al servicio del calor y la alegría humana; y que cumpla con el deber de construir las condiciones que permitan establecer un mercado para todos, es decir, sin exclusiones. Esa inmensa tarea invita a que una generación, o un conjunto de peruanos de buen destino, sirva desinteresadamente al país, sin ceder jamás ante cantos de sirena, a fáciles tentaciones cuando se pretenda probar que el éxito está a la vuelta de la esquina, o cuando se pretenda mostrar que es lícito mentir para triunfar más fácilmente. Sólo entonces será posible construir un país con bienestar difundido. Si así fuera, el crecimiento sostenible no será vana palabrería, ya que una economía pujante permitirá que cada peruano pueda vivir como un ser humano. De lo contrario se repetirán los arreglos, regateos y absurdos del pasado. Vale decir, se repetirán los mismos problemas económicos que abruman al país desde 1821, y estaremos en los mismos callejones sin salida. Mientras se acepte la verdad, por lo que es y tal como es, hay lugar para la esperanza. El análisis económico de nuestra historia revela hechos desconcertantes. Evitar que se repitan constituye una respuesta al pesimismo. La desesperanza no nace ante una obstinada adversidad o del agotamiento ante una lucha desigual. Proviene de no saber cómo luchar. Para saber cómo luchar es preciso no cerrar los ojos a la historia. En nuestro pasado y en nuestro presente están las razones para luchar contra el subdesarrollo y a favor de una tributación justa y neutral en el Perú. En la actualidad, ello está más claro que nunca. El Perú y la Tributación 29 FUENTES BIBLIOGRÁFICAS BANCO CENTRAL DE RESERVA DEL PERÚ, El Banco Central: su historia y la economía del Perú 1821-1992. BCRP. Lima, 1999. BANCO CENTRAL DE RESERVA DEL PERÚ, La Misión Kemmerer en el Perú: informes y propuestas. BCRP. Lima, 1998. BASADRE, Jorge, La multitud, la ciudad y el campo.. Editorial Huascarán. Lima, 1947. BASADRE, Jorge, Perú: problema y posibilidad Fundación M.J. Bustamante. Lima 1994). BASADRE, Jorge, La vida y la historia. Editorial Ausonia. Lima, 1975. BASADRE, Jorge, Historia de la República del Perú 1822-1933. Editorial Universitaria. Lima, 1983. ESTELA, Manuel, Perú: ocho apuntes para el crecimiento en bienestar. Fondo Editorial del BCRP. Lima, 2001. FRIEDMAN, Milton, Los perjuicios del dinero. Ediciones Grijalbo. México D.F., 1993. INTERNATIONAL MONETARY FUND, Tax policy handbook. Edited by Parthasarathi Shome. Washington D.C., 1995. ROBINSON, Joan, Filosofía económica. Editorial Gredos, Madrid, 1966. SMITH, Adam, Recherche sur la nature et les causes de la richesse des Nations. Editions Gallimard. París, 1976. TANZI, Vito and GERSON Philip, The impact of fiscal policy variables on output growth. IMF. Background Paper, 1995. TANZI, Vito, Descentralización y el problema de la asignación de los impuestos. Seminario sobre Relaciones Fiscales Intergubernamentales. Madrid, junio 1994. El Perú y la Tributación 30 EPÍLOGO Qué difícil nos resulta a los peruanos hablar del (y sobre el) Perú. Y, sin embargo, qué necesitados estamos de hacerlo. Es difícil porque nuestra historia nos relata una serie de hechos que sinceramente nos avergüenzan. Es que en nuestra patria, en nuestra tierra, la de siempre, han ocurrido un sinnúmero de hechos que, por desdichados, nos causan enorme desazón. No obstante, necesitamos tenerlos presentes, no sólo para no repetirlos, sino porque ellos nos muestran todo lo que hay que trabajar para hacer de nuestro país, el Perú, un territorio en el que la justicia social esté cimentada no en bellas palabras, sino en algo sólido y fructificante. Es decir, en la verdad. El Perú, la Patria invisible, como la llama Manuel Estela siguiendo a Jorge Basadre, es un proyecto por construir. Acaso la más hermosa utopía que los peruanos tenemos que realizar y pronto. Ello es así porque tenemos que remontar una situación con muchas décadas de atraso y abatimiento, que ha ido incubando mucho dolor, mucha injusticia y en la que los pobres, la mayoría que puebla nuestro país, están perdiendo la esperanza. Ahora bien, este libro trata de un tema que, por lo crucial, es muy importante en la vida nacional. Se ocupa de la tributación, que no es otra cosa que la más elemental exigencia que demanda el bien común, no el bien particular cuyas nefastas consecuencia han postrado a miles de hermanos. Hay que tener en cuenta que el Perú existe, pero no es para todos. Más aún, muchos de los pequeños de nuestra tierra están convencidos de que el Perú no es para ellos. Al respecto, extraigo de mi memoria lo que me dijo un antiguo comunero en Puno: “El Perú está tan lejos que, ojalá, algún día llegue a nosotros; pues, desde hace muchísimo tiempo nos han hablado de él, pero no lo conocemos”. La Patria invisible, en consecuencia, tiene que hacerse visible y descubrirse como un lugar para todos. Un lugar en el que cada uno sea bien recibido y alojado. Un lugar donde haya para todos porque ese lugar es de todos y no sólo de algunos; los mismos que hacen que el peso del mantenimiento del país recaiga sobre los que menos tienen. En ese sentido, la historia –maestra de vida- nos viene enseñando, en estos últimos años, que la construcción del futuro tiene que hacerse desde los más pequeños y débiles. Esa será su garantía de permanencia. De lo contrario, si no se atiende a los pobres, que son las víctimas de imposiciones arbitrarias, si se les excluye, no sólo no durará, sino se incrementará la injusticia. El Perú y la Tributación 31 En relación a ese reto, creo que este libro es esperanzador. Porque gracias a lo que expresa ya sabemos lo que tenemos que hacer. Sin embargo, hay que decirlo, desde hace muchísimo tiempo ya sabíamos lo que teníamos y tenemos que hacer, sólo que no queríamos o no queremos aceptarlo. No obstante, en el Perú, el tema de la tributación no se agota en comprenderlo. Va más lejos. Porque tal como nos lo recuerda Manuel Estela, no se trata solamente de compartir –de manera justa y equitativa (que es lo que en verdad debe facilitar una tributación decente)- los bienes que el Perú produce, sino compartir la vida. Y esa actitud no debe constreñirse únicamente a la economía, sino extenderse a todas las actividades. De otro lado, hay que señalar que hemos inventado muchos mecanismos: de los buenos y de los otros. Los que no están bien hay que corregirlos y los que están bien hay que mejorarlos . Empero, en el tema de la tributación –como, sin duda, en otros que corresponden a los diversos campos de la vida nacional- lo que necesitamos es una voluntad –que algunos llaman política y otros decisión nacional- para hacer que la justicia prevalezca entre nosotros. Al hablar de justicia, a veces tengo la impresión de que los peruanos le tememos a ella. Porque sus pasos se demoran tanto que parece que nunca va a llegar. Lo que viene rápido y permanece y hasta se “institucionaliza” es la injusticia. No sólo eso. Cuando uno quiere caminar acompañando al pueblo en sus dolores que le producen la “injusticia institucionalizada”, se siente acosado por cierto número de gente ciega y sorda que no quiere ver ni escuchar ese drama. Al contrario, tratan de persuadir a otros respecto de que lo mejor es que las cosas queden como están. Sus argumentos, y los cito textualmente, son: “No están tan mal, como tú piensas”. “No te arriesgues en esos campos”. “Muchos han intentado el cambio y han claudicado”. De ahí que, desde una perspectiva de verdadera justicia, lo que se requiere es una indeclinable buena cuota de amor humano, de amor por los más pobres. Así comprenderemos que la economía sin esa perspectiva, sólo como economía pura, es peligrosísima. Porque rica en sesudos algoritmos y magníficas ecuaciones, sin embargo, no tiene en cuenta a los insignificantes de nuestra tierra. Porque sólo tiene en cuenta cifras que no expresan plenamente los dolores de quienes sufren. Es que hay que tener presente, además de la ciencia económica, a la solidaridad. Ya que en verdad, y esto merece que se diga en voz alta y sin titubear, la solidaridad tiene un rol decisivo en la cada vez más compleja e interconectada vida de cualquier sociedad, no sólo en el aspecto filantrópico, sino en el sentido de la mecánica de su funcionamiento. Con esa convicción, en este libro sobre la tributación, Manuel Estela nos da una lección de peruanidad, de sensibilidad social y nos muestra un gusto y una dedicación muy grandes por su trabajo de economista y por empeñarse en que nuestro país crezca en la dirección humana correcta. Un país como el nuestro necesita de una buena cantidad de gente que lo ame, que alimente ese amor con enseñanzas y, sobre todo, que no tenga miedo de decir lo malo que hay en él. No por el prurito de ser un criticón empedernido, sino por el cariño a la patria, para que corrija lo que hay que corregir, invente lo que haya que inventar y consulte lo que haya que consultar. Todo ello para que avance y cada día sea mejor. En ese entendimiento, muchos de nosotros, los peruanos procedentes de las canteras cristianas, sin vacilar, afirmamos que nuestro quehacer permanente es buscar la justicia social. Un quehacer que no admite ni un adarme de duda. Porque así, en esa forma, damos testimonio de nuestra fe y porque con esa búsqueda damos cabal cumplimiento al mensaje del El Perú y la Tributación 32 apóstol San Juan, que está contenido en estas palabras: “(…) quien diga que ama a Dios y no ama a su hermano, es un mentiroso, pues cómo va a amar a Dios, a quien no ve, si no ama a sus hermanos a quienes ve” (I JN 4). En esas palabras, como se puede advertir, Juan el apóstol no habla únicamente de un sentimiento. Lo que él dice va en la misma línea de Jesús, que nos hace ver que el amar es entregar la vida por el hermano. En consecuencia, cuando uno pone ese mensaje en la línea de lo fiscal y particularmente en los impuestos, descubrimos con facilidad que el compartir –sobre todo en nuestro país y en la actualidad- es y se llama tributación. Y esa palabra, sin embargo, no es nueva. Es una manera, que desde antiguo ha sido y es claramente cumplida en casi todo el mundo, sobre todo en los países desarrollados, pero que, entre nosotros, a lo largo de nuestra historia, pasa por dos opciones muy claras, por lo definidas: la primera, ayudar a enriquecer a nuestra patria en su conjunto; y, la segunda, enriquecer a los pocos que detentan el poder en algunas de sus formas. Desgraciadamente, nuestro país, desde el inicio de su etapa republicana y antes, está lleno de casos que corresponden a la segunda opción. Ya que los que han detentado y detentan el poder se han enriquecido y se enriquecen indebidamente, a costa de dejar en el más absoluto desvalimiento a la mayoría de la gente que puebla nuestra tierra. De otra parte, debo decir que ojalá que lo que se ha escrito en este libro nos sirva a todos. Porque tiene el sano propósito de provocar una seria reflexión sobre lo fundamental que significa tener un buen sistema de tributación. Un sistema que debe ser justo y equitativo para que todos los peruanos compartamos los bienes que produce nuestro país. Finalmente, aprovecho también la ocasión para darle las gracias a Manuel Estela por este esfuerzo, que está destinado a servir a los más pequeños y humildes de nuestro pueblo, sobre cuyos hombros está casi todo el peso del país, y que, por lo tanto, con justicia les asiste el derecho de participar de los bienes de su tan querido Perú el que, sin embargo, por lo que reciben, pese a sus grandes sacrificios, para ellos es invisible. Ojalá que la patria se les acerque y pueda saldar esa deuda social, que es muchísimo más pesada que la que tenemos con los países que se siguen enriqueciendo con lo que nosotros les pagamos y, aún así, les seguimos debiendo. El Perú y la Tributación 33 LA OBRA Y EL AUTOR “Para cualquier país, la tributación es un asunto de suma importancia. Para un país subdesarrollado como el nuestro, ese asunto adquiere una dimensión mayor, es vital. Esa premisa a la luz de la historia no sólo es válida, sino de su correcta práctica depende la viabilidad de una nación”, escribe Manuel Estela Benavides. Y todas esas palabras están cargadas de verdad. No son huecas o carentes de sentido. Corresponden a una realidad. Son fiel testimonio de una decisión porque durante 1991 y 1992 fueron la brújula con la que se realizó –lo que en concepto de reconocidos expertos nacionales y extranjeros, más aún por sus resultados- la más importante reforma tributaria en la vida republicana del Perú. Esa reforma fue conducida por Manuel Estela Benavides no sólo para hacer frente a una situación en la que el sistema tributario peruano prácticamente colapsaba, sino con el firme propósito de hacer de la tributación un instrumento eficiente para resolver los problemas que desde hace más de 180 años agobian al Perú. Es decir, el abismo social. Esa experiencia, de primera mano, transmite Manuel Estela Benavides en este libro. Y lo hace con claridad y devoción al Perú. Es decir, fiel a su trayectoria. Se trata de un economista formado en la cantera del Banco Central de Reserva del Perú (institución en la que ha ejercido diversos e importantes cargos), que ha estudiado en la Université París 1-Panthéon- Sorbonne, Francia, en la Pontificia Universidad Católica del Perú, en la Pontificia Universidad Católica de Chile y en el Escolasticado de los Sagrados Corazones, Los Perales, Chile. En la actualidad es profesor en el Departamento de Economía de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Además, ejerce consultoría internacional de corto plazo en los temas de estabilización, política fiscal y reforma tributaria. En 1993 y 1994 fue director ejecutivo alterno en el Fondo Monetario Internacional (FMI) y director ejecutivo en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Dirige la investigación y redacción de El Banco Central: su historia y la economía del Perú, 1821-1992, monumental obra de la que se han publicado tres tomos. Además ha escrito ensayos sobre economía y tributación, así como el libro Perú: ocho apuntes para el crecimiento con bienestar. El Perú y la tributación, tanto por el tema que trata como por su autor, es en resumen un libro esclarecedor que servirá no sólo para los trabajadores de la SUNAT, sino a quien quiera acercarse a reflexionar seriamente sobre el país y su destino.